CHƯƠNG 2: TƯ TƯỞNG PH N CHIA QUY N L C NHÀ NƯ C TRONG
2.3.3. Vấn đề kiểm soát quyền lực nhà nước
Thứ nhất, nên có cơ chế kiểm soát Quốc hội từ phía Nhân dân và Hiến pháp.Quy định Nhân dân có quyền kiểm soát hoạt động của Quốc hội thông qua quyền lập hiến. Nghĩa là Nhân dân phải là chủ thể của quyền lập hiến. Hiến pháp nên có những quy định trực tiếp và rõ ràng về trình tự và bãi miễn đại biểu Quốc hội, vì hiện nay thủ tục bãi miễn đại biểu Quốc hội không được ghi nhận rõ ràng trong Hiến pháp gây khó khăn cho người dân khi thực hiện quyền này. Về phía Hiến pháp, phải quy định một cách rõ ràng các nhiệm vụ và quyền hạn của Quốc hội ở mức độ chi tiết để tránh Quốc hội lạm quyền. Với cách quy định chung chung về thẩm quyền sẽ rất dễ khiến cho các cơ quan nhà nước nói chung và Quốc hội nói riêng hoạt động một cách tùy tiện, vượt ngoài khuôn khổ của Hiến pháp và pháp luật. Với việc quy định rõ ràng những gì các cơ quan nhà nước được phép và không được phép làm sẽ ràng buộc các cơ quan này trong một khuôn khổ thống nhất, đảm bảo trong mọi trường hợp các nhánh quyền lực này không thể “vượt quyền”, “lấn quyền”, hoạt động ngoài phạm vi Hiến pháp và pháp luật.
Thứ hai, thiết lập cơ chế kiểm soát quyền lực của Quốc hội từ chính các cơ quan trong bộ máy nhà nước. Nhưng cũng lưu ý rằng kiểm soát nhưng không đối trọng, tránh việc hiểu kiểm soát như trong nhà nước tư bản sẽ dẫn đến làm thay đổi bản chất của chế độ:
Một là, nhánh quyền hành pháp phải có quyền ngăn chặn lập pháp, tránh việc lập pháp sử dụng quyền lực của mình mà ban hành những đạo luật gây tổn hại lợi ích chung của xã hội. Để hành pháp kiểm soát được hoạt động của Quốc hội thì phải thông qua một cá nhân đặc biệt là Chủ tịch nước. Chủ tịch nước nên được thiết kế trở thành một thành phần đặc biệt nằm trong Chính phủ chứ không quy định
64
chung chung như hiện nay. Với vai trò là một thành viên của Chính phủ, đồng thời là người đại diện cho Nhà nước, Chủ tịch nước nên có vai trò và vị trí tương tự như Chủ tịch nước trong Hiến pháp năm 1946: Chủ tịch nước có quyền “phủ quyết mềm” các luật do Quốc hội thông qua và khi đã có cơ chế bất tín nhiệm Chính phủ, Chủ tịch nước có quyền yêu cầu Quốc hội thảo luận lại vấn đề này theo tỉ lệ quá bán. Với các quy định này, mọi vấn đềcuối cùng vẫn thuộc về quyền quyết định của Quốc hội nhưng lại có tác dụng kiềm chế bớt sự nôn nóng, vội vàng của Quốc hội.
Một khi bị đề nghị xem xét lại các đạo luật, chắc chắn các đại biểu phải cân nhắc lại quyết định đó, giúp một đạo luật ra đời thật sự có chất lượng và kết quả của hoạt động giải tán Chính phủ phù hợp với ý nguyện của Nhân dân. Đồng thời, quy định này cũng giúp tăng cường vai trò của Chủ tịch nước và nhánh quyền hành pháp trước Quốc hội. Ngoài ra, Chủ tịch nước cũng nên được Hiến pháp trao cho quyền giải tán Quốc hội khi có yêu cầu của Chính phủ như đã phân tích ở trên. Và để Chủ tịch nước có đủ vị thế để kiềm chế lại với Quốc hội thì cách thức thành lập nên chức danh Chủ tịch nước phải có một số điểm đặc biệt. Theo tác giả, Chủ tịch nước phải được Nhân dân trực tiếp bầu ra hoặc được Quốc hội bầu ra trong các đại biểu Quốc hội và phải được hai phần ba tổng số đại biểu Quốc hội bỏ phiếu thuận như quy định tại Điều 45 của Hiến pháp năm 1946.
Hai là, để kiểm soát Quốc hội thì Quốc hội phải bị giới hạn quyền lực bằng hoạt động xét xử của Tòa án. Với điều kiện sinh hoạt chính trị của Việt Nam hiện nay, việc kiểm soát quyền lực của Quốc hội không nên trao cho một Tòa án thường mà phải dành đặc quyền này cho một thiết chế độc lập không nằm trong bất cứ nhánh quyền lực nào, đó là Tòa án Hiến pháp như đã phân tích ở trên.
Kiểm soát hành pháp
Thứ nhất, tiếp thu kinh nghiệm tại Điều 54 của Hiến pháp năm 1946, thừa nhận thẩm quyền của Quốc hội trong vấn đề bỏ phiếu bất tín nhiệm với tập thể Chính phủ và với từng cá nhân trong Chính phủ. Quốc hội có quyền bày tỏ thái độ của mình trước các quyết sách của Chính phủ. Sự không tín nhiệm của đại biểu Quốc hội với một thành viên của Chính phủ đồng nghĩa với việc thành viên đó phải rời khỏi chính trường. Tập thể Chính phủ không phải chịu trách nhiệm liên đới vì hành vi của một Bộ trưởng.
Thứ hai, để đại biểu Quốc hội được khách quan trong việc kiểm soát hoạt động của Chính phủ, Hiến pháp cần có quy định không cho phép lập pháp và hành pháp có chung nhân viên, thành viên của Chính phủ không được là đại biểu Quốc hội (trừ Thủ tướng Chính phủ và Chủ tịch nước để đảm bảo tính chấp hành). Bởi muốn kiểm soát được phải có phân công. Phân công nhiệm vụ, quyền hạn và phân
65
công nhân viên giữa các cơ quan với nhau. Với việc kiêm nhiệm của các đại biểu sẽ dẫn đến tình trạng một cá nhân nhưng hoạt động với hai tư cách, vừa là “con người lập pháp” vừa là “con người hành pháp” sẽ rất khó xác định được khi nào họ hoạt động với tư cách là đại biểu Quốc hội và khi nào hoạt động với tư cách là một thành viên của Chính phủ, nên vấn đề quy kết trách nhiệm sẽ được xác định như thế nào là điều nan giải. Ngoài ra, việc phân định rạch ròi nhân viên cũng giúp cho thành viên của các cơ quan này dành hết thời gian, khả năng và tâm lực cho việc hoàn thành nhiệm vụ của mình.
Thứ ba, Chủ tịch nước nên là một thành viên của Chính phủ với vai trò là người hoạch định chính sách còn Thủ tướng Chính phủ mới là người thực hiện các chính sách này như chế định “hành pháp lưỡng đầu” trong chính thể cộng hòa lưỡng tính của Pháp. Với quy định này sẽ giúp cho chế định Chủ tịch nước “bớt đi”
tính hình thức và tăng cường tính thực quyền, đồng thời sẽ hạn chế được sự lạm quyền của Thủ tướng Chính phủ. Trong một cơ quan nhưng có hai cá nhân đứng đầu với chức năng và quyền hạn riêng, không hề có sự chồng chéo nhau sẽ là sự phân công có hiệu quả, tránh khả năng một người nhưng nắm quá nhiều quyền hành. Trong mối quan hệ này, Chủ tịch nước luôn có ưu thế hơn, vì đây là người được Nhân dân bầu ra theo các nguyên tắc phổ thông, bình đẳng, trực tiếp và bỏ phiếu kín (hoặc được Quốc hội bầu ra trong số các đại biểu Quốc hội theo tỉ lệ hai phần ba). Nhưng hoạt động của Chủ tịch nước không thể hàm chứa khả năng lạm quyền do Chủ tịch nước chỉ có thể hoạch định chính sách còn người thực hiện chính sách là Thủ tướng. Và Chủ tịch nước cũng như Thủ tướng nếu có khả năng lạm quyền đều bị Quốc hội kiểm soát bằng cơ chế bất tín nhiệm. Nếu hành pháp không tổ chức thực hiện hoặc tổ chức thực hiện không tốt pháp luật do lập pháp ban hành thì lập pháp có quyền giải tán hành pháp hoặc truy tố những người đứng đầu cơ quan hành pháp.
Thứ tƣ, Hiến pháp nênquy định trực tiếp và rõ ràng về trình tự, thủ tục bỏ phiếu tín nhiệm như quy định của tại Điều 41 của Hiến pháp năm 1946. Không quy định chung chung như Hiến pháp hiện nay rồi để các văn bản pháp luật khác ban hành hướng dẫn cụ thể. Ngoài ra, theo quy định tại Điều 13 của Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội năm 2003, Ủy ban thường vụ Quốc hội chỉ xem xét trình Quốc hội với những chức danh do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn khi có kiến nghị của ít nhất hai mươi phần trăm (20%) tổng số đại biểu Quốc hội hoặc kiến nghị của Hội đồng dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội. Theo tác giả, quy định phải có tỉ lệ hai mươi phần trăm tổng số đại biểu Quốc hội kiến nghị trong tổng số gần 500 đại biểu Quốc hội so với cơ cấu tổ chức của Quốc hội nước ta lúc bấy giờ là không khả thi,
66
vì đa số đại biểu Quốc hội đều hoạt động kiêm nhiệm và là Đảng viên. Vậy nên, tỉ lệ mười phần trăm (10%) số đại biểu kiến nghị sẽ hợp lý hơn với tổ chức thành phần đại biểu của Quốc hội nước ta hiện nay.
Thứ năm, để tăng cường quyền hạn và trách nhiệm của nhánh hành pháp trước Quốc hội, ngay chính trong nội bộ tổ chức của Chính phủ phải quy định rõ ràng trách nhiệm và quyền hạn của từng cá nhân trong Chính phủ. Vì nếu Chính phủ không phát triển theo hướng phân định rõ vai trò, trách nhiệm và thẩm quyền của các thành viên Chính phủ thì hoạt động của Chính phủ sẽ bị chi phối bởi tính chất “tập thể”, rất khó quy kết trách nhiệm nếu có sai phạm. Hiện nay, trong các quy định của Điều 96 và Điều 98 có sự chồng chéo giữa chức năng của tập thể Chính phủ và Thủ tướng. Khi không quy định rõ thẩm quyền này sẽ dẫn đến tình trạng một là cá nhân Thủ tướng phải chịu trách nhiệm trước sai lầm của tập thể Chính phủ hoặc ngược lại.Và cuối cùng do không có cơ chế nào để xử lý sẽ dẫn đến không có chủ thể nào phải chịu trách nhiệm và hậu quả cuối cùng thuộc về những đối tượng chịu tác động của các quyết định đó - Nhân dân. Nên tiếp thu quy địnhtại Điều 54 của Hiến pháp năm 1946 liên quan đến việc người đứng đầu hành pháp phải chịu trách nhiệm về đường lối chính trị của Chính phủ. Bộ trưởng phải chịu trách nhiệm với những sai phạm cá nhân trước Quốc hội và Nhân dân.Các thành viên của Chính phủ phải có trách nhiệm với những sai lầm của tập thể Chính phủ. Vì với các quy định hiện hành đã không thật sự phát huy được tính chủ động và khả năng tự chịu trách nhiệm của mỗi cá nhân các thành viên Chính phủ trước cơ quan dân cử.
Thứ sáu, tăng cường vai trò của tư pháp trong hoạt động kiểm soát Chính phủ. Tòa Hành chính đi vào hoạt động từ năm 1996 đến nay đã gần hai mươi năm nhưng chưa có hoạt động nào nổi trội. Hoạt động của Tòa Hành chính chủ yếu mang tính hình thức, chịu sự chi phối và tác động nhiều bởi cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, vì vấn đề tài chính của Tòa án do cơ quan hành chính ở địa phương quyết định. Chính vì vậy, theo tác giả, muốn hoạt động của Tòa Hành chính nói riêng và Tòa án nói chung đạt hiệu quả thì phải hạn chế sự phụ thuộc của Tòa án vào cấp chính quyền ở địa phương trong vấn đề nhân sự và tài chính bằng việc tổ chức Tòa án theo nguyên tắc cấp xét xử chứ không phải nguyên tắc hành chính – lãnh thổ như hiện nay. Chỉ khi nào Tòa án thật sự độc lập thì các phán quyết của Tòa án liên quan đến cơ quan hành chính nhà nước mới có thể khách quan, thể hiện đúng ý nguyện của Nhân dân. Ngoài ra, có thể nghiên cứu thành lập một Tòa án đặc biệt để xét xử tranh chấp giữa Nhân dân với cơ quan hành chính
67
nhà nước liên quan đến các văn bản có chứa đựng quy phạm pháp luật của Bộ trưởng và thậm chí là Thủ tướng Chính phủ.
Kiểm soát tƣ pháp
Tòa án thuộc nhánh quyền tư pháp nên yêu cầu quan trọng với cơ quan này là phải hoạt động nhân danh công lý, bảo vệ quyền con người và quyền công dân.
Do vậy, Tòa án phải thật sự độc lập trong mối quan hệ với hai nhánh quyền còn lại.
Đó là sự độc lập của Thẩm phán và Hội thẩm khi xét xử (các bản Hiến pháp của Việt Nam đều thể hiện được nguyên tắc này); sự độc lập của mỗi cấp xét xử theo thẩm quyền (Tòa án cấp dưới độc lập với Tòa án cấp trên trong hoạt động xét xử).
Để tăng cường tính độc lập của Tòa án trước Quốc hội, Chính phủ và cơ quan nhà nước ở địa phương thiết nghĩ nên có những quy định sau:
Thứ nhất, tổ chức mô hình Tòa án theo nguyên tắc cấp xét xử mà không phải theo nguyên tắc hành chính – lãnh thổ như hiện nay. Cụ thể, Tòa án nhân dân được tổ chức thành Tòa án nhân dân cấp sơ thẩm, Tòa án nhân dân cấp phúc thẩm và Tòa án nhân dân tối cao. Với cách tổ chức Tòa án theo mô hình này sẽ giúp cho Tòa án không phụ thuộc vào chính quyền địa phương về vấn đề ngân sách lẫn nhân sự. Và các Tòa án với nhau không có quan hệ Tòa án cấp dưới, cấp trên mà chỉ có mối quan hệ giữa Tòa án cấp sơ thẩm, phúc thẩm và tối cao để đảm bảo các Tòa không bị ảnh hưởng bởi quan điểm của nhau khi ra một phán quyết.
Thứ hai, Thẩm phán không phải được bổ nhiệm thông qua Hội đồng tuyển chọn mà phải thông qua một kỳ thi và được Chủ tịch nước trực tiếp bổ nhiệm theo đề nghị của Chánh án Tòa án nhân dân cấp trên trực tiếp.
Thứ ba, Thẩm phán phải có nhiệm kỳ dài hoặc suốt đời. Ngoài ra, để Thẩm phán khi xét xử thật sự độc lập và chỉ chịu sự chi phối của pháp luật, không bị ảnh hưởng bởi dư luận xã hội và các thế lực tư nhân, Thẩm phán phải được đảm bảo tốt nhất các điều kiện vật chất và các điều kiện khác hỗ trợ cho công tác xét xử.
68
K T LUẬN
Tư tưởng phân quyền là kết quả của tiến trình dân chủ hóa đời sống xã hội.
Trải qua hàng ngàn năm với sự tiếp bước liên tục giữa các thế hệ, tư tưởng phân quyền đã được hoàn thiện và nâng lên tầm học thuyết bởi Montesquieu. Vì thế,Montesquieu xứng đáng được coi là tác giả xuất sắc của tư tưởng phân quyền.
Giá trị của học thuyết phân quyền đã được chứng minh qua thực tiễn tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước tư bản. Ở các nhà nước tư sản, phân quyền được xem như là nguyên tắc cơ bản trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước, dù nhà nước được tổ chức theo mô hình chính thể đại nghị, cộng hòa tổng thống hay cộng hòa hỗn hợp. Lịch sử lập hiến Việt Nam không chính thức ghi nhận tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước là nguyên tắc tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước, nhưng ở mức độ khác nhau tư tưởng này vẫn được áp dụng. Đặc biệt, Hiến pháp hiện hành đã có sự tiếp thu rõ nét những hạt nhân hợp lý của học thuyết phân quyền, thừa nhận sự kiểm soát quyền lực lẫn nhau giữa các cơ quan nhà nước bên cạnh vấn đề phân công và phối hợp. Đây được xem như là một bước mới trong nhận thức của Đảng và Nhà nước ta trong việc tiếp thu những thành tựu của nhân loại và kinh nghiệm lập hiến của Việt Nam. Dù vậy, nguyên tắc chỉ đạo trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước vẫn là nguyên tắc tập quyền xã hội chủ nghĩa. Nên đối với Việt Nam hiện nay, vấn đề không phải là tiếp thu phân quyền ở mức nào, mà ngược lại, cần nhấn mạnh tập quyền xã hội chủ nghĩa nhưng với một tư duy mới là quyền lực nhà nước trong mọi trường hợp đều phải thuộc về Nhân dân. Để đảm bảo quyền lực nhà nước luôn thuộc về Nhân dân, phải giới hạn quyền lực nhà nước bằng Hiến pháp và pháp luật, thông qua cơ chế phân công rành mạch chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn giữa các cơ quan. Từ phân công, dẫn đến sự phối hợp nhịp nhàng giữa các cơ quan nhà nước với nhau khi cùng thực hiện chức năng của Nhà nước. Phân công và phối hợp để tiến đến mục đích cuối cùng là kiểm soát quyền lực giữa các cơ quan trong bộ máy nhà nước, đảm bảo cho hoạt động của Nhà nước luôn đạt được hiệu quả cao và quyền lực nhà nước phải bị giới hạn.