Tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước trong lịch sử lập hiến việt nam

Phân quyền đảm bảo cho sự thống nhất quyền lực, vì khi có phân quyền các nhánh lập pháp, hành pháp và tư pháp tuy hoạt động độc lập với nhau nhưng có mối quan hệ khăng khít tạo nên cơ ch

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP.HCM KHOA LUẬT HÀNH CHÍNH

MỤC LỤC

CHƯƠNG 1: KHÁI LUẬN CHUNG V TƯ TƯỞNG PH N CHIA QUY N

L C NHÀ NƯ C

1.1 Lịch sử hình thành và phát triển của tư tưởng phân quyền 1

1.2 Nội dung và giá trị thời đại của học thuyết phân quyền 4

1.2.1 Nội dung của học thuyết phân quyền 4

1.2.2 Giá trị thời đại của học thuyết phân quyền 6

1.3 Sự áp dụng học thuyết phân quyền trong các mô hình chính thể đương đại 10 1.3.1 Chính thể đại nghị 10

1.3.2 Chính thể cộng hòa tổng thống 11

1.3.3 Chính thể cộng hòa hỗn hợp 15

1.4 Tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước trong lịch sử lập hiến Việt Nam 19

1.4.1 Hiến pháp năm 1946 19

1.4.2 Hiến pháp năm 1959 23

1.4.3 Hiến pháp năm 1980 27

1.4.4 Hiến pháp năm 1992 (được sửa đổi, bổ sung năm 2001) 30

CHƯƠNG 2: TƯ TƯỞNG PH N CHIA QUY N L C NHÀ NƯ C TRONG HI N PHÁP HIỆN HÀNH, TH C TRẠNG VÀ KI N NGH 2.1 Tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước trong Hiến pháp năm 2013 35

2.1.1 Vấn đề phân công quyền lực nhà nước 35

2.1.2 Vấn đề phối hợp quyền lực nhà nước 41

2.1.3 Vấn đề kiểm soát quyền lực nhà nước 42

2.2 Thực trạng 44

2.2.1 Vấn đề phân công quyền lực nhà nước 45

2.2.2 Vấn đề phối hợp quyền lực nhà nước 50

2.2.3 Vấn đề kiểm soát quyền lực nhà nước 51

2.3 Kiến nghị 55

2.3.1 Vấn đề phân công quyền lực nhà nước 55

2.3.2 Vấn đề phối hợp quyền lực nhà nước 61

2.3.3 Vấn đề kiểm soát quyền lực nhà nước 63

LỜI NÓI ĐẦU

1.Tính cấp thiết của đề tài

Tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước được hình thành từ thời cổ đại và phát triển rực rỡ trong thời đại khai sáng, gắn liền với tên tuổi của Aristotle, Polybe, John Locke Các tư tưởng này được Charlesclouis De SecondatMontesquieu khái quát lên thành học thuyết, thường được gọi là học thuyết phân chia quyền lực nhà nước hay thuyết phân quyền Nguyên tắc phân chia quyền lực nhà nước có cơ sở từ thuyết phân quyền đã trở thành nguyên tắc cơ bản trong tổ chức bộ máy nhà nước tư bản Vì phân quyền gắn liền với việc giới hạn quyền lực nhà nước, đảm bảo quyền

tự do chính trị của công dân Trong khi đó, việc tổ chức quyền lực nhà nước ở các nước xã hội chủ nghĩa trong một thời gian dài đã phủ nhận hoàn toàn nguyên tắc này, thay vào đó là nguyên tắc tập quyền xã hội chủ nghĩa Ở nước ta, từ khi lập hiến đến nay, nguyên tắc phân quyền vẫn chưa một lần được ghi nhận trong Hiến pháp nhưng thực tế vẫn được áp dụng, đặc biệt là trong Hiến pháp năm 1946 Trong công cuộc đổi mới và hội nhập hiện nay, với định hướng xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước ta vẫn theo nguyên tắc tập quyền nhưng có tiếp thu hạt nhân hợp lý của học thuyết phân quyền Tuy nhiên, tổ chức bộ máy nhà nước trong Hiến pháp năm 2013 cũng bộc lộ nhiều bất cập và nảy sinh nhiều vấn đề liên quan đến cơ chế phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực nhà nước như sự phân công chưa thật sự rõ ràng, chồng chéo thẩm quyền giữa các nhánh quyền lực, vấn đề kiểm soát quyền lực của Quốc hội chưa được đề cập… Yêu cầu đặt ra trong quá trình xây dựng Nhà nước pháp quyền là phải khắc phục được những điểm yếu trên nhằm đảm bảo hoạt động của Nhà nước đạt hiệu quả cao Từ đó, việc nghiên cứu những giá trị của học thuyết phân quyền

và chuyển hóa nó vào mô hình bộ máy nhà nước ta là điều cần thiết mang tính cấp bách

Với việc nghiên cứu một cách nghiêm túc cũng như việc đưa ra các giải pháp trong Luận văn, tác giả mong muốn góp một phần nhỏ trong công tác hoàn thiện pháp luật nước nhà Trong quá trình thực hiện đề tài hẳn còn sai sót, mong quý Thầy Cô góp ý và nhắc nhở Tác giả xin chân thành cảm ơn!

2 Tình hình nghiên cứu

Đề tài “Tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước trong lịch sử lập hiến Việt

Nam” đã có một Luận văn Cử nhân Luật nghiên cứu, đó là Luận văn “Tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước trong lịch sử lập hiến Việt Nam” của tác giả Nguyễn

Thị Hồng Phượng Đây là một công trình nghiên cứu chuyên sâu về đề tài này

nhưng được thực hiện từ năm 2009 nên vấn đề thể hiện tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước trong Hiến pháp năm 2013 chưa được đề cập Ngoài ra, cũng có một

số bài viết trên tạp chí có đề cập đến vấn đề phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực nhà nước nhưng chưa phân tích về lịch sử hình thành, nội dung, giá trị thời đại của học thuyết phân quyền

3.Mục đích nghiên cứu và nhiệm vụ nghiên cứu

Mục đích nghiên cứu của Luận văn là làm sáng tỏ những vấn đề về nội dung

và ý nghĩa của nguyên tắc phân quyền trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước Qua việc tìm hiểu sự thể hiện tư tưởng phân chia quyền lực trong lịch sử lập hiến Việt Nam để đánh giá những tiến bộ và yếu kém cần loại bỏ Qua đó, đề xuất

một số kiến nghị liên quan đến nguyên tắc “Quyền lực nhà nước là thống nhất, có

sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp” nhằm làm cho tổ chức và hoạt động

của bộ máy nhà nước đạt hiệu quả cao, chống lại sự thâu tóm trong quyền lực nhà nước

Để đạt được mục đích nghiên cứu trên, Luận văn có nhiệm vụ:

Làm rõ lịch sử hình thành và phát triển của tư tưởng phân quyền

Nội dung và giá trị của học thuyết phân quyền

Việc áp dụng học thuyết phân quyền trong các mô hình chính thể đương đại Phân tích, đánh giá cơ chế thực hiện quyền lực nhà nước có hay không sự vận dụng tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước trong lịch sử lập hiến Việt Nam và mức độ áp dụng như thế nào

Đề xuất một số kiến nghị về tổ chức bộ máy nhà nước có khai thác yếu tố tích cực của nguyên tắc phân chia quyền lực nhà nước

4 Phạm vi vàđối tƣợng nghiên cứu

Phạm vi nghiên cứu: Luận văn này chỉ dừng lại ở việc phân tích, đánh giá, làm rõ sự thể hiện tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước trong phạm vi các cơ quan nhà nước ở trung ương trong lịch sử lập hiến Việt Nam và đưa ra một số định hướng mang tính định hướng tham khảo trong tổ chức bộ máy nhà nước

Đối tượng nghiên cứu của Luận văn là các cơ quan nhà nước ở trung ương qua hiến định

5 Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của Luận văn

Luận văn này sẽ góp phần làm sáng tỏ những điểm lý luận và thực tiễn của phương thức hạn chế quyền lực nhà nước chống sự chuyên chế, độc tài và đề xuất một số ý kiến về tổ chức bộ máy nhà nước trong tương lai

Kết quả của Luận văn này có thể được sử dụng làm tài liệu tham khảo phục

vụ cho công tác nghiên cứu và giảng dạy của các cơ sở đào tạo luật

6 Phương pháp nghiên cứu

Trong phạm vi nghiên cứu, tác giả sử dụng hầu hết các phương pháp nghiên cứu chung của ngành khoa học pháp lý từ phân tích, tổng hợp đến chứng minh và so sánh, dựa trên phương pháp duy vật biện chứng và duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác-Lênin

7 Kết cấu của Luận văn

Luận văn này gồm:

Lời nói đầu

CHƯƠNG 1 KHÁI LUẬN CHUNG V TƯ TƯỞNG PH N CHIA QUY N L C

NHÀ NƯ C

1.1 Lịch sử hình thành và phát triển của tư tưởng phân quyền

Tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước hay còn gọi là tư tưởng phân quyền xuất hiện từ rất sớm Tư tưởng này được nảy sinh từ thực tiễn tổ chức bộ máy nhà nước Athens và La Mã, gắn liền với việc thiết lập và củng cố nền dân chủ Sau này, các nhà tư tưởng thời khai sáng khái quát lên thành học thuyết và trở thành nguyên tắc cơ bản trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước tư bản

Khoảng thế kỉ thứ IV TCN, Aristotle (384 - 322 TCN) trên cơ sở nghiên

cứu Hiến pháp của 158 nhà nước đơn nhất và liên bang đã viết tác phẩm “Chính trị

học” và “Hiến pháp Athens” Qua các tác phẩm này, ông đã đặt nền tảng cho sự ra

đời của học thuyết phân quyền dù chỉ ở mức độ sơ khai Ông phân biệt các lĩnh vực hoạt động của nhà nước thành ba bộ phận hoàn toàn riêng biệt với nhau Đó là các quyền thảo luận hay quyết nghị, áp dụng luật hay hành pháp và phán xử theo luật

Ba chức năng này sẽ phân cho các cơ quan khác nhau đảm nhiệm Ngoài ra, ông cũng trình bày cách thức hình thành, chức năng, thẩm quyền, thành viên và cơ cấu của từng bộ phận.Đặc biệt, ông cho rằng không có loại hình chính phủ nào là duy nhất có thể phù hợp với tất cả thời đại và quốc gia1.Như vậy, có thể nói Aristotle là người đầu tiên trình bày về tư tưởng phân quyền Nhưng do hạn chế của thời đại ông chưa thấy được mối quan hệ giữa ba bộ phận này, cũng như không nêu được nguyên nhân vì sao lại phân chia quyền lực nhà nước thành ba bộ phận như trên

Sau Aristotle còn có Polybe(210 - 120 TCN) cũng bổ sung thêm vào tư tưởng này

tính độc lập tương đối của các bộ phận quyền lực nhà nước2

Mặc dù có giá trị vượt thời đại song tư tưởng phân quyền hầu như không được nhắc đến trong thời kì hưng thịnh của chế độ phong kiến, khi mà chính thể quân chủ chuyên chế ngự trị ở hầu hết các nước Chỉ đến khi quan hệ sản xuất tư bản chủ nghĩa xuất hiện, trở thành chỗ dựa vững chắc về mặt tư tưởng cho các

1Sau này, Rousseau trong tác phẩm nổi tiếng “Khế ước xã hội” cũng nhiều lần đề cập đến luận điểm này

“Nhưng các mục tiêu chung nói trên của một thể chế tốt đẹp là Tự do và Bình đẳng sẽ tùy theo hoàn cảnh

mỗi nước mà đổi khác do tình huống quốc gia Mỗi dân tộc sẽ tự chọn lấy thể chế thích hợp riêng của mình”

2Xem thêm Nguyễn Thị Hồi (2005), Tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước với việc tổ chức bộ máy nhà

nước ở một số nước, NXB Tư pháp, Hà Nội, tr 102-103

phong trào đấu tranh lật đổ chính thể chuyên chế và chế độ phong kiến, vì tự do, dân chủ của Nhân dân thì tư tưởng này mới có cơ hội xuất hiện trở lại Theo dòng chảy thời gian, tư tưởng phân quyền được các nhà triết học thời khai sáng khái quát thành học thuyết và áp dụng thành công nhất ở Mĩ

Đầu tiên phải nhắc đến John Locke (1632 - 1704) Trong tác phẩm “Hai

chuyên luận về chính quyền” ông đã trình bày nguồn gốc, mục đích của nhà nước,

các loại quyền lực nhà nước, phạm vi giới hạn của từng quyền, vị trí và mối quan

hệ giữa các quyền3 Locke khẳng định quyền lực mà các cơ quan nhà nước có được

là do có sự ủy quyền từ phía Nhân dân nên quyền lực này phải bị giới hạn Ông chia quyền lực nhà nước thành ba loại quyền: thứ nhất là quyền lập pháp - loại quyền tối cao nhưng không vô hạn, quyền này donhững người đại diện cho Nhân dân đảm nhiệm; thứ hai là quyền hành pháp, quyền này bị giới hạn trong phạm vi lợi ích chung nhằm ngăn chặn sự hình thành chính quyền chuyên chế, điều mà các nhà nước phong kiến đã từng thực hiện để tạo nên áp bức, bất công cho dân chúng; thứ ba là quyền liên hợp Theo ông, cả quyền hành pháp và quyền liên hợp đều thuộc về nhà vua (chính phủ liên bang) Cũng trong tác phẩm này, ông đã trình bày một cách khá đầy đủ cách thức hoạt động của hai cơ quan lập pháp, hành pháp và hiện nay vẫn còn được áp dụng trong mô hình tổ chức nhà nước của hầu hết các nước4 Đặc biệt, ông đã dự liệu đến trường hợp nếu có sự xung đột và mâu thuẫn giữa hai cơ quan này thì sẽ giải quyết như thế nào Với ông, trong tình huống này, quyền phân xử phải thuộc về Nhân dân, vì Nhân dân là chủ thể của quyền lực nhà nước nên có quyền quyết định sẽ chọn chính sách nào tốt nhất cho họ Và theo Locke, tất cả các nhánh quyền lực này đều có thể bị thay đổi khi có sự lạm dụng quyền lực5 Tuy nhiên, điểm hạn chế lớn nhất trong tư tưởng của ông là mặc dù nhận thức được quyền lực nhà nước phải được phân thành ba nhánh quyền khác nhau nhưng ông chỉ giao cho hai cơ quan thực hiện là Quốc hội và nhà vua Điều này dẫn đến nguy cơ quyền lực nhà nước tập trung quá nhiều vào chính phủ liên bang và chính phủ liên bang sẽ dùng ưu thế này để lạm quyền, lấn át quyền lực của nhánh lập pháp Với cách phân chia như trên thì tư tưởng đề cao cơ quan lập pháp

3 Xem thêm Nguyễn Thị Hồi (2005), Tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước với việc tổ chức bộ máy nhà

nước ở một số nước, NXB Tư pháp, Hà Nội, tr 45-46

4Xem thêmBùi Ngọc Sơn (2005), Góp phần nghiên cứu Hiến pháp và Nhà nước pháp quyền, NXB Tư pháp,

Hà Nội, tr 72-73

5Xem thêm Đinh Văn Mậu (2003), Quyền lực nhà nước và Quyền công dân, NXB Tư pháp, Hà Nội, tr 22

“Ai có thể đẻ ra luật lệ cho người khác thì phải đặt cao hơn”6

không được thực hiện đúng như quan điểm ban đầu của ông

Dù các nhà tư tưởng trên có nhiều đóng góp cho học thuyết phân quyền

nhưng chính Charlesclouis De Secondat Montesquieu (1689 - 1755), nhà tư

tưởng đã dành nhiều năm nghiên cứu về mô hình tổ chức bộ máy nhà nước Anh, tiếp thu tinh hoa của các tiền bối đi trước mới là người đã hoàn thiện thuyết phân quyền

“Tinh thần pháp luật” xuất bản dưới dạng ẩn danh vào năm 1748, tác phẩm

đã không nhận được sự chào đón và ủng hộ của chính quyền phong kiến Năm

1751, Nhà thờ Công giáo liệt cuốn này vào danh sách những cuốn sách bị cấm7 Không những thế, Montesquieu cũng bị xem là kẻ thù của chủ nghĩa chuyên chế Trong tác phẩm này, ông đã công khai lên án chế độ chuyên chế, bênh vực chủ nghĩa hợp hiến và thuyết phân quyền, chủ trương xây dựng Nhà nước pháp quyền Theo ông, ở đâu không có phân quyền thì ở đó dân chúng không có tự do, quyền con người không thể thực hiện đầy đủ Montesquieu cho rằng, quyền cơ bản nhất của con người là quyền tự do chính trị, tự do chính trị là quyền mà công dân có thể làm mọi việc mà pháp luật cho phép Pháp luật là thước đo của tự do Nhằm đảm bảo quyền tự do chính trị này thuộc về công dân thì phải chống lạm quyền bằng cơ chế phân chia, phối hợp và kiểm soát quyền lực nhà nước Điều này thể hiện ở những nội dung sau:

Thứ nhất, quyền lực phải được chia tách, giao cho các cơ quan khác nhau

thực hiện và các cơ quan này sẽ phối hợp với nhau trong quá trình thực thi quyền lực nhà nước Ông chia quyền lực nhà nước thành ba nhánh và căn cứ vào tính chất của mỗi quyền sẽ giao cho cho các cơ quan khác nhau thực hiện Theo đó, quyền lập pháp được thực hiện bởi một cơ quan do dân chúng bầu ra với nhiệm kì nhất định, trong một khoảng thời gian hợp lý, không quá dài để thâu tóm quyền lực nhưng cũng không quá ngắn để không thể làm gì được; quyền hành pháp có nhiệm

vụ chính là đưa ra những quyết định kịp thời sẽ do một cá nhân nắm giữ như một ông vua; quyền tư pháp thực hiện chức năng xét xử sẽ do một cơ quan riêng biệt đảm nhiệm8 Điểm giống nhau giữa Locke và Montesquieu là ở chỗ, các ông đều cho rằng quyền lực mà các cơ quan nhà nước có được là do có sự ủy nhiệm của dân

6 Dẫn theo Nguyễn Đăng Dung (2001), “Thử bàn lại học thuyết phân chia quyền lực”, Hiến pháp và bộ máy

nhà nước, NXB Giao thông vận tải, Hà Nội, tr 227

7 Xem thêm Mai Hồng Quỳ(Chủ biên) (2010), Hành trình của quyền con người, Những quan điểm kinh

điển và hiện đại, NXB Tri thức, Hà Nội, tr 204

8Xem thêmBùi Ngọc Sơn (2005), Góp phần nghiên cứu Hiến pháp và Nhà nước pháp quyền, NXB Tư pháp,

Hà Nội, tr 87-88

chúng Cho nên, một khi chính quyền vi phạm thô bạo quyền của dân chúng thì dân chúng có quyền đánh đổ chính quyền này, thành lập nên chính quyền khác hoạt động có hiệu quả hơn Nhưng khác Locke, Montesquieu cho rằng quyền tư pháp là quyền xét xử những hành vi vi phạm pháp luật phải được giao cho một cơ quan riêng biệt, quyền tư pháp phải tách ra khỏi quyền hành pháp mới đảm bảo tự do cho

dân chúng, vì ông nhận thấy “Nếu quyền tư pháp nhập lại với quyền hành pháp thì

ông quan tòa sẽ có cả sức mạnh của kẻ đàn áp”9

Thứ hai, để hoạt động của bộ máy nhà nước đạt hiệu quả, ngoài phân chia

quyền lực nhà nước thành các nhánh quyền lực riêng biệt, do các cơ quan khác nhau thực hiện, một nhà nước tốt còn phải biết tạo ra cơ chế kiểm soát giữa các nhánh quyền lực này với nhau, tránh trường hợp các cơ quan này lạm quyền mà vi phạm đến quyền con người Có thể nói, đây là điểm mới và tiến bộ nhất của ông so với các nhà tư tưởng trước đó Hay nói cách khác, đến thời đại của ông thì sự phân quyền đã triệt để hơn theo kiểu quyền lực phải được kiểm soát bằng chính quyền lực10 Nhưng hạn chế lớn nhất của Montesquieu là ở chỗ, ông cho rằng việc phân quyền này có thể tồn tại ngay cả ở nhà nước quân chủ chứ không phải chỉ riêng nhà nước cộng hòa Trong nhà nước quân chủ thì không thể có sự phân chia quyền lực,

ở mô hình nhà nước này chỉ có sự tập trung quyền lực vào một cá nhân hoặc một nhóm người nào đó, nếu có thì cũng chỉ là sự phân công lao động giữa các tập đoàn phong kiến với nhau

Có thể thấy, tư tưởng của Locke có cơ sở từ sự kế thừa tinh hoa của các nhà

tư tưởng vĩ đại trước đó, từ ý tưởng quyền lực phải được tách biệt để không có sự lạm quyền Còn Montesquieu lại xây dựng tư tưởng của mình dựa trên kinh nghiệm của các tiền bối đi trước và thực tiễn tổ chức bộ máy nhà nước Anh quốc lúc bấy giờ

1.2 Nội dung và giá trị thời đại của học thuyết phân quyền

1.2.1 Nội dung của học thuyết phân quyền

Phân quyền là tư tưởng dân chủ, nhân đạo và tiến bộ vì nó phục vụ đắc lực cho công cuộc đấu tranh chống độc tài, chuyên chế và lạm quyền trong quá trình thực thi quyền lực nhà nước Nội dung của học thuyết phân quyền thể hiện ở các khía cạnh sau:

9Montesquieu, Tinh thần pháp luật, Hoàng Thanh Đạm dịch (1996), NXB Giáo dục, Trường Đại học Khoa

học Xã hội và Nhân văn - Khoa Luật, Hà Nội, tr 100

10Xem thêm Lê Tuấn Huy (2006), Triết học chính trị Montesquieu với việc xây dựng Nhà nước pháp quyền

ở Việt Nam, NXB Tổng hợp Thành phố Hồ Chí Minh, Thành phố Hồ Chí Minh, tr 139

Thứ nhất, quyền lực nhà nước là thống nhất nhưng có sự phân công rành

mạch chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn giữa các cơ quan Quyền lực nhà nước là một hiện tượng xã hội, thống nhất về mặt chủ thể Chủ thể của quyền lực nhà nước

là Nhân dân Quyền lực nhà nước là thống nhất nhưng hoàn toàn có thể phân chia,

sự phân chia này là phân chia trong tính thống nhất Do quyền lực nhà nước luôn

“mang tính chính trị, giai cấp và được thực hiện bởi một tầng lớp đặc biệt chuyên

làm nhiệm vụ quản lý”11

nên nó luôn có xu hướng tự mở rộng, tự tăng cường vai trò

của mình “Quyền lực được ví như một dòng sông lớn Khi giữ nó trong phạm vi

giới hạn của hai bờ, nó có cả vẻ đẹp và sự hữu ích, nhưng khi nó phá vỡ bờ thì nó

sẽ quá hung dữ như bị chặn đứng giữa dòng, nó sẽ cuốn trôi mọi thứ, tàn phá và hủy hoại bất cứ nơi nào mà nó đi qua”12 Bất cứ ở đâu có quyền lực là xuất hiện xu thế lạm quyền và chuyên quyền,dù quyền lực ấy thuộc về ai Vậy nên, để đảm bảo các quyền tự do cơ bản của công dân, ngăn ngừa các hành vi lạm quyền của các chủ thể nắm giữ quyền lựcthì phải có một cơ chế hữu hiệu nhằm giới hạn quyền lực nhà nước Cách tốt nhất để chống lạm quyền là giới hạn quyền lực bằng các công

cụ pháp lý và cách thực hiện không phải là tập trung quyền lực, mà là phân chia nó

ra Giới hạn quyền lực nhà nước từ bên trong được thực hiện bởi chính các cơ quan trong bộ máy nhà nước Phân công rành mạch và rạch ròi chức năng, quyền hạn của các cơ quan nhà nước với nhau, không để một cá nhân hay một tập đoàn nắm trong tay tất cả các quyền là cơ sở đảm bảo cho quyền tự do dân chủ của cá nhân, chống lại mọi hành vi tùy tiện, độc đoán và những quyết định có tính chất quan liêu gây phiền hà cho dân chúng từ phía các cơ quan công quyền và quan chức nhà nước

Thứ hai, từ việc phân công rành mạch chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn

dẫn đến sự phối hợp hoạt động giữa các cơ quan này với nhau, tạo nên cơ chế cân bằng giữa các nhánh quyền lực, đảm bảo thực hiện các mục tiêu chung của nhà nước Phân quyền đảm bảo cho sự thống nhất quyền lực, vì khi có phân quyền các nhánh lập pháp, hành pháp và tư pháp tuy hoạt động độc lập với nhau nhưng có mối quan hệ khăng khít tạo nên cơ chế phối hợp.Từ sự phối hợp này sẽ thiết lập

nên cơ chế cân bằng giữa các nhánh quyền lực, vì “Thực tế không có bất kì một hệ

thống quyền lực nhà nước nào khi phân định xong thì mỗi bộ phận quyền lực lại hoàn toàn tự hoạt động riêng biệt, như kiểu một bộ máy mà các bánh xe răng cưa

11Nguyễn Thị Hồng Phƣợng (2009), Tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước trong lịch sử lập hiến Việt

Nam, Luận văn Cử nhân Luật, Trường Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh, tr 1

12Dẫn theoNguyễn Thị Hồi (2005), Tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước với việc tổ chức bộ máy nhà

nước ở một số nước, NXB Tư pháp, Hà Nội, tr 113

rời rạc nhau, tư quay lấy một mình, mà trái lại chúng phải khớp vào nhau”13

Thứ ba, không những phân chia, phối hợp mà còn phải kiểm soát quyền lực

nhà nước Kiểm soát quyền lực nhà nước từ bên ngoài bởi Nhân dân và ngay chính bên trong bởi các cơ quan nhà nước Kiểm soát quyền lực nhà nước từ bên trong trở

thành nội dung “cốt lõi” của hoạt động kiểm soát Kiểm soát từ chính các cơ quan

nhà nước để tránh tình trạng một nhánh quyền lực quá mạnh sẽ có tham vọng trở thành độc đoán, lạm quyền, lấn quyền các cơ quan khác Đảm bảo không nhánh quyền lực nào thao túng được nhánh quyền lực nào Các nhánh quyền lực độc lập với nhau trong việc thực hiện các chức năng nhà nước Nhưng không vì thế mà các

cơ quan này lại được phép “tự do” hoạt động theo ý mình, quyền lực của các cơ

quan nhà nước luôn bị giới hạn và kiểm soát bởi Nhân dân thông qua Hiến pháp và

bởi chính các cơ quan khác trong bộ máy nhà nước thông qua cơ chế “kiềm chế và

đối trọng”

1.2.2 Giá trị thời đại của học thuyết phân quyền

Học thuyết phân quyền đã có những đóng góp quan trọng trong thực tiễn chính trị thế giới, đặc biệt là trong việc giới hạn quyền lực nhà nước Học thuyết này đến nay vẫn còn nguyên giá trị và cần được tiếp tục nghiên cứu và kiểm nghiệm:

Thứ nhất, học thuyết phân quyền ra đời để đả phá lại chế độ phong kiến,

đánh dấu sự chấm dứt của chế độ quân chủ chuyên chế.Đặt nền móng cho sự ra đời của một mô hình nhà nước dân chủ có sự tham gia của đông đảo các tầng lớp nhân dân Trong nhà nước phong kiến, nguyên tắc cơ bản trong tổ chức quyền lực nhà nước là nguyên tắc quyền lực tối cao thuộc về Hoàng đế Tư tưởng phong kiến cho rằng quyền lực nhà nước xuất phát từ các đấng siêu nhiên Vua được xem là người thay mặt vị thần tối cao ấy trị vì dân chúng Chính vì vậy, mọi quyền lực nhà nước

13Lê Tuấn Huy (2006), Triết học chính trị Montesquieu với việc xây dựng Nhà nước pháp quyền ở Việt Nam,

NXB Tổng hợp Thành phố Hồ Chí Minh, Thành phố Hồ Chí Minh, tr 207

đều tập trung vào trong tay mộtông vua Cá nhân nhà vua hoặc gia đình ông ta sẽ nắm trong tay toàn bộ quyền lực nhà nước, từ quyền làm ra luật đến quyền thực thi pháp luật và cuối cùng là quyền phán xét Chính vì nắm trong tay tất cả quyền hành

quan trọng của một quốc gia nên quyền lực của nhà vua trở thành “độc tôn”, nhà

vua tự cho mình đứng trên luật pháp nên quyền lực nhà nước trong trường hợp này không được kiểm soát Đây chính là nguyên nhân dẫn đến quyền tự do của con người bị vi phạm, dân chủ không được đảm bảo Vì vậy, theo Montesquieu, để hạn chế quyền lực nhà nước thì không thể không phân chia quyền lực nhà nước thành các nhánh khác nhau, giao cho các cơ quan khác nhau thực hiện, các cơ quan này phối hợp với nhau để cùng thực thi quyền lực nhà nước Không những phân công

và phối hợp, quyền lực nhà nước còn phải bị kiểm soát bởi chính các cơ quan trong

bộ máy đó Cái hay trong quan điểm về phân quyền của Montesquieu là ông không nói tại sao phải phân quyền mà chỉ đề cập đến hậu quả của việc tập trung quyền

do của công dân; quan tòa sẽ là người đặt ra luật Nếu quyền tư pháp nhập lại với quyền hành pháp thì ông quan tòa sẽ có cả sức mạnh của kẻ đàn áp, nếu một người hay một tổ chức của quan chức hoặc của quý tộc, hoặc của dân chúng nắm luôn cả ba thứ quyền lực nói trên thì tất cả sẽ mất hết14

Tư duy này rất phù hợp với điều kiện xã hội lúc bấy giờ, khi mà chế độ phong kiến đã bộc lộ rõ bản chất chuyên chế và ngày càng tha hóa quyền lực, gây nên áp bức trong dân chúng

Thứ hai, do phân quyền là phân công chức năng và quyền hạn giữa các cơ

quan với nhau, mỗi cơ quan tập trung thực hiện một chức năng chính của mình sẽ tạo nên sự chuyên môn hóa trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước.Cụ thể, nhà lập pháp do công việc chủ yếu là làm luật nên phải có bản tính thận trọng; trong khi đó, người thực thi pháp luật do chức năng chính là cai trị nên phải có tính quyết đoán, khác với bản tính độc lập và vô tư của một ông quan tòa Ngoài ra,

14Montesquieu, Tinh thần pháp luật, Hoàng Thanh Đạm dịch (1996), NXB Giáo dục, Trường Đại học Khoa

học Xã hội và Nhân văn- Khoa Luật, Hà Nội, tr 100

phân quyền còn tạo ra tính thi đua giữa các nhánh quyền lực, nâng cao hiệu quả của hoạt động quản lý nhà nước, vì những người làm việc trong cơ quan nhà nước xem công việc họ đang thực hiện là một nghề như bao nhiêu nghề nghiệp khác trong xã hội, phải có sự hợp tác và cạnh tranh lành mạnh với nhau để hoàn thành tốt công việc của mình Điều này được thể hiện ở các khía cạnh sau:

Một là, nhánh quyền lập pháp không những bị kiềm chế và kiểm soát bởi

các nhánh quyền lực khác mà còn đòi hỏi phải cẩn trọng trong việc thực hiện chức năng lập pháp, xây dựng cho nhà nước một hệ thống pháp luật hoàn thiện Thế nên trong tổ chức bộ máy nhà nước, cơ quan lập pháp phải thu hút đông đảo mọi thành phần xã hội tham gia, đại diện cho ý chí của toàn thể Nhân dân Người làm luật phải là những người đạt được độ tuổi tương đối cao, có kinh nghiệm về cuộc sống, đặc biệt là phải có bản tính cẩn trọng để làm luật không vội vàng, nôn nóng

Hai là, hành pháp là cơ quan thực thi pháp luật phải do những người có bản

tính quyết đoán, có tinh thần trách nhiệm thực hiện Vì trong mọi xã hội, mọi chế

độ, hành pháp luôn là trung tâm của bộ máy nhà nước, đất nước thịnh hay suy là do hành pháp mà ra Thế nên, chính phủ trong cơ cấu tổ chức quyền lực nhà nước phải

là một chính phủ mạnh và dám chịu trách nhiệm với sự chỉ đạo của một cá nhân quyết đoán và bản lĩnh

Ba là, tư pháp can thiệp ngày càng sâu vào đời sống xã hội phải có trách

nhiệm với những oan sai trong hoạt động xét xử của mình Yêu cầu tối cần thiết của nhánh quyền này là phải giữ được bản tính vô tư và độc lập với các nhánh quyền lực còn lại, tư pháp phải trung lập hoàn toàn về mặt chính trị Không những thế, tư pháp với bản chất độc lập còn phải độc lập ngay chính với dân chúng, khi xét xử chỉ tuân theo pháp luật Nói tóm lại, tư pháp trong mọi trường hợp đều phải thể

hiện được bản tính độc lập của mình “cho dù nhà nước có thể được tổ chức theo

kiểu này hay kiểu khác, theo chế độ đại nghị hay tổng thống thì chỉ phụ thuộc vào mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp, mà không phụ thuộc vào mối quan hệ với

tư pháp Điều này chỉ có thể nói lên rằng tư pháp thì kiểu gì cũng phải độc lập”15

Thứ ba, với học thuyết phân quyền, Montesquieu đã giải được bài toán về

phương thức kiểm soát quyền lực nhà nước mà các nhà tư tưởng đi trước đã không làm được Trước đây, người ta quan niệm rằng, có thể kiểm soát quyền lực nhà nước bằng nhân quyền, đạo đức quyền hoặc giáo quyền Đến Montesquieu, kiểm soát quyền lực nhà nước phải được thực hiện bởi chính các cơ quan bên trong bộ

15Dẫn theo Cao Anh Đô (2013), Phân công, phối hợp giữa các cơ quan trong thực hiện các quyền lập pháp,

hành pháp và tư pháp ở Việt Nam, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr 37

máy nhà nước “bằng một cơ chế mà các thành phần của nó nằm ngay chính trong

cơ cấu nhà nước”16

chứ không phải từ nhân quyền, đạo đức quyền, giáo quyền haytừ các lực lượng bên ngoài xã hội Kiểm soát giữa chính các cơ quan nhà nước với nhau để không xảy ra tình trạng lạm quyền, lấn quyền ảnh hưởng đến hoạt động của bộ máy nhà nước và quyền tự do của con người Thiết lập sự cân bằng và thống nhất mới chứ không làm cho hoạt động của bộ máy nhà nước yếu đi Đặc biệt, Nhân dân cũng có quyền kiểm soát quyền lực nhà nước thông qua quyền bầu cử và ứng cử Tóm lại, Montesquieu đã tìm ra cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước hữu hiệu, đó là kiểm soát quyền lực nhà nước từ phía Nhân dân và từ chính các cơ quan

trong bộ máy nhà nước đó, “việc đặt cả nhà nước và công chúng vào một cơ chế

kiểm soát hợp lý và hữu hiệu đã làm nên cái mà cả trước và sau Montesquieu, các nhà chính trị lừng danh khác đã không thực hiện được, là sự kết hợp giữa dân chủ trực tiếp và dân chủ đại diện”17

Thứ tƣ, học thuyết phân quyền đã đặt nền tảng cho sự ra đời của một mô

hình nhà nước mới - Nhà nước pháp quyền18 Từ những nội dung trên của thuyết phân quyền có thể thấy, phân quyền gắn liền với việc giới hạn quyền lực nhà nước

nên phân quyền chỉ có thể có trong chế độ dân chủ, “nơi mà ở những mức độ khác

nhau, nhân dân tham gia thực hiện quyền lực nhà nước, quyền lực nhà nước được xem là bắt nguồn từ nhân dân và phục vụ nhân dân”19 Trong các nhà nước phong kiến và độc tài, quyền lực nhà nước chỉ được phép nằm trong tay một cá nhân hoặc một nhóm người nên không thể có sự phân chia quyền lực Nếu có cũng chỉ là sự phân công lao động giữa những con người trong bộ máy nhà nước đó Jean

JacquesRousseau (1712 - 1778) trong tác phẩm trứ danh “Khế ước xã hội” đã

khẳng định chủ thể tối cao của quyền lực nhà nước là Nhân dân, quyền lực nhà nước phải thống nhất ở Nhân dân Và theo ông, phân quyền là phương tiện để thực hiện chủ quyền nhân dân và đảm bảo cho hoạt động của bộ máy nhà nước đạt hiệu

quả Ngoài Rousseau, Immanuel Kant (1724 - 1804), người có công lớn nhất trong

việc hoàn thiện lý thuyết về học thuyết Nhà nước pháp quyền đã xem phân quyền

16Lê Tuấn Huy (2006), Triết học chính trị Montesquieu với việc xây dựng Nhà nước pháp quyền ở Việt Nam,

NXB Tổng hợp Thành phố Hồ Chí Minh, Thành phố Hồ Chí Minh, tr 106

17Lê Tuấn Huy (2006), Triết học chính trị Montesquieu với việc xây dựng Nhà nước pháp quyền ở Việt Nam,

NXB Tổng hợp Thành phố Hồ Chí Minh, Thành phố Hồ Chí Minh, tr 140

18 Nhà nước pháp quyền thật ra không phải là một hình thức hay một kiểu nhà nước mà nó chỉ là một mô hình

về cách thức tổ chức bộ máy nhà nước xoay quanh yếu tố trọng tâm là dân chủ

19Nguyễn Minh Đoan (2009), “Quyền lực nhà nước thống nhất và vấn đề phân công, phối hợp giữa các cơ

quan nhà nước trong việc thực hiện quyền lực nhà nước ở Việt Nam”,Một số vấn đề về tổ chức thực hiện

quyền lực nhà nước, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr 32

là yêu cầu tiên quyết trong một Nhà nước pháp quyền20

.Vì trong Nhà nước pháp quyền thì quyền con người phải được đảm bảo Cách tốt nhất để đảm bảo quyền con người là giới hạn quyền lực nhà nước Để giới hạn quyền lực nhà nước thì không thể không phân quyền trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước

1.3 Sự áp dụng học thuyết phân quyền trong các mô hình chính thể đương đại

Một trong những nguyên tắc cơ bản của tổ chức bộ máy nhà nước tư sản là nguyên tắc phân chia quyền lực nhà nước Nhưng trong các nhà nước tư sản hiện đại, việc áp dụng học thuyết phân quyền trong thực tiễn tổ chức bộ máy nhà nước luôn có sự biến dạng tùy theo điều kiện của mỗi quốc gia, trong từng giai đoạn phát

triển cụ thể “phụ thuộc vào nhiều yếu tố mà khi vận dụng ở các nước khác nhau,

cách thức tổ chức quyền lực này bị biến dạng làm cho sự phân chia và phối hợp trở thành mang tính hình thức và tượng trưng”21

1.3.1 Chính thể đại nghị

Trong chính thể đại nghị, cơ chế thực hiện quyền lực nhà nước thể hiện ở chế độ chịu trách nhiệm chính trị của tập thể Chính phủ trước Nghị viện Trong đó,

luôn có sự “dung túng” và “đe dọa” lẫn nhau giữa lập pháp và hành pháp Hành

pháp và lập pháp không hoàn toàn độc lập mà luôn có mối liên hệ tác động qua lại, nhánh quyền lực này được thành lập và tồn tại trên cơ sở có sự tín nhiệm và tin tưởng của nhánh quyền lực còn lại Chính vì vậy, cơ chế phân quyền trong mô hình chính thể đại nghị là phân quyền mềm dẻo

Ở mô hình phân quyền mềm dẻo, Nghị viện do Nhân dân trực tiếp bầu ra, là

cơ quan thực hiện chức năng làm luật Nguyên thủ quốc gia là Tổng thống hoặc Hoàng đế chỉ là một thiết chế tượng trưng, không nắm trong tay quyền hành pháp Quyền hành pháp trên thực tế được trao cho Thủ tướng Thủ tướng đứng đầu hành pháp, thực hiện chức năng quản lý xã hội thông qua quyền hoạch định chính sách Tuy mỗi cơ quan có chức năng và quyền hạn khác nhau nhưng vẫn có sự phối hợp nhịp nhàng để thực hiện chức năng của nhà nước Cụ thể, Chính phủ có thể tham gia vào hoạt động làm luật của Nghị viện thông qua quyền trình dự án luật để Nghị viện biểu quyết thông qua Và Nghị viện cũng can thiệp vào công việc của hành pháp thông qua hoạt động thành lập nên chức danh Thủ tướng Thủ tướng là thủ

20Xem thêmNguyễn Đăng Dung (2008), Hiến pháp trong Nhà nước pháp quyền, NXB Đà Nẵng, Đà Nẵng,

tr 8

21Trần Hậu Thành (2005), Cơ sở lý luận và thực tiễn xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của

nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân, NXB Lý luận chính trị, Hà Nội, tr 224

lĩnh của đảng chiếm đa số trong Nghị viện, do Tổng thống bổ nhiệm và Nghị viện phê chuẩn Ngoài ra, lập pháp và hành pháp có thể có chung nhân viên Vì được thành lập trên cơ sở của lập pháp nên hành pháp không những phải chịu trách nhiệm trước nguyên thủ quốc gia mà còn phải chịu trách nhiệm trước lập pháp.Nghị viện có quyền lật đổ Chính phủ nếu kết quả hoạt động của Chính phủ không làm Nghị viện hài lòng Tuy nhiên, để hạn chế sựđộc tài của Nghị viện, Hiến pháp cũng trao cho Thủ tướng quyền yêu cầu nguyên thủ quốc gia giải tán Hạ viện Đây chính là cơ chế kiểm soát quyền lực giữa nhánh quyền lập pháp và hành pháp

Mục đích ban đầu của các nhà lập hiến khi thiết lập nên một mô hình đại nghị là hạn chế đến mức tối đa quyền lực của hành pháp, xây dựng một Nghị viện

có thực quyền.Vì Nghị viện là nơi phân chia quyền lực nhà nước một cách thuận lợi nhất của các tầng lớp tư sản, thực quyền của Nghị viện đồng nghĩa với vai trò tuyệt đối của giai cấp tư sản trong tương quan với giai cấp phong kiến Nghị viện thật sự là cơ quan có ưu thế tuyệt đối trong những giai đoạn đầu của cách mạng tư sản, Nghị viện nắm trong tay nhiều quyền hành quan trọng của quốc gia, có quyền lật đổ Chính phủ, bắt Chính phủ phải chịu trách nhiệm trước mình Nhưng dần dần với ảnh hưởng của các đảng phái chính trị đã làm chovai trò của Nghị viện không còn được như trước Từ chỗ Chính phủ phải chịu trách nhiệm trước Nghị viện nay tình thế đã hoàn toàn đổi khác, Chính phủ có thể thao túng được Nghị viện, có quyền de dọa giải tán Nghị viện bất cứ lúc nào Tại sao lại có sự thay đổi như vậy?

Vì Thủ tướng – người đứng đầu hành pháp là thủ lĩnh của đảng được Nhân dân lựa chọn trở thành đảng cầm quyền, khi Nhân dân bỏ phiếu cho một đảng phái nào đó đồng nghĩa với việc họ đã chọn cho riêng mình một Thủ tướng Điều này thể hiện

rõ nhất ở các quốc gia áp dụng mô hình đại nghị, có hai đảng nổi trội thay nhau cầm quyền như ở Anh Thủ tướng Anh không những nắm trong tay quyền hành pháp mà với vai trò là thủ lĩnh của đảng chiếm đa số trong Nghị viện, Thủ tướng có thể tác động đến hoạt động làm luật của Nghị viện, kiềm chế Nghị viện bằng quyền giải tán Hạ viện bất cứ lúc nào, nếu Thủ tướng thấy sự tồn hại của Hạ viện có thể gây tổn hại đến lợi ích của Nhân dân về danh nghĩa nhưng thực chất là đe dọa đến quyền hành của Thủ tướng Thực chất, Chính phủ tuy được hình thành trên cơ sở của Nghị viện nhưng không phải chịu sự kiểm soát của Nghị viện Trái lại, chính Nghị việnmới phải tự đặt mình trong sự kiểm soát của Chính phủ

Như vậy, nếu áp dụng mô hình phân quyền một cách mềm dẻo sẽ không có

sự độc lập giữa hai nhánh quyền lập pháp và hành pháp Hai nhánh quyền lực này

luôn“dựa dẫm” và “đe dọa” lẫn nhau để cùng tồn tại Ưu điểm của mô hình này là

tạo được sự bình ổn trong hệ thống chính trị.Nhưng hạn chế lớn nhất của nó là

nguyên thủ quốc gia không có thực quyền; không đảm bảo được tính độc lập, sự kiềm chế và đối trọng giữa các cơ quan với nhau trong quá trình thực thi quyền lực nhà nước

1.3.2 Chính thể cộng hòa tổng thống

Chính thể cộng hòa tổng thống là mô hình nhà nước áp dụng phổ biến nguyên tắc phân quyền trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước, theo hướng tăng cường quyền lực của cá nhân Tổng thống Điểm nổi bật nhất của mô hình cộng hòa tổng thống là vai trò to lớn của nguyên thủ quốc gia - Tổng thống trong cơ cấu quyền lực nhà nước Tổng thống do Nhân dân trực tiếp bầu ra, vừa là nguyên thủ quốc gia, vừa là người đứng đầu hành pháp Tổng thống nắm trọn trong tay quyền hành pháp, thao túng toàn bộ Chính phủ Trong khi đó, lập pháp cũng do

Nhân dân trực tiếp bầu ra, là cơ quan nắm “độc quyền” trong lĩnh vực làm luật Hai

nhánh quyền lực do không thành lập trên cơ sở của nhau nên không phải chịu trách nhiệm trước nhau, không nhánh quyền lực nào có thể thao túng, dựa dẫm và đe dọa nhánh quyền lực nào như chính thể đại nghị Mỗi cơ quan đại diện cho một nhánh quyền lực để cân bằng, đối trọng và kiểm soát lẫn nhau Và cả hai nhánh quyền lực này đều phải chịu trách nhiệm trước Nhân dân Chính vì vậy, cơ chế phân quyền trong mô hình chính thể cộng hòa tổng thống là phân quyền cứng rắn

Nhà nước Mĩ là mô hình đặc trưng của chính thể cộng hòa tổng thống và hình thức nhà nước liên bang, điển hình cho chế độ hai đảng tư sản thay nhau nắm giữ quyền lực và cũng là mô hình nhà nước áp dụng học thuyết phân quyền một cách mạnh mẽ nhất Tổ chức bộ máy nhà nước Mĩ được xây dựng từ kinh nghiệm bản thân của nước Mĩ, mẫu quốc Anh và các quốc gia khác trên thế giới22 Ở quốc gia này, phân quyền được thực hiện một cách toàn diện, phân quyền giữa các cơ quan với nhau, phân quyền ngay trong từng bộ phận của từng nhánh quyền Việc phân chia nhánh quyền lập pháp và hành pháp không chỉ đơn giản về mặt chức năng và nhiệm vụ, các nhà lập hiến đi xa hơn bằng cách không cho phép lập pháp

và hành pháp có chung nhân viên23

Tổng thống Mĩ là người đứng đầu Nhà nước và nắm trong tay quyền hành pháp Trong mối quan hệ với Quốc hội, Tổng thống tuy không có quyền trình dự án luật nhưng có có thể tác động đến hoạt động làm luật của Quốc hội như sau: thứ

22 Trước khi có Hiến pháp năm 1787, tiểu bang Virginia của Mĩ đã mạnh dạn trao quyền hành pháp cho cá nhân một người; Anh chia Nghị viện thành hai viện đại diện cho các tầng lớp khác nhau trong xã hội để tạo nên sự sôi động trong chính trường

23Khoản 6, Điều 2Hiến pháp Hợp chủng quốc Hoa Kì, Dẫn theo Nguyễn Cảnh Bình (2009), Hiến pháp Mĩ

được làm ra như thế nào, NXB Tri thức, Hà Nội, tr 554

nhất, thông qua quyền đọc thông điệp trước Quốc hội, Tổng thống vạch ra chương trình làm luật hằng năm của Quốc hội; thứ hai, Tổng thống có quyền phủ quyết các

đạo luật của Quốc hội bằng quyền phủ quyết tương đối hoặc quyền phủ quyết “bỏ

túi”, Quốc hội có thể “bẻ gãy” bằng cách biểu quyết thông qua lại với tỉ lệ hai phần

ba nghị sĩ các viện đồng ý Đây là quyền năng quan trọng nhất mà Hiến pháp trao cho Tổng thống để kiềm chế và đối trọng với Quốc hội, chống lại sự vội vàng của Quốc hội trong việc thông qua các đạo luật mà gây tổn hại đến quốc gia Nhưng mặt trái của nó là khiến cho Tổng thống can thiệp quá sâu vào quy trình lập pháp,

từ giai đoạn khởi thảo đến giai đoạn thông qua luật Với quyền hành quá lớn như vậy, vai trò của Tổng thống Mĩ chẳng khác nào hình ảnh của ông vua thời phong kiến, chỉ khác ở chỗ quyền hạn của Tổng thống bị giới hạn bởi Hiến pháp và luật24.Để hạn chế sự lạm quyền của Tổng thống, Hiến pháp quy định Tổng thống không được Nhân dân bầu trực tiếp mà phải thông qua đại cử tri, tránh Tổng thống được nhận quyền lực trực tiếp từ Nhân dân sẽ lấn áp các nhánh quyền lực còn lại, phá vỡ hạt nhân của học thuyết phân quyền Với mô hình cộng hòa tổng thống đã cho phép áp dụng triệt để thuyết phân quyền và thể hiện đúng quan điểm thỏa hiệp của các tầng lớp tư sản Ngoài ra, mô hình này cũng nhằm ngăn chặn làn sóng đấu tranh của Nhân dân và để điều hành nhanh nhạy công việc của Nhà nước.Dù có nhiều quyền hành nhưng Tổng thống không bao giờ được quyền giải tán Quốc hội.Ngược lại,Quốc hội cũng không có quyền lật đổ Tổng thống Vì hai nhánh quyền lực này không hình thành trên cơ sở của nhau, nên không thể thao túng, dựa dẫm và đe dọa giải tán lẫn nhau như chính thể đại nghị Tổng thống và Quốc hội chỉ chịu trách nhiệm trước Nhân dân mà không chịu trách nhiệm trước nhau

Quốc hội gồm Hạ viện và Thượng viện, cả hai viện đều do Nhân dân trực tiếp bầu ra, có thẩm quyền chính là làm luật và quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước Sự thông thái của các nhà lập hiến thể hiện ở chỗ, họ thực hiện phân quyền ngay chính trong Quốc hội, Hiến pháp quy định các viện này không được có chung nghị sĩ và quyền hành của các viện là ngang nhau25 Phân chia quyền lực của

24 Lý giải điều này tác giả cho rằng, do Mĩ là quốc gia áp dụng mạnh mẽ thuyết phân quyền, trong khi thuyết phân quyền lại được hoàn thiện bởi Montesquieu – người đã từng sống và dành nhiều năm để nghiên cứu về

tổ chức bộ máy nhà nước Anh nên việc Motesquieu xây dựng hình ảnh người đứng đầu hành pháp bị ảnh hưởng bởi dấu ấn của ông vua nước Anh lúc bấy giờ là điều không thể tránh khỏi

25 Ở Mĩ, không ai được phép vừa là đại biểu của Thượng viện lại là thành viên của Hạ viện Thượng viện và

Hạ viện không có viện nào chiếm ưu thế tuyệt đối Cụ thể, liên quan đến hành vi của Tổng thống, Hạ viện là

cơ quan có quyền buộc tội còn Thượng viện có quyềnluận tội Hay một đạo luật liên quan đến thuế phải là đặc quyền của Hạ viện còn quyền phê chuẩn các công chức, thẩm phán theo ý kiến của Tổng thống lại thuộc quyền của Thượng viện

cả hai viện nhằm không để cho Quốc hội do Nhân dân trực tiếp bầu ra có quá nhiều quyền hành sẽ lộng quyền, lạm quyền lấn áp các nhánh quyền lực còn lại, phá vỡ

mô hình phân quyền của Montesquieu Trong mối quan hệ với hành pháp, Quốc hội

dù không có quyền thành lập nên hành pháp nhưng Quốc hội có quyền phê chuẩn các thành viên của Chính phủ theo sự bổ nhiệm của Tổng thống, tiến hành đàn hạch khi Tổng thống phạm tội…

Từ trên có thể thấy, tổ chức bộ máy nhà nước Mĩ có sự phân công rành mạch, phối hợp cân bằng và kiểm soát lẫn nhau giữa ba nhánh quyền lực Nhưng trên thực tế, với sự ảnh hưởng và tác động của đảng phái chính trị, mô hình này cũng có những biến dạng nhất định Nếu Tổng thống và đa số nghị sĩ của Quốc hội cùng một đảng thì lập pháp và hành pháp sẽ là một khối thống nhất, không có sự phân chia quyền lực nhà nước giữa lập pháp và hành pháp Nhưng nếu Tổng thống

và đa số nghị sĩ của Quốc hội không cùng một đảng thì lập pháp và hành pháp sẽ

“mặc cả” và “thỏa thuận” với nhau theo kiểu “chính thể đại nghị ở hành lang”

Thực tế, các Tổng thống Mĩ đã dùng quyền hành và uy tín của mình để lái quá trình làm luật cũng như quyền quyết định vấn đề chiến tranh và hòa bình của Quốc hội đi theo ý mình26 Và đảng phái đối lập kia có thể đồng ý chỉ vì mục đích mà hai đảng phái đều hướng đến là lợi ích của giai cấp tư sản Chính vì vậy, các học giả Mĩ cho

rằng “Tư tưởng phân quyền một mặt khuyến khích sự hợp tác và thích ứng qua lại

giữa các cơ quan của quyền lực nhưng mặt khác nó tạo ra một tiềm năng xung đột giữa các quyền lực, nhưng các xung đột thường được giải quyết bằng con đường thỏa thuận”27 Nói tóm lại, phân quyền ở Mĩ có thể được tóm gọn ở nội dung là các nhánh quyền lực độc lập, phối hợp nhau khi thực hiện các chức năng của mình và

khả năng kiềm chế, đối trọng lẫn nhau theo kiểu “phân chia quyền lực hoàn toàn

không tạo ra bức tường thành giữa các nhánh quyền lực”28

Như vậy,nếu áp dụng mô hình phân quyền cứng rắn, cái hay nhất là tạo ra sự quyết đoán và độc lập của nguyên thủ quốc gia trong việc giải quyết nhanh nhạy các công việc của hành pháp, rất thích hợp với điều kiện kinh tế thị trường đầy những biến động và sự phát triển của khoa học kĩ thuật và công nghệ; có sự phân công rạch ròi và chế ước lẫn nhau giữa các nhánh quyền lực theo đúng mô hình của

26 Xem thêm Nguyễn Đăng Dung (2002), “Thử bàn lại học thuyết phân chia quyền lực”, Hiến pháp và bộ

máy nhà nước, NXB Giao thông vận tải, Hà Nội, tr 235

27Dẫn theo Đinh Văn Mậu (2003), Quyền lực nhà nước và Quyền công dân, NXB Tư pháp, Hà Nội, tr 27

28Ban biên tập Dự thảo sửa đổi Hiến pháp 1992 (2013), Một số vấn đề cơ bản của Hiến pháp các nước

trên thế giới, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr 163

học thuyết phân quyền Cũng chính nhờ áp dụng mô hình này mà Mĩ đã tạo ra được một Chính phủ mạnh, một Quốc hội thực quyền và Tòa án có danh tiếng nhất thế giới Nhưng đây cũng không phải là mô hình hoàn hảo vì nó dẫn đến mâu thuẫn giữa hành pháp và lập pháp, sự ổn định của quốc gia phụ thuộc vào bản lĩnh của người đứng đầu

1.3.3 Chính thể cộng hòa hỗn hợp

Chính thể cộng hòa hỗn hợp được xây dựng trên nền tảng của nguyên tắc phân chia quyền lực nhà nước.Tổ chức quyền lực nhà nước vừa có đặc điểm của cộng hòa tổng thống như Tổng thống do Nhân dân trực tiếp bầu ra, Tổng thống vừa

là người đứng đầu Nhà nước, vừa đứng đầu Chính phủ Đồng thời nó cũng mang những đặc điểm của chính thể cộng hòa đại nghị như tồn tại chức danh Thủ tướng, Thủ tướng do Tổng thống bổ nhiệm nhưng phải có sự phê chuẩn của Nghị viện Thủ tướng chịu trách nhiệm trước Nghị viện và Tổng thống, đồng thời Thủ tướng cũng có quyền yêu cầu Tổng thống giải tán Hạ viện Cả Nghị viện lẫn Thủ tướng đều không có quyền lật đổ Tổng thống, Tổng thống chỉ chịu trách nhiệm trước Nhân dân

Hình mẫu của mô hình chính thể cộng hòa hỗn hợp là Cộng hòa Pháp theo Hiến pháp năm 1958 Mục tiêu của các nhà soạn thảo Hiến pháp năm 1958 là cân bằng quyền lực giữa cơ quan lập pháp và hành pháp trên cơ sở tiếp thu những giá trị truyền thống của chính thể cộng hòa tổng thống và chính thể đại nghị Từ đó, bảo đảm sự ổn định tương đối của các thiết chế quyền lực nhà nước, đặc biệt là nhánh quyền hành pháp

Pháp có một hệ thống lưỡng viện đóng vai trò chính trong sự vận hành của nền dân chủ Nghị viện gồm Quốc hội (Hạ viện) và Thượng viện có quyền lập pháp Quốc hội do phổ thông đầu phiếu trực tiếp bầu ra Thượng viện được bầu gián tiếp (do các Uỷ viên Hội đồng vùng, tỉnh và các nghị sĩ Quốc hội bỏ phiếu bầu) Quyền hành pháp được trao cho Tổng thống và Thủ tướng nên hành pháp

trong chính thể này là “hành pháp lưỡng đầu” Tổng thống Pháp do Nhân dân trực

tiếp bầu ra và không chịu trách nhiệm trước Nghị viện Tổng thống có quyền tác động trực tiếp đến bộ máy hành pháp thông qua vai trò hoạch định chính sách, bổ nhiệm Thủ tướng và yêu cầu Nghị viện phê chuẩn Thủ tướng là nhân vật quan trọng thứ hai trong Chính phủ bên cạnh Tổng thống, chịu trách nhiệm thực hiện các chính sách của Tổng thống Thủ tướng là thủ lĩnh của đảng chiếm đa số trong Nghị viện, Thủ tướng được thành lập trên cơ sở của Nghị viện nên Nghị viện có quyền lật đổ Thủ tướng nếu hoạt động của Thủ tướng không đạt hiệu quả Ngược lại, Thủ tướng cũng có quyền yêu cầu Tổng thống giải tán Nghị viện.Nhưng cả Nghị viện

lẫn Thủ tướng đều không có quyền lật đổ Tổng thống, Tổng thống chỉ chịu trách nhiệm trước Nhân dân

Tình hình Pháp trước năm 1958 mang dấu ấn của vùng châu Âu lục địa, đề cao Nghị viện Nhưng thật ra chế độ đại nghị chỉ phát huy được vai trò của mình nếu quốc gia áp dụng chỉ có hai đảng hoặc có nhiều đảng nhưng có đảng nội trội như ở Anh Pháp cũng áp dụng mô hình này nhưng do không có đảng nội trội nên hậu quả là chỉ trong một thời gian ngắn đã có sự thay đổi liên tục các Chính phủ do

sự độc tài của Nghị viện29 Bất ổn trong nước dẫn đến vị thế của Pháp trên trường chính trị suy yếu Xuất phát từ hoàn cảnh này, De Gaulle đã có một sáng kiến hết sức táo bạo là đem hình ảnh của ông vua nước Anh và vai trò của Tổng thống Mỹ ở

bờ bên kia đại dương, xây dựng nên mô hình nguyên thủ quốc gia mới không có quá nhiều quyền hành để thực hiện quyền chuyên chế nhưng cũng không phải là

“bình hoa di động” để kiềm chế lại Nghị viện vốn dĩ đã có quá nhiều quyền hạn

Tuy nhiên, với sự tác động của đảng phái chính trị, ý tưởng ban đầu của các nhà lập hiến đã không được thực hiện một cách trọn vẹn trên thực tế Theo mô hình này, hành pháp sẽ do Tổng thống và Thủ tướng điều hành Trong mối quan hệ giữa Tổng thống và Thủ tướng, Tổng thống là người hoạch định chính sách, nắm trong tay các lĩnh vực liên quan đến công an, an ninh, quốc phòng và ngoại giao Trong khi đó, Thủ tướng lại là người cùng với nhân sự do chính mình bổ nhiệm sẽ có quyền thực thi những chính sách trên, nắm trong tay các lĩnh vực liên quan đến kinh tế, văn hóa, xã hội, giáo dục… Nếu Tổng thống và Nghị viện cùng một đảng thì đây là điều kiện thuận lợi cho Tổng thống tự do bổ nhiệm Thủ tướng là người của đảng mình Đến lúc này, quyền lực của Tổng thống là rất lớn, vì Tổng thống vừa kiểm soát được Chính phủ như Tổng thống của chính thể cộng hòa, vừa có thể giải tán luôn cả Hạ viện như Thủ tướng của chính thể đại nghị Nếu Tổng thống và Nghị viện khác đảng, có khả năng Tổng thống phải bổ nhiệm Thủ tướng là người của đảng khác để có được sự phê chuẩn của Nghị viện Hành pháp lúc này không thể thông suốt, bất lợi cho Tổng thống trong việc hoạch định chính sách, kể cả Thủ tướng trong việc thực thi chính sách đó,dẫn đến mâu thuẫn trong nội bộ cơ quan hành pháp30

Như vậy,nếu áp dụng mô hình có sự kết hợp giữa phân quyền cứng rắn và mềm dẻo sẽ giúp nguyên thủ quốc gia có thực quyền, năng động hơn và có sự độc lập nhất định, tức hành pháp được tăng cường nhưng cũng đầy những rủi ro Nếu lập pháp và hành pháp mâu thuẫn thì Tổng thống sẽ luôn luôn giải tán Hạ viện theo

ý của mình, gây nên sự mất ổn định trong đời sống chính trị quốc gia Ngoài ra, trong chính thể này cũng luôn có khả năng thường trực mâu thuẫn giữa Tổng thống

và Thủ tướng là những nhân vật trung tâm trong bộ máy hành pháp

Qua việc tìm hiểu các mô hình phân quyền trên thế giới, có thể rút ra một số nhận xét về việc áp dụng học thuyết phân quyền như sau:

Một là, luôn có sự biến dạng ở những mức độ khác nhau trong việc áp dụng

các nội dung của học thuyết phân quyền vào tổ chức bộ máy nhà nước tư sản Ngày nay, hầu hết các quốc gia dân chủ đều áp dụng nguyên tắc phân quyền trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước dù ở mức độ mềm dẻo, cứng rắn hoặc có

sự kết hợp giữa hai mô hình này Ở châu Âu lục địa với truyền thống đề cao vai trò của cơ quan lập pháp nên Nghị viện luôn có ưu thế hơn so với các cơ quan khác Vậy nên ở các quốc gia này, người ta không áp dụng cứng nhắc học thuyết phân

quyền mà có sự thay đổi cho phù hợp theo hướng “mềm hóa” đi mô hình lúc đầu.Đảm bảo cho Nghị viện luôn đóng vai trò “nổi trội” hơn trong tam giác phân quyền Ở Mĩ lại khác, do sớm không đi theo lý thuyết “nghị viện tối cao” nên người

Mĩ đã xây dựng cho riêng mình một mô hình tổ chức bộ máy nhà nước có sự phân công rành mạch, phối hợp và kiểm soát lẫn nhau giữa các cơ quan, không cơ quan nào được đặt cao hơn cơ quan nào Từ đó tạo ra mô hình phân quyền cứng rắn được

xem là “gần gũi” nhất với học thuyết phân quyền Còn ở Pháp, do các nhà lập hiến

lo sợ sự độc tài của Tổng thống và sự lạm quyền của Nghị viện nên phải tổ chức bộ máy nhà nước theo kiểu kết hợp giữa mô hình phân quyền mềm dẻo và phân quyền cứng rắn, ngày càng đề cao vai trò của hành pháp để giữ cho đời sống chính trị quốc gia luôn ổn định

định này, ông đã có một quyết định táo bạo là giải tán Hạ viện để Nhân dân bầu cử lại với mong muốn người của đảng ông ta sẽ giành được đa số phiếu trong cuộc bầu cử Nhưng đây lại là quyết định sai lầm vì đa số dân chúng Pháp đã không chọn đảng của ông là đảng đại diện cho ý chí của họ.Đảng Xã hội (PS), cùng với nhiều đảng cánh tả khác, đã đánh bại liên minh bảo thủ của Si – rắc với thắng lợi vang dội, buộc Si - rắc bước vào một giai đoạn sống chung mới với Jospin là Thủ tướng Tình trạng này kéo dài trong suốt 5 năm, từ năm 1997 đến năm 2002 mới có thể chấm dứt bằng một cuộc bầu cử mới Trong thời gian này, quyền lực của Tổng thống ngày càng suy yếu dần do Tổng thống không được sự ủng hộ của Nghị viện và Nhân dân

Hai là, đảng phái chính trị đã làm biến dạng các mô hình phân quyền Trong

các nhà nước tư sản hiện đại, khó có thể tìm thấy sự phân chia quyền lực nhà nước rạch ròi thành ba nhánh quyền lực mà luôn có sự đan xen, chuyển hóa lẫn nhau từ quyền lực của cơ quan này sang cơ quan khác và ngược lại Đặc biệt, giữa nhánh quyền lập pháp và hành pháp hầu như luôn có mối quan hệ mật thiết không thể tách

rời và hỗ trợ nhau theo kiểu “có sự phối kết hợp giữa lập pháp và hành pháp để có

một hệ thống pháp luật hoàn hảo”31, hướng đến mục tiêu chung là làm cho hoạt động của bộ máy nhà nước ngày càng hiệu quả hơn Chính vì vậy, việc phân chia quyền lực nhà nước chỉ được áp dụng một cách tương đối, dù đó là chính thể đại nghị, cộng hòa tổng thống hay cộng hòa hỗn hợp Và sở dĩ có sự áp dụng tương đối này là do tác động của đảng phái chính trị đã làm biến dạng các mô hình này Việc

áp dụng mô hình phân quyền hiện nay hầu như có chung đặc điểm là “sự xuất hiện

của các đảng phái chính trị làm cho tính phối hợp hoạt động giữa các nhánh quyền lực ngày càng tăng lên, trong khi tính kiềm chế và đối trọng ngày càng giảm đi”32

Mặc dù các đảng chính trị đã làm biến dạng các hình thức chính thể và làm sai lệch mục đích sáng tạo ban đầu của các nhà lập hiến, nhưng quy luật chung của sự biến dạng này là nhằm tăng cường quyền lực cho hành pháp, xây dựng một Chính phủ mạnh để quản lý đất nước, làm suy yếu Nghị viện, đưa Nghị viện về thực hiện đúng

chức năng ban đầu là làm luật chứ không can thiệp “sâu” vào hoạt động hành pháp

Thứ hai, cho rằng học thuyết phân quyền không phản ánh bản chất của

quyền lực nhà nước luôn có sự thống nhất về mặt chủ thể Nếu áp dụng học thuyết này một cách triệt để sẽ dẫn đến sự cô lập giữa các nhánh quyền lực, sự tách biệt

31Nguyễn Đăng Dung (2012), “Chính phủ Việt Nam trong nền kinh tế thị trường”, Những vấn đề về Hiến

pháp và sửa đổi Hiến pháp, NXB Dân trí, Hà Nội, tr 261

32Cao Anh Đô (2013), Phân công, phối hợp giữa các cơ quan trong thực hiện các quyền lập pháp, hành

pháp và tư pháp ở Việt Nam, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr 35

hoàn toàn trong hoạt động của các cơ quan nhà nước Trong khi để đạt được hiệu quả quản lý xã hội, các cơ quan trong hoạt động thực thi quyền lực nhà nước luôn phải có mối quan hệ khăng khít và hỗ trợ lẫn nhau Chính điều này làm cho các nhánh quyền lực nhà nước luôn trong trạng thái mâu thuẫn và đấu tranh với nhau Đây là cách hiểu không toàn diện và không có cơ sở lý luận Thật ra, Montesquieu

đã khẳng định quyền lực nhà nước là thống nhất ở Nhân dân, Nhân dân đứng ra phân công quyền lực nhà nước thông qua Hiến pháp Việc phân công này không

phải là “chia nhỏ, xé lẻ” mà chỉ là phân công rành mạch chức năng của các cơ

quan Trong quá trình thực thi nhiệm vụ, các cơ quan không hoạt động riêng lẻ mà

luôn có sự phối kết hợp với nhau để thực hiện quyền lực nhà nước Thế nên, “phân

quyền là sự phân biệt mà không phân ly, là sự phân chia mà không phân tán”33 Phân quyền để kiểm soát và làm cho hoạt động của các cơ quan đạt được hiệu quả chứ không phải phân quyền để làm cho các cơ quan đấu tranh gay gắt với nhau, làm tê liệt hoàn toàn bộ máy nhà nước

1.4 Tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước trong lịch sử lập hiến Việt Nam

1.4.1 Hiến pháp năm 1946

Sự độc đáo của bản Hiến pháp này thể hiện rõ nét nhất qua các quy định về

tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước, có sự kết hợp hài hòa giữa mô hình phân quyền cứng rắn và phân quyền mềm dẻo Đây là điều mà các bản Hiến pháp sau này chưa thể làm được Điều này được minh chứng qua cơ chế phân công, phối hợp và kiểm soát trong tổ chức và hoạt động của các cơ quan nhà nước ở trung ương

Vấn đề phân công quyền lực nhà nước theo Hiến pháp năm 1946

Nghị viện nhân dân là cơ quan thực hiện chức năng lập pháp Nghị viện ra

đời để khẳng định quyền lực nhà nước thuộc về Nhân dân “Do tổng tuyển cử mà

toàn dân bầu ra Quốc hội, Quốc hội sẽ cử ra Chính phủ, Chính phủ đó thực là Chính phủ toàn dân”34 Nghị viện có quyền làm luật; quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước (Điều 22); thành lập và giám sát hoạt động của Chính phủ (Điều

45, Điều 47)

Hiến pháp xác định Chính phủ là cơ quan hành chính cao nhất, chịu trách

nhiệm thực hiện các quyết định của Nghị viện nhân dân và phải chịu trách nhiệm trước Nghị viện: Chính phủ có quyền thi hành các luật và quyết nghị của Nghị

33Lê Tuấn Huy (2006), Triết học chính trị Montesquieu với việc xây dựng Nhà nước pháp quyền ở Việt Nam,

NXB Tổng hợp Thành phố Hồ Chí Minh, Thành phố Hồ Chí Minh, tr 202.

34Hồ Chí Minh (2000), Hồ Chí MinhToàn tập, Tập 4, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr 133

viện; đề nghị các dự luật trước Ban Thường vụ Trong lúc Nghị viện không họp mà gặp trường hợp đặc biệt, Chính phủ có quyền bãi bỏ mệnh lệnh và nghị quyết của

cơ quan cấp dưới nếu cần; bổ nhiệm hoặc cách chức các nhân viên trong các cơ quan hành chính hoặc chuyên môn; thi hành luật động viên và mọi phương sách cần thiết để bảo vệ đất nước; lập dự án ngân sách hàng năm (Điều 52) Đứng đầu

Chính phủ là Chủ tịch nước, đồng thời là nguyên thủ quốc gia Đây là chế định

chứng minh tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước ta trong Hiến pháp năm

1946 không áp dụng nguyên tắc tập quyền mà áp dụng nguyên tắc phân quyền Chủ tịch nước có quyền hạn nhiều hơn so với Thủ tướng35 Ngoài ra, Chủ tịch nước còn

có quyền kiểm soát hoạt động của Nghị viện thông qua cơ chế “phủ quyết mềm” các đạo luật của lập pháp (Điều 31);yêu cầu Nghị viện “thảo luận lại” quyết định

bất tín nhiệm Nội các (Điều 54)

Tổ chức hệ thống tư pháp nước ta lúc bấy giờ giống với các nước tư sản, chỉ

có Tòa án mà không có Viện kiểm sát Tòa án có thẩm quyền chính là xét xử và

công tố36 Tuy nhiên, để đảm bảo tính tối cao của Nghị viện nhân dân, luật của

Nghị viện không bị đưa ra xem xét bởi Tòa án, vì “quyền lực nhà nước là thống

nhất không thể phân chia: tư pháp không phải là một nhánh quyền lực tách biệt hoàn toàn với lập pháp và hành pháp, Tòa án không phải là cơ quan độc lập tuyệt đối với Quốc hội và Chính phủ”37 Đây là hạn chế của Hiến pháp năm 1946, vì chưa xác lập một chế độ tài phán Hiến pháp để kiểm tra các văn bản của Nghị viện

Vấn đề phối hợp quyền lực nhà nước theo Hiến pháp 1946

Phối hợp trong lĩnh vực lập pháp: Chính phủ tổ chức thi hành pháp luật của Nghị viện; trình dự án luật để Nghị viện biểu quyết thông qua; lập dự án ngân sách (Điều 52); Chủ tịch nước ban bố các đạo luật đã được Nghị viện biểu quyết (Điều 49)

35 Vì Chủ tịch nước được Nghị viện trực tiếp bầu ra với số phiếu đa số tuyệt đối (Điều 45), trong khi Thủ

tướng chỉ là người được Chủ tịch nước “tiến cử” và đề nghị Nghị viện phê chuẩn (Điều 47); Hiến pháp dành

cho Chủ tịch nước rất nhiều quyền hành (Điều 49) nhưng không có điều luật nào quy định về thẩm quyền của Thủ tướng; Thủ tướng phải chịu trách nhiệm trước Nghị viện vì đường lối chính trị của Nội các (Điều 54), trong khi Chủ tịch nước không phải chịu một trách nhiệm nào trước Nghị viện trừ tội phản quốc (Điều 50)

36 Mặc dù Hiến pháp năm 1946 không đề cập trực tiếp đến cơ quan công tố nhưng thông qua các Sắc lệnh đã gián tiếp xác định cơ quan thực hiện chức năng công tố cũng nằm trong hệ thống cơ quan tư pháp Biểu hiện qua một loạt các văn bản pháp luật như Sắc lệnh 13 về tổ chức các Tòa án và các ngạch thẩm phán ngày 24- 01-1946, Sắc lệnh 51 về ấn định thẩm quyền các Tòa án và sự phân công giữa các nhân viên trong Tòa án ngày 17-04-1946, Sắc lệnh 131 về tổ chức tư pháp công ngày 20-07-1946

37Bùi Ngọc Sơn (2005), Góp phần nghiên cứu Hiến pháp và Nhà nước pháp quyền, NXB Tư pháp, Hà Nội,

tr 274

Phối hợp trong lĩnh vực hành pháp: Nghị viện có quyền biểu quyết ngân sách nhà nước do Chính phủ lập ra; phê chuẩn các điều ước mà Chính phủ đã kí với nước ngoài (Điều 23); Chủ tịch nước do Nghị viện bầu ra trong số các nghị viên (Điều 45); thành viên của Nội các do Nghị viện biểu quyết thành lập (Điều 47)

Phối hợp trong lĩnh vực tư pháp: có sự phối hợp giữa các cơ quan thuộc các nhánh quyền lực khác nhau trong hoạt động tư pháp: xét xử là Tòa án (Điều 63)38

; bắt giam và xét xử nghị viên thuộc quyền của Chính phủ (Điều 40); khi truy tố thành viên của Chính phủ phản bội Tổ quốc, Nghị viện sẽ thành lập một Tòa án đặc biệt để xét xử, nếu phạm thường tội, việc truy tố thành viên của Chính phủ trước Tòa án cũng phải có sự ưng chuẩn của Hội đồng Chính phủ (Điều 51)39; Thẩm phán do Chủ tịch nước bổ nhiệm (Điều 64);Nghị viện đặt ra pháp luật để khi xét xử Thẩm phán chỉ tuân theo pháp luật (Điều 69)

Vấn đề kiểm soát quyền lực nhà nước theo Hiến pháp năm 1946

Kiểm soát giữa lập pháp và hành pháp: Nghị viện có quyền kiểm soát và phê bình Chính phủ (Điều 36); các nghị viên có quyền chất vấn các thành viên của Chính phủ (Điều 55); nếu hoạt động của Nội các không đạt hiệu quả, Nghị viện có quyền bỏ phiếu bất tín nhiệm Nội các (Điều 54) Trong khi đó, Chính phủ cũng có quyền bắt giam các nghị viên (Điều 42); Chủ tịch nước có quyền ban hành sắc lệnh

có giá trị như luật (Điều 49); phủ quyết luật của Nghị viện (Điều 31); yêu cầu Nghị

viện “thảo luậnlại” quyết định bất tín nhiệm Nội các (Điều 54); Chủ tịch nước

không phải chịu trách nhiệm nào trước Nghị viện trừ tội phản bội Tổ quốc (Điều 50)

Kiểm soát giữa lập pháp và tư pháp: lập pháp có quyền kiểm soát tư pháp thể hiện ở chỗ, việc xét xử nghị viên phải có sự đồng ý của Nghị viện hoặc Ban Thường vụ khi Nghị viện không họp (Điều 40); khi xét xử, Thẩm phán phải tuân theo pháp luật do Nghị viện đặt ra (Điều 69) Tòa án theo Hiến pháp năm 1946 được thiết kế theo nguyên tắc cấp xét xử (Điều 63); Thẩm phán được bổ nhiệm bởi người đứng đầu cơ quan hành pháp (Điều 64) nên Tòa án có sự độc lập nhất định

để kiểm soát hoạt động của lập pháp thông qua quyền xét xử các nghị viên khi họ phạm tội (Điều 40)

38 Tòa án theo quy định của Điều 63 gồm Tòa án tối cao, các Tòa án phúc thẩm, các tòa đệ nhị cấp và sơ cấp

39 Việc Tòa án không độc lập xét xử thành viên của Chính phủ về tội phản quốc như các trường hợp thông thường khác mà phải có sự tham gia của Nghị viện được lý giải bởi các lí do sau: thứ nhất, đảm bảo sự tham gia của Nhân dân vào việc phán quyết hành vi của nhân viên công quyền; thứ hai, củng cố mối quan hệ giữa lập pháp, hành pháp và tư pháp, khi nhánh hành pháp phạm tội phải có sự tham gia phán xét của hai nhánh quyền lực còn lại để đảm bảo khách quan, công bằng

Kiểm soát giữa hành pháp và tư pháp: tư pháp có quyền bắt giam và truy tố thành viên của Chính phủ về thường tội nhưng phải được sự đồng ý của Hội đồng Chính phủ; thành viên của Chính phủ nếu phạm tội phản quốc phải được xét xử bởi một Tòa án đặc biệt (Điều 51); Chủ tịch nước có quyền quyết định nhân sự của Tòa

án thông qua quyền bổ nhiệm Thẩm phán (Điều 64) Tòa án cũng kiểm soát hành pháp bằng quyền xét xử các thành viên của Chính phủ khi họ phạm tội (Điều 51)

Thông qua việc tìm hiểu các quy định về tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước trong Hiến pháp năm 1946 có thể rút ra một số nhận xét sau:

Thứ nhất, Hiến pháp năm 1946 đã có sự phân công rành mạch chức năng

và quyền hạn giữa các cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp Mặc dù, Hiến pháp không có điều luật cụ thể để gọi tên các loại quyền năng cấu thành của quyền lực nhà nước nhưng tinh thần thì lập pháp giao cho Nghị viện với chức năng chính là làm luật và giám sát tối cao hoạt động của các cơ quan khác; hành pháp là Chính phủ với nhiệm vụ quan trọng nhất là hoạch định chính sách và quản lý hành chính (Thủ tướng phải chịu trách nhiệm về con đường chính trị của Nội các theo quy định tại Điều 54; Chính phủ thực hiện hoạt động quản lý nhà nước trong lĩnh vực hành chính theo quy định tại Điều 52 ); tư pháp giao cho Tòa án với vai trò xét xử những hành vi vi phạm pháp luật Quyền lực nhà nước được trao cho các cơ quan khác nhau thực hiện, thể hiện sự phân công lao động hợp lý, bảo đảm tính độc lập của

các cơ quan, “khẳng định nguyên tắc là các cơ quan: Nghị viện, Chính phủ, Tòa án

đều là những cơ quan cao nhất của quyền lực nhà nước”40

Thứ hai, Hiến pháp năm 1946 cũng thiết lập được một cơ chế phối hợp nhịp

nhàng giữa các cơ quan trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp

Thứ ba, Hiến pháp năm 1946 đã đặt ra vấn đề kiểm soát quyền lực giữa lập

pháp, hành pháp và tư pháp Không những Nghị viện có quyền kiểm soát hành pháp và tư pháp mà các cơ quan này cũng có cơ chế kiểm soát lại Nghị viện Tuy

có kiềm chế nhưng không đối trọng vì Nội các có thể bị Nghị viện bất tín nhiệm tập thể hoặc cá nhân nhưng không có chiều ngược lại; Chủ tịch nước có quyền phủ quyết nhưng không phủ quyết tuyệt đối mà chỉ có quyền phủ quyết tương đối

Trong vấn đề bất tín nhiệm Nội các, Chủ tịch nước chỉ có quyền yêu cầu “thảo luận

lại”, nếu Nghị viện vẫn tiếp tục biểu quyết với tỉ lệ như ban đầu thì Nội các trong

trường hợp này đương nhiên bị giải tán Như vậy, trong mọi trường hợp, Chủ tịch

40Trần Ngọc Đường(Chủ biên) (2011), Một số vấn đề về phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực trong

xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr 264

nước mặc dù có quyền kiềm chế các quyết định của Nghị viện nhưng quyết định cuối cùng vẫn thuộc quyền của Nghị viện

Thứ tư, Hiến pháp năm 1946 đã lột tả được bản tính cần phải có của các cơ

quan nhà nước:

Nghị viện nhân dân là cơ quan có quyền quyết định những vấn đề liên quan đến vận mệnh quốc gia, làm ra các đạo luật có ảnh hưởng đến lợi ích chung của toàn xã hội nên cần có một tập thể người với sự bàn bạc thấu đáo, quyết sách khôn ngoan và dung hòa lợi ích đa dạng trong Nhân dân: sự thận trọng của Nghị viện trong việc thông qua các luật và giải tán Nội các được củng cố thêm bằng cơ chế

“phủ quyết mềm” với các luật được thông qua bởi Nghị viện và yêu cầu “thảo luận

lại” quyết định bất tín nhiệm Nội các của Chủ tịch nước; Nghị viện theo Hiến pháp

năm 1946 hoạt động mang tính dân chủ, vì Nghị viện làm việc tập thể, quyết định theo đa số và mọi hoạt động của Nghị viện đều thực hiện công khai

Chính phủ là cơ quan hành pháp phải thể hiện được tính quyết đoán, nhanh nhạy và dám chịu trách nhiệm: Chính phủ mạnh do Hiến pháp quy định Chính phủ

là cơ quan có quyền quản lý hành chính cao nhất của cả nước; Chính phủ dám chịu trách nhiệm ở chỗ, Chính phủ phải bị giải tán nếu việc bỏ phiếu bất tín nhiệm của Nghị viện thành công Trách nhiệm ở đây không chỉ của từng thành viên (Bộ trưởng không còn giữ được niềm tin của Nghị viện đồng nghĩa với việc Bộ trưởng

đó phải rời khỏi chính trường) mà còn là trách nhiệm của cả tập thể (nếu Nội các hoạt động không hiệu quả, Nội các phải bị giải tán để Nghị viện thành lập nên một Nội các mới hoạt động hiệu quả và có trách nhiệm hơn) và trách nhiệm ở đây là trách nhiệm chính trị chứ không phải là trách nhiệm pháp lý thông thường Chính những quy định về chế độ trách nhiệm này là cơ sở tạo nên một Chính phủ mạnh, bản lĩnh và quyết đoán

Tòa án được tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc đặc thù của cơ quan tài phán Các quy định về cơ cấu tổ chức, nhân sự đã đảm bảo cho sự độc lập của Tòa

án trước các nhánh quyền lực khác và độc lập với dân chúng Sự độc lập của tư pháp còn được đảm bảo nhờ cơ chế phân công rõ ràng quyền lực nhà nước, không chỉ về mặt tổ chức mà còn cả về mặt nhân sự Tòa án theo Hiến pháp năm 1946 được tổ chức theo nguyên tắc cấp xét xử nên độc lập với cơ quan nhà nước ở địa phương; Thẩm phán là nhân sự của Tòa án do Chủ tịch nước - người đứng đầu Nhà nước trực tiếp bổ nhiệm, tạo cho Thẩm phán một vị thế đặc biệt, không bị phụ thuộc vào cơ quan nhà nước ở địa phương

1.4.2 Hiến pháp năm 1959

Vấn đề phân công quyền lực nhà nước theo Hiến pháp năm 1959

Quốc hội là cơ quan có vị trí cao nhất trong bộ máy nhà nước xuất phát từ

nguyên tắc tập quyền xã hội chủ nghĩa Quốc hội có quyền quyết định những vấn

đề quan trọng của đất nước trong mọi lĩnh vực: quyền lập hiến và lập pháp đều thuộc về Quốc hội; khi xảy ra chiến tranh hoặc các trường hợp bất thường khác, Quốc hội có thể quyết định kéo dài nhiệm kỳ của mình và những biện pháp cần thiết để đảm bảo hoạt động của Quốc hội và đại biểu Quốc hội; sửa đổi hoặc bãi bỏ các văn bản của cơ quan nhà nước cấp dưới; các cơ quan nhà nước ở trung ương đều phải báo cáo công tác trước Quốc hội; trong những trường hợp đặc biệt, Quốc hội có quyền định ra cho mình những quyền hạn khác ngoài những quy định của Hiến pháp (Điều 50); đại biểu Quốc hội có quyền chất vấn các thành viên của Hội đồng Chính phủ và cơ quan thuộc Hội đồng Chính phủ (Điều 59); Quốc hội có thể thành lập Tòa án đặc biệt trong những trường hợp đặc biệt (Điều 97)

Hội đồng Chính phủ được xác định là cơ quan chấp hành của Quốc hội và

là cơ quan có thẩm quyền cao nhất trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước Hội đồng Chính phủ có quyền trình dự án luật, dự án pháp lệnh ra trước Quốc hội

và Ủy ban thường vụ Quốc hội; thống nhất lãnh đạo công tác của Bộ và cơ quan thuộc Chính phủ, công tác của Ủy ban hành chính các cấp; chấp hành kế hoạch kinh tế và ngân sách Nhà nước; quản lý nội thương, ngoại thương, văn hóa, xã hội; bảo vệ lợi ích của Nhà nước, duy trì trật tự công cộng, bảo vệ lợi ích của Nhân dân; lãnh đạo việc xây dựng lực lượng vũ trang nhà nước; quản lý công tác đối ngoại và công tác dân tộc; chấp hành Hiến pháp, luật và nghị quyết của Quốc hội; quản lý hành chính (Điều 74)

Hệ thống cơ quan tư pháp gồm các cơ quan Tòa án và Viện kiểm sát

Trong đó, Tòa án thực hiện chức năng xét xử (Điều 97), Viện kiểm sát có chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật của các cơ quan nhà nước từ trung ương trở xuống, tổ chức, cá nhân trong xã hội và thực hành quyền công tố (Điều 105) Việc thành lập nên một cơ quan như Viện kiểm sát để thay mặt Quốc hội kiểm sát các hoạt động tuân theo pháp luật của các cơ quan nhà nước khác từ trung ương trở

xuống đã góp phần tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa, “đánh dấu một bước

phát triển mới về mặt lý luận cũng như thực tiễn trong việc tổ chức bộ máy nhà nước ở Việt Nam”41

Chủ tịch nước theo Hiến pháp năm 1959 vẫn là nguyên thủ quốc gia nhưng

quyền hạn bị thu hẹp rất nhiều so với Chủ tịch nước theo Hiến pháp năm 1946 Chủ

41Nguyễn Đăng Dung(Chủ biên) (2006), Tổ chức bộ máy nhà nước ở Việt Nam theo các Hiến pháp năm

1946, 1959, 1980, và 1992 sửa đổi, bổ sung năm 2001, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr 25

tịch nước chỉ còn đại diện cho Nhà nước, do không còn nằm trong cấu tổ chức của Chính phủ nên Chủ tịch nước không còn điều hành hoạt động của Chính phủ (Điều

61) Hoạt động của Chủ tịch nước chủ yếu “nghiêng về chức năng hành pháp tượng

trưng cho sự bền vững, thống nhất của dân tộc”42 Chủ tịch nước có quyền hành pháp tượng trưng như: căn cứ vào quyết định của Quốc hội mà bổ nhiệm Thủ tướng, Phó Thủ tướng và các thành viên khác của Hội đồng Chính phủ (Điều 63); Chủ tịch nước khi xét thấy cần thiết sẽ triệu tập và chủ tọa các phiên họp của Hội đồng Chính phủ (Điều 66); Chủ tịch nước có quyền triệu tập và chủ tọa Hội nghị chính trị đặc biệt khi xét thấy cần thiết (Điều 67) Có thể nói, vai trò quan trọng nhất của Chủ tịch nước lúc bấy giờ là phối hợp hoạt động của ba nhánh quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp lại với nhau theo quy định tại Điều 63

Vấn đề phối hợp quyền lực nhà nước theo Hiến pháp năm 1959

Phối hợp trong lĩnh vực lập pháp: Hội đồng Chính phủ căn cứ vào Hiến pháp và pháp luật của Quốc hội để ban hành các văn bản dưới luật hướng dẫn, kiểm tra việc thi hành các văn bản luật (Điều 73); Hội đồng Chính phủ có quyền trình dự

án luật, dự án pháp lệnh ra trước Quốc hội và Ủy ban thường vụ Quốc hội (Điều 74) Ngoài ra, Chủ tịch nước với vai trò là nguyên thủ quốc gia sẽ căn cứ vào quyết định của Quốc hội hoặc Ủy ban thường vụ Quốc hội mà công bố luật và pháp lệnh; tuyên bố tình trạng chiến tranh; công bố lệnh tổng động viên hoặc động viên cục bộ; công bố lệnh giới nghiêm (Điều 63)

Phối hợp trong lĩnh vực hành pháp: Quốc hội có quyền quyết định kế hoạch kinh tế đất nước; quyết định cử Thủ tướng theo đề nghị của Chủ tịch nước, quyết định cử Phó Thủ tướng và các thành viên khác của Hội đồng Chính phủ theo đề nghị của Thủ tướng; phê chuẩn việc thành lập các Bộ và cơ quan ngang Bộ (Điều 50) Chủ tịch nước căn cứ vào quyết định của Quốc hội mà bổ nhiệm Thủ tướng, Phó Thủ tướng và các thành viên khác của Hội đồng Chính phủ (Điều 63); Chủ tịch nước khi xét thấy cần thiết sẽ triệu tập và chủ tọa các phiên họp của Hội đồng Chính phủ (Điều 66); Chủ tịch nước có quyền triệu tập và chủ tọa Hội nghị chính trị đặc biệt khi xét thấy cần thiết (Điều 67)

Phối hợp trong lĩnh vực tư pháp: Quốc hội có quyền quyết định đại xá; bầu Chánh án Tòa án nhân dân tối cao và Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao (Điều 50); Quốc hội đặt ra pháp luật để khi xét xử Thẩm phán chỉ tuân theo pháp luật (Điều 100) Chủ tịch nước có quyền công bố lệnh đại xá và đặc xá (Điều 63)

Vấn đề kiểm soát quyền lực nhà nước theo Hiến pháp năm 1959

42Mai Thị Thanh (2012), Hình thức nhà nước và vấn đề xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa

Việt Nam, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr 79

Kiểm soát giữa lập pháp với hành pháp: Quốc hội có quyền giám sát hoạt động thi hành Hiến pháp của Hội đồng Chính phủ; quy định cơ cấu, tổ chức và nhân sự của Hội đồng Chính phủ; Hội đồng Chính phủ phải chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước Quốc hội hoặc Ủy ban thường vụ Quốc hội (Điều 50); đại biểu Quốc hội có quyền chất vấn các chức danh trong Hội đồng Chính phủ và các

cơ quan thuộc Hội đồng Chính phủ (Điều 59) Hội đồng Chính phủ trở thành một thiết chế yếu hơn hẳn, chỉ là cơ quan chấp hành của cơ quan lập pháp Hiến pháp chỉ trao cho Hội đồng Chính phủ quyền bắt giam đại biểu Quốc hội khi được sự đồng ý của Quốc hội hoặc Ủy ban thường vụ Quốc hội (Điều 60) Tuy nhiên, Hội đồng Chính phủ không bị Quốc hội giải tán bằng cơ chế bất tín nhiệm, thay vào đó

là chế định bãi miễn từng thành viên của Chính phủ (Điều 50)

Kiểm soát giữa lập pháp với tư pháp: Quốc hội có quyền giám sát hoạt động thi hành Hiến pháp của Tòa án và Viện kiểm sát; bầu Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; Chánh án Tòa án nhân dân tối cao

và Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao phải báo cáo công tác và chịu trách nhiệm trước Quốc hội (Điều 50, Điều 104, Điều 108); đại biểu Quốc hội có quyền chất vấn Chánh án Tòa án nhân dân tối cao và Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao (Điều 59); Quốc hội quyết định thành lập Tòa án đặc biệt trong các vụ án đặc biệt (Điều 97); khi xét xử, Thẩm phán phải tuân theo pháp luật do Quốc hội đặt

ra (Điều 100) Tòa án chỉ có quyền truy tố đại biểu Quốc hội khi có sự đồng ý của Quốc hội hoặc Ủy ban thường vụ Quốc hội (Điều 60)

Kiểm soát giữa hành pháp với tư pháp: phạm vi kiểm soát của tư pháp với hành pháp có phần được mở rộng hơn so với Hiến pháp năm 1946 Ngoài quyền xét xử các thành viên của Chính phủ (Điều 97), hệ thống cơ quan tư pháp thông qua vai trò của Viện kiểm sát còn có quyền kiểm sát việc tuân thủ pháp luật của các Bộ

và cơ quan khác thuộc Hội đồng Chính phủ (Điều 105)

Thông qua việc tìm hiểu các quy định về tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước trong Hiến pháp năm 1959 có thể rút ra một số nhận xét sau:

Thứ nhất, do tổ chức bộ máy nhà nước theo mô hình tập quyền, đề cao vai

trò của Quốc hội nên Hiến pháp năm 1959 không đặt ra vấn đề kiểm soát quyền lực của Quốc hội như Hiến pháp năm 1946.Cơ chế kiểm soát chủ yếu do Quốc hội thực hiện, các nhánh quyền lực còn lại không được quyền kiềm chế và can thiệp vào

công việc của Quốc hội

Thứ hai, tính độc lập của các cơ quan nhà nước không được đề cao Quốc

hội được đề cao tuyệt đối và nhận được rất nhiều quyền lực từ Hiến pháp, mọi cơ quan nhà nước khác phải phụ thuộc vào Quốc hội, vì Hiến pháp do Quốc hội làm ra

chứ không phải Nhân dân “Quốc hội là nơi tập trung quyền lực vì Quốc hội có

quyền ấn định tất cả các quyền khác, hay nói cách khác chính Quốc hội là người phân chia thực hiện quyền lực”43

Thứ ba, chính những quy định về tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà

nước đã làm cho bản tính của các cơ quan không được bộc lộ rõ Quốc hội không còn thể hiện được tính thận trọng trong việc ban hành các đạo luật Ngoài ra, với quy định Quốc hội có quyền tự đặt ra cho mình những quyền hạn cần thiết khác khi thấy cần thiết đã hàm chứa khả năng Quốc hội có thể hoạt động ngoài phạm vi của Hiến pháp Chính phủ không còn là cơ quan hành pháp mà chỉ là cơ quan chấp hành của Quốc hội nên sự độc lập của Chính phủ cũng không được đề cao; chế độ bầu Thẩm phán đã làm mất đi tính độc lập của Thẩm phán (Điều 98)

1.4.3 Hiến pháp năm 1980

Vấn đề phân công quyền lực nhà nước theo Hiến pháp năm 1980

Quốc hội: Hiến pháp năm 1980 thừa nhận quyền lực tối cao và tuyệt đối hóa

vai trò của Quốc hội: Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến và lập pháp; thành lập ra các cơ quan nhà nước ở trung ương, quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước; kéo dài nhiệm kỳ và các biện pháp cần thiết để đảm bảo hoạt động của mình trong những trường hợp đặc biệt; Quốc hội còn có quyền tự trao cho mình những nhiệm vụ và quyền hạn khác khi xét thấy cần thiết (Điều 83)

Hội đồng Nhà nước vừa là chủ tịch tập thể của Nhà nước, vừa là cơ quan

thường trực của Quốc hội Có thể nói, thẩm quyền của Hội đồng Nhà nước là sự kết hợp giữa thẩm quyền của Chủ tịch nước và Ủy ban thường vụ Quốc hội trong Hiến pháp năm 1959 Cụ thể, Hội đồng nhà nước có những quyền hạn sau đây: công bố luật; ra pháp lệnh; thành lập và bãi bỏ các Bộ, các Ủy ban nhà nước khi Quốc hội không họp; cử, bãi miễn Phó Chủ tịch, Bộ trưởng và Chủ nhiệm Ủy ban Nhà nước khi Quốc hội không họp; cử, bãi miễn Phó Chánh án, Thẩm phán, Hội thẩm nhân dân của Tòa án nhân dân tối cao, Phó Viện trưởng, Kiểm sát viên Viện kiểm sát nhân dân tối cao; giám sát công tác; đình chỉ, bãi bỏ, sửa đổi nghị quyết, nghị định, quyết định trái pháp luật của Hội đồng Bộ trưởng; Hội đồng Bộ trưởng, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao và Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao phải báo cáo công tác và chịu trách nhiệm trước Hội đồng Nhà nước khi Quốc hội không họp; ra quyết định đại xá… (Điều 100)

43Bùi Ngọc Sơn (2005), Góp phần nghiên cứu Hiến pháp và Nhà nước pháp quyền, NXB Tư pháp, Hà Nội,

tr 137

Hội đồng Bộ trưởng về chức năng và nhiệm vụ cũng giống như Hiến pháp

năm 1959 nhưng chỉ còn là cơ quan chấp hành và là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của Quốc hội (Điều 104) Mọi quyết định đều được bàn bạc tập thể và quyết định theo đa số, vai trò của cá nhân rất hạn chế, chứng minh tư tưởng làm

chủ tập thể đã in đậm trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước,“phản ánh

một xu hướng về sự thống trị và tập trung quyền lực chứ chưa tính đến đặc điểm yếu tố phân công lao động quyền lực giữa các cơ quan nhà nước cao nhất”44 Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng có vai trò rất hạn chế, bị lu mờ hoàn toàn, không có nhiều nhiệm vụ và quyền hạn như Thủ tướng của các bản Hiến pháp trước và sau này Đây là minh chứng cho tư tưởng tập quyền xã hội chủ nghĩa cao độ, nặng về làm chủ tập thể, vai trò của cá nhân không được đề cao, hạn chế sự độc lập giữa lập

pháp và hành pháp “xác lập mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp theo nguyên

tắc tập quyền cao độ, cùng với nó là việc xây dựng một mô hình Quốc hội có toàn quyền”45

Tư pháp gồm Tòa án thực hiện chức năng xét xử (Điều 128); Viện kiểm sát

có quyền kiểm sát việc tuân theo pháp luật của cơ quan nhà nước từ trung ương trở xuống, nhân viên nhà nước, tổ chức và công dân và thực hành quyền công tố (Điều 138)

Vấn đề phối hợp quyền lực nhà nước theo Hiến pháp năm 1980

Sự phối hợp trong lĩnh vực lập pháp: Hội đồng Bộ trưởng có quyền trình dự

án luật ra trước Quốc hội; lập dự án kế hoạch nhà nước và dự toán ngân sách nhà nước trình Quốc hội và Hội đồng Nhà nước; tổ chức thực hiện kế hoạch nhà nước

và ngân sách nhà nước (Điều 107) Hội đồng Nhà nước có quyền công bố luật của Quốc hội (Điều 100)

Sự phối hợp trong lĩnh vực hành pháp: Quốc hội có quyền bầu ra Chủ tịch, các Phó Chủ tịch và các thành viên khác của Hội đồng Bộ trưởng; quyết định kế hoạch nhà nước và phê chuẩn việc thực hiện kế hoạch nhà nước; quyết định dự toán ngân sách nhà nước và phê chuẩn quyết toán ngân sách nhà nước (Điều 83) Hội đồng Nhà nước có quyền thành lập và bãi bỏ các Bộ (Điều 100)

44Mai Thị Thanh (2012), Hình thức nhà nước và vấn đề xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa

Việt Nam, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr 87

45Nguyễn Mạnh Hùng (2013), “Mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp trong lịch sử lập hiến Việt Nam”,

Tạp chí Nhà nước và pháp luật, (09), tr 26

Sự phối hợp trong lĩnh vực tư pháp: Quốc hội bầu ra Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; Quốc hội có quyền ban hành quyết định đại xá (Điều 83); Quốc hội đặt ra pháp luật để khi xét xử Thẩm phán chỉ tuân theo pháp luật (Điều 131) Hội đồng Nhà nước có quyền cử, bãi miễn Phó Chánh án, Thẩm phán, Hội thẩm nhân dân của Tòa án nhân dân tối cao, Phó Viện trưởng, Kiểm sát viên Viện kiểm sát nhân dân tối cao (Điều 100)

Vấn đề kiểm soát quyền lực nhà nước theo Hiến pháp 1980

Kiểm soát giữa lập pháp và hành pháp:Quốc hội có quyền giám sát tối cao việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật của Hội đồng Bộ trưởng; quy định cơ cấu, tổ chức và hoạt động của Hội đồng Bộ trưởng; bãi miễn Chủ tịch, Phó Chủ tịch và các thành viên khác của Hội đồng Bộ trưởng phải chịu trách nhiệm trước Quốc hội; quyết định thành lập, bãi bỏ các Bộ; xét báo cáo công tác của Hội đồng Bộ trưởng (Điều 83); đại biểu Quốc hội có quyền chất vấn các thành viên của Hội đồng Bộ trưởng (Điều 95); việc bắt giam đại biểu Quốc hội phải được Quốc hội hoặc Hội đồng Nhà nước đồng ý (Điều 96) Hội đồng Bộ trưởng không thể kiểm soát và đối trọng với Quốc hội và cũng không bị Quốc hội giải tán bằng cơ chế bất tín nhiệm Trong mối quan hệ với Quốc hội, Hội đồng Bộ trưởng chỉ có quyền ban hành các văn bản dưới luật để hướng dẫn thi hành các văn bản của Quốc hội (Điều 107); chỉ được bắt giam các đại biểu Quốc hội khi có sự đồng ý của Quốc hội hoặc Ủy ban thường vụ Quốc hội (Điều 96)

Kiểm soát giữa lập pháp với tư pháp: Quốc hội có quyềngiám sát tối cao hoạt động tuân theo Hiến pháp và pháp luật của Tòa án nhân dân tối cao và Viện kiểm sát nhân dân tối cao; quy định về cơ cấu, tổ chức và hoạt động của Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân; bãi miễn Chánh án Tòa án tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát tối cao; Chánh án Tòa án nhân dân tối cao và Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao phải báo cáo công tác và chịu trách nhiệm trước Quốc hội; Quốc hội có quyền quyết định đại xá (Điều 83, Điều 136, Điều 141); đại biểu Quốc hội có quyền chất vấn Chánh án Tòa án nhân dân tối cao và Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao (Điều 95); Quốc hội có quyền thành lập các Tòa án đặc biệt trong trường hợp đặc biệt (Điều 128); khi xét xử, các Thẩm phán phải tuân theo pháp luật do Quốc hội đặt ra (Điều 131) Tòa án và Viện kiểm sát có quyền truy tố

và xét xử các đại biểu Quốc hội khi họ phạm pháp (Điều 96, Điều 128)

Kiểm soát giữa hành pháp và tư pháp: Tư pháp có quyền xét xử các thành viên của Hội đồng Bộ trưởng (Điều 128); kiểm sát việc tuân theo pháp luật của Bộ

và các cơ quan khác thuộc Hội đồng Bộ trưởng (Điều 138)

Thông qua việc tìm hiểu các quy định về tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước trong Hiến pháp năm 1980 có thể rút ra một số nhận xét sau:

Thứ nhất, Hiến pháp năm 1980 xây dựng mô hình Quốc hội toàn quyền,

mối tương quan giữa lập pháp và hành pháp, tư pháp nghiêng hẳn về phía Quốc hội: lập pháp và hành pháp hầu như không có sự phân biệt; sự độc lập của hành pháp bị triệt tiêu, do hành pháp chỉ là một bộ phận hoạt động dưới quyền của lập pháp;trong quan hệ giám sát và phối hợp giữa các cơ quan, hành pháp và tư pháp hầu như không có khả năng kiềm chế đáng kể nào với lập pháp

Thứ hai, Hiến pháp năm 1980 mặc dù có sự phân chia, phân nhiệm về

quyền lực nhà nước giữa các cơ quan nhà nước nhưng tư tưởng phân quyền trong

tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước thể hiện mờ nhạt nhất so với hai bản Hiến pháp trước Có sự chồng chéo trong chức năng và quyền hạn của các cơ quan với nhau, đặc biệt là giữa lập pháp và hành pháp, lập pháp và hành pháp như nhập làm một; sự kém độc lập giữa các nhánh quyền lực dẫn đến bản tính của các cơ quan không được thể hiện rõ nét; sự kiềm chế và đối trọng một chiều dẫn đến việc

vận hành thiếu hiệu quả của bộ máy nhà nước và “hiện tượng không quy kết được

trách nhiệm cho các cơ quan, hoặc sự khó khăn trong việc phối hợp công việc giữa các cơ quan nhà nước”46

1.4.4 Hiến pháp năm 1992 (được sửa đổi, bổ sung năm 2001)

Hiến pháp năm 1992 ra đời đã phát huy được những mặt tích cực, góp phần đưa đất nước thoát khỏi khủng hoảng Để đáp ứng tốt hơn sự thích ứng với nền kinh tế thị trường, Nghị quyết số 51/2001 về việc sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp năm 1992 đã được Quốc hội thông qua47 Trong lần sửa đổi này, nhiều quy định mới trong việc xây dựng Nhà nước pháp quyền và nguyên tắc tổ chức bộ máy nhà nước có áp dụng những hạt nhân hợp lý của học thuyết phân quyền đã

được chính thức ghi nhận trong Hiến pháp “Quyền lực nhà nước là thống nhất, có

sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp” (Điều 2) Sự thay đổi này thể hiện rõ nét qua

những quy định về tổ chức và hoạt động của các cơ quan nhà nước ở trung ương:

Vấn đề phân công quyền lực nhà nước theo Hiến pháp năm 1992

46Nguyễn Minh Đoan (2009), “Quyền lực nhà nước thống nhất và vấn đề phân công, phối hợp giữa các cơ

quan nhà nước trong việc thực hiện quyền lực nhà nước ở Việt Nam”,Một số vấn đề về tổ chức thực hiện

quyền lực nhà nước, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr 35

47 Tại kì họp thứ IX, Quốc hội khóa X ngày 29/6/2001 đã thành lập Ủy ban dự thảo sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp năm 1992 Ngày 25/12/2001, kì họp thứ X, Quốc hội đã nhất trí thông qua việc sửa đổi,

bổ sung một số điều của Hiến pháp 1992

Quốc hội vẫn là cơ quan “quyền lực nhà nước cao nhất”, thay mặt cho Nhân

dân quyết định những vấn đề quan trọng liên quan đến vận mệnh quốc gia (Điều 83) Quốc hội là cơ quan duy nhất được làm Hiến pháp và luật; thành lập ra các cơ quan nhà nước ở trung ương; thực hiện quyền giám sát tối cao với toàn bộ hoạt động của Nhà nước; Quốc hội không có quyền tự định cho mình hoặc giao thêm cho các cơ quan khác những nhiệm vụ và quyền hạn ngoài Hiến pháp (Điều 84)

Chính phủ vẫn là cơ quan chấp hành của Quốc hội nhưng có thẩm quyền

cao nhất trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước Chính phủ là cơ quan đứng đầu hệ thống thống nhất các cơ quan hành chính nhà nước từ trung ương đến địa phương; Chính phủ quản lý theo ngành, lĩnh vực và theo đơn vị hành chính lãnh thổ; trực tiếp tổ chức, chỉ đạo các cơ quan hành chính nhà nước thực hiện hoạt động quản lý nhà nước với tất cả các ngành, lĩnh vực trong phạm vi cả nước; ban hành các văn bản pháp luật nhằm cụ thể hóa, chi tiết hóa và hướng dẫn thi hành các văn bản pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên; kiểm tra, giám sát hoạt động của các

cơ quan hành chính nhà nước ở trung ương lẫn địa phương (Điều 112) Như vậy, vị trí và vai trò của Chính phủ trong Hiến pháp năm 1992 gần giống với Hội đồng Chính phủ trong Hiến pháp năm 1959 nhưng lại không được hoàn toàn độc lập như

Chính phủ trong Hiến pháp năm 1946 Nói cách khác, “mối quan hệ giữa lập pháp

và hành pháp ở Việt Nam trong lịch sử có sự thăng trầm nhất định, lúc thừa nhận, lúc không thừa nhận, lúc thừa nhận nửa vời tùy theo nhận thức của các nhà lập hiến”48

Tư pháp vẫn được giao cho hai cơ quan là Tòa án và Viện kiểm sát:

Tòa án là cơ quan duy nhất có quyền xét xử (Điều 127) Trong các cơ quan

nhà nước, chỉ có Tòa án mới có quyền nhân danh Nhà nước ra các bản án hay quyết định Thẩm phán được thành lập qua cơ chế bổ nhiệm (Điều 128) trừ Chánh án Tòa

án nhân dân tối cao và Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao do Quốc hội bầu ra trong số các đại biểu Quốc hội (Điều 84)

Viện kiểm sát là “cánh tay nối dài” của Quốc hội trong việc kiểm sát hoạt

động của các cơ quan nhà nước từ trung ương trở xuống (Điều 137) Từ năm 1959 đến năm 2001, Viện kiểm sát được thực hiện quyền công tố và kiểm sát hoạt động tuân theo pháp luật của các cơ quan nhà nước từ trung ương trở xuống, của các tổ chức và cá nhân trong xã hội Vì đối tượng kiểm sát quá rộng đã gây ra tình trạng chồng chéo chức năng, đùn đẩy trách nhiệm giữa các cơ quan nhà nước Xuất phát

48Ngô Đức Tuấn (2000), “Mối quan hệ giữa hoạt động lập pháp (Quốc hội) và hành pháp (Chính phủ) ở

nước ta”, Đặc san Khoa học pháp lý, (02), tr 33

từ bất cập này, Nghị quyết số 51 năm 2001 đã thu hẹp chức năng của Viện kiểm sát, chỉ còn lại chức năng công tố và kiểm sát hoạt động tuân theo pháp luật trong lĩnh vực tư pháp Việc thu hẹp thẩm quyền này đã tạo điều kiện để Viện kiểm sát tập trung hoàn thành tốt nhiệm vụ.Đồng thời, tăng cường quyền giám sát của Quốc hội với các cơ quan nhà nước khác

Chủ tịch nước được tách ra khỏi cơ quan lập pháp và hoạt động như một

thiết chế độc lập (Điều 101) Chủ tịch nước là người đứng đầu Nhà nước, thiết chế duy nhất có quyền đại diện cho Nhà nước trong quan hệ với nước ngoài Đây là cơ quan đặc biệt trong bộ máy nhà nước, vai trò của Chủ tịch nước không cụ thể, nhiệm vụ và quyền hạn không lớn nhưng vẫn được giữ lại vì thiết chế Chủ tịch nước rất cần thiết cho bộ máy nhà nước, chỉ có Chủ tịch nước mới có quyền đại diện cho Nhà nước trong mối quan hệ với các chủ thể khác Chủ tịch nước tuy không có quyền hạn gì lớn nhưng lại có mối liên hệ chặt chẽ với các cơ quan nhà

nước ở trung ương Đây là “mắt xích” có vai trò điều hòa, phối hợp hoạt động của

các cơ quan nhà nước với nhau.Đảm bảo cho các cơ quan này hoạt động độc lập những vẫn có sự phối hợp với nhau cùng thực hiện chức năng của Nhà nước

Vấn đề phối hợp quyền lực nhà nước theo Hiến pháp năm 1992

Sự phối hợp trong lĩnh vực lập pháp: Chính phủ có trách nhiệm bảo đảm thi hành Hiến pháp và pháp luật (Điều 112); Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao có quyền trình dự án luật, pháp lệnh và các dự án khác ra trước Quốc hội và Ủy ban thường vụ Quốc hội (Điều 87) Chủ tịch nước công bố Hiến pháp, luật, pháp lệnh của Quốc hội và Ủy ban thường vụ Quốc hội; đề nghị Ủy ban thường vụ Quốc hội xem xét lại pháp lệnh; công bố quyết định tuyên bố tình trạng chiến tranh (Điều 103)

Sự phối hợp trong lĩnh vực hành pháp: Quốc hội có quyền quyết định kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của đất nước; phê chuẩn quyết toán ngân sách nhà nước; Thủ tướng Chính phủ được bầu trong số các đại biểu Quốc hội; Quốc hội miễn nhiệm, bãi nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm Thủ tướng, phê chuẩn bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức các thành viên khác của Chính phủ; thành lập, bãi bỏ các Bộ, cơ quan ngang Bộ (Điều 84) Chủ tịch nước có quyền đề nghị Quốc hội bầu, bổ nhiệm, bãi nhiệm Thủ tướng; căn cứ nghị quyết của Quốc hội bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Phó Thủ tướng và thành viên khác của Chính phủ; dự phiên họp của Chính phủ (Điều 103); khi xét thấy cần thiết, Chủ tịch nước có quyền dự phiên họp của Chính phủ (Điều 105); trong thời gian Quốc hội không họp, Thủ tướng phải báo cáo công tác trước Chủ tịch nước (Điều 110)

Sự phối hợp trong lĩnh vực tư pháp: Quốc hội có quyền quyết định đại xá; bầu Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao (Điều 84); Quốc hội thành lập Tòa án đặc biệt trong trường hợp đặc biệt (Điều 127); đặt ra pháp luật để khi xét xử các Thẩm phán chỉ tuân theo pháp luật (Điều 130) Chủ tịch nước có quyền đề nghị với Quốc hội bầu Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức với các chức danh như Phó Chánh án, Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao, Phó Viện trưởng, Kiểm sát viên Viện kiểm sát nhân dân tối cao; ân xá, đặc xá hay căn

cứ vào quyết định của Quốc hội hay Ủy ban thường vụ Quốc hội mà ra quyết định đại xá (Điều 103); trong thời gian Quốc hội không họp, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao và Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao phải báo cáo công tác trước Chủ tịch nước (Điều 135, Điều 139)

Vấn đề kiểm soát quyền lực nhà nước theo Hiến pháp năm 1992

Kiểm soát quyền lực giữa lập pháp với hành pháp: Quốc hội có quyền giám sát tối cao việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật của Chính phủ; quy định về tổ chức và hoạt động của Chính phủ; yêu cầu Chính phủ phải báo cáo công tác và chịu trách nhiệm trước Quốc hội; bãi bỏ văn bản trái pháp luật của Chính phủ và Thủ tướng (Điều 84, Điều 109); đại biểu Quốc hội có quyền chất vấn các thành viên của Chính phủ (Điều 98); việc bắt giam đại biểu Quốc hội phải được Quốc hội hoặc Ủy ban thường vụ Quốc hội đồng ý (Điều 99); Quốc hội cũng có quyền thành lập các

Ủy ban lâm thời để điều tra về một vấn đề nhất định và xem xét kết quả điều tra của

Ủy ban với hoạt động của hành pháp49 Trong quan hệ với Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ có quyền yêu cầu Quốc hội họp kín, họp bất thường (Điều 86); Chính phủ cũng có quyền bắt giam đại biểu Quốc hội khi được Quốc hội hoặc Ủy ban thường vụ Quốc hội đồng ý (Điều 99)

Kiểm soát giữa lập pháp với tư pháp: Quốc hộicó quyền giám sát tối cao việc thi hành Hiến pháp và pháp luật của Tòa án nhân dân tối cao và Viện kiểm sát nhân dân tối cao; quyết định đại xá; quy định cơ cấu tổ chức và hoạt động của các

cơ quan tư pháp; miễn nhiệm, bãi nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; bãi bỏ các văn bản trái pháp luật của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao và Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; Chánh án Tòa án nhân dân tối cao và Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao phải báo cáo công tác và chịu trách nhiệm trước Quốc hội (Điều

84, Điều 135, Điều 139); Quốc hội có quyền thành lập Tòa án đặc biệt trong những

49 Điều 12 Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội năm 2003

trường hợp đặc biệt (Điều 127); đại biểu Quốc hội có quyền chất vấn Chánh án Tòa

án nhân dân tối cao và Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao (Điều 98); khi xét xử các Thẩm phán phải tuân theo pháp luật do Quốc hội đặt ra (Điều 130) Tư pháp có quyền ra lệnh bắt giam, truy tố, khám xét nơi ở và nơi làm việc của đại biểu Quốc hội nếu có sự đồng ý của Quốc hội hoặc Ủy ban thường vụ Quốc hội (Điều 99); Tòa án có quyền xét xử đại biểu Quốc hội, nếu họ phạm tội đương nhiên

sẽ mất tư cách đại biểu Quốc hội (Điều 127)

Thông qua việc tìm hiểu các quy định về tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước trong Hiến pháp năm 1992 có thể rút ra một số nhận xét sau:

Thứ nhất, Hiến pháp đã thiết lập được cơ chế phân công, phối hợp quyền

lực giữa các cơ quan nhà nước: Quốc hội thực hiện chức năng của cơ quan lập hiến

và lập pháp Dù vậy, Quốc hội cũng phải hoạt động trong khuôn khổ Hiến pháp và

pháp luật, vì “Thừa nhận quyền lực cao nhất của Quốc hội không có nghĩa là Quốc

hội có quyền phân công thẩm quyền của các cơ quan nhà nước và tự định cho mình quyền hạn ngoài quy định của Hiến pháp và luật khi cần thiết”50.Hành pháp ở mức

độ nhất định đã thuộc về Chính phủ Tòa án và Viện kiểm sát giữ vai trò là những

cơ quan thực hiện quyền tư pháp Và các cơ quan này luôn có sự phối hợp nhịp nhàng với nhau để cùng thực hiện chức năng chung của Nhà nước Nghĩa là trong Hiến pháp năm 1992, tập quyền vẫn là nguyên tắc cơ bản trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước nhưng nguyên tắc này không được áp dụng một cách

cứng nhắc và tuyệt đối mà có sự vận dụng “mềm hóa” cho phù hợp với tình hình

mới của đất nước Ngoài ra, với Hiến pháp 1992 thì những hạt nhân hợp lý của thuyết phân quyền vẫn có ảnh hưởng ở mức độ nhất định trong tổ chức bộ máy nhà

nước với nhận thức “Tập quyền càng cao bao nhiêu thì sự phân công lao động lại

càng không rõ bấy nhiêu trong bộ máy nhà nước và đi cùng với nó là chế độ trách nhiệm tập thể được đề cao, trong khi trách nhiệm cá nhân chưa được nhấn mạnh”51

Thứ hai,thông qua các quy định về cơ cấu tổ chức, chức năng và quyền hạn

của các nhánh quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp, Hiến pháp năm 1992 đã lột tả được bản tính cần phải có của các cơ quan nhà nước Đặc biệt, tính độc lập của Tòa

án được tăng cường đáng kể với cơ chế bổ nhiệm Thẩm phán (Điều 128), vì “Sự

50Đinh Văn Mậu (2003), Quyền lực nhà nước và Quyền công dân, NXB Tư pháp, Hà Nội, tr 42

51Đinh Văn Mậu (2003), Quyền lực nhà nước và Quyền công dân, NXB Tư pháp, Hà Nội, tr 33

độc lập của Tòa án khỏi lập pháp và hành pháp là một trong những đảm bảo quan trọng trong việc bảo đảm quyền bình đẳng, quyền tự nhiên của con người”52

CHƯƠNG 2

TƯ TƯỞNG PH N CHIA QUY N L C NHÀ NƯ C TRONG HI N PHÁP HIỆN HÀNH, TH C TRẠNG VÀ KI N NGH

2.1.Tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước trong Hiến pháp năm 2013

Trải qua hơn 20 năm thực hiện, Hiến pháp năm 1992 đã bộc lộ nhiều hạn chế, không còn phù hợp với điều kiện mới của đất nước Điều này dẫn đến sự ra đời của Hiến pháp mới - Hiến pháp năm 2013 So với Hiến pháp năm 1992, Hiến pháp năm 2013 có nhiều điểm mới tiến bộ trong cách thức quy định về tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước Lần đầu tiên trong lịch sử lập hiến Việt Nam, nguyên

tắc “Quyền lực nhà nước là thống nhất có sự phân công, phối hợp và kiểm soát

giữa các cơ quan trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp”53 chính thức được ghi nhận tại Điều 2 của Hiến pháp Nguyên tắc này đã chi phối đến tổ chức và hoạt động của các cơ quan trong bộ máy nhà nước, điển hình là các cơ quan nhà nước ở trung ương như Quốc hội, Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao và Chủ tịch nước

2.1.1 Vấn đề phân công quyền lực nhà nước theo Hiến pháp năm

2013

Quốc hội: Hiến pháp một lần nữa khẳng định Quốc hội là cơ quan đại biểu

cao nhất của Nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa

xã hội chủ nghĩa Việt Nam (Điều 69) Vị trí, chức năng, cơ cấu tổ chức và nhiệm

vụ, quyền hạn của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội về cơ bản vẫn không có nhiều thay đổi so với các quy định của Hiến pháp năm 1992 Tuy vậy, để phù hợp với tình hình mới, các quy định liên quan đến chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của Quốc hội cũng được sửa đổi, bổ sung cho phù hợp với chức năng của cơ quan

thực hiện quyền lập hiến và lập pháp.Khắc phục được phần nào “căn bệnh” hình

thức của Quốc hội, tránh tình trạng Quốc hội can thiệp quá sâu vào công việc vốn

52Thang Văn Phúc, Nguyễn Đăng Thành (2005), Một số lý thuyết và kinh nghiệm tổ chức nhà nước trên

thế giới, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr 185

53Đảng Cộng sản Việt Nam (2011), Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI, NXB Chính trị quốc

gia, Hà Nội, tr 247