CHƯƠNG 2: TƯ TƯỞNG PH N CHIA QUY N L C NHÀ NƯ C TRONG
2.2.1. Vấn đề phân công quyền lực nhà nước
Hiện nay, vấn đề phân công thực hiện quyền lực nhà nước ở nước ta có nhiều điểm tiến bộ so với các thời kì trước nhưng cũng chứa đựng một số bất cập, dẫn đến mục đích của phân công là để chuyên môn hóa các hoạt động chưa được thực hiện có hiệu quả. Điều này biểu hiện ở các nội dung sau:
Thứ nhất, phân công quyền lực nhà nước trong lĩnh vực lập pháp
Hiến pháp mới dường như vẫn giữ nguyên tư duy cũ “Quốc hội là cao nhất”
trong mối quan hệ với các cơ quan khác nên vẫn giữ lại quy định Quốc hội là “cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất”, thực hiện quyền lập hiến và lập pháp; giám sát tối cao toàn bộ hoạt động của bộ máy nhà nước; quyết định các vấn đề quan trọng của quốc gia (Điều 70). Ở đây có sự “nhập nhằng” giữa một Quốc hội toàn quyền và một Quốc hội thực quyền. Dù cố gắng xây dựng một Quốc hội thực chất nắm trong tay những quyền vốn có nhưng với cách quy định về địa vị pháp lý và thẩm quyền của Quốc hội như trên, dễ thấy rằng ta đã vô hình trung tạo ra một Quốc hội toàn quyền nhưng hoạt động mang tính hình thức. Sở dĩ tác giả khẳng định như vậy là vì những lí do sau:
Một là, vấn đề gây tranh cãi liên quan đến quyền hạn của Quốc hội là Hiến pháp mới một lần nữa khẳng định Quốc hội là cơ quan có quyền lập hiến. Theo tác giả, quy định này không phù hợp với bản chất của một nhà nước dân chủ. Trong nhà nước dân chủ, quyền lực của Nhân dân luôn được đề cao một cách tuyệt đối, Nhân dân được xem là chủ thể tối cao của quyền lực nhà nước, chủ quyền Nhân dân luôn được đặt lên hàng đầu. Do là chủ thể tối cao của quyền lực nhà nước nên Nhân dân mới là chủ thể có tư cách đứng ra phân công quyền lực nhà nước. Chỉ khi nào Nhân dân thật sự đứng ra phân công quyền lực nhà nước mới đảm bảo tính
46
khách quan và công bằng, cũng như bảo đảm cho tất cả các cơ quan nhà nước đều nhận được quyền lực từ Nhân dân, phải chịu trách nhiệm trước Nhân dân. Để thực hiện quyền này, Nhân dân sẽ thông qua một con đường hiệu quả nhất là làm nên Hiến pháp. Vì Hiến pháp không có gì khác hơn là bản văn phân chia quyền lực nhà nước nhằm bảo vệ quyền con người. Ở Việt Nam, ngoại trừ Hiến pháp năm 1946, trong quy định của tất cả các bản Hiến pháp, chưa bao giờ Nhân dân được là thừa nhận là chủ thể của quyền lập hiến. Chính vì trao cho Quốc hội quyền lập hiến nên Quốc hội mới là chủ thể tiến hành phân chia quyền lực nhà nước cho các cơ quan khác, Quốc hội đóng vai trò là cơ quan tối cao của quyền lực nhà nước. Đây là điều không thể chấp nhận được trong một nhà nước dân chủ, một nhà nước mà quyền lực tối thượng phải thuộc về Nhân dân. Nhân dân thực hiện quyền lực của mình bằng cách phân công quyền lực cho các cơ quan nhà nước. Quốc hội chỉ là một cơ quan trong bộ máy nhà nước nên không thể có quyền “đứng trên” để ban phát quyền lực cho các cơ quan nhà nước còn lại. Quốc hội dù là cơ quan có quyền ban hành luật để “ấn định cách xử sự chung cho toàn xã hội” nhưng hoạt động của Quốc hội cũng phải nằm trong khuôn khổ Hiến pháp và pháp luật. Chính vì nắm trong tay quyền lập hiến nên lâu nay Quốc hội luôn quy định cho mình nhiều quyền hạn mang tính “tối thượng”, đặt mình ở vị trí “tối cao” trong bộ máy nhà nước.
Hai là, trong Nhà nước pháp quyền không thể có cơ quan nào ở vị trí tối cao, “đứng trên” hay “mạnh hơn” các cơ quan khác. Nhà nước pháp quyền có hạt nhân của nó là nền dân chủ rộng rãi nên các cơ quan cấu thành nên bộ máy nhà nước phải ngang hàng với nhau về địa vị pháp lý, Nhân dân mới là chủ thể tối cao trong mối quan hệ với các cơ quan này. Hiến pháp mới quy định Quốc hội là “cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất” sẽ dẫn đến cách hiểu Quốc hội là tối cao, các nhánh quyền lực còn lại chỉ là cơ quan phái sinh và phụ thuộc vào Quốc hội. Đến đây thì ý nghĩa của quy định ở Điều 2 về sự phân công và kiểm soát quyền lực nhà nước hầu như không còn. Quốc hội toàn quyền thì không thể có phân công chức năng và thẩm quyền giữa các cơ quan với nhau, khi đã không phân công thì không thể phối hợp và kiểm soát hoạt động của nhau. Và khi không có phân công, phối hợp và kiểm soát thì không thể nói đến phân quyền và càng không thể nói đến Nhà nước pháp quyền.
Ba là, Quốc hội có quyền giám sát tối cao toàn bộ hoạt động của bộ máy nhà nước là giám sát hoạt động thực thi pháp luật và hoạt động ban hành pháp luật của các cơ quan nhà nước. Liên quan đến vấn đề giám sát hoạt động thực thi pháp luật của Quốc hội, quy định như vậy là hợp lý. Vì Quốc hội làm ra luật thì phải có quyền giám sát, kiểm tra xem các cơ quan nhà nước khác có tổ chức thực thi pháp
47
luật của Quốc hội trên thực tế hay không và thực thi pháp luật như thế nào. Quốc hội phải được quyền kiểm tra và giám sát hoạt động này để ngay khi có vi phạm, Quốc hội với vị trí là cơ quan làm ra luật, đại diện cao nhất của Nhân dân sẽ đứng ra “xử lý”, vì “ý chí của Nhân dân được nâng lên thành luật” trong trường hợp này đã bị xâm phạm. Tuy nhiên, vấn đề giám sát hoạt động ban hành các văn bản của các cơ quan nhà nước cần phải nhìn nhận lại.Vì hoạt động của Quốc hội xét về bản chất thật ra mang tính chất chính trị, với biểu hiện sinh động là những tranh luận sôi nổi trong nghị trường chứ không phải là hoạt động thuần túy mang tính kĩ thuật, chuyên môn như giám sát việc ban hành văn bản. Hơn nữa, với công việc giám sát hoạt động ban hành văn bản của các cơ quan khác cũng gây “quá tải” đối với một Quốc hội tổ chức theo mô hình tập thể hành động, vừa lập pháp, vừa hành pháp, vốn đã quá “bận rộn” do không hoạt động thường xuyên, mỗi năm chỉ họp hai kỳ, mỗi kỳ một tháng “xuân thu nhị kỳ” và đa số các đại biểu hoạt động không chuyên thì đây thật sự là công việc ngoài tầm kiểm soát của Quốc hội.
Bốn là, Hiến pháp mới tiếp tục trao cho Quốc hội quyền “lập pháp” nhưng không phải là “duy nhất” đã tạo ra khả năng cho nhiều chủ thể có thể tham gia vào hoạt động này. Về vấn đề lập pháp, hầu hết các quốc gia đều cho đó đương nhiên thuộc thẩm quyền riêng của cơ quan đại diện, dù lúc ban đầu Nghị viện (ra đời đầu tiên ở Anh) không thực hiện chức năng này mà chức năng chính là giám sát, nên bản chất của quyền lập pháp là quyền đại diện chứ không đồng nhất với quyền làm luật58. Với quy định “mở đường” cho một số chủ thể có quyền ban hành các văn bản có giá trị tương đương với luật như Điều 69 theo tác giả là không phù hợp. Vì quyền làm luật là quyền thể hiện ý chí chung của quốc gia, làm luật là công việc chính của Quốc hội, việc làm luật của Quốc hội có chất lượng chứng tỏ hoạt động của Quốc hội có hiệu quả. Nhưng Quốc hội “đôi khi” lại giao cho Ủy ban Thường vụ Quốc hội quyền được ban hành các pháp lệnh có giá trị như luật (Điều 74).
Thậm chí, Chính phủ cũng có thẩm quyền ban hành các “nghị địnhtiên phát” về những lĩnh vực mà cả Quốc hội và Ủy ban thường vụ Quốc hội đều không điều chỉnh59. Thiết nghĩ, những quy định về việc trao quyền này là không đúng với bản chất của cơ quan đại diện và làm luật như Quốc hội. Bởi Ủy ban thường vụ Quốc hội dù có là cơ quan thường trực, hoạt động chuyên trách cũng chỉ bao gồm một vài chục người đại diện cho một bộ phận dân cư nhất định, không phải là tất cả các đại biểu Quốc hội, đại diện cho toàn bộ cử tri trong nước. Chính việc quy định cho cơ
58Xem thêm Nguyễn Đăng Dung(Chủ biên) (2012), “Quốc hội trong nền kinh tế thị trường và Nhà nước pháp quyền”,Những vấn đề về Hiến pháp và sửa đổi Hiến pháp, NXB Dân trí, Hà Nội, tr. 189-190.
59Điều 2, Điều 12, Điều 14 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008.
48
quan thường trực có quá nhiều quyền như vậy đã vô hình trung “hạ thấp” vai trò của các đại biểu Quốc hội là những người không nằm trong các cơ quan thường trực này, đồng nghĩa với nó là quyền lợi của cử tri không được đảm bảo. Hơn nữa, Chính phủ theo đúng bản chất của nó phải là cơ quan hành pháp thực hiện chức năng “cai trị”, nên việc ban hành các “nghị địnhtiên phát” sẽ không đảm bảo tính khách quan, vì lúc này lợi ích của các bộ, ngành luôn được đặt lên trên hết, thay vì quyền lợi chính đáng của Nhân dân.
Thứ hai, phân công quyền lực nhà nước trong lĩnh vực hành pháp
Một là, Hiến pháp mới lần đầu tiên quy định Chính phủ là “cơ quan thực hiện quyền hành pháp”, chứ không phải là “cơ quan hành pháp”. Để chứng minh Chính phủ là cơ quan thực hiện quyền hành pháp, ngoài các quy định về thẩm quyền của Chính phủ nhằm bảo vệ trật tự xã hội và bảo đảm an ninh quốc gia; chức năng quản lý nhà nước; bảo vệ quyền, tự do của công dân, Hiến pháp mới đã thu hẹp thẩm quyền của Quốc hội từ quyết định các “kế hoạch phát triển kinh tế, xã hội” chuyển sang chỉ “quyết định mục tiêu, chỉ tiêu, chính sách, nhiệm vụ cơ bản”, tạo tiền đề cho Chính phủ chủ động tham gia vào việc thực hiện chức năng này (Điều 96). Nhưng quy định như vậy là chưa đủ, vì Chính phủ với bản chất là cơ quan hành pháp phải có chức năng hoạch định chính sách và thực thi pháp luật.
Đây là hai thẩm quyền cơ bản không thể thể thiếu của bất cứ một cơ quan hành pháp nào. Trong khi đó, ở Việt Nam hiện nay, Chính phủ chỉ là cơ quan thực thi pháp luật, khôngphải là cơ quan có vai trò quyết định trong hoạt động “hoạch định chính sách”. Vì không nắm trong tay quyền “hoạch định chính sách” nên Chính phủ không phải chịu trách nhiệm về các chính sách này60 và Chính phủ cũng không thể là cơ quan hành pháp theo đúng nghĩa.
Hai là, với quy định Chính phủ là “cơ quan chấp hành của Quốc hội” sẽ tạo ra cách hiểu Chính phủ chỉ là một cơ quan của Quốc hội nên Chính phủ dù có thực hiện quyền hành pháp một cách “trọn vẹn” thì Chính phủ vẫn chỉ là cơ quan thuộc nhánh quyền lập pháp, sẽ không có sự phân định giữa lập pháp và hành pháp, tất cả các quyền này đều thuộc Quốc hội. Đến đây ý nghĩa của phân công dường như mất hết, vì Quốc hội lúc này đã nắm trong tay hai nhánh quyền lực quan trọng nhất của bất cứ một nhà nước nào, đó là quyền lập pháp và hành pháp “nếu đã được phân
60Có nguyên nhân này là vì nước ta hoạt động theo nguyên tắc “Đảng lãnh đạo, Nhà nước quản lý và Nhân dân làm chủ”. Với vai trò là đảng cầm quyền, Đảng Cộng sản Việt Nam qua các Văn kiện Đại hội Đảng mới thật sự là chủ thể hoạch định chính sách, đường lối phát triển kinh tế, xã hội. Với việc không giao cho Chính phủ quyền hoạch định chính sách cũng là một trong những nguyên nhân khiến cho việc giải tán tập thể Chính phủ vì những chính sách sai lầm của Chính phủ là điều không thể thực hiện được, vì ý chí của Chính phủ là ý chí của Đảng cầm quyền, ý chí của Nhà nước và Nhân dân.
49
định rồi mà vẫn còn phụ thuộc thì sự phân định đó cũng chỉ là tượng trưng, mà không thể nào thực hiện được mục tiêu của sự phân định”61.
Thứ ba, phân công quyền lực nhà nước trong lĩnh vực tư pháp
Một là, ở các nước có nền dân chủ phát triển, cơ quan tư pháp luôn được xác định là Tòa án và Tòa án được xem như là biểu tượng trung tâm của nền dân chủ. Nói cách khác, hoạt động xét xử của Tòa án được xem là trung tâm của hoạt động tư pháp, nhân danh công lý, bảo vệ các quyền tự do của con người. Để là một cơ quan tư pháp theo đúng nghĩa, Tòa án luôn phải có chức năng đứng ra phân xử đúng sai, đứng ở giữa làm trọng tài giải quyết các tranh chấp trên cơ sở các quy định của pháp luật. Ban đầu, Tòa án chỉ được quyền xét xử hành vi vi phạm của công dân nhưng cùng với sự phát triển của nền văn minh nhân loại và tư tưởng đề cao quyền con người, Tòa án đảm nhận luôn vai trò là người xét xử tranh chấp giữa công dân với nhà nước, giữa các cơ quan nhà nước với nhau, giữ cho các cơ quan này luôn hoạt động trong khuôn khổ pháp luật. Thực tế chứng minh, không phải lúc nào công dân với Nhà nước cũng không xảy ra mâu thuẫn, không phải lúc nào lập pháp và hành pháp cũng “chung sống với nhau trong hòa bình”, không phải lúc nào cơ quan dân cử cũng ban hành các đạo luật nằm trong khuôn khổ Hiến pháp, không
“vượt ra” Hiến pháp và không phải lúc nào hành vi của công chức cũng đều đúng luật, không vượt quyền và lộng quyền. Ở Việt Nam, dù đã tiến hành nhiều cuộc cải cách tư pháp nhưng Tòa án vẫn chưa từng một lần được trao quyền xét xử các hành vi vi hiến của công chức và văn bản có dấu hiệu trái Hiến pháp của Quốc hội, vì chưa có bản Hiến pháp nào trao quyền này cho Tòa án.
Hai là, Tòa án ở các quốc gia trên thế giới bên cạnh chức năng xét xử còn có thẩm quyền đương nhiên trong lĩnh vực giải thích Hiến pháp và pháp luật với nguyên tắc “cơ quan nào có quyền áp dụng pháp luật thì có quyền giải thích pháp luật”. Ở Việt Nam, thẩm quyền giải thích Hiến pháp và pháp luật không thuộc về Tòa án, quyền này được được giao cho Ủy ban thường vụ Quốc hội, chỉ là cơ quan thường trực của Quốc hội, không có thẩm quyền chuyên môn liên quan đến lĩnh vực này. Trên thực tế, chỉ có hai lần Ủy ban thường vụ ra nghị quyết để rõ là “giải
61Dẫn theoNguyễn Đăng Dung (2004), Tính nhân bản của Hiến pháp và bản tính của các cơ quan nhà nước, NXB Tư pháp, Hà Nội, tr. 135.
50
thích”, đó là giải thích Điểm c, Khoản 2, Điều 241 Luật Thương mại năm 1997 và Khoản 6, Điều 19 Luật Kiểm toán Nhà nước năm 200562.
Ba là, Viện kiểm sát là một thiết chế đặc biệt trong tổ chức bộ máy nhà nước của các nước xã hội chủ nghĩa63. Viện kiểm sát ở Việt Nam từ năm 1959 đến năm 2001 thực hiện chức năng công tố và kiểm sát các hoạt động tuân theo pháp luậtcủa tất cả các cơ quan nhà nước từ trung ương trở xuống. Từ năm 2001 trở đi, Viện kiểm sát chỉ còn thực hiện chức năng công tố và kiểm sát các hoạt động tư pháp.
Chức năng công tố là phù hợp với bản chất của cơ quan này nhưng với chức năng kiểm sát các hoạt động tư pháp cần phải được xem xét lại. Bởi việc Viện kiểm sát vừa nắm trong tay quyền công tố vừa thực hiện chức năng kiểm sát hoạt động tư pháp sẽ làm mất đi tính độc lập của Tòa án trong khi xét xử. Có thể thấy, trong các phiên tòa xét xử vụ án hình sự, Viện kiểm sát đóng vai trò vừa là chủ thể thực hiện quyền buộc tội, vừa giám sát hoạt động thực thi pháp luật của Tòa án trong quá trình xét xử. Thiết nghĩ, việc Hiến pháp trao cho Viện kiểm sát quyền giám sát hoạt động xét xử của Tòa án trong trường hợp này là không hợp lý và không cần thiết.
Vìđể hoạt động xét xử của Thẩm phán được khách quan và công bằng thì điều kiện tiên quyết là Thẩm phán phải không bị ảnh hưởng và chịu áp lực từ phía bên ngoài.
Trong khi đó, hoạt động xét xử của Tòa án ngay từ đầu đã phải chịu quá nhiều sự giám sát từ phía cơ quan nhà nước cấp trên và áp lực từ phía quần chúng nhân dân.
Ngoài ra,nếu hoạt động xét xử của Tòa án có sai phạm thì đã có cơ chế khắc phục từ phía các Tòa án cấp trên, thông qua hoạt động xét xử phúc thẩm, xét lại theo thủ tục giám đốc thẩm và tái thẩm nên không cần thiết phải có một chủ thể thứ ba như Viện kiểm sát tiến hành hoạt động kiểm sát việc tuân thủ pháp luật của Thẩm phán để phát hiện và xử lý những sai phạm.