CHƯƠNG 2: TƯ TƯỞNG PH N CHIA QUY N L C NHÀ NƯ C TRONG
2.1.1. Vấn đề phân công quyền lực nhà nước
Quốc hội: Hiến pháp một lần nữa khẳng định Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của Nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam (Điều 69). Vị trí, chức năng, cơ cấu tổ chức và nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội về cơ bản vẫn không có nhiều thay đổi so với các quy định của Hiến pháp năm 1992. Tuy vậy, để phù hợp với tình hình mới, các quy định liên quan đến chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của Quốc hội cũng được sửa đổi, bổ sung cho phù hợp với chức năng của cơ quan thực hiện quyền lập hiến và lập pháp.Khắc phục được phần nào “căn bệnh” hình thức của Quốc hội, tránh tình trạng Quốc hội can thiệp quá sâu vào công việc vốn
52Thang Văn Phúc, Nguyễn Đăng Thành (2005), Một số lý thuyết và kinh nghiệm tổ chức nhà nước trên thế giới, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr. 185.
53Đảng Cộng sản Việt Nam (2011), Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr. 247.
36
dĩ của cơ quan hành pháp và tư pháp. Đúng với quan điểm của Đảng và Nhà nước ta “không làm thay đổi vị trí, tính chất của Quốc hội mà thể hiện chính xác, đúng đắn hơn bản chất của Quốc hội và mối quan hệ giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”54. Điều này thể hiện ở những nội dung sau:
Thứ nhất, Quốc hội có quyền lập hiến và lập pháp (Điều 69). Đây là điểm khác biệt lớn nhất của Hiến pháp năm 2013 so với Hiến pháp năm 1992 về chức năng lập pháp của Quốc hội. Hiến pháp mới không xác định Quốc hội là “cơ quan duy nhất có quyền lập hiến và lập pháp”, quyền lập hiến và lập pháp hiện nay không còn là “đặc quyền riêng” của Quốc hội. Bên cạnh vai trò quyết định của Quốc hội trong việc hình thành một đạo luật, Hiến pháp cũng ghi nhận thêm một số chủ thể có quyền tham gia vào hoạt động này55. Ngoài ra, để đảm bảo dân chủ, khi thực hiện quyền lập hiến, Quốc hội còn tổ chức việc lấy ý kiến của Nhân dân hoặc trưng cầu ý dân để đảm bảo Hiến pháp thật sự là của Nhân dân và pháp luật ra đời gắn liền với cuộc sống (Điều 120). Nói tóm lại, với việc bỏ đi hai từ “duy nhất”, Hiến pháp mới đã mở đường cho nhiều chủ thể tham gia vào con đường lập pháp và khả năng Nhân dân trở thành chủ thể của quyền lập hiến để phù hợp hơn với xu hướng chung của thế giới.
Thứ hai, Quốc hội có quyền quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước (Điều 69). Điểm mới đáng lưu ý nhất về quyền hạn của Quốc hội trong việc quyết định kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của đất nước và chính sách quốc gia là Quốc hội chỉ còn quyết định mục tiêu, chỉ tiêu, chính sách, nhiệm vụ cơ bản phát triển kinh tế - xã hội.Nghĩa là, quyền quyết định kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của Quốc hội được chuyển thành quyền quyết định mục tiêu, chỉ tiêu và nhiệm vụ cơ bản phát triển kinh tế - xã hội (Điều 70). Nguyên nhân có sự thay đổi quan trọng này là vì các nhà lập hiến đã nhận thức được Chính phủ là cơ quan quản lý hành chính nên có khả năng “cọ xát”, nắm bắt nhanh chóng những biến động mới của xã hội, sẽ là cơ quan ở vị trí tốt nhất để xây dựng các chính sách quản lý.Đảm bảo các
54Xem Ủy ban Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992, Báo cáo những nội dung cơ bản về sửa đổi Hiến pháp năm 1992, tháng 10/2012.
55Điều 84 quy định đa dạng các chủ thể được quyền trình dự án luật gồm Chủ tịch nước, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, Uỷ ban của Quốc hội, Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Kiểm toán Nhà nước, Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và cơ quan trung ương của các tổ chức thành viên của Mặt trận; Điều 74 quy định Ủy ban thường vụ Quốc hội là cơ quan thường trực của Quốc hội được quyền ban hành các pháp lệnh có giá trị như luật; Điều 96 quy định Chính phủ được quyền ban hành các “nghị định tiên phát” để điều chỉnh các quan hệ xã hội chưa được Quốc hội và Ủy ban thường vụ Quốc hội điều chỉnh.
37
chính sách khi ra đời có tính khả thi và phù hợp với tình hình phát triển kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. Quy định này cũng cho thấy sự phân công rõ hơn chức năng và quyền hạn giữa Quốc hội và Chính phủ.
Thứ ba, Quốc hội có quyền thành lập, quy định chức năng, nhiệm vụ và cơ cấu tổ chức, hoạt động cũng như giám sát tối cao hoạt động của các cơ quan nhà nước ở trung ương (Điều 70). Trong chức năng này, Hiến pháp mới bổ sung thêm cho Quốc hội thẩm quyền trong việc phê chuẩn việc bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao theo đề nghị của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao. Đây là quy định phù hợp với yêu cầu đổi mới mô hình tổ chức Tòa án nhân dân, làm rõ hơn vai trò của Quốc hội trong mối quan hệ với Tòa án - cơ quan thực hiện quyền tư pháp. Đồng thời, quy định này cũng giúp nâng cao vị thế của Thẩm phán theo tinh thần cải cách tư pháp, đảm bảo Thẩm phán có vị trí ngang tầm với nhiệm vụ xét xử để bảo vệ pháp luật (Điều 70).
Thứ tƣ, để tăng cường vị trí và vai trò của Quốc hội trong hoạt động giám sát, Hiến pháp đã dành riêng một điều luật (Điều 78) về việc thành lập một Ủy ban lâm thời để nghiên cứu, thẩm tra một dự án hoặc điều tra về một vấn đề nhất định đã được quy định trong luật. Quy định này tiến gần hơn với nền lập hiến trên thế giới. Các Ủy ban này của Quốc hội gần giống với các ủy ban điều tra của nhà nước tư sản, giúp Quốc hội giám sát hoạt động của các nhánh quyền lực khác, của các quan chức cấp cao, xứng tầm với cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất. Theo tác giả, quy định này đã phần nào khắc phục được “căn bệnh” hình thức bấy lâu nay của Quốc hội trong chức năng giám sát tối cao hoạt động của các cơ quan nhà nước ở trung ương. Ngoài ra, Hiến pháp mới đã bổ sung một số quyền hạn phù hợp với vị trí của Quốc hội trong điều kiện hiện nay như quyền quyết định và phân chia các khoản thu và nhiệm vụ chi giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương;
quyền quyết định mức giới hạn an toàn nợ quốc gia, nợ công, nợ Chính phủ (Điều 70).
Chính phủ: So với các cơ quan khác, đây là cơ quan có nhiều thay đổi về vị trí và vai trò trong bộ máy nhà nước. Điều này thể hiện ở các nội dung sau:
Thứ nhất, Chính phủ được Hiến pháp xác địnhrõ không chỉ là “cơ quan hành chính nhà nước cao nhất, cơ quan chấp hành của Quốc hội” mà Chính phủ còn là cơ quan “thực hiện quyền hành pháp” (Điều 94). Có thể khẳng định, đây là lần đầu tiên trong lịch sử lập hiến Việt Nam, Chính phủ được xác định chính thức là “cơ quan thực hiện quyền hành pháp”. Việc bổ sung vị trí và vai trò mới này của Chính phủ trong tổ chức bộ máy nhà nước vừa phản ảnh nguyên tắc phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực nhà nước, vừa chỉ rõ tính độc lập của Chính phủ
38
với Quốc hội, tạo cho Chính phủ có đầy đủ vị thế và thẩm quyền độc lập, chịu trách nhiệm độc lập trước Nhà nước và Nhân dân, chịu sự giám sát tối cao của Quốc hội và Nhân dân.
Thứ hai, ngoài chức năng và quyền hạn như quy định tại Hiến pháp năm 1992, Hiến pháp lần này khẳng định vai trò của Chính phủ trong việc hoạch định chính sách quốc gia, “đề xuất, xây dựng chính sách trình Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội quyết định hoặc quyết định theo thẩm quyền để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn…” (Điều 96). Tuy nhiên, trong Hiến pháp mới, có một quyền hạn của Chính phủ đã bị bãi bỏ, đó là quyền điều chỉnh địa giới hành chính dưới tỉnh, quyền này hiện nay thuộc về Ủy ban thường vụ Quốc hội (Điều 74). Theo tác giả, việc thu hẹp thẩm quyền này của Chính phủ để giao cho Ủy ban thường vụ Quốc hội là hợp lý. Vì thực tế cho thấy, vấn đề điều chỉnh địa giới hành chính của Chính phủ trong những năm gần đây khá vội vàng, không thể hiện được tính dân chủ vì chưa tham khảo ý kiến của Nhân dân - đối tượng trực tiếp chịu ảnh hưởng của việc điều chỉnh này. Nếu giao cho Ủy ban thường vụ Quốc hội thực hiện quyền này chí ít cũng phản ánh được phần nào ý nguyện của Nhân dân, vì các thành viên của Ủy ban thường vụ Quốc hội đều là đại biểu Quốc hội, họ sẽ là cầu nối giữa cơ quan nhà nước ở trung ương với Nhân dân tốt nhất. Thông qua các đại biểu Quốc hội, ý chí của Nhân dân sẽ được nâng lên thành luật.
Thứ ba, nhằm tăng cường quyền hạn và vai trò của Chính phủ so với các cơ quan nhà nước khác, Hiến pháp đã có những sửa đổi và bổ sung quan trọng liên quan đến các nội dung sau:
Một là, bên cạnh quyền trình dự án luật, Hiến pháp năm 2013 đã bổ sung quyền ban hành văn bản pháp quy của Chính phủ như một nhiệm vụ, quyền hạn độc lập để thực hiện chức năng hành pháp (Điều 100).
Hai là, vai trò của Thủ tướng Chính phủ (Điều 98) trong hoạt động quản lý nhà nước được đề cao (sự độc lập của Thủ tướng so với tập thể Chính phủ và các cơ quan khác).Vì tăng cường quyền hạn của Thủ tướng đồng nghĩa với chức năng của Chính phủ được nâng lên ở tầm cao hơn. Tập trung thẩm quyền của Thủ tướng Chính phủ trong việc lãnh đạo, điều hành Chính phủ và hệ thống hành chính nhà nước từ trung ương đến địa phương: Thủ tướng Chính phủ được Hiến pháp khẳng định rõ vị trí, vai trò là người đứng đầu Chính phủ lần đầu tiên được ghi nhận. Bên cạnh việc tăng cường quyền hạn của Thủ tướng Chính phủ, Hiến pháp mới cũng quy định rõ hơn trách nhiệm của Thủ tướng: Thủ tướng phải chịu trách nhiệm trước Quốc hội về hoạt động của Chính phủ và những nhiệm vụ được giao; báo cáo công tác của Thủ tướng và công tác của Chính phủ trước Quốc hội, Ủy ban thường vụ
39
Quốc hội, Chủ tịch nước; thực hiện chế độ báo cáo trước Nhân dân thông qua các phương tiện thông tin đại chúng về những vấn đề quan trọng thuộc thẩm quyền giải quyết của Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ (Điều 70, Điều 94, Điều 98). Với các sửa đổi, bổ sung này, vị thế và vai trò của Thủ tướng đã nâng cao hơn, đúng với chức năng là người đứng đầu cơ quan hành pháp, thống nhất quản lý hành chính từ trung ương đến địa phương.
Ba là, Hiến pháp mới có một số sửa đổi, bổ sung nhằm tăng cường vai trò, trách nhiệm của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ; thể hiện rõ hơn vị trí, nhiệm vụ, trách nhiệm của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ với tư cách vừa là thành viên Chính phủ, đồng thời là một thiết chế có trách nhiệm quản lý nhà nước đối với ngành, lĩnh vực trong phạm vi cả nước. Về chế độ chịu trách nhiệm, Hiến pháp mới quy định rõ ràng và đầy đủ hơn trách nhiệm của Bộ trưởng và Thủ trưởng trong mối quan hệ với Chính phủ và Nhân dân. Vì Bộ trưởng và Thủ trưởng với tư cách là người đứng đầu các ngành, lĩnh vực theo sự phân công của Thủ tướng ngoài việc phải chịu trách nhiệm trước Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ còn phải chịu trách nhiệm trước Nhân dân - chủ thể thực sự của quyền lực nhà nước (Điều 99).
Với những sửa đổi, bổ sung trên đây, có thể thấy, cơ cấu tổ chức, hoạt động, chức năng và quyền hạn của Chính phủ đã có bước đổi mới, hoàn thiện, phù hợp với bản chất, chức năng của cơ quan thực hiện quyền hành pháp. Vì bên cạnh việc mở rộng cho Chính phủ một số thẩm quyền, Hiến pháp cũng thu hẹp một vài quyền hạn của Chính phủ cho phù hợp với vị trí của Chính phủ là cơ quan quản lý nhà nước cao nhất trong lĩnh vực hành chính.
Hiến pháp mới quy định Tòa án nhân dân là cơ quan xét xử của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam và thực hiện quyền tư pháp, có nhiệm vụ bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân; bảo vệ công lý, bảo vệ quyền con người, quyền công dân (Điều 102). Quy định này kế thừa quy định của Hiến pháp 1992, vừa tiếp thu và thực hiện theo tinh thần các văn kiện của Đảng về cải cách tư pháp. Hiến pháp khẳng định “Tòa án nhân dân thực hiện quyền tư pháp” đã thể hiện sự phân công chức năng giữa các cơ quan nhà nước với nhau rõ ràng hơn. Ngoài ra, Hiến pháp mới cũng quy định một số nguyên tắc mới trong tổ chức và hoạt động thực hiện quyền tư pháp của Tòa án như nguyên tắc đảm bảo tranh tụng trong xét xử; chế độ xét xử sơ thẩm, phúc thẩm... (Điều 103). Sửa đổi quy định về hệ thống tổ chức Tòa án cho phù hợp với chủ trương cải cách tư pháp theo hướng không xác định cấp Tòa án cụ thể trong Hiến pháp mà để luật định. Nói tóm lại, với quy định Tòa án là cơ quan tư pháp đã thể hiện rõ sự phân công quyền
40
lực nhà nước một cách rành mạch, đề cao trách nhiệm của Tòa án trong việc thực hiện quyền tư pháp, Tòa án thực sự là một nhánh quyền lực cùng với Quốc hội và Chính phủ.Viện Kiểm sát nhân dân thực hành quyền công tố và kiểm sát hoạt động tư pháp. Hiến pháp trao cho Viện kiểm sát trách nhiệm bảo vệ pháp luật, bảo vệ chế độ xã hội chủ nghĩa, lợi ích của Nhà nước, đặc biệt là quyền, lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân, coi con người là chủ thể quan trọng, nguồn lực chủ yếu trong xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam (Điều 107).
Chủ tịch nước:giống như Hiến pháp năm 1992, Hiến pháp mới quy định Chủ tịch nước là người đứng đầu Nhà nước, cá nhân duy nhất có quyền đại diện cho Nhà nước trong mối quan hệ với nước ngoài (Điều 86). Mối liên hệ giữa Chủ tịch nước với Nhân dân được tiếp tục khẳng định, vì Chủ tịch nước phải là người được bầu ra trong số các đại biểu Quốc hội (Điều 87). Trong khi đó, đại biểu Quốc hội lại là người được Nhân dân trực tiếp bầu ra, đại diện cho ý chí và nguyện vọng của Nhân dân (Điều 79).
Vai trò của Chủ tịch nước trong lĩnh vực lập pháp không có gì thay đổi. Còn trong lĩnh vực an ninh, quốc phòng, Chủ tịch nước có quyền thống lĩnh lực lượng vũ trang nhân dân, giữ chức Chủ tịch Hội đồng quốc phòng và an ninh, quyết định phong, thăng, giáng, tước quân hàm cấp tướng, chuẩn đô đốc, phó đô đốc, đô đốc hải quân; bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Tổng tham mưu trưởng, Chủ nhiệm Tổng cục chính trị Quân đội nhân dân Việt Nam; Hiến pháp mới bổ sung quy định thẩm quyền của Hội đồng quốc phòng và an ninh do Chủ tịch nước làm Chủ tịch quyết định việc lực lượng vũ trang nước ta tham gia hoạt động góp phần bảo vệ hòa bình ở khu vực và trên thế giới (Điều 88).
Tuy nhiên, Hiến pháp mới cũng thu hẹp một thẩm quyền của Chủ tịch nước trong lĩnh vực nhân sự của cơ quan tư pháp, Chủ tịch nước chỉ còn có thể “hợp thức hóa” các quyết định của Quốc hội. Cụ thể, trước ngày 01/01/2014, Chủ tịch nước có quyền tự mình bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao (Điều 103) nhưng hiện nay thẩm quyền này đã được chuyển sang cho Quốc hội (Điều 70), Chủ tịch nước chỉ còn quyền căn cứ vào nghị quyết của Quốc hội để bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao (Điều 88).
Qua những quy định về cơ cấu, tổ chức; chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và mối quan hệ giữa các cơ quan nhà nước ở trung ương với nhau có thể thấy vấn đề phân công quyền lực trong Hiến pháp mới có những điểm đáng lưu ý sau:
Thứ nhất, Điều 2 Hiến pháp năm 1992 quy định quyền lực nhà nước phân chia thành các nhánh lập pháp, hành pháp và tư pháp nhưng các điều sau của Hiến pháp không thể hiện rõ cơ quan nào là cơ quan thực hiện quyền hành pháp và cơ