Luận văn tăng cường thực hiện chế độ tự chủ tự chịu trách nhệm về sử dụng biên chế và kinh phí quản lý hành chính đối với cơ quan nhà nước ở tỉnh bắc giang

Tính cấp thiết của đề tài: Chế độ tự chủ, tự chịu trách nhiệm về sử dụng biên chế và kinh phí quản lý hành chính đối với các cơ quan nhà nước thực hiện theo Nghị định 130/2005/NĐ-CP ngà

MỤC LỤC

DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT

DANH MỤC HÌNH, BẢNG

MỞ ĐẦU 1

CHƯƠNG 1 : CƠ SỞ KHOA HỌC CỦA VIỆC ÁP DỤNG CHẾ ĐỘ TỰ CHỦ ĐỐI VỚI CƠ QUAN NHÀ NƯỚC 4

1.1 Nhà nước với vai trò cung cấp dịch vụ hành chính công cho xã hội 4

1.1.1 Tổ chức bộ máy và nguồn kinh phí cho sự hoạt động của cơ quan nhà nước ở Việt Nam 4

1.1.2 Nhà nước với vai trò cung cấp dịch vụ hành chính công 6

1.1.3 Yêu cầu nâng cao chất lượng dịch vụ hành chính công 13

1.2 Sự cần thiết phải đổi mới cơ chế quản lý đối với cơ quan nhà nước 15

CHƯƠNG 2: CHẾ ĐỘ TỰ CHỦ ĐỐI VỚI CƠ QUAN NHÀ NƯỚC VÀ QUY TRÌNH, ĐIỀU KIỆN THỰC HIỆN 20

2.1 Khái quát chung về chế độ tự chủ đối với cơ quan nhà nước 20 2.1.1 Quá trình ra đời của cơ chế khoán và chế độ tự chủ 20

2.1.2 Khái quát về cơ chế khoán và chế độ tự chủ đối với CQNN 21

2.2 Quy trình thực hiện chế độ tự chủ đối với cơ quan nhà nước 24 2.2.1 Nguyên tắc chung khi xây dựng qui trình 24

2.2.2 Đề xuất quy trình thực hiện chế độ tự chủ 27

2.2.2.1 Xác định số biên chế hợp lý 28

2.2.2.2 Xác định mức kinh phí nhận giao tự chủ hợp lý 30

2.2.2.3 Xây dựng quy chế chi tiêu nội bộ và quản lý tài sản công 31

2.2.2.4 Hoàn chỉnh quy trình giao tự chủ 34

2.3 Các điều kiện đảm bảo thực hiện tốt chế độ tự chủ 35

2.3.1 Cam kết của người lãnh đạo 35

2.3.1.1 Cam kết của người đứng đầu địa phương 35

2.3.1.2 Cam kết của người đứng đầu cơ quan hành chính 36

2.3.2 Sự phối hợp giữa các cơ quan liên quan 37

2.3.2.1 Sở Nội vụ 37

2.3.2.2 Sở Tài chính 38

2.3.2.3 Kho bạc Nhà nước 38

2.3.2.4 Đơn vị thực hiện tự chủ (cơ quan HCNN) 39

2.3.3 Năng lực nhận tự chủ của cơ quan nhà nước 40

2.3.4 Thực hiện công khai dân chủ trong cơ quan nhà nước 41

CHƯƠNG 3: TÌNH HÌNH THỰC HIỆN CHẾ ĐỘ TỰ CHỦ ĐỐI VỚI CƠ QUAN NHÀ NƯỚC Ở TỈNH BẮC GIANG 43

3.1 Quá trình triển khai thực hiện chế độ tự chủ ở tỉnh Bắc Giang 43

3.1.1 Khái quát về bộ máy cơ quan nhà nước ở tỉnh Bắc Giang 43

3.1.2 Quá trình triển khai thực hiện chế độ tự chủ ở tỉnh Bắc Giang 46

3.1.2.1 Thực hiện theo Quyết định 192 46

3.1.2.2 Thực hiện theo Nghị định 130 52

3.2 Đánh giá kết quả thực hiện cơ chế khoán và chế độ tự chủ ở tỉnh Bắc Giang 55

3.2.1 Đánh giá các kết quả đạt được 55

3.2.1.1 Kết quả thực hiện các mục tiêu của chính sách 55

3.2.1.2 Đánh giá về quy trình thực hiện 60

3.2.2 Tác động của việc thực hiện chế độ tự chủ 62

3.2.3 Các điều kiện đảm bảo cho việc thực hiện chế độ tự chủ 64

3.2.3.1 Cam kết của các cấp lãnh đạo 64

3.2.3.2 Sự phối hợp giữa các cơ quan liên quan 67

3.2.3.3 Năng lực nhận tự chủ của cơ quan nhà nước 71

3.2.3.4 Thực hiện công khai dân chủ trong đơn vị 73

CHƯƠNG 4: KIẾN NGHỊ TĂNG CƯỜNG THỰC HIỆN CHẾ ĐỘ TỰ CHỦ ĐỐI VỚI CƠ QUAN NHÀ NƯỚC Ở TỈNH BẮC GIANG 75

4.1 Định hướng chung về thực hiện chế độ tự chủ thời gian tới 75

4.1.1 Định hướng của Đảng và Nhà nước về cải cách hành chính trong thời gian tới 75

4.1.2 Chủ trương của Tỉnh thực hiện cải cách hành chính và chế độ tự chủ trong thời gian tới 77

4.2 Giải pháp tăng cường thực hiện chế độ tự chủ ở tỉnh Bắc Giang 80

4.2.1 Nhóm giải pháp liên quan đến quy trình thực hiện chế độ tự chủ 80

4.2.1.1 Giải pháp đối với vấn đề xác định số biên chế hợp lý 80

4.2.1.2 Giải pháp đối với vấn đề xác định mức kinh phí hợp lý 81

4.2.1.3 Giải pháp đối với vấn đề xây dựng quy chế chi tiêu nội bộ 82

4.2.1.4 Thực hiện tốt các bước theo quy trình chuần 83

4.2.2 Nhóm giải pháp về các điều kiện để thực hiện chế độ tự chủ 84

4.2.2.1 Thực hiện tốt tuyên truyền về cải cách 84

4.2.2.2 Đảm bảo sự cam kết của các cấp lãnh đạo 87

4.2.2.3 Thiết lập cơ chế phối hợp tốt giữa các cơ quan có liên quan 88 4.2.2.4 Nâng cao năng lực nhận tự chủ của đơn vị được giao tự chủ 89 4.2.2.5 Thực hiện tốt công khai dân chủ trong các đơn vị 90

4.3 Một số kiến nghị 92

4.3.1 Thực hiện đồng bộ, có chất lượng các chính sách cải cách 92

4.3.2 Tăng cường giám sát, chỉ đạo, có cơ chế thưởng, phạt rõ ràng 94

4.3.3 Tổ chức tập huấn, phổ biến rộng rãi các tài liệu hướng dẫn 95

KẾT LUẬN 96

TÀI LIỆU THAM KHẢO i

PHỤ LỤC Error! Bookmark not defined

DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT

DANH MỤC HÌNH, BẢNG

Hình 1.1: Sơ đồ bộ máy quản lý HCNN ở nước ta hiện nay 5

Hình 1.2: So sánh quan niệm hành chính - sự nghiệp của Việt Nam

với dịch vụ công dưới góc độ học thuật và theo quan niệm quốc tế

9

Hình 1.4: Mô hình hoá tiếp cận lập dự toán ngân sách theo kết quả 18

Hình 2.1: Mối quan hệ ba chiều cần đảm bảo khi thực hiện chế độ tự

Bảng 3.2 Danh sách các đơn vị thực hiện Quyết định 192/2001/QĐ-TTg 47

Bảng 3.3 Tình hình tiết kiệm kinh phí qua các năm của các đơn vị

thực hiện Quyết định 192/2001/QĐ-TTg

50

Bảng 3.4 Danh sách cơ quan HCNN cấp tỉnh thực hiện Nghị định 130 54

Bảng 3.5 Tổng hợp số biên chế thực hiện cơ chế khoán của các cơ quan 58

Bảng 3.6 So sánh số biên chế được giao với số kinh phí tiết kiệm 61

Bảng 3.7 Tổng hợp số biên chế thực hiện khoán và kinh phí tiết

kiệm của các cơ quan HCNN

68

MỞ ĐẦU

Chương trình Tổng thể Cải cách hành chính Nhà nước giai đoạn 2001-2010

đã đi qua được hơn nửa chặng đường, bên cạnh những kết quả đã đạt được vẫn còn rất nhiều vấn đề bất cập, đòi hỏi phải nhanh chóng giải quyết, cởi bỏ lực cản đối với sự phát triển của nền kinh tế Đánh giá kết quả thực hiện Chương trình Tổng thể cải cách hành chính, Chính phủ đã có nhiều điều chỉnh cả về thể chế, chính sách để nâng cao hiệu quả thực hiện cải cách và đáp ứng được những đòi hỏi về phát triển kinh tế

Trước bối cảnh nền kinh tế Việt Nam phát triển hết sức năng động trong những năm qua, Việt Nam trở thành thành viên của Tổ chức Thương mại thế giới, nền kinh tế Việt Nam đang trên đà hội nhập mạnh mẽ, một trong những lực cản đối với sự phát triển của nền kinh tế Việt Nam hiện nay là thủ tục hành chính và

sự cồng kềnh của bộ máy hành chính Khu vực hành chính nhà nước đang đặt ra nhiều vấn đề đòi hỏi cần đẩy mạnh tốc độ cải cách để tiến nhanh tới việc xây dựng một nền hành chính hiện đại, phát huy tốt vai trò của bộ máy hành chính nhà nước cũng như đòi hỏi của xã hội trong quá trình phát triển kinh tế

1 Tính cấp thiết của đề tài: Chế độ tự chủ, tự chịu trách nhiệm về sử

dụng biên chế và kinh phí quản lý hành chính đối với các cơ quan nhà nước (thực hiện theo Nghị định 130/2005/NĐ-CP ngày 17 tháng 10 năm 2005 của Chính phủ)- (gọi tắt là: chế độ tự chủ) là một chính sách cải cách tài chính công nằm

trong Chương trình Tổng thể về cải cách hành chính nhà nước Chế độ tự chủ là

sự tiếp nối của cơ chế khoán (thực hiện theo Quyết định 192/2001/QĐ-TTg ngày

17 tháng 12 năm 2001 của Thủ tướng Chính phủ) đã được thực hiện từ năm 2002

Nội dung cơ bản của cơ chế khoán và chế độ tự chủ là trao quyền tự chủ cho các

cơ quan nhà nước trong việc sử dụng kinh phí và biên chế trong điều kiện đảm bảo thực hiện tốt nhiệm vụ được giao, hàm ý của chính sách là từng bước tiến tới thực hiện quản lý theo kết quả đối với các cơ quan nhà nước Mục tiêu của chính

sách là thực hiện cải cách mạnh mẽ phương thức quản lý đối với các cơ quan nhà

nước, cụ thể là: sử dụng biên chế và kinh phí quản lý hành chính một cách hợp

lý nhất để hoàn thành tốt chức năng, nhiệm vụ được giao; sắp xếp, tổ chức bộ máy tinh gọn; nâng cao hiệu suất lao động, hiệu quả sử dụng kinh phí quản lý hành chính, tăng thu nhập cho cán bộ, công chức; thực hiện quyền tự chủ đồng thời gắn với trách nhiệm của Thủ trưởng đơn vị và cán bộ, công chức trong việc thực hiện nhiệm vụ được giao theo quy định của pháp luật Như

vậy, chế độ tự chủ nếu được thực hiện triệt để là một chính sách cải cách có thể đem lại nhiều kết quả tích cực, có tác động mạnh mẽ thúc đẩy cải cách hành chính nói riêng và tạo ra động lực phát triển kinh tế nói chung

Tỉnh Bắc Giang bắt đầu triển khai thực hiện cơ chế khoán từ năm

2002, kết quả đạt được đã cho thấy tác dụng tích cực của chính sách đối với quá trình phát triển kinh tế-xã hội của tỉnh Triển khai thực hiện cơ chế tự chủ theo Nghị định 130, cũng giống như nhiều địa phương khác trong cả nước, Bắc Giang đang gặp nhiều khó khăn làm hạn chế hiệu quả của chính sách, trong đó có cả những khó khăn chưa được khắc phục từ khi thực hiện cơ chế khoán theo Quyết định 192 Đánh giá những khó khăn đó, phân tích tìm ra nguyên nhân và đề ra biện pháp tăng cường thực hiện chính chính sách đang

là một yêu cầu cấp bách Nhận thức được tầm quan trọng của vấn đề, tôi đã

lựa chọn đề tài “Tăng cường thực hiện chế độ tự chủ, tự chịu trách nhiệm

về sử dụng biên chế và kinh phí quản lý hành chính đối với cơ quan nhà nước ở tỉnh Bắc Giang” để nghiên cứu

2 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của đề tài: Đối tượng nghiên cứu

của đề tài là quá trình thực hiện Quyết định 192 và Nghị định 130 của Chính phủ

ở tỉnh Bắc Giang, đánh giá những kết quả đạt được, phân tích những ưu điểm và khó khăn vướng mắc của quá trình thực hiện, từ đó đề xuất hướng triển khai tăng cường thực hiện chế độ tự chủ đối với các cơ quan nhà nước ở tỉnh Bắc Giang Phạm vi nghiên cứu của đề tài là các cơ quan hành chính nhà nước trực thuộc Uỷ

ban Nhân dân (UBND) tỉnh Bắc Giang bao gồm các sở, ban, cơ quan chuyên môn của UBND tỉnh

3 Phương pháp nghiên cứu: Đề tài nghiên cứu dựa trên quan điểm duy

vật biện chúng, sử dụng phép biện chứng duy vật kết hợp với nghiên cứu thực chứng và các phương pháp phân tích thống kê, tổng hợp; một số nhận định, đánh giá được dựa trên kết quả khảo sát thực tế thông qua phương pháp phỏng vấn phi cấu trúc đối với các đối tượng trong phạm vi nghiên cứu của đề tài

4 Kết quả dự kiến của đề tài: là chỉ rõ những khó khăn, vướng mắc làm

hạn chế tác dụng của việc thực hiện chế độ tự chủ, từ đó đưa ra một số giải pháp

để khắc phục khó khăn, tăng cường thực hiện chế độ tự chủ Đóng góp của đề tài

là đưa ra một cái nhìn tổng thể về quá trình thực hiện chế độ tự chủ đối với các cơ quan nhà nước ở tỉnh Bắc Giang và đề xuất quy trình hợp lý để tăng cường thực hiện chế độ tự chủ, góp phần phát huy tốt hơn nữa tác dụng của chế độ tự chủ khi thực hiện ở tỉnh Bắc Giang

5 Kết cấu của đề tài: Đề tài gồm phần mở đầu, phần nội dung chính và

phần kết luận, trong đó phần nội dung chính được kết cấu thành bốn chương, cụ thể là:

Chương 1: Cơ sở khoa học của việc áp dụng chế độ tự chủ đối với

cơ quan nhà nước

Chương 2: Chế độ tự chủ đối với cơ quan nhà nước và quy trình,

điều kiện thực hiện

Chương 3: Tình hình thực hiện chế độ tự chủ đối với cơ quan nhà nước ở tỉnh Bắc Giang

Chương 4: Kiến nghị tăng cường thực hiện chế độ tự chủ đối với cơ

quan nhà nước ở tỉnh Bắc Giang.

CHƯƠNG 1

CƠ SỞ KHOA HỌC CỦA VIỆC ÁP DỤNG CHẾ ĐỘ TỰ CHỦ

ĐỐI VỚI CƠ QUAN NHÀ NƯỚC 1.1 Nhà nước với vai trò cung cấp dịch vụ hành chính công cho xã hội

1.1.1 Tổ chức bộ máy và nguồn kinh phí cho sự hoạt động của cơ quan nhà nước ở Việt Nam

Tổ chức Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam được phân thành 4 cấp là: trung ương, tỉnh, huyện và xã Trong đó, ở cấp Trung ương có Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, do nhân dân trực tiếp bầu ra Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội, là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam Ở cấp địa phương (cấp tỉnh, huyện và xã) có Hội đồng Nhân dân (HĐND) do nhân dân bầu ra HĐND bầu ra UBND là cơ quan hành chính

nhà nước ở địa phương Chính phủ và UBND các cấp hợp thành hệ thống cơ quan hành chính nhà nước (HCNN) ở Việt Nam

Cơ quan HCNN là cơ quan có chức năng thực hiện quyền hành pháp của nhà nước Đó là cơ quan quản lý chung hay từng mặt công tác, có nhiệm vụ chấp hành pháp luật và chỉ đạo thực hiện chủ trương, kế hoạch của nhà nước Cơ quan HCNN có các đặc điểm: có chức năng thực hiện quyền hành pháp theo lãnh thổ và lĩnh vực; mỗi cơ quan có một thẩm quyền và chỉ giới hạn trong phạm

vi hoạt động chấp hành, điều hành; trực tiếp hoặc gián tiếp trực thuộc cơ quan quyền lực nhà nước, chịu sự lãnh đạo, giám sát, kiểm tra của các cơ quan quyền lực nhà nước ở cấp tương ứng, chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước cơ quan quyền lực đó

Theo thẩm quyền, các cơ quan HCNN được chia thành: cơ quan HCNN

có thẩm quyền chung và cơ quan HCNN có thẩm quyền riêng Cơ quan

HCNN thẩm quyền chung quản lý mọi ngành, mọi lĩnh vực, mọi đối tượng tương ứng trong phạm vi các đơn vị hành chính lãnh thổ (UBND các cấp là một thí dụ về cơ quan HCNN có thẩm quyền chung) Cơ quan HCNN thẩm quyền riêng quản lý ngành hoặc lĩnh vực (Các Sở ban ngành của Tỉnh, phòng ban của huyện là cơ quan HCNN có thẩm quyền riêng)

Hình 1.1: Sơ đồ bộ máy quản lý HCNN ở nước ta hiện nay

Kinh phí quản lý hành chính đối với cơ quan HCNN:

Sự tồn tại và phát triển của nhà nước đòi hỏi phải có các nguồn tài chính đảm bảo để duy trì sự hoạt động bình thường của các cơ quan trong bộ máy nhà nước Các cơ quan HCNN có nhiệm vụ phục vụ lợi ích công, ngân sách cho hoạt động của các cơ quan HCNN được lấy từ tiền đóng thuế của nhân dân Do đó, ngân sách nhà nước (NSNN) là nguồn kinh phí để duy trì hoạt động của các cơ quan HCNN Hiện nay, trong hoạt động HCNN được phép thu một số khoản nhỏ như lệ phí dịch vụ hành chính công và được coi là

Chính phủ

UBND tỉnh, thành phố

trực thuộc Trung ương

Các bộ, cơ quan thuộc Chính phủ

UBND quận, huyện,

thị xã, thành phố thuộc

tỉnh

UBND xã, phường, thị trấn

Các sở, ban, ngành

Các phòng, ban chuyên môn

nguồn bổ sung kinh phí, nhưng số thu còn rất ít, không nhằm mục đích bù đắp toàn bộ kinh phí hoạt động của cơ quan HCNN Tóm lại, kinh phí của các cơ quan này vẫn chủ yếu vẫn do Nhà nước trang trải

Xét về nội dung, kinh phí NSNN cấp cho các cơ quan HCNN được chia theo bốn nhóm chi cơ bản là: Chi cho con người (gồm có: tiền công, tiền lương và các khoản liên quan đến tiền công, tiền lương); chi cho hàng hoá (gồm các khoản chi thanh toán như: vật tư, văn phòng phẩm, viễn thông, bưu chính .); chi mua sắm, xây dựng, sửa chữa lớn tài sản cố định; và chi khác Kinh phí hoạt động của các cơ quan HCNN do NSNN cấp thuộc về chi thường xuyên nên nó có đặc điểm: mang tính ổn định cao; thể hiện tính chất tiêu dùng; nội dung, cơ cấu chi, mức độ chi gắn liền với cơ cấu tổ chức bộ máy nhà nước và sự lựa chọn của nhà nước trong việc cung cấp các dịch vụ hành chính công Bên cạnh đó, kinh phí hoạt động do NSNN cấp cho các cơ quan HCNN còn có một số đặc điểm sau:

Thứ nhất, NSNN phải đảm bảo 100% kinh phí để duy trì sự tồn tại và hoạt động của cơ quan HCNN

Thứ hai, đo lường hiệu quả của chi NSNN cho quản lý hành chính là rất khó khăn Các hoạt động quản lý HCNN có phạm vi rộng, liên quan đến tất cả các hoạt động kinh tế, chính trị, xã hội Nếu như doanh nghiệp có thể dùng chỉ tiêu lợi nhuận để đánh giá một cách rõ ràng hiệu quả hoạt động thì việc đánh giá xem chi NSNN tăng lên hay giảm xuống có tác động như thế nào đến việc điều hành kinh tế xã hội trong điều kiện các nhân tố chính trị, kinh tế, văn hoá, xã hội luôn luôn biến động lại rất khó khăn Do vậy, sẽ không có một cơ quan hay cá nhân nào có thể biết rõ hơn chính đơn vị HCNN

đó là làm thế nào để nâng cao hiệu quả hoạt động của mình

1.1.2 Nhà nước với vai trò cung cấp dịch vụ hành chính công

Tuỳ theo quan niệm và mục đích nghiên cứu mà có những cách tiếp cận

và định nghĩa khác nhau về dịch vụ công, cụ thể là:

- Về lý thuyết, dịch vụ công được định nghĩa: là những hoạt động, dịch

vụ của cơ quan công quyền nhà nước thực hiện, phục vụ tổ chức, công dân Theo quan niệm này thì dịch vụ công chỉ gói gọn trong phạm vi các dịch vụ (công việc) mà phải thể hiện tính công quyền của nhà nước và chỉ có nhà nước mới có khả năng và quyền lực để cung cấp các dịch vụ này Quan niệm này đưa ra phạm vi của dịch vụ công tương đối hẹp, chỉ bao gồm các dịch vụ thuần công

- Về mặt học thuật, dịch vụ công được định nghĩa: là sản phẩm, dịch vụ

có đặc tính không loại trừ (non-excludable) và không cạnh tranh (non-rival)

trong tiêu dùng Không loại trừ có nghĩa là tất cả mọi người đều có quyền sử dụng, tiêu dùng sản phẩm, dịch vụ này không loại trừ bất cứ ai, bất kể họ có trả tiền cho sản phẩm, dịch vụ đó hay không Không cạnh tranh có nghĩa là việc sử dụng, tiêu dùng của người này không làm giảm đi hoặc ảnh hưởng đến việc sử dụng, tiêu dùng của những người khác; hay nói cách khác là sản phẩm, dịch vụ đó khi được một người sử dụng hay nhiều người sử dụng cũng không có gì thay đổi Trong trường hợp này, chi phí cận biên cho thêm một người sử dụng là bằng không, do đó việc phân chia, phân phối các sản phẩm, dịch vụ công này là không cần thiết Theo quan niệm này thì dịch vụ công được phân thành các loại là:

+ Sản phẩm, dịch vụ công thuần tuý (pure puplic goods and services):

Đây là những sản phẩm, dịch vụ công có cả hai đặc tính nêu trên, các sản phẩm này được tiêu dùng chung, cùng sử dụng cho nên không có thị trường nào cung cấp các sản phẩm, dịch vụ loại này Dịch vụ thuần công là hết sức cần thiết cho xã hội nhưng chỉ có nhà nước mới cung ứng được loại dịch vụ này vì đối với khu vực tư nhân thì việc cung ứng các dịch vụ này vừa không thực thi vừa không kinh tế

+ Sản phẩm, dịch vụ công không thuần tuý (impure or quasi-puplic):

Là những dịch vụ không phải ai cũng tự nhiên được sử dụng, tiêu dùng của

người này cũng có thể làm ảnh hưởng ở mức độ nhất định đến việc sử dụng, tiêu dùng của người khác Đối với những sản phẩm, dịch vụ này, khu vực tư nhân cũng không muốn làm, phần vì không hiệu quả, phần vì bất tiện; chẳng hạn như sẽ phải tốn rất nhiều công sức để tổ chức thu phí hoặc lệ phí từ người

sử dụng, tiêu dùng Do vậy nhà nước chứ không phải tư nhân thường đứng ra đảm nhiệm việc cung ứng các sản phẩm, dịch vụ công loại này

+ Sản phẩm, dịch vụ khuyến dụng (merit goods and services): Đây là

những sản phẩm, dịch vụ mà nhà nước hoặc là quy định buộc người tiêu dùng phải sử dụng (ví dụ mũ bảo hiểm cho người đi xe máy), hoặc là yêu cầu người tiêu dùng phải sử dụng ở mức độ cao hơn mức người ta muốn (ví dụ phổ cập giáo dục tiểu học)

Quan niệm về dịch vụ công theo quan điểm học thuật cho thấy rõ bản chất của dịch vụ công và vai trò của nhà nước trong việc đảm nhận cung ứng các loại dịch vụ công khác nhau Việc xác định một dịch vụ nào đó là dịch vụ công thuần tuý hay không thuần tuý hay khuyến dụng hoàn toàn không đồng nghĩa với việc nhà nước bắt buộc phải trực tiếp tổ chức cung ứng dịch vụ đó, hoặc ký hợp đồng uỷ thác cho các công ty tư nhân làm việc này Cả hai cách đều có thể đạt được mục đích; chỉ khi nào chọn cách thứ nhất thì nhà nước mới là người cung ứng trực tiếp Ngược lại nhà nước cũng có thể cung ứng một số sản phẩm, dịch vụ không phải là dịch vụ công thuần tuý, thậm chí cũng không phải là dịch vụ công không thuần tuý, tức là những sản phẩm, dịch vụ lẽ ra có thể do doanh nghiệp tư nhân cung ứng Những trường hợp này thường xảy ra khi mà các doanh nghiệp tư nhân không muốn đi vào một lĩnh vực đặc biệt nào đó hoặc vì rủi ro quá cao hoặc vì chi phí ban đầu quá lớn

mà lại chưa thấy rõ và chắc chắn nguồn lợi thu được trong một số năm sau đó;

và vì thế dù muốn hay không nhà nước vẫn phải đứng ra làm

- Theo quan niệm quốc tế sử dụng phổ biến hiện nay, dịch vụ công được định nghĩa: là những dịch vụ có tính chất công cộng mà Nhà nước có

trách nhiệm tổ chức cung cấp để phục vụ cho nhu cầu chung cần thiết cho cuộc sống cộng đồng, đảm bảo an toàn xã hội và không vì mục tiêu lợi nhuận Theo quan niệm này, khái niệm dịch vụ công được định nghĩa theo nghĩa rộng, phạm vi dịch vụ công tương đồng với định nghĩa dưới góc độ học thuật

Như vậy, có nhiều cách quan niệm khác nhau về dịch vụ công, dịch vụ công có thể được quan niệm ở phạm vi rộng hoặc phạm vi hẹp, tuỳ thuộc vào mục đích của việc sử dụng quan niệm đó Ở Việt Nam, khái niệm dịch vụ công mới được đưa vào sử dụng trong thời gian gần đây, và chưa được xác định nội dung một cách rõ ràng, thống nhất Hiện nay, ở Việt Nam vẫn đang sử dụng rộng rãi khái niệm hành chính - sự nghiệp hoặc khu vực hành chính – khu vực

sự nghiệp Tuy nhiên, khi đem so sánh với khái niệm dịch vụ công theo quan niệm của quốc tế, có thể thấy sự tương đồng trong hai quan niệm này

Hình 1.2: So sánh quan niệm hành chính - sự nghiệp của Việt Nam

với dịch vụ công dưới góc độ học thuật và theo quan niệm quốc tế

Như vậy theo quan niệm và cách sử dụng của Việt Nam, khu vực hành chính bao gồm lĩnh vực hành chính công quyền và dịch vụ hành chính công,

Hành chính

Sự nghiệp

Hành chính công quyền

Dịch vụ hành chính công

Dịch vụ công cộng Dịch vụ công ích

còn khu vực sự nghiệp bao gồm lĩnh vực dịch vụ công cộng và dịch vụ công ích Tuy nhiên, cách gọi hành chính của Việt Nam hiện nay thường chủ yếu được hiểu là lĩnh vực dịch vụ hành chính công, cần phải mở rộng cách hiểu này sang cả chức năng hành chính công quyền Theo như phân tích ở trên có thể thấy, dịch vụ công và dịch vụ công ích đều mang tính chất chung của dịch

vụ công, tuy nhiên đây là những nhóm dịch vụ không yêu cầu bắt buộc các cơ quan nhà nước phải đứng ra cung ứng, nhóm dịch vụ này có thể được cung ứng bởi các đối tượng khác ngoài cơ quan nhà nước Nhóm chức năng hành chính công quyền và dịch vụ hành chính công mang nhiều tính công quyền của nhà nước, cần phải do các cơ quan nhà nước đứng ra cung ứng Do đó, khu vực hành chính nhà nước yêu cầu phải do các cơ quan nhà nước đảm nhiệm, khu vực sự nghiệp không cần thiết phải do cơ quan nhà nước đứng ra cung ứng vì thế nên trao cho các đối tượng khác ngoài cơ quan nhà nước cung ứng để giảm tải chức năng, nhiệm vụ cho bộ máy nhà nước Thông qua đó, thực hiện quan điểm nhà nước chỉ đảm nhiệm chức năng công quyền, hành chính, giảm tối đa sự tham gia của cơ quan nhà nước vào việc cung ứng các dịch vụ cho xã hội Cần phải tách bạch chức năng sự nghiệp và chức năng hành chính, gạt bỏ chức năng sự nghiệp ra khỏi các cơ quan hành chính đông thời mở rộng cách hiểu khái niệm hành chính ra cả chức năng công quyền là những nội dung quan trọng, là yêu cầu đặt ra đối với quá trình cải cách bộ máy hành chính nhà nước ở Việt Nam hiện nay

Một thực tế hiện nay ở Việt Nam đó là, trong bộ máy cơ quan HCNN chưa có sự phân địch rõ ràng chức năng và trách nhiệm cung cấp từng nhóm đối tượng dịch vụ này Nguyên nhân là do bộ máy cơ quan nhà nước vẫn được thiết kế và hoạt động theo cơ chế cũ, cơ chế kế hoạch hoá, chưa bắt kịp

sự thay đổi của nền kinh tế do vậy việc đáp ứng các nhu cầu của xã hội gặp rất nhiều hạn chế Trong nền kinh tế thị trường, bộ máy cơ quan hành chính nói riêng và nhà nước nói chung phải giảm tối đa sự can thiệp vào thị trường

và xã hội, đặc biệt là sự can thiệp trực tiếp, bộ máy cơ quan nhà nước cần

được tinh gọn, hoạt động có hiệu quả, thực hiện đúng chức năng quản lý hành chính nhà nước Cần phải xác định rõ: cơ quan nhà nước trong nền kinh tế thị trường thực hiện hai chức năng cơ bản là chức năng hành chính công quyền

và cung cấp dịch vụ hành chính công Yêu cầu của cải cách hành chính đặc biệt nhấn mạnh tới cải cách trong lĩnh vực cung cấp dịch vụ hành chính công

vì đây là nhóm đối tượng dịch vụ được các cơ quan nhà nước cung cấp cho xã hội, chúng có đặc điểm là:

- Thể hiện tính chất của hàng hoá công cộng, đó là không cạnh tranh Dịch vụ hành chính công được cung cấp bởi các cơ quan hành chính trong bộ máy nhà nước, vừa đáp ứng nhu cầu của người dân và các tổ chức trong xã hội, vừa thể hiện chức năng quản lý xã hội của nhà nước, do vậy nó được cung cấp cho xã hội mà không thu tiền hoặc chỉ thu một khoản lệ phí tượng trưng Thực chất dịch vụ hành chính công là hàng hóa không thu tiền trực tiếp, hoặc chỉ thu trực tiếp một phần, nghĩa là những người thụ hưởng không phải trả tiền trực tiếp hoặc trả thấp hơn so với giá trị dịch vụ họ được hưởng Việc trả tiền thực sự cho các dịch vụ này được thực hiện thông qua các khoản thuế nộp vào NSNN, từ nguồn ngân sách đó nhà nước sử dụng để thực hiện các chức năng của mình, trong đó có một phần chi cho các cơ quan hành chính hoạt động để cung cấp dịch vụ trở lại cho xã hội Chức năng của nhà nước là phải tổ chức bộ máy cơ quan hành chính để cung cấp các dịch vụ hành chính công cho người dân và các tổ chức trong xã hội, và chỉ có các cơ quan HCNN mới có đủ thẩm quyền để cung cấp các dịch vụ đó, do vậy nhà nước phải đảm bảo cung cấp đủ dịch vụ theo nhu cầu của người dân Mọi người dân và tổ chức trong xã hội đều có quyền được và được cung cấp đầy

đủ các dịch vụ hành chính công, nhà nước phải có nghĩa vụ đảm bảo điều đó,

vì thế dịch vụ hành chính công không có sự cạnh tranh trong tiêu dùng

- Khó đo lường kết quả: Dịch vụ hành chính công là các công việc mà

cơ quan HCNN cung cấp cho người dân và các tổ chức trong xã hội, các công

việc này thể hiện một phần tính công quyền của nhà nước ở trong đó, vì thế chỉ các cơ quan hành chính mới có quyền cung cấp Vì lẽ đó, dịch vụ hành chính công không có sự cạnh tranh trong việc cung cấp sản phẩm, do đó không có căn cứ chính xác để so sánh, đánh kết quả của dịch vụ được cung cấp Mặt khác, dịch vụ hành chính công được cung cấp cho các đối tượng người dân và tổ chức trong xã hội một cách rất đa dạng, chất lượng của dịch

vụ tuỳ theo sự đánh giá của từng đối tượng tiếp nhận, chưa có một căn cứ theo dõi để đánh giá kết quả của dịch vụ hành chính công Dịch vụ hành chính công có thể phải trải qua nhiều công đoạn mới đến được được với người dân, trong quá trình đó, nó chịu nhiều tác động của cả yếu tố khách quan và chủ quan, do vậy việc đánh giá, đo lường kết quả là không đơn giản

Do tính chất của dịch vụ hành chính công quy định mà chỉ có nhà nước mới đủ thẩm quyền tổ chức bộ máy để cung ứng dịch vụ hành chính công cho

xã hội Dịch vụ hành chính công là dịch vụ mang tính chất công quyền, được cung cấp bởi nhà nước, thể hiện quyền lực nhà nước và chức năng quản lý xã hội của nhà nước Nhà nước có vai trò đặc biệt trong cung ứng dịch vụ hành chính công cho xã hội, vai trò đặc biệt đó thể hiện ở khía cạnh nhà nước độc quyền trong cung ứng dịch vụ hành chính công, không một tổ chức hay cá nhân nào ngoài nhà nước được quyền cung ứng dịch vụ hành chính công Nhà nước có trách nhiệm tổ chức lên bộ máy của mình, thừa uỷ quyền của mình

để thực hiện cung cấp dịch vụ hành chính công đáp ứng cho nhu cầu của các chủ thể trong xã hội, và thông qua đó khẳng định vai trò quản lý xã hội của mình Trong khi đó, các đối tượng có nhu cầu về dịch vụ hành chính công hết sức đa dạng, mặt khác, do đặc điểm của dịch vụ hành chính công mà việc trả tiền cho nó không được tiến hành theo phương pháp ngang giá Các khách hành sử dụng dịch vụ hành chính công có thể phải trả giá cao hơn giá thành của nó, hoặc thấp hơn (tuỳ vào số thuế họ đã phải đóng cho nhà nước) và họ cũng không có cơ sở để so sánh giá trị của dịch vụ hành chính công với giá trị

sử dụng của nó Chính vì đặc điểm đó mà việc cung cấp dịch vụ hành chính

công cần được quản lý chặt chẽ, cần được nhà nước đảm bảo và cam kết về chất lượng của dịch vụ Nhà nước cần có cơ chế giám sát việc cung cấp dịch

vụ hành chính công từ các cơ quan của mình thông qua nhiều cách khác nhau như thiết lập quy trình quản lý chất lượng, lắng nghe ý kiến phản hồi từ các đối tượng sử dụng Một cách tương đối, ít nhất nhà nước cũng phải đảm bảo cung cấp cho xã hội những dịch vụ hành chính công tương ứng với chi phí họ

đã bỏ ra đóng góp vào cho một phần NSNN

1.1.3 Yêu cầu nâng cao chất lượng dịch vụ hành chính công

Trong su thế hội nhập kinh tế mạnh mẽ hiện nay, khi công nghệ thông tin phát triển và thế giới đang bước vào kỷ nguyên số hóa, kỷ nguyên công nghệ thông tin mà ở đó mọi thay đổi trong xã hội có điều kiện và cơ sở để diễn ra hết sức nhanh chóng Xã hội vận động không ngừng, biến động không ngừng bất kể ngày đêm, cả thể giới được kết nối với nhau bằng mạng thông tin toàn cầu, xét trên góc độ thế giới sẽ không còn ngày và đêm bởi vòng quay của trái đất đưa mặt trời đi đến đâu thì ở hoạt động kinh tế luôn vận động theo đến đó Điều đó để nói lên rằng, trong xã hội hiện nay thời gian là chìa khoá tạo nên thành công, mọi công việc cần được giải quyết trong thời gian ngắn nhất, và với chất lượng tốt nhất

Với những nền kinh tế đang phát triển, hội nhập kinh tế là điều kiện cần để tạo ra động lực phát triển kinh tế xã hội, tuy nhiên, hội nhập kinh tế mà không có

sự điều chỉnh và cải cách ở môi trường bên trong sẽ không cấu thành điều kiện đủ

để thúc đẩy nền kinh tế phát triển Một giải pháp tốt phải là giải pháp mang tính toàn diện, giải pháp cho đẩy mạnh sự phát triển kinh tế - xã hội ở các nước đang phát triển là hội nhập kinh tế đi liền với việc thực hiện cải cách mạnh mẽ môi trường kinh tế - xã hội trong nước Một điểm chung đối với các nước đang phát triển đó là bộ máy hành chính cồng kềnh, không rõ ràng, quan liêu, hoạt động kém hiệu quả, đây được đánh giá là lực cản lớn đối với sự phát triển kinh tế xã hội của đất nước Bộ máy hành chính nhà nước cồng kềnh, hoạt động không hiệu quả là

nguyên nhân dẫn đến các hệ quả như: tham nhũng, lãng phí, đói nghèo, kém phát triển Một bộ máy hành chính tinh gọn, hoạt động có hiệu quả cao sẽ tạo ra những tác động to lớn như: sử dụng tiết kiệm nguồn ngân sách nhà nước, cung cấp các dịch vụ công có chất lượng tạo động lực khuyến khích phát triển toàn diện kinh tế - xã hội, thu hút đầu tư nước ngoài để tăng nguồn vốn và kỹ thuật phát triển đất nước Điều đó cho thấy cải cách hành chính, xây dựng bộ máy cơ quan nhà nước tinh gọn, chất lượng là điều kiện quan trọng để thúc đẩy phát triển kinh

tế, hội nhập quốc tế, phát triển toàn diện kinh tế - xã hội

Phát triển kinh tế bền vững phải đi liền với sự phát triển của xã hội, quan điểm phát triển được các quốc gia trên thế giới sử dụng hiện nay Một xã hội phát triển là một xã hội dân chủ mà ở đó, con người được hưởng các quyền lợi chính đáng tương ứng với những gì họ đóng góp cho xã hội, cho nhà nước; tăng cường

sự tham gia của người dân vào việc tổ chức, hoạt động của nhà nước; nâng cao tiếng nói phản hồi của người dân và trách nhiệm của bộ máy nhà nước đối với nhân dân Một xã hội phát triển ở đó bộ máy nhà nước cần phải được tinh gọn, hoạt động hiệu quả, nguồn NSNN được sử dụng hiệu quả cho việc đầu tư trở lại phát triển xã hội, bộ máy cơ quan nhà nước thực hiện tốt nhất chức năng quản lý

xã hội, cung cấp đầy đủ các dịch vụ công với chất lượng tốt nhất đáp ứng mọi nhu cầu của xã hội Dịch vụ hành chính công là một loại dịch vụ công đặc biệt, nó mang tính công quyền của nhà nước và chỉ được cung cấp bởi các cơ quan nhà nước, có vai trò lớn trong quá trình phát triển kinh tế xã hội Qua việc cung cấp dịch vụ hành chính công có thể thấy được nhà nước thể hiện vai trò quản lý đối với xã hội như thế nào, và cũng thể hiện xã hội được nhà nước đối xử như thế nào

Trước thực trạng nền hành chính còn cồng kềnh, hoạt động kém hiệu quả

và đòi hỏi từ thực tế phát triển kinh tế xã hội đã đặt ra yêu cầu nâng cao chất lượng dịch vụ hành chính công để đáp ứng yêu cầu của xã hội, tương xứng quá trình phát triển kinh tế xã hội của đất nước Muốn phát triển kinh tế xã hội, điều kiện cần là hội nhập kinh tế quốc tế và điều kiện đủ là cải cách trong đó cải cách hành

chính nâng cao chất lượng dịch vụ hành chính công là một đòi hỏi khách quan của

xã hội trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội hiện nay

1.2 Sự cần thiết phải đổi mới cơ chế quản lý đối với cơ quan nhà nước

Trải qua những năm bao cấp, các cơ quan nhà nước hoạt động theo cơ chế kế hoạch hoá tập trung, phục vụ cho các nhiệm vụ của nền kinh tế kế hoạch hoá tập trung Thực hiện đổi mới toàn diện kinh tế - xã hội của đất nước, áp dụng một cơ chế vận hành mới đối với nền kinh tế, đó là cơ chế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, đòi hỏi bộ máy cơ quan nhà nước cũng phải đổi mới để đáp ứng các yêu cầu, đòi hỏi của tình hình mới Những yêu cầu, đòi hỏi đó xuất phát từ thực tiễn phát triển của nền kinh tế vận hành theo

cơ chế thị trường Cung cấp dịch vụ công vốn được coi là một trong những chức năng cơ bản của bộ máy CQNN, trong nền kinh tế thị trường, chức năng này càng trở nên đặc biệt quan trọng Để thực hiện tốt chức năng này cần phải phân tách được rõ ràng các chức năng của CQNN, xác định rõ nhóm đối tượng dịch vụ công nào do CQNN đứng ra cung cấp Tuy nhiên, ngay cả ở những nước có nền hành chính phát triển, thì những câu hỏi then chốt như dịch vụ công bao gồm những lĩnh vực nào và bộ máy hành chính nên cung cấp dịch vụ công như thế nào không phải bao giờ cũng có câu trả lời thống nhất Đối với Việt Nam, đất nước có nhiều năm tồn tại một nền hành chính tập trung mà trong đó các chức năng quản lý và phục vụ không có sự tách bạch rõ ràng, thì đây lại càng là một vấn đề rất đáng lưu tâm Sự chưa rõ ràng trong việc phân định chức năng nhiệm vụ này khiến cho cơ quan nhà nước ôm đồm quá nhiều nhiệm vụ, cả những nhiệm vụ không phải chức năng nhiệm vụ của mình, do vậy việc thực hiện chức năng nhiệm vụ đạt hiệu qua không cao

Bộ máy cơ quan nhà nước cồng kềnh cùng với chức năng nhiệm vụ không rõ ràng là nguyên nhân dẫn đến việc lãnh phí trong sử dụng các nguồn lực từ ngân sách nhà nước cũng như chất lượng, hiệu quả công việc đạt được thấp

Từ thực tiễn đó của bộ máy cơ quan nhà nước và đứng trước đòi hỏi của sự

phát triển kinh tế - xã hội đã đặt ra yêu cầu phải cải cách bộ máy cơ quan nhà nước mà trước tiên là cải cách ở phương thức quản lý Cần phải áp dụng một phương thức quản lý mới đối với các cơ quan nhà nước để đảm bảo sử dụng hiệu quả nguồn lực ngân sách nhà nước đồng thời đạt được các mục tiêu, kết quả đầu ra tốt nhất

Để đảm bảo thực hiện được mục tiêu đó, một phương thức quản lý mới

đã được nghiên cứu và đã đưa ra những gợi ý hữu ích cho việc áp dụng, đó là: Phương thức quản lý theo kết quả Phương thức quản lý theo kết quả là phương thức quản lý quá trình hoạt động dựa trên kết quả của quá trình đó, không quan tâm nhiều đến việc vận hành của quá trình đó diễn ra như thế nào Phương pháp quản lý theo kết quả được xây dựng dựa trên việc xác định những kết quả (mục tiêu) mong muốn trên cơ sở cân đối với nguồn lực hiện

có để xác định mục tiêu cụ thể cần đạt được, mục tiêu đó sẽ là cơ sở để quản

lý quá trình thực hiện Cụ thể hơn, hệ thống quản lý theo kết quả (viết tắt là PMS) trong khu vực công là một cơ chế giám sát thực thi của chính phủ và thiết lập các công cụ nhằm tăng tối đa chất lượng và tính hiệu quả của các tiến trình quản lý trong CQNN, năng lực cá nhân và các nguồn lực hiện có để đạt được mục đích đã đề ra Hệ thống PMS tạo ra một sự chuyển biến trong phương thức lên kế hoạch và thực hiện công việc của chính phủ, từ cách tiếp cận theo hướng "hoạt động" sang tiếp cận theo "kết quả đầu ra" Hệ thống PMS không quản lý chặt chẽ quá trình thực hiện, các bước thực hiện mà chỉ quan tâm đến kết quả cuối cùng cần đạt được, điều này tạo điều kiện cho quá trình thực hiện có thể được tiến hành một cách linh hoạt, sáng tạo những vẫn đảm bảo đạt được các kết quả cuối cùng Thực hiện hệ thống PMS sẽ giúp chính phủ nâng cao việc thực thi trong công tác ra quyết định chiến lược và cải tiến cung cấp dịch vụ công Chính vì thế, hệ thống PMS là một gợi ý tốt cho tiến trình cải cách phương thức quản lý HCNN ở Việt Nam hiện nay, áp dụng hệ thống này có khả năng đạt được các mục tiêu cải cách phương thức

quản lý đối với các CQNN Những yếu tố chính của một hệ thống PMS được

miêu tả trong Hộp 2.1

Như vậy khi áp dụng hệ thống PMS sẽ tạo ra cơ sở để quản lý tốt hơn các nguồn lực cũng như cơ sở để đánh giá việc sử dụng các nguồn lực Hệ thống PMS sẽ giúp minh bạch hoá các hoạt động trong cơ quan, tổ chức áp dụng nó, tạo ra căn cứ để đánh giá hiệu quả hoạt động của các bộ phận trong hệ thống Điều này phù hợp đối với quản lý hoạt động của các cơ quan hành chính bởi một thực tế là hiện nay các cơ quan hành chính chưa có sự minh bạch trong các hoạt động cũng như phân công nhiệm vụ trong tổ chức, vì thế cũng không có căn

cứ để đánh giá chính xác kết quả tạo ra Khái quát một số đặc điểm và các tác

dụng ưu điểm của hệ thống PMS được miêu tả trong Hộp 2.2

Trong thực tế các chính sách của chính phủ thường không được thực hiện đầy đủ, hoặc đôi khi không thực hiện Vấn đề này do thiếu các cơ chế quản lý và giám sát giữa công tác ra chính sách và thực hiện chính sách Hệ thống PMS có thể cung cấp cho các nhà lãnh đạo các cấp một cơ chế phổ biến chiến lược, phân bổ nguồn lực, và chủ động giám sát tiến trình thực hiện các mục đích và mục tiêu đã đặt ra PMS đưa ra hàng ngày trước mỗi công chức những mục đích chiến lược dưới hình thức các thước đo thực thi gắn với nhiệm vụ, đầu ra, mục tiêu và nguồn lực thuộc trách nhiệm của công chức đó PMS giống như hệ thống giám sát và đánh giá truyền thống nhưng không đơn thuần tập trung vào quá trình thực hiện với đầu vào, hoạt động và đầu ra mà

đi xa hơn, tập trung vào kết quả và tác động Cuối cùng, PMS tăng tính hiệu quả của chiến lược Thực hiện đúng PMS sẽ mang lại nhiều lợi ích rõ rệt Các

tổ chức trở nên hiệu quả hơn, linh hoạt hơn và trở thành những nơi thú vị hơn

để làm việc PMS lấp khoảng cách giữa chiến lược và thực hiện Chính vì lẽ

đó, PMS được khuyến nghị áp dụng trong quá trình cải cách HCNN ở Việt Nam trong giai đoạn hiện nay Lợi ích của hệ thống PMS mang lại cho các

nhóm đối tượng liên quan được khái quát trong Hộp 2.3

Hình 1.4: Mô hình hoá tiếp cận lập dự toán ngân sách theo kết quả

Như vậy, hệ thống PMS là một cơ sở tốt và cần thiết đối với quá trình cải cách hành chính nói chung và cải cách phương thức quản lý đối với các CQNN nói riêng trong giai đoạn hiện nay, điều này là một gợi ý tốt cho việc

áp dụng PMS vào công cuộc cải cách, có khả năng giúp tăng hiệu quả đạt tới các mục tiêu của công cuộc cải cách

Thực tiễn cải cách hành chính ở Việt Nam trong những năm qua đã cho thấy, bên cạnh chương trình tổng thể cải cách hành chính đang được thực hiện tích cực và rộng khắp trên cả nước, một số chương trình cải cách hành chính mang tính lĩnh vực cũng đã được triển khai thưc hiện và thu được những kết quả tốt như: cơ chế 1 cửa, áp dụng ISO trong quản lý hành chính, thực hiện chế độ tự chủ đối với các đơn vị sự nghiệp Những cơ chế đó được áp dụng

CHÍNH SÁCH

VÀ CHIẾN LƯỢC

PMS:

Lập kế hoạch Giám sát Kiểm soát

KHOÁN

NGÂN

SÁCH

ƯU TIÊN TRONG CUNG CẤP DỊCH VỤ

Lập dự toán ngân sách theo kết quả đầu ra/Quản lý theo

kết quả

trong các lĩnh vực khác nhau của các khâu trong chu trình hành chính và thu được những kết quả tích cực, điều đó đã tạo ra những tác dụng nhất định đối với công cuộc cải cách hành chính nói chung và cải cách phương thức quản lý đối với CQNN nói riêng

Với những cơ sở và tiền đề trên, yêu cầu đặt ra đối với việc đổi mới phương thức quản lý đối với CQNN là càng rõ ràng và cấp thiết Đổi mới cơ chế quản lý đối với CQNN để tăng hiệu quả sử dụng nguồn lực ngân sách nhà nước, nâng cao chất lượng dịch vụ hành chính để đáp ứng yêu cầu của xã hội trong điều kiện phát triển của cơ chế thị trường Việc đổi mới để đạt được kết quả như mong muốn cần phải tiến hành dựa trên ý tưởng về quản lý theo kết quả đầu ra hay, đổi mới bằng việc áp dụng hệ thống PMS đối với CQNN Đổi mới phương thức quản lý đối với CQNN cần được triển khai trong mối liên quan tổng thể với các chương trình cải cách khác Đó chính là những nội dung

cơ bản của yêu cầu đối đổi mới cơ chế quản lý đối với CQNN

CHƯƠNG 2

CHẾ ĐỘ TỰ CHỦ ĐỐI VỚI CƠ QUAN NHÀ NƯỚC

VÀ QUY TRÌNH, ĐIỀU KIỆN THỰC HIỆN 2.1 Khái quát chung về chế độ tự chủ đối với cơ quan nhà nước

2.1.1 Quá trình ra đời của cơ chế khoán và chế độ tự chủ

Nghị quyết Hội nghị Ban Chấp hành Trung ương lần thứ 7 khoá VIII

đã khẳng định: “… chỉ đạo thí điểm việc khoán biên chế và khoán chi phí hành chính ổn định một số năm để khuyến khích việc giảm biên chế và tiết kiệm chi phí hành chính ở các cơ quan, đơn vị Khắc phục tình trạng các cơ quan tăng thêm biên chế dưới bất cứ hình thức nào” Để thực hiện Nghị quyết, UBND thành phố Hồ Chí Minh đã nghiên cứu việc thí điểm khoán biên chế

và kinh phí quản lý hành chính Căn cứ vào đề nghị của UBND thành phố Hồ Chí Minh, ngày 17/12/1999 Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 230/1999/QĐ-TTg về việc thực hiện thí điểm khoán biên chế và kinh phí quản lý hành chính đối với một số cơ quan thuộc thành phố Hồ Chí Minh (10 đơn vị trong đó có 4 quận, 3 huyện và 3 sở) Sau hơn một năm thực hiện, tháng 5/2001, trên cơ sở những kết quả đạt được, UBND thành phố Hồ Chí Minh đề nghị Thủ tướng Chính phủ cho tiếp tục thí điểm khoán đối với 10 đơn vị và mở rộng đối với tất cả các sở, ban, ngành, quận, huyện còn lại của thành phố Hồ Chí Minh

Từ thực tiễn triển khai cơ chế khoán theo QĐ số 230/TTg của Thủ tướng Chính phủ tại thành phố Hồ Chí Minh, ngày 17/12/2001 Thủ tướng Chính phủ đã ban hành QĐ số 192/2001/QĐ-TTg về mở rộng thí điểm khoán biên chế và kinh phí quản lý hành chính đối với cơ quan HCNN Đến tháng

10 năm 2005 đã có 58/64 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương và 3 Bộ triển khai thí điểm khoán biên chế và kinh phí quản lý hành chính Trong đó các địa phương đã giao khoán cho trên 1.500 cơ quan hành chính trực thuộc, đạt

tỷ lệ khoảng 60% tổng số cơ quan hành chính thuộc tỉnh; một số địa phương

đã thực hiện mở rộng thực hiện cơ chế khoán đối với tất cả các cơ quan hành

chính, các cơ quan Đảng và các đoàn thể chính trị của địa phương như: Tỉnh Bình Dương, tỉnh Bến Tre, TP Hồ Chí Minh ; ở Trung ương có Bộ Lao động Thương binh và xã hội, Bộ Giao thông vận tải và Bộ Tài chính thực hiện thí điểm khoán biên chế và kinh phí quản lý hành chính cho trên 160 cơ quan hành chính trực thuộc, riêng Bộ Tài chính đã thực hiện cơ chế khoán đối với các đơn vị thuộc hệ thống Tổng cục Thuế, Tổng cục Hải quan và Kho bạc Nhà nước Sau hơn 3 năm thực hiện cơ chế khoán theo Quyết định 192/2001/QĐ-TTg đã cho thấy đây là hướng cải cách đúng đắn cần tiếp tục thực hiện trong tiến trình cải cách Tuy nhiên Quyết định 192/2001/NĐ-CP mới chỉ là chính sách mang tính chất thí điểm, để tăng cường tính pháp lý cho chính sách đồng thời khắc phục một số hạn chế của Quyết định 192, ngày 17/10/2005 Chính phủ đã ban hành Nghị định số 130/2005/NĐ-CP quy định chế độ tự chủ, tự chịu trách nhiệm về sử dụng biên chế và kinh phí quản lý hành chính đối với các cơ quan nhà nước, đây là một bước đột phá trong quá trình cải cách phương thức quản lý tài chính đối với các cơ quan nhà nước Mục tiêu của việc ban hành Nghị định này là tạo điều kiện cho các cơ quan chủ động trong việc sử dụng biên chế và kinh phí quản lý hành chính một cách hợp lý nhất để hoàn thành tốt chức năng, nhiệm vụ được giao; Thúc đẩy việc sắp xếp, tổ chức bộ máy tinh gọn, thực hành tiết kiệm, chống lãng phí trong việc sử dụng lao động, kinh phí quản lý hành chính; Nâng cao hiệu suất lao động, hiệu quả sử dụng kinh phí quản lý hành chính, tăng thu nhập cho cán bộ, công chức; Thực hiện quyền tự chủ đồng thời gắn với trách nhiệm của Thủ trưởng đơn vị và cán bộ, công chức trong việc thực hiện nhiệm vụ được giao theo quy định của pháp luật

2.1.2 Khái quát về cơ chế khoán và chế độ tự chủ đối với CQNN

Cơ chế khoán, thực hiện theo Quyết định 192/2001/QĐ-TTg ngày 17/12/2001 của Thủ tướng Chính phủ, và chế độ tự chủ, thực hiện theo Nghị định 130/2005/NĐ-CP, thực chất là cùng một chính sách, được triển khai qua hai giai đoạn khác nhau Trong giai đoạn đầu thực hiện, chính sách có tên gọi

là cơ chế khoán, ở giai đoạn tiếp theo sau một thời gian thực hiện và có sự điều chỉnh, chính sách được gọi là chế độ tự chủ Chính vì thế, mục tiêu chung của chính sách là thống nhất thông qua cả hai giai đoạn thực hiện, các nội dung khác của chính sách về cơ bản là tương đồng, tuy nhiên trong chế độ

tự chủ, các nội dung cụ thể đã được điều chỉnh cho phù hợp hơn với tình hình thực tế cũng như mục tiêu chung của chính sách

Trước hết, về mục tiêu chung của chính sách: cơ chế khoán và chế độ

tự chủ là sự cải cách trong phương thức quản lý đối với các cơ quan nhà nước, dựa trên ý tưởng trao quyền tự chủ nhiều hơn cho các cơ quan nhà nước trong việc sử dụng các nguồn lực cũng như bố trí, sắp xếp công việc, tổ chức thực hiện chức năng, nhiệm vụ; giảm sự can thiệp trực tiếp của các cơ quan cấp trên vào quá trình tổ chức, hoạt động của CQNN cấp dưới; đồng thời tiến hành quản lý chặt chẽ kết quả đầu ra của CQNN Như vậy có thể thấy, ý tưởng quản lý theo kết quả đã được áp dụng trong chính sách này Trong giai đoạn đầu của quá trình thực hiện chính sách, thực hiện cơ chế khoán theo Quyết định 192, yêu cầu chỉ ở mức thí điểm do đó tính pháp lý của chính sách chưa cao và các nội dung của chính sách chưa hoàn chỉnh, phạm vi bao trùng của chính sách chưa rộng khắp Sang giai đoạn tiếp theo, từ năm 2005 sau khi Nghị định 130 ra đời, chế độ tự chủ đã mở rộng phạm vi của chính sách ra tất cả các CQNN, thiết lập khung pháp ký chặt chẽ bắt buộc tất cả các CQNN phải thực hiện

Về nội dung của chính sách, bao gồm nội dung cơ bản đó là: Thực hiện khoán biên chế và kinh phí quản lý hành chính cho CQNN; trao quyền chủ động trong việc sử dụng biên chế, kinh phí và sắp xếp công việc cho CQNN; đảm bảo thực hiện hoàn thành tốt nhiệm vụ được giao Như vậy, nội dung chính sách đã thể hiện việc trao quyền cho CQNN thể hiện trên ba mặt Quyền hạn - Kinh phí - Trách nhiệm, điều đó thể hiện việc trao quyền tự chủ mạnh

mẽ cho CQNN, vấn đề ở đây là sự trao quyền đó có thực sự theo đúng cam

kết hay không và việc thực hiện của CQNN được đến đâu Nội dung cơ bản của chế độ tự chủ chỉ rõ hơn ý tưởng cải cách theo hướng áp dụng phương thức quản lý theo kết quả đối với CQNN thông qua việc trao quyền tự chủ tối

đa cho CQNN

Về điều kiện đủ để thực hiện chính sách, có một yêu cầu thống nhất đó

là CQNN thực hiện tự chủ phải xây dựng quy chế chi tiêu nội bộ và quản lý,

sử dụng tài sản công Bản quy chế này được xây dựng thông qua việc lấy ý kiến công khai, dân chủ trong toàn thể công chức của cơ quan, các chỉ tiêu, định mức chi ngân sách trong cơ quan được công khai thống nhất trên cơ sở chỉ tiêu định mức theo quy định của nhà nước và các ý kiến thống nhất của tập thể công chức cơ quan Đây chính là cơ sở để tạo ra cơ chế giám sát từ bên trong, từ chính những người trực tiếp thực hiện nhiệm vụ đối với những người quản lý, đảm bảo quyền tự chủ được trao cho cả tập thể CQNN chứ không phải một số cá nhân lãnh đạo trong CQNN Bản quy chế chi tiêu nội bộ

là cơ sở để giám sát việc thực hiện chế độ tự chủ đồng thời là căn cứ để đánh giá mức độ hoàn thành công việc của các nhân cũng như tập thể CQNN, thông qua đó là một kênh để theo dõi kết quả đầu ra của CQNN Thông qua quy chế chi tiêu nội bộ giúp tăng cường môi trường dân chủ trong các CQNN, đây là một yếu tố rất quan trọng trong mục tiêu cải cách chung, đồng thời là yếu tố có tác dụng mạnh mẽ tới việc thực hiện đạt được các mục tiêu khác của cải cách hành chính

Về một số nội dung cụ thể của cơ chế khoán, chế độ tự chủ cũng như một số điểm mới của chế độ tự chủ so với cơ chế khoán, xem thêm trong

Hộp 2.4, Hộp 2.5, Hộp 2.6

2.2 Quy trình thực hiện chế độ tự chủ đối với cơ quan nhà nước

2.2.1 Nguyên tắc chung khi xây dựng qui trình

Xuất phát từ yêu cầu của công tác quản lý, đồng thời nhằm thực hiện đúng các nguyên tắc, yêu cầu của Nghị định 130, khi xây dựng qui trình thực hiện chế độ tự chủ cần đảm bảo những nguyên tắc sau đây:

Nguyên tắc thứ nhất: Phải thực hiện đồng thời giao kinh phí tự chủ với giao quyền hạn và qui định rõ trách nhiệm đối với cơ quan thực hiện

tự chủ Như trên đã phân tích, nếu chỉ giao kinh phí và quyền hạn mà không

qui định rõ trách nhiệm của lãnh đạo các cơ quan đối với việc thực hiện CNNV của mình thì không có cơ sở để buộc các cơ quan phải tự chịu trách nhiệm Kết quả là cơ quan có thể sử dụng tiết kiệm kinh phí được giao, tiết kiệm biên chế nhưng bằng cách giảm bớt khối lượng công việc mà mình đáng

lẽ phải làm Để khắc phục điều này, cần xây dựng rõ ràng CNNV cho từng cơ quan, tiến tới xây dựng các bản giao việc cụ thể cho từng CBCC Cái gì giao

cụ thể thì mới có thể quản lý và qui trách nhiệm được

Ngược lại, nếu chỉ giao kinh phí và qui định trách nhiệm đối với các cơ quan nhà nước, nhưng lãnh đạo các cơ quan đó không có được sự chủ động, linh hoạt tương ứng để sử dụng có hiệu quả nhất kinh phí được giao và thực hiện tốt CNNV của mình thì lãnh đạo các cơ quan sẽ không có thực quyền Kết quả là họ vẫn thụ động, “bảo sao làm vậy” và không thực hiện được mục đích của Nghị định 130 Để khắc phục điều này, lãnh đạo các đơn vị thực hiện chế độ tự chủ cần được thực sự tự chủ về cả mặt tài chính và nhân sự Trong sử dụng, các cơ quan phải được quyền chủ động sử dụng hết hay không hết số biên chế được giao mà không ảnh hưởng đến kinh phí QLHC được nhận Đối với cơ quan Nội vụ, để đảm bảo giao biên chế tự chủ cho các đơn vị phù hợp với tính chất, khối lượng và chất lượng công việc của từng cơ quan, cần tiến hành điều tra, đánh giá việc thực hiện kết quả công việc của từng cơ quan, đối chiếu so sánh với CNNV đã được giao để xác định mức biên chế hợp lý giao cho các đơn vị

Cuối cùng, nếu chỉ qui định quyền hạn và trách nhiệm đối với các cơ quan, nhưng không giao đủ kinh phí đi kèm thì các cơ quan sẽ không có phương tiện thực tế để thực hiện quyền tự chủ mình Kết quả, việc giao tự chủ

sẽ chỉ còn là hình thức, và khi các cơ quan thực hiện xong chế độ tự chủ mà không thấy có chuyển biến gì thực chất trong việc quản lý đơn vị mình thì họ

sẽ không còn ủng hộ cải cách nữa Điều này rất nguy hiểm, vì cải cách đã đề xướng mà không thực hiện được đến nơi đến chốn, “đánh trống bỏ dùi” thì sẽ rất khó phát động lại cải cách đó một lần thứ hai Để khắc phục điều này, cần lưu ý khi xác định mức kinh phí giao tự chủ, không nên giao quá thấp đến mức các cơ quan chỉ đủ chi trả lương hoặc một phần tối thiểu kinh phí hoạt động của mình, còn không có hoặc có không đáng kể khả năng tiết kiệm Trước mắt, khả năng tiết kiệm để tăng thu nhập là một động lực lớn đối với các cơ quan được giao tự chủ Nếu động lực này mất đi thì cải cách sẽ thất bại

Như vậy, cốt lõi của việc thực hiện thành công chế độ tự chủ đơn vị các

cơ quan nhà nước là phải đảm bảo mối quan hệ ba chiều như đã mô tả tóm tắt trong Hình 2.1

Hình 2.1: Mối quan hệ ba chiều cần đảm bảo khi thực hiện chế độ tự chủ

Nguyên tắc thứ hai: Phải có sự gắn kết chặt chẽ giữa cơ quan nội

vụ, tài chính và đơn vị thực hiện chế độ tự chủ Xương sống của việc thực

hiện chế độ tự chủ là phải xác định được biên chế hợp lý làm cơ sở định biên

Tài chính (Ngân sách)

Chế độ

tự chủ

giao cho các đơn vị (chức năng của cơ quan nội vụ), từ đó xác định mức giao kinh phí hợp lý trên một biên chế hợp lý đáp ứng được Nguyên tắc 1 (chức năng của cơ quan Tài chính) Trên cơ sở kinh phí và biên chế được giao, các

cơ quan tiến hành xây dựng Quy chế chi tiêu nội bộ (chức năng của cơ quan được giao tự chủ) Vì thế, nếu thiếu sự phối hợp giữa ba cơ quan này thì một khâu công việc sẽ bị gián đoạn hoặc thực hiện với chất lượng không cao, dẫn đến thực hiện chế độ tự chủ sẽ mang tính hình thức Để đảm bảo Nguyên tắc này, cần nhấn mạnh đến tính chất đối thoại thường xuyên, công khai minh bạch trong việc xác định biên chế và kinh phí giao tự chủ giữa ba cơ quan nói trên để đảm bảô tính hợp lý thống nhất giữa ba chủ thể chủ yếu có liên quan

kỳ việc thực hiện Nghị định 130, trong đó chú trọng đến việc thu thập các ý kiến phản hồi về những bất hợp lý trong chế độ tự chủ từ các cơ quan đã được giao tự chủ UBND tỉnh/huyện/thị cũng cần có lộ trình, bước đi rõ ràng cho việc hoàn thiện dần qui trình giao tự chủ Nguyên tắc này đảm bảo tính bền vững và lâu dài cho thực hiện chế độ tự chủ, tạo cơ sở cho việc phát huy tác dụng lâu dài và có ý nghĩa cải cách sâu sắc của chế độ tự chủ

2.2.2 Đề xuất quy trình thực hiện chế độ tự chủ

Dựa trên những phân tích cùng với thực tế triển khai cơ chế khoán trên toàn quốc thời gian qua, một qui trình thực hiện giao tự chủ được đề xuất đưa ra như sau:

Hình 2.2: Qui trình thực hiện chế độ tự chủ

Hợp lý hoá qui trình công việc

tại các đơn vị

Xây dựng tiêu chí xếp loại KQ

công việc trong từng đơn vị

Xây dựng tiêu chí đánh giá KQ

công việc giữa các đơn vị

1.2 Đo lường khối lượng công

việc của CBCC và cả đơn vị

2.3 So sánh KQ bước (2.1), (2.2) &

(1.3) để xđ kinh phí giao trên đầu biên chế & tổng kinh phí giao tự chủ

Bước 2: Xác định mức kinh phí QLHC tự chủ giao cho các đvị

2.1 Đánh giá tình hình chi tiêu 3 năm liền kề

Bước 3: Xây dựng Qui chế chi tiêu nội

bộ và quản lý tài sản công

3.1 Rà soát các văn bản pháp lý, chế độ, định mức, tiêu chuẩn của nhà nước

3.2 Xây dựng qui chế theo mẫu đã hướng dẫn

3.3 Thảo luận công khai, nhất trí trong nội bộ đơn vị

3.4 Gửi CQ Tài chính thẩm định

3.5 Lãnh đạo đvị phê duyệt, ban hành, gửi Kho bạc, Tài chính theo dõi

Bước 4 Hoàn chỉnh qui trình giao tự chủ

1.1 Xây dựng CNNV cụ thể

cho từng đơn vị

Bước 1: Xác định mức biên

chế hợp lý cho các đơn vị

2.2.2.1 Xác định số biên chế hợp lý

Chế độ tự chủ theo Nghị định 130 trong phần quy định về biên chế giao

tự chủ không đề cập đến cơ sở để xác định số biên chế giao tự chủ mà chỉ nói đến nguồn gốc số biên chế giao tự chủ là do các cơ quan có thẩm quyền giao Điều này đã gây khó khăn cho các cơ quan hành chính trong việc xác định số biên chế hợp lý, đồng thời chưa tạo được sự thống nhất chung giữa các cơ quan hành chính trong việc xác định số biên chế hợp lý, chưa chỉ rõ được căn

cứ khoa học của số biên chế hợp lý được giao tự chủ đối với mỗi cơ quan Tuy nhiên, có thể ngầm hiểu rằng, để xác định được số biên chế hợp lý trong mỗi cơ quan cần phải dựa trên việc xác định rõ chức năng, nhiệm vụ và tính toán chính xác nhu cầu thời gian cũng như con người để hoàn thành các công việc đó với một chất lượng nhất định trước bằng các tiêu chí xác định

Để đảm bảo việc xác định số biên chế cần thiết một các thực sự hợp lý, công việc này nên được tiến hành theo quy trình như sau:

Xác định CNNV hợp lý: Để tiến hành xác định CNNV hợp lý cần phải

căn cứ vào quy định CNNV của ngành và điều kiện thực tiễn của địa phương, yêu cầu của địa phương, loại trừ sự chồng chéo CNNV giữa các phòng/ban trong đơn vị Trên cơ sở CNNV hợp lý của cơ quan từ đó kết hợp với một số tình toán các để xác định số biên chế cần thiết Một vấn đề quan trọng trong nội dung này đó là cần tác biệt càng rõ ràng càng tốt những công việc mang tính sự nghiệp và công việc mang tính hành chính, vấn đề này có ý nghĩa rất lớn đối với quá trình cải cách hành chính Làm tốt được việc này sẽ góp phần xác định chính xác những công việc thực sự mang tính hành chính của cơ quan nhà nước, và đó chính là nhiệm vụ chính mà các cơ quan nhà nước phải thực hiện Từ đó làm cơ sở chính xác để xác định mức kinh phí hợp lý giao cho các đơn vị

Kê khai đo lường công việc của mỗi công chức: Kê khai đo lường

công việc là một bộ phận của quá trình thiết kế lại tổ chức hoặc tổ chức lại

một cơ quan/tổ chức hiện có, là cơ sở để xác định biên chế hợp lý của đơn vị,

là công cụ của quản lý nhân lực Việc kê khai này được thực hiện thông qua

kê khai thời gian làm việc của mỗi công chức, tùy theo mục tiêu đo lường và loại công việc mà quyết định thời gian lựa chọn cho phù hợp Trong trường hợp thực hiện mô hình tự chủ này với kinh phí giao cho hàng năm, hợp lý nhất là tiến hành việc kê khai đo lường công việc theo năm Việc phân tích và tổng hợp đối với từng công việc trong nhiệm vụ chuyên môn chính của mỗi công chức nên chia tách và kết hợp tương ứng với những nhiệm vụ/chức năng của đơn vị và nhiệm vụ/công việc mà công chức thực đang đảm nhiệm Bằng cách này sẽ giúp cho việc: Phân tích CNNV của mỗi CBCC (có những gì không thuộc CNNV; cái gì còn thiếu, có gì trùng lắp không); Đánh giá được

sự phân bổ thời gian giữa các mảng công việc/nhiệm vụ của mỗi CBCC có phù hợp hay không; Xem xét lại CNNV mà các CBCC đang thực hiện với số CNNV đang được phân công

Tổng hợp, phân tích và xác định biên chế hợp lý: Trên cơ sở kết quả thu

được từ việc kê khai công việc của mỗi công chức tiến hành tổng hợp, phân tích để xác định chính xác, rõ ràng những nhiệm vụ phải giải quyết, yêu cầu

về thời gian và con người từ đó xác định chính xác được số biên chế cần thiết hợp lý

Thống nhất định mức biên chế hợp lý: Cơ sở để xem xét sơ bộ định biên

của một đơn vị/cơ quan: Thời gian làm việc trong 1 năm (12 tháng) theo qui định đối với 1 công chức là: 365 ngày – (2 ngày nghỉ X 25 tuần) + 12 ngày

(phép) + 8 ngày (lễ tết) = 241 ngày

Tổng số biên chế của đơn vị được xác định là:

Số biên chế hợp lý = Tt : 241 ngày

Trong đó, Tt: là tổng thời gian để đơn vị hoàn thành tất cả các công việc

trong một năm Tt được xác định trên cơ sở tổng hợp, phân tích các bản kê khai công việc của công chức, loại bỏ những công việc chồng chéo bất hợp lý

và tính thêm thời gian để thực hiện các công việc thuộc CNNV nhưng chưa thực hiện

2.2.2.2 Xác định mức kinh phí nhận giao tự chủ hợp lý

Việc xác định mức kinh phí nhận giao tự chủ hợp lý là một công đoạn hết sức quan trọng, có ảnh hưởng lớn tới sự thành công của chính sách, để

thực hiện tốt việc này cần tiến hành theo trình tự các bước như sau:

Bước 2.1: Đánh giá chi tiêu năm trước của mỗi đơn vị Mục đích của việc đánh giá chi tiêu năm trước của mỗi đơn vị là: Làm rõ tình hình thực tế thu, chi năm trước và ước thực hiện dự toán của năm hiện hành; Phân tích những thuận lợi, khó khăn về nguồn kinh phí để đảm bảo các hoạt động bình thường của đơn vị; Phân tích khả năng tiết kiệm kinh phí năm trước và năm hiện hành, làm cơ sở

để xây dựng mức giao tự chủ phù hợp với chức năng, nhiệm vụ và biên chế của

đơn vị

Bước 2.2: Đánh giá khả năng bố trí ngân sách cho kinh phí QLHC Kinh phí QLHC giao cho cơ quan thực hiện chế độ tự chủ từ các nguồn sau: (i) NSNN cấp; (ii) Các khoản phí, lệ phí được để lại theo chế độ quy định; và (iii) Các khoản thu hợp pháp khác theo quy định của pháp luật

- Đối với nguồn NSNN cấp, căn cứ vào (i) định mức phân bổ dự toán chi

thường xuyên cho lĩnh vực quản lý HCNN theo quyết định của Thủ tướng Chính phủ và (ii) yêu cầu về tiết kiệm chi ngân sách của Nhà nước để bố trí kinh phí hợp lý cho lĩnh vực quản lý HCNN (Ví dụ: để hỗ trợ tăng tiền lương tối thiểu)

- Đối với nguồn thu phí, lệ phí và các khoản thu hợp pháp khác, căn cứ

vào thực tế thu phí, lệ phí và các nguồn thu hợp pháp thực hiện trong những năm qua cũng như sự thay đổi về đối tượng, mức thu phí, lệ phí được quy định trong các văn bản pháp lý để giao định mức có tính đến các khoản phí

được phép để lại này cho phù hợp

Bước 2.3: Xác định kinh phí để giao thực hiện chế độ tự chủ Kinh phí quản lý hành chính của các cơ quan thực hiện chế độ tự chủ được xác định và giao hàng năm dựa vào hai yếu tố cơ bản là biên chế và định mức cho một biên chế Ngoài ra cũng cần phải tính đến các yếu tố hoạt động mang tính chất đặc thù công việc có thể bổ sung thêm ngoài định mức tính theo đầu biên chế Một yêu cầu là cơ quan Nội vụ tại địa phương cần có quy trình xác định biên chế chuẩn một cách hợp lý cho các đơn vị trước khi giao chỉ tiêu biên chế làm căn cứ xây dựng mức kinh phí giao tự chủ hàng năm

Kinh phí đặc thù -

Các khoản được phép để lại đơn vị

Bước 2.4: Thống nhất phương án phân bổ Cơ quan Nội vụ và cơ quan có thẩm quyền giao biên chế có trách nhiệm thống nhất với cơ quan Tài chính về chỉ tiêu biên chế của các đơn vị làm cơ sở xây dựng dự toán NSNN năm kế hoạch trước khi cơ quan Tài chính trình HĐND quyết định phương án phân

bổ kinh phí cho cơ quan hành chính Trên cơ sở tình hình thực hiện năm trước, ước thực hiện năm hiện hành của các đơn vị và các chế độ định mức, tiêu chuẩn của Nhà nước nhất là tổng mức kinh phí QLHC được cấp, cơ quan Tài chính lên phương án, thảo luận lấy ý kiến của các đơn vị trước khi trình UBND đồng cấp

2.2.2.3 Xây dựng quy chế chi tiêu nội bộ và quản lý tài sản công

Nghị định 130 đã yêu cầu các cơ quan thực hiện tự chủ phải xây dựng quy chế chi tiêu nội bộ và sử dụng tài sản công làm cơ sở pháp lý để cơ quan Tài chính, Kho bạc Nhà nước tổ chức thanh toán, chi trả và kiểm soát kinh phí quản lý hành chính cũng như sử dụng tài sản công tại các cơ quan nhà nước Đối với nội bộ từng phòng ban, bản quy chế này sẽ tạo điều kiện cho quản lý chi tiêu và tài sản công một cách công khai, minh bạch và đảm bảo trách nhiệm giải trình của CBCC Bản quy chế này sau khi được các CBCC trong phòng, ban bàn bạc nhất trí, sẽ trở thành qui chế chính thức để lãnh đạo điều

hành các khoản kinh phí khoán và là một trong những cơ sở để bình xét thành tích cũng như khen thưởng, kỷ luật một cách công khai, khách quan Vì thế, xây dựng được một Qui chế có chất lượng là thước đo đầu tiên về sự thành công của việc triển khai chế độ tự chủ Việc xây dựng Qui chế nên được tiến

hành qua bốn bước chính như sau:

Bước 3.1: Rà soát các văn bản pháp lý, chế độ, tiêu chuẩn, định mức do

nhà nước quy định Như đã phân tích, các cơ quan được giao tự chủ phải xây

dựng Qui chế và Qui chế này phải được thảo luận dân chủ, công khai trong nội bộ cơ quan, cũng như được cơ quan Tài chính góp ý, thẩm định trước khi được lãnh đạo cơ quan phê duyệt và thực hiện Tuy nhiên, mọi định mức và qui định của Qui chế không được trái với các chế độ, tiêu chuẩn, định mức do các cơ quan có thẩm quyền ban hành Những văn bản pháp lý này gồm hai

loại là văn bản pháp lý của trung ương và văn bản pháp lý của địa phương Bước 3.2: Xây dựng Quy chế theo mẫu thống nhất Quy chế bao gồm các

quy định về chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu áp dụng thống nhất trong mỗi phòng ban thực hiện chế độ tự chủ nhằm đảm bảo hoàn thành tốt các nhiệm vụ chính trị được giao, sử dụng kinh phí một cách tiết kiệm, hiệu quả

Cần xác định rõ mục tiêu xây dựng quy chế là:- Đảm bảo căn cứ pháp lý để thủ trưởng cơ quan chủ động sử dụng nguồn kinh phí tự chủ đã được giao;- Đảm bảo căn cứ pháp lý cho Kho Bạc kiểm soát chi và cơ quan Tài chính kiểm tra sử dụng kinh phí NSNN giao cơ quan tự chủ;- Làm căn cứ để CBCC trong cơ quan thực hiện và giám sát việc sử dụng kinh phí và tài sản được giao;- Quản lý sử dụng tài sản công đúng mục đích, tiết kiệm, có hiệu quả Quy chế được xây dụng cần đảm bảo một số yêu cầu cơ bản sau đây: - Không được vượt quá chế độ chi hiện hành do cơ quan có thẩm quyền quy định; - Phù hợp với hoạt động đặc thù của đơn vị; - Bảo đảm cho cơ quan và CBCC hoàn thành nhiệm vụ được giao; - Được thảo luận rộng rãi, dân chủ, công

khai trong cơ quan Nội dung Qui chế cần đặc biệt chú trọng vào xây dựng

các định mức liên quan đến chế độ thanh toán tiền công tác phí, chi phí văn phòng phẩm, kinh phí thông tin liên lạc, kinh phí sử dụng xe ô tô và xăng dầu Một nội dung quan trọng khác đó là cách thức phân bổ và sử dụng nguồn kinh phí tiết kiệm được Cần phải nhận thức rằng, khoản kinh phí tiết kiệm được chủ yếu là do các công chức thực hiện tiết kiệm trong sử dụng ngân sách

và tích cực làm việc để bù đắp cho việc sử dụng biên chế thấp hơn định mức,

do vậy khoản kinh phí này cần được trích một phần hợp lý để bổ sung tăng thu nhập cho công chức Để tiến hành việc này được công bằng, đồng thời tạo

ra tác động khuyến khích thích đáng cần dựa trên cơ sở đánh giá mức độ hoàn thành công việc của công chức Quá trình này chỉ được thực hiện một cách công bằng dựa trên kết quả đánh giá chính xác mức độ hoàn thành công việc của công chức trên cơ sở bảng phân công nhiệm vụ cụ thể của mỗi công chức

và theo dõi đánh giá mức độ hoàn thành công việc đó Như vậy đặt ra yêu cầu quan trọng là phải xây dựng được hệ thống theo dõi, đánh giá mức công việc của công chức một cách thật chính xác

Bước 3.3: Thảo luận công khai, nhất trí trong nội bộ đơn vị CBCC trong

cơ quan cần tập trung vào việc thảo luận và thống nhất các nội dung liên quan

đến định mức, đối tượng chi tiêu, tỉ lệ phân chia kinh phí tiết kiệm được vào các quỹ, tiêu chí đánh giá CBCC và hệ số bổ sung thu nhập, từ đó làm căn cứ

để thực hiện và theo dõi đánh giá Ngoài ra, các vấn đề liên quan đến việc mua sắm, sử dụng và quản lý tài sản công cũng cần được làm rõ để tạo sự công khai minh bạch trong sử dụng ngân sách, tránh thất thoát, lãng phí ngân sách Tại những chu kỳ xây dựng Qui chế sau, cơ quan cần xem xét lại những ý kiến đó hoặc phản hồi lên cấp có thẩm quyền về những bất cập trong quá trình thực hiện chế độ tự chủ

Bước 3.4: Thẩm định, phê duyệt và ban hành Qui chế Qui chế sau khi

soạn thảo cần được gửi cho cơ quan Tài chính thẩm định, trước khi phê duyệt chính thức Để xác nhận Qui chế này đã được thảo luận công khai trong nội bộ

cơ quan, cũng như đã được cơ quan Tài chính thẩm định trước khi gửi sang Kho Bạc thì bản Qui chế này nên có thêm chữ ký của thủ trưởng đơn vị và đại diện công đoàn cơ quan Sau khi Qui chế đã được sự thẩm định của các bên hữu quan, thủ trưởng đơn vị ký phê duyệt Qui chế, đồng thời gửi sang Kho Bạc, cơ quan Tài chính và cơ quan quản lý cấp trên để theo dõi và kiểm soát

2.2.2.4 Hoàn chỉnh quy trình giao tự chủ

Sau khi thực hiện tốt ba bước trên của quy trình tự chủ, cần rà soát một lần cuối các nội dung công việc đã thực hiện ở 3 bước đó, xem xét trong mối tương quan tổng thể với các vấn đề đã được xác định khác còn có điều gì chưa hợp lý để tiếp tục chỉnh sửa hoàn chỉnh Trên cơ sở các nguồn lực cho

sự hoạt động của đơn vị (nguồn lực tài chính và con người) đã được xác định thông qua các bước trên cùng với quy chế cho việc sử dụng các nguồn lực ấy,

cơ quan hành chính cần xây dựng một quy trình giải quyết các công việc trong phạm vi nhiệm vụ của mình một cách khoa học nhất, đảm bảo với những nguồn lực ấy sẽ cung cấp các sản phẩm, dịch vụ có chất lượng cao nhất đến với người dân và các đối tượng thụ hưởng Quy trình giải quyết công việc khoa học cũng góp phần hỗ trợ cho việc thực hiện tiết kiệm các nguồn lực theo phương án đã được tính toán ở trên, đồng thời tạo tiền đề để tiếp tục cải cách trong thời gian tiếp theo Bên cạnh đó cần xây dựng hệ thống tiêu chí xếp loại công việc trong cơ quan cũng như giữa các cơ quan để làm cơ sở đánh giá hiệu quả cũng như chất lượng hoàn thành công việc của từng cá nhân, bộ phận trong cơ quan cũng như giữa các cơ quan, thông qua đó có chính sách thưởng, phạt rõ ràng công minh để tạo động lực cải cách Sau khi các bước công việc của quy trình đã hoàn thành tốt và được đưa vào thực hiện, cần thường xuyên rà soát và chỉnh sửa lại các bước cũng như cả quy trình để tái xây dựng lại quy trình một cách chặt chẽ, khoa học và hiệu quả hơn

2.3 Các điều kiện đảm bảo thực hiện tốt chế độ tự chủ

2.3.1 Cam kết của người lãnh đạo

2.3.1.1 Cam kết của người đứng đầu địa phương

Thực hiện cơ chế tự chủ là một chính sách cải cách mạnh mẽ của Nhà nước đối với các cơ quan hành chính trong bộ máy HCNN, do đó đòi hỏi phải

có sự lãnh đạo, chỉ đạo và giám sát thực hiện từ trung ương tới cơ sở Chính phủ chỉ đạo các ngành và các địa phương tổ chức thực hiện chế độ trên góc độ thực hiện một chính sách, các bộ chỉ đạo việc thực hiện theo ngành dọc tới các cơ quan của mình ở địa phương, các tỉnh trực tiếp chỉ đạo và tổ chức thực hiện ở cấp mình và cấp dưới mình là cấp xã và cấp huyện Sự chỉ đạo và tổ chức thực hiện của cấp tỉnh là trực tiếp và toàn diện, do đó cấp tỉnh sẽ gặp rất nhiều khó khăn phải giải quyết trong quá trình triển khai thực hiện ở cấp mình

và cấp dưới Những khó khăn đó đòi hỏi phải linh hoạt đồng thời quyết tâm cao mới có thể khắc phục được trong thời gian sớm nhất, đảm bảo duy trì tốc

độ và chất lượng thực hiện chính sách, do vậy sự cam kết của người đúng đầu địa phương là một trong những điều kiện đảm bảo cho sự thành công của chính sách

Mặt khác, thực hiện chế độ tự chủ cũng như thực hiện cải cách hành chính nói chung không thể tiến hành một cách riêng lẻ ở từng cơ quan mà cần

có sự phối hợp giữa các cơ quan trong hệ thống cơ quan HCNN trong mối quan hệ chặt chẽ với nhau giữa CNNV của các ngành và nhiệm vụ tổng thể của địa phương Sự phối hợp giữa các cơ quan cần được điều hành, chỉ đạo, giám sát bởi một người có trách nhiệm và quyền hạn cao nhất, đó là người đứng đầu địa phương, để đảm bảo sự phối hợp là thông suốt và hiệu quả Cam kết của người đứng đầu địa phương thể hiện sự quyết tâm và khẳng định sự đảm bảo cho việc tổ chức phối hợp giữa các cơ quan có liên quan trong việc triển khai cơ chế tự chủ được thực hiện tốt