CHƯƠNG 2: TƯ TƯỞNG PH N CHIA QUY N L C NHÀ NƯ C TRONG
2.3.1. Vấn đề phân công quyền lực nhà nước
Thứ nhất, phân công quyền lực nhà nước trong lĩnh vực lập pháp
66Điều 28 của Luật Tố tụng Hành chính năm 2010 quy định đối tượng khiếu kiện trong vụ án hành chính bao gồm quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định giải quyết khiếu nại trong quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh, quyết định buộc thôi việc từ chức Tổng Cục trưởng trở xuống, khiếu kiện danh sách cử tri bầu đại biểu Quốc hội và đại biểu Hội đồng nhân dân. Và theo quy định tại Điều 3 của Luật, những quyết định hành chính này phải là những quyết định cá biệt.
67Ở Mĩ, Chánh án là một người rất có uy tín và được tôn trọng với nhiệm kỳ suốt đời, lương bổng ổn định không phụ thuộc vào ngân sách nhà nước.Thẩm phán được được đích thân Tổng thống là người đứng đầu Nhà nước bổ nhiệm từ những luật sư danh tiếng, các giáo sư và nhà nghiên cứu luật hàng đầu trong cả nước.Thẩm phán là người rất thông thái vì Tòa án tối cao ở Mĩ không tổ chức các tòa chuyên trách nên Thẩm phán phải là những người am hiểu chuyên sâu tất cả các lĩnh vực.
68Khoản 11, Điều 1 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008.
56
Một là, Quốc hội phải trả quyền lập hiến về cho Nhân dân. Nhân dân trong một xã hội dân chủ có quyền quyết định các vấn đề quan trọng nhất của quốc gia, bởi họ mới thật sự là chủ thể của quyền lực nhà nước. Nhân dân thực hiện quyền lực của mình thông qua hình thức dân chủ trực tiếp và dân chủ gián tiếp. Trong hình thức dân chủ gián tiếp, Nhân dân có quyền bầu ra các đại diện của mình vào cơ quan nhà nước để họ thay mình quyết định các vấn đề liên quan đến vận mệnh quốc gia, nhưng dân chủ không chỉ dừng lại ở đó. Trong một xã hội ngày càng phát triển, Nhân dân có quyền thực hiện quyền lực của mình thông qua hình thức dân chủ trực tiếp lẫn dân chủ gián tiếp. Một trong những việc làm có ý nghĩa nhất trong hình thức dân chủ trực tiếp là Nhân dân được làm nên Hiến pháp - bản văn phân chia quyền lực nhà nước. Lịch sử đã chứng minh, sự tồn tại của nhà nước là cần thiết chứ không phải là một món quà “xa xỉ”, chưa nói đến tác dụng của nhà nước nhưng nếu không có nhà nước, xã hội sẽ “hỗn loạn”, con người ta sẽ sử dụng tự do của mình để “đe dọa” đến quyền tự do dân chủ của người khác. Nhưng khi đã có Nhà nước, Nhân dân lại lo sợ những con người trong nhà nước ấy lạm quyền.
Chính vì vậy, Hiến pháp ra đời như “khế ước xã hội” để giới hạn quyền lực nhà nước, phân công quyền hạn giữa các cơ quan nhà nước với nhau. Chính vì vậy, Nhân dân mới là chủ thể thực hiện phân công quyền lực nhà nước. Ở nước ta, từ Hiến pháp năm 1959 đến nay, Quốc hội đều tự cho mình có quyền làm ra bản văn phân chia quyền lực nhà nước nên các quy định của Hiến pháp luôn luôn nghiêng quyền lực về phía Quốc hội, các cơ quan khác chỉ có thể là cơ quan cấp dưới của Quốc hội. Vậy nên để Nhân dân trực tiếp quy định và trao quyền cho các cơ quan nhà nước sẽ khách quan và công bằng hơn. Trong điều kiện nước ta hiện nay, nếu không thể để Nhân dân trực tiếp làm Hiến pháp thì ít ra cũng phải để Nhân dân bỏ phiếu bầu Quốc hội lập hiến, Quốc hội này có nhiệm vụ soạn thảo một dự thảo Hiến pháp, sau đó đưa ra trưng cầu dân ý, nếu quá bán Nhân dân tham gia bỏ phiếu chấp nhận, Hiến pháp sẽ được thông qua. Quốc hội lập hiến có thể giải tán hoặc trở thành Quốc hội lập pháp. Quốc hội cũng chỉ có quyền sửa đổi, bổ sung Hiến pháp theo một quy trình và thủ tục chặt chẽ khi hai phần ba các đại biểu Quốc hội đồng ý. Sau đó, các vấn đề được sửa đổi, bổ sung phải được Nhân dân phúc quyết thông qua như các quy định tại Điều 70 của Hiến pháp năm 1946. Ngoài ra, Hiến pháp cũng có nên có những quy định cụ thể chế tài nào dành cho những hành vi xâm phạm đến tính tối cao của Hiến pháp chứ không quy định chung chung như hiện nay (Điều 119).
Hai là, bỏ đi quy định Quốc hội là “cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất”, thay vào đó là quy định “Quốc hội là cơ quan có quyền cao nhất” như quy định tại
57
Điều 22 của Hiến pháp năm 1946. Bởi như đã lý giải ở trên, trong Nhà nước pháp quyền, nơi mà vấn đề dân chủ được đưa lên hàng đầu, không thể tồn tại một cơ quan nhà nước nào chiếm ưu thế tuyệt đối trong mối quan hệ với các cơ quan khác.
Với quy định “Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất” sẽ dẫn đến cách hiểu Quốc hội là cao nhất, là cơ quan “đẻ” ra các cơ quan khác. Chính cách tư duy này dẫn đến việc những cố gắng của chúng ta về việc phân công rành mạch và rạch ròi thẩm quyền giữa các nhánh cơ quan trở nên vô nghĩa. Không thể có phân công mà không có phân quyền và không có phân quyền thì không thể nói đến Nhà nước pháp quyền. Trong Nhà nước pháp quyền, quyền lực nhà nước phải có sự phân định rạch ròi ba nhánh lập pháp, hành pháp và tư pháp. Và tất cả các cơ quan này đều ngang quyền nhau, nằm dưới quyền lực Nhân dân. Quốc hội là cơ quan nhà nước trong mối quan hệ với Nhân dân nhưng lại là cơ quan đại diện cho Nhân dân trong mối quan hệ với các cơ quan khác (thông qua cách thức thành lập, thành phần đại biểu) nên khi quy định “Quốc hội là cơ quan có quyền cao nhất” đã khẳng định được quyền lực tuyệt đối của Nhân dân, không làm thay đổi bản chất của chế độ.
Quy định này cũng phủ nhận tư duy tồn tại bấy lâu “quyền lực nhà nước thống nhất ở Quốc hội nên Quốc hội có toàn quyền”. Ngoài ra, việc nhìn nhận Quốc hội không còn là cơ quan nhà nước cao nhất cũng tạo cơ sở để hình thành nên một thiết chế bảo hiến chuyên trách ở nước ta.
Ba là, thu hẹp phạm vi giám sát của Quốc hội: thay vì giám sát tối cao với toàn bộ hoạt động của bộ máy nhà nước, Quốc hội chỉ nên giám sát với hoạt động tuân theo Hiến pháp và pháp luật do Quốc hội ban hành. Với việc thu hẹp phạm vi giám sát này sẽ giúp cho Quốc hội thể hiện đúng bản chất là cơ quan đại diện. Vì hoạt động của Quốc hội chủ yếu mang tính chất chính trị, tranh luận nghị trường để thiết lập quy tắc xử sự chung cho toàn đất nước và ở tầm vĩ mô chứ không phải hoạt động mang tính chất chuyên môn, kĩ thuật. Trả lại chức năng giám sát việc ban hành các văn bản cho Tòa án, Tòa án mới là cơ quan có thẩm quyền xem xét và xử lý các văn bản có biểu hiện vi hiến hoặc trái pháp luật. Quy định này sẽ giảm bớt được phần nào số lượng công việc của Quốc hội, giúp các đại biểu dành nhiều thời gian hơn cho việc chất vấn, tranh luận tại các kì họp.Đồng thời cũng thể hiện sự phân công rạch ròi các chức năng và quyền hạn giữa nhánh lập pháp và nhánh tư pháp, tăng cường sức mạnh cho nhánh quyền tư pháp, vốn dĩ không có “sức mạnh lẫn tiền bạc”, chỉ có “trí phán đoán và sự công bằng”.
Bốn là, liên quan đến vấn đề lập pháp, nên quy định Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập pháp. Quốc hội phải mạnh về lập pháp, vì đặc trưng nổi bật nhất của cơ quan này là tính đại diện, Quốc hội phải là phản ánh được ý chí và
58
mong muốn của cử tri. Hạn chế đến mức tối đa và tiến đến việc bãi bỏ quy định Ủy ban thường vụ Quốc hội được ban hành các pháp lệnh và Chính phủ được ban hành các “nghị địnhtiên phát”. Vì nếu cứ giao quyền cho Ủy ban thường vụ Quốc hội ban hành pháp lệnh có giá trị như luật sẽ “hạ thấp” vai trò của các đại biểu không phải là thành viên của các cơ quan này, đồng nghĩa với quyền lợi của các cử tri không được đảm bảo, không có sự bình đẳng giữa các cử tri với nhau. Khắc phục tình trạng Chính phủ can thiệp sâu vào hoạt động của cơ quan lập pháp, ban hành các đạo luật ảnh hưởng đến quyền tự do của công dân vì lợi ích cục bộ của ngành.
Với quy định này sẽ giúp Quốc hội chuyển từ hoạt động không chuyên và không thường xuyên sang hoạt động chuyên nghiệp và thường xuyên hơn, đảm bảo các đạo luật ban hành có chất lượng và đủ sức mạnh cưỡng chế. Nếu chưa thể xóa bỏ hoàn toàn pháp lệnh của Ủy ban thường vụ Quốc hội và các “nghị địnhtiên phát”
của Chính phủ thì cũng nên phân định rạch ròi thẩm quyền lập pháp của Quốc hội với thẩm quyền lập quy của Chính phủ.Quy định nguyên tắc ủy quyền lập pháp cho Ủy ban thường vụ Quốc hội và những quyền nào thuộc nghị định của Chính phủ (nên giới hạn những vấn đề thuộc lĩnh vực kinh tế). Và những vấn đề tuyệt đối không được ủy quyền cho Ủy ban thường vụ Quốc hội lẫn Chính phủ là những vấn đề liên quan đến thuế, ngân sách nhà nước, quyền con người và quyền công dân.
Thứ hai, phân công quyền lực nhà nước trong lĩnh vực hành pháp
Bản chất của quyền hành pháp là cai trị chứ không đồng nhất với quyền quản lý hành chính. Nói cách khác, quản lý hành chính chỉ là một biểu hiện của quyền hành pháp, nội dung cốt lõi của hành pháp là việc Chính phủ ban hành hoặc đề xuất ban hành chính sách và tổ chức quản lý hành chính công. Vậy nên để Chính phủ thật sự là cơ quan thực hiện quyền hành pháp thì Hiến pháp nên có những quy định theo hướng sau:
Một là, nên quy định Chính phủ là “cơ quan hành pháp” mà không phải là
“cơ quan thực hiện quyền hành pháp” để có cơ sở trao quyền hoạch định chính sách cho Chính phủ. Nếu chỉ nói Chính phủ là cơ quan thực hiện quyền hành pháp thì Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước cũng thực hiện một số chức năng được cho là lĩnh vực của hành pháp: Nếu hành pháp gắn liền với hoạch định chính sách phát triển kinh tế - xã hội thì Chính phủ chỉ có thể là cơ quan quản lý nhà nước trong lĩnh vực hành chính, do hoạch định chính sách ở nước ta hiện nay không thuộc về Chính phủ; Ủy ban thường vụ Quốc hội cũng phối hợp với Quốc hội, Chính phủ thực hiện quyền hành pháp như chỉ đạo, điều hòa, phối hợp các cơ quan của Quốc hội trong hoạt động lập pháp (Điều 74); Chủ tịch nước cũng phối hợp với Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ thực hiện quyền
59
hành pháp (Điều 88). Quy định Chính phủ là cơ quan hành pháp sẽ tạo điều kiện cho Chính phủ được trao quyền hoạch định chính sách, để Chính phủ thực sự là cơ quan hành pháp. Vì một cơ quan hành pháp đúng nghĩa luôn phải vừa là cơ quan vừa thực thi pháp luật vừa hoạch định chính sách. Nếu Chính phủ chỉ là cơ quan thực thi pháp luật thì Chính phủ chẳng qua cũng chỉ là cơ quan quản lý nhà nước trong lĩnh vực hành chính chứ không phải là cơ quan hành pháp.
Hai là, bỏ đi quy định “Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội” để Chính phủ thật sự là một nhánh quyền lực độc lập với Quốc hội, không phải là cơ quan thuộc nhánh quyền lập pháp, để Chính phủ tự do hoạt động, thật sự là một Chính phủ mạnh, có khả năng tự chịu trách nhiệm với mọi quyết định của mình.
Đồng thời, quy định này sẽ làm cho vấn đề phân công trở nên rành mạch và rõ ràng hơn, không có sự “nhập nhằng” giữa lập pháp và hành pháp. Chính phủ không phải là một cơ quan của Quốc hội và Quốc hội cũng không “độc tôn” nắm trong tay cả hai quyền lập pháp và hành pháp. Hơn nữa, khi Hiến pháp được Nhân dân phúc quyết thông qua thì cơ sở cho quy định “Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội” sẽ không còn có thể tồn tại được, vì Chính phủ lúc này chính thức trở thành
“cơ quan chấp hành của Hiến pháp” chứ không phải “cơ quan chấp hành của Quốc hội”.
Ba là, phân công rõ ràng chức năng và quyền hạn giữa các bộ, ngành với nhau. Chính phủ bao gồm Thủ tướng, các Phó Thủ tướng, Bộ trưởng và Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ (Điều 95). Bộ trưởng và Thủ trưởng lãnh đạo công tác của ngành mình, việc thực hiện tốt chức năng của Bộ trưởng và Thủ trưởng trong hoạt động quản lý ngành hoặc lĩnh vực là cơ sở và tiền đề để tạo nên một Chính phủ hoạt động có hiệu quả bên cạnh hoạt động của Thủ tướng. Chính vì vậy, phải phân định rõ Bộ trưởng, Thủ trưởng nào được quản lý ngành nào, trong lĩnh vực nào và quản lý như thế nào, trong trường hợp nào được quyền phối kết hợp với các bộ, ngành khác khi giải quyết các vấn đề liên quan đến nhiều bộ, ngành. Chỉ khi nào có sự phân định rõ ràng như trên mới có thể hạn chế được tình trạng chồng chéo chức năng, quyền hạn giữa các bộ, ngành với nhau và tình trạng đùn đẩy, không thể quy kết trách nhiệm khi có sai phạm xảy ra69. Quy định rõ cơ chế giải quyết tranh chấp
69 Do vấn đề phân công chức năng và quyền hạn giữa các bộ không rõ ràng nên trên thực tế thường xuyên xảy ra tranh chấp giữa các bộ với nhau. Điển hình là tranh chấp giữa Bộ Tài nguyên và Môi trường với Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn về vấn đề quản lý nguồn nước và trách nhiệm phòng tránh sạt lở. Cuối cùng hai Bộ đã thỏa thuận với nhau là Bộ Tài nguyên và Môi trường sẽ quản lý nguồn nước còn Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn sẽ có thẩm quyền trong việc phòng chống sạt lở. Ngoài ra, Bộ Tài nguyên và Môi trường với Bộ Tài chính cũng có tranh chấp với nhau trong một số vấn đề liên quan đến hoạt động quản
60
khi có tranh chấp xảy ra. Trong trường hợp này, thiết nghĩ nên để các bộ, ngành tự thỏa thuận với nhau, nếu không thỏa thuận được thì Thủ tướng Chính phủ sẽ thay mặt Chính phủ phân xử.
Thứ ba, phân công quyền lực nhà nước trong lĩnh vực tư pháp
Một là, Quốc hội nên trả lại thẩm quyền giám sát việc ban hành các văn bản pháp luật của các cơ quan nhà nước kháccho Tòa án. Tòa án với vai trò là cơ quan xét xử sẽ ở vị trí thích hợp nhất để giám sát hoạt này, vì đây là hoạt động thuần túy mang tính chất chuyên môn, kĩ thuật nên phải để có một cơ quan hoạt động chuyên trách như Tòa án thực hiện. Ngoài ra, Tòa án cũng phải có thẩm quyền đương nhiên trong việc giải thích pháp luật. Với chức năng giải thích pháp luật sẽ giúp cho Tòa án chủ động hơn trong việc đưa ra các phán xét. Đồng thời, với chức năng này Tòa án sẽ trở thành cơ quan giữ vai trò trung tâm trong nhiệm vụ phát triển một hình thức pháp luật mới ở nước ta - hình thức án lệ. Vìán lệ là hoạt động làm luật của Tòa án trong việc công nhận và áp dụng các quy tắc mới trong quá trình xét xử.
Thế nên, Tòa án phải có quyền “tự do” giải thích những quy định pháp luật còn chung chung, mang tính khái quát hoặc gây nhiều tranh cãi dựa trên các quy định pháp luật khác có liên quan và theo quan điểm cá nhân của Thẩm phán.Kết quả của hoạt động này sẽ hình thành nên một bản án chứa đựng các quy tắc mới, làm khuôn mẫu cho các Thẩm phán sau này phải tuân theo nếu vụ án mà họ đang xét xử có tình tiết tương tự.
Hai là, chức năng giải thích Hiến pháp, xét xử các hành vi vi hiến của quan chức cao cấp trong bộ máy nhà nước, đặc biệt là thẩm quyền xem xét các văn bản luật có dấu hiệu vi hiến của Quốc hội nên được trao cho một thiết chế độc lập có tên là Tòa án Hiến pháp thực hiện. Tòa án hiện nay không thể độc lập hoàn toàn với hai nhánh quyền lập pháp và hành pháp nên việc giao cho Tòa án các thẩm quyền trên sẽ không đảm bảo tính khách quan. Và do không có vị trí “ngang quyền” nên phán quyết của Tòa án cũng không đủ “trọng lượng” trói buộc hai nhánh quyền lực còn lại phải tuân theo. Tòa án Hiến pháp khi được thành lập phải có một vị trí pháp lý đặc biệt, nằm ngoài các nhánh lập pháp, hành pháp và tư pháp, hoạt động như một thiết chế độc lập. Thẩm phán của Tòa án Hiến pháp sẽ được Chủ tịch nước – người đứng đầu Nhà nước bổ nhiệm trong số các Thẩm phán có kinh nghiệm hoặc những chuyên gia, nhà nghiên cứu hành đầu trong lĩnh vực Hiến pháp; Thẩm phán nên có nhiệm kì dài hơn nhiệm kì Quốc hội, thậm chí là suốt đời nếu như Thẩm phán vẫn giữ được “hành vi tốt”. Chính thiết chế Tòa án Hiến pháp sẽ giúp cho tổ
lý đất đai, hai Bộ thỏa thuận không được nên Thủ tướng vào cuộc, trao thẩm quyền quản lý đất đai cho Bộ Tài nguyên và Môi trường quản lý.