Chính thể cộng hòa hỗn hợp được xây dựng trên nền tảng của nguyên tắc phân chia quyền lực nhà nước.Tổ chức quyền lực nhà nước vừa có đặc điểm của cộng hòa tổng thống như Tổng thống do Nhân dân trực tiếp bầu ra, Tổng thống vừa là người đứng đầu Nhà nước, vừa đứng đầu Chính phủ. Đồng thời nó cũng mang những đặc điểm của chính thể cộng hòa đại nghị như tồn tại chức danh Thủ tướng, Thủ tướng do Tổng thống bổ nhiệm nhưng phải có sự phê chuẩn của Nghị viện.
Thủ tướng chịu trách nhiệm trước Nghị viện và Tổng thống, đồng thời Thủ tướng cũng có quyền yêu cầu Tổng thống giải tán Hạ viện. Cả Nghị viện lẫn Thủ tướng đều không có quyền lật đổ Tổng thống, Tổng thống chỉ chịu trách nhiệm trước Nhân dân.
Hình mẫu của mô hình chính thể cộng hòa hỗn hợp là Cộng hòa Pháp theo Hiến pháp năm 1958. Mục tiêu của các nhà soạn thảo Hiến pháp năm 1958 là cân bằng quyền lực giữa cơ quan lập pháp và hành pháp trên cơ sở tiếp thu những giá trị truyền thống của chính thể cộng hòa tổng thống và chính thể đại nghị. Từ đó, bảo đảm sự ổn định tương đối của các thiết chế quyền lực nhà nước, đặc biệt là nhánh quyền hành pháp.
Pháp có một hệ thống lưỡng viện đóng vai trò chính trong sự vận hành của nền dân chủ. Nghị viện gồm Quốc hội (Hạ viện) và Thượng viện có quyền lập pháp. Quốc hội do phổ thông đầu phiếu trực tiếp bầu ra. Thượng viện được bầu gián tiếp (do các Uỷ viên Hội đồng vùng, tỉnh và các nghị sĩ Quốc hội bỏ phiếu bầu). Quyền hành pháp được trao cho Tổng thống và Thủ tướng nên hành pháp trong chính thể này là “hành pháp lưỡng đầu”. Tổng thống Pháp do Nhân dân trực tiếp bầu ra và không chịu trách nhiệm trước Nghị viện. Tổng thống có quyền tác động trực tiếp đến bộ máy hành pháp thông qua vai trò hoạch định chính sách, bổ nhiệm Thủ tướng và yêu cầu Nghị viện phê chuẩn. Thủ tướng là nhân vật quan trọng thứ hai trong Chính phủ bên cạnh Tổng thống, chịu trách nhiệm thực hiện các chính sách của Tổng thống. Thủ tướng là thủ lĩnh của đảng chiếm đa số trong Nghị viện, Thủ tướng được thành lập trên cơ sở của Nghị viện nên Nghị viện có quyền lật đổ Thủ tướng nếu hoạt động của Thủ tướng không đạt hiệu quả. Ngược lại, Thủ tướng cũng có quyền yêu cầu Tổng thống giải tán Nghị viện.Nhưng cả Nghị viện
16
lẫn Thủ tướng đều không có quyền lật đổ Tổng thống, Tổng thống chỉ chịu trách nhiệm trước Nhân dân.
Tình hình Pháp trước năm 1958 mang dấu ấn của vùng châu Âu lục địa, đề cao Nghị viện. Nhưng thật ra chế độ đại nghị chỉ phát huy được vai trò của mình nếu quốc gia áp dụng chỉ có hai đảng hoặc có nhiều đảng nhưng có đảng nội trội như ở Anh. Pháp cũng áp dụng mô hình này nhưng do không có đảng nội trội nên hậu quả là chỉ trong một thời gian ngắn đã có sự thay đổi liên tục các Chính phủ do sự độc tài của Nghị viện29. Bất ổn trong nước dẫn đến vị thế của Pháp trên trường chính trị suy yếu. Xuất phát từ hoàn cảnh này, De Gaulle đã có một sáng kiến hết sức táo bạo là đem hình ảnh của ông vua nước Anh và vai trò của Tổng thống Mỹ ở bờ bên kia đại dương, xây dựng nên mô hình nguyên thủ quốc gia mới không có quá nhiều quyền hành để thực hiện quyền chuyên chế nhưng cũng không phải là
“bình hoa di động” để kiềm chế lại Nghị viện vốn dĩ đã có quá nhiều quyền hạn.
Tuy nhiên, với sự tác động của đảng phái chính trị, ý tưởng ban đầu của các nhà lập hiến đã không được thực hiện một cách trọn vẹn trên thực tế. Theo mô hình này, hành pháp sẽ do Tổng thống và Thủ tướng điều hành. Trong mối quan hệ giữa Tổng thống và Thủ tướng, Tổng thống là người hoạch định chính sách, nắm trong tay các lĩnh vực liên quan đến công an, an ninh, quốc phòng và ngoại giao. Trong khi đó, Thủ tướng lại là người cùng với nhân sự do chính mình bổ nhiệm sẽ có quyền thực thi những chính sách trên, nắm trong tay các lĩnh vực liên quan đến kinh tế, văn hóa, xã hội, giáo dục… Nếu Tổng thống và Nghị viện cùng một đảng thì đây là điều kiện thuận lợi cho Tổng thống tự do bổ nhiệm Thủ tướng là người của đảng mình. Đến lúc này, quyền lực của Tổng thống là rất lớn, vì Tổng thống vừa kiểm soát được Chính phủ như Tổng thống của chính thể cộng hòa, vừa có thể giải tán luôn cả Hạ viện như Thủ tướng của chính thể đại nghị. Nếu Tổng thống và Nghị viện khác đảng, có khả năng Tổng thống phải bổ nhiệm Thủ tướng là người của đảng khác để có được sự phê chuẩn của Nghị viện. Hành pháp lúc này không thể thông suốt, bất lợi cho Tổng thống trong việc hoạch định chính sách, kể cả Thủ tướng trong việc thực thi chính sách đó,dẫn đến mâu thuẫn trong nội bộ cơ quan hành pháp30.
29Chỉ từ sau khi cách mạng thành công, từ năm 1789 đến năm 1958, Pháp đã trải qua 4 nền cộng hòa, 16 bản Hiến pháp, 12 chế độ chính trị khác nhau và 161 đời Tổng thống.
30Điển hình nhất là vụ Tổng thống Sirắccủa Pháp giải tán Hạ viện vào ngày 21- 4-1997, do có mâu thuẫn giữa nội bộ hành pháp với nhau. Lúc bấy giờ,Tổng thống Si – rắc thấy rằng Giô -xpanh đang giữ chức Thủ tướng không phải là người của đảng mình, thế nên mặc dù là nguyên thủ quốc gia nhưng ông nhưng chỉ có quyền hoạch định chính sách và phụ trách các lĩnh vực liên quan đến hoạt động đối ngoại, xã hội, giáo dục và an ninh quốc phòng, người thực hiện các chính sách này và nắm trong tay thực quyền là Thủ tướng. Từ nhận
17
Như vậy,nếu áp dụng mô hình có sự kết hợp giữa phân quyền cứng rắn và mềm dẻo sẽ giúp nguyên thủ quốc gia có thực quyền, năng động hơn và có sự độc lập nhất định, tức hành pháp được tăng cường nhưng cũng đầy những rủi ro. Nếu lập pháp và hành pháp mâu thuẫn thì Tổng thống sẽ luôn luôn giải tán Hạ viện theo ý của mình, gây nên sự mất ổn định trong đời sống chính trị quốc gia. Ngoài ra, trong chính thể này cũng luôn có khả năng thường trực mâu thuẫn giữa Tổng thống và Thủ tướng là những nhân vật trung tâm trong bộ máy hành pháp.
Qua việc tìm hiểu các mô hình phân quyền trên thế giới, có thể rút ra một số nhận xét về việc áp dụng học thuyết phân quyền như sau:
Một là, luôn có sự biến dạng ở những mức độ khác nhau trong việc áp dụng các nội dung của học thuyết phân quyền vào tổ chức bộ máy nhà nước tư sản. Ngày nay, hầu hết các quốc gia dân chủ đều áp dụng nguyên tắc phân quyền trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước dù ở mức độ mềm dẻo, cứng rắn hoặc có sự kết hợp giữa hai mô hình này. Ở châu Âu lục địa với truyền thống đề cao vai trò của cơ quan lập pháp nên Nghị viện luôn có ưu thế hơn so với các cơ quan khác.
Vậy nên ở các quốc gia này, người ta không áp dụng cứng nhắc học thuyết phân quyền mà có sự thay đổi cho phù hợp theo hướng “mềm hóa” đi mô hình lúc đầu.Đảm bảo cho Nghị viện luôn đóng vai trò “nổi trội” hơn trong tam giác phân quyền. Ở Mĩ lại khác, do sớm không đi theo lý thuyết “nghị viện tối cao” nên người Mĩ đã xây dựng cho riêng mình một mô hình tổ chức bộ máy nhà nước có sự phân công rành mạch, phối hợp và kiểm soát lẫn nhau giữa các cơ quan, không cơ quan nào được đặt cao hơn cơ quan nào. Từ đó tạo ra mô hình phân quyền cứng rắn được xem là “gần gũi” nhất với học thuyết phân quyền. Còn ở Pháp, do các nhà lập hiến lo sợ sự độc tài của Tổng thống và sự lạm quyền của Nghị viện nên phải tổ chức bộ máy nhà nước theo kiểu kết hợp giữa mô hình phân quyền mềm dẻo và phân quyền cứng rắn, ngày càng đề cao vai trò của hành pháp để giữ cho đời sống chính trị quốc gia luôn ổn định.
định này, ông đã có một quyết định táo bạo là giải tán Hạ viện để Nhân dân bầu cử lại với mong muốn người của đảng ông ta sẽ giành được đa số phiếu trong cuộc bầu cử. Nhưng đây lại là quyết định sai lầm vì đa số dân chúng Pháp đã không chọn đảng của ông là đảng đại diện cho ý chí của họ.Đảng Xã hội (PS), cùng với nhiều đảng cánh tả khác, đã đánh bại liên minh bảo thủ của Si – rắc với thắng lợi vang dội, buộc Si - rắc bước vào một giai đoạn sống chung mới với Jospin là Thủ tướng . Tình trạng này kéo dài trong suốt 5 năm, từ năm 1997 đến năm 2002 mới có thể chấm dứt bằng một cuộc bầu cử mới. Trong thời gian này, quyền lực của Tổng thống ngày càng suy yếu dần do Tổng thống không được sự ủng hộ của Nghị viện và Nhân dân.
18
Hai là, đảng phái chính trị đã làm biến dạng các mô hình phân quyền. Trong các nhà nước tư sản hiện đại, khó có thể tìm thấy sự phân chia quyền lực nhà nước rạch ròi thành ba nhánh quyền lực mà luôn có sự đan xen, chuyển hóa lẫn nhau từ quyền lực của cơ quan này sang cơ quan khác và ngược lại. Đặc biệt, giữa nhánh quyền lập pháp và hành pháp hầu như luôn có mối quan hệ mật thiết không thể tách rời và hỗ trợ nhau theo kiểu “có sự phối kết hợp giữa lập pháp và hành pháp để có một hệ thống pháp luật hoàn hảo”31, hướng đến mục tiêu chung là làm cho hoạt động của bộ máy nhà nước ngày càng hiệu quả hơn. Chính vì vậy, việc phân chia quyền lực nhà nước chỉ được áp dụng một cách tương đối, dù đó là chính thể đại nghị, cộng hòa tổng thống hay cộng hòa hỗn hợp. Và sở dĩ có sự áp dụng tương đối này là do tác động của đảng phái chính trị đã làm biến dạng các mô hình này. Việc áp dụng mô hình phân quyền hiện nay hầu như có chung đặc điểm là “sự xuất hiện của các đảng phái chính trị làm cho tính phối hợp hoạt động giữa các nhánh quyền lực ngày càng tăng lên, trong khi tính kiềm chế và đối trọng ngày càng giảm đi”32. Mặc dù các đảng chính trị đã làm biến dạng các hình thức chính thể và làm sai lệch mục đích sáng tạo ban đầu của các nhà lập hiến, nhưng quy luật chung của sự biến dạng này là nhằm tăng cường quyền lực cho hành pháp, xây dựng một Chính phủ mạnh để quản lý đất nước, làm suy yếu Nghị viện, đưa Nghị viện về thực hiện đúng chức năng ban đầu là làm luật chứ không can thiệp “sâu” vào hoạt động hành pháp của Chính phủ.
Ba là, nhìn nhận lại một số quan điểm sai lầm về học thuyết phân quyền:
Thứ nhất, cho rằng phân quyền chỉ có thể áp dụng trong nhà nước tư sản.
Đây là cái nhìn không toàn diện, vì học thuyết phân quyền cho dù được ra đời và phát triển trong xã hội phương Tây nhưng với những giá trị tiến bộ của nó trong việc xây dựng một nhà nước bị giới hạn quyền lực, đặc biệt là trong việc xây dựng Nhà nước pháp quyền là điều không thể phủ nhận. Phân quyền là phân chia quyền lực, phân chia trong thống nhất để tiến đến kiểm soát quyền lực.Mục đích cuối cùng của cơ chế này là hướng đến một việc xây dựng một nhà nước dân chủ, đảm bảo quyền tự do chính trị của con người được tôn trọng ở mức tối đa.
Thứ hai, cho rằng học thuyết phân quyền không phản ánh bản chất của quyền lực nhà nước luôn có sự thống nhất về mặt chủ thể. Nếu áp dụng học thuyết này một cách triệt để sẽ dẫn đến sự cô lập giữa các nhánh quyền lực, sự tách biệt
31Nguyễn Đăng Dung (2012), “Chính phủ Việt Nam trong nền kinh tế thị trường”, Những vấn đề về Hiến pháp và sửa đổi Hiến pháp, NXB Dân trí, Hà Nội, tr. 261.
32Cao Anh Đô (2013), Phân công, phối hợp giữa các cơ quan trong thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp ở Việt Nam, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr. 35.
19
hoàn toàn trong hoạt động của các cơ quan nhà nước. Trong khi để đạt được hiệu quả quản lý xã hội, các cơ quan trong hoạt động thực thi quyền lực nhà nước luôn phải có mối quan hệ khăng khít và hỗ trợ lẫn nhau. Chính điều này làm cho các nhánh quyền lực nhà nước luôn trong trạng thái mâu thuẫn và đấu tranh với nhau.
Đây là cách hiểu không toàn diện và không có cơ sở lý luận. Thật ra, Montesquieu đã khẳng định quyền lực nhà nước là thống nhất ở Nhân dân, Nhân dân đứng ra phân công quyền lực nhà nước thông qua Hiến pháp. Việc phân công này không phải là “chia nhỏ, xé lẻ” mà chỉ là phân công rành mạch chức năng của các cơ quan. Trong quá trình thực thi nhiệm vụ, các cơ quan không hoạt động riêng lẻ mà luôn có sự phối kết hợp với nhau để thực hiện quyền lực nhà nước. Thế nên, “phân quyền là sự phân biệt mà không phân ly, là sự phân chia mà không phân tán”33. Phân quyền để kiểm soát và làm cho hoạt động của các cơ quan đạt được hiệu quả chứ không phải phân quyền để làm cho các cơ quan đấu tranh gay gắt với nhau, làm tê liệt hoàn toàn bộ máy nhà nước.