CHƯƠNG 2: TƯ TƯỞNG PH N CHIA QUY N L C NHÀ NƯ C TRONG
2.2.3. Vấn đề kiểm soát quyền lực nhà nước
Phân công quyền lực là tiền đề dẫn đến sự kiểm soát lẫn nhau giữa các nhánh quyền lực nhà nước. Khi đã có phân công thì phải bảo đảm cho tất cả các cơ quan này hoạt động trong khuôn khổ pháp luật, không chồng chéo, lấn sân, lạm quyền. Vậy nên kiểm soát quyền lực nhà nước là yếu tố trung tâm trong tổ chức quyền lực nhà nước. Nhưng vấn đề kiểm soát giữa các cơ quan trong hoạt động luôn bị xem là điểm yếu nhất của các bản Hiến pháp nước ta. Trước đây, chúng ta không thừa nhận vấn đề kiểm soát hoạt động của các cơ quan với nhau vì lí do quyền lực nhà nước là thống nhất nên không thể có sự phân chia, kiểm soát và đối trọng lẫn nhau giữa các cơ quan, làm “phá vỡ” tính thống nhất của quyền lực nhà nước. Và tư duy cho rằng “kiểm soát” quyền lực chỉ có thể có trong nhà nước tư sản, nơi có sự tranh giành quyền lực giữa các đảng phái, biểu hiện thành mâu thuẫn giữa lập pháp và hành pháp đã không cho phép Nhà nước ta thừa nhận kiểm soát quyền lực như là một nguyên tắc hoạt động của bộ máy nhà nước. Đến Hiến pháp mới, vấn đề kiểm soát quyền lực nhà nước đã được ghi nhận như một nguyên tắc trong hoạt động của bộ máy nhà nước, nghĩa là nguyên tắc kiểm soát quyền lực nhà nước đã được nâng lên tầm hiến định. Dù được ghi nhận như một nguyên tắc hiến định nhưng trong Hiến pháp mới không có quy định nào cho phép hành pháp và tư pháp kiểm soát lập pháp, chủ yếu là kiểm soát quyền lực của lập pháp với hành pháp và tư pháp. Các quy định về hoạt động kiểm soát của hành pháp và tư pháp với lập pháp là không có. Do phân công quyền lực ở nước ta khác với phân chia quyền lực ở các nước tư sản nên chưa hình thành được cơ chế kiểm soát quyền lực một cách hữu hiệu. Vì kiểm soát quyền lực chỉ đặt ra đối với nhà nước nào tổ chức bộ máy nhà nước theo nguyên tắc có sự phân chia rạch ròi về mặt chức năng, quyền hạn. Trong khi ở nước ta, lập pháp, hành pháp và tư pháp không phải duy nhất do Quốc hội, Chính phủ, Tòa án thực hiện mà có sự phối hợp rất lớn giữa các cơ quan với nhau, làm cho quá trình phân công quyền lực nhà nước không thật sự rõ ràng, dẫn đến hoạt động kiểm soát không đạt hiệu quả.
Thứ nhất, vấn đềkiểm soát quyền lực nhà nước trong lĩnh vực lập pháp Một là, Hiến pháp năm 1946 đã thành công khi tạo ra một cơ chế kiểm soát Quốc hội từ phía Nhân dân, Hiến pháp và các cơ quan khác trong bộ máy nhà
53
nước64. Hiến pháp năm 1959, Hiến pháp năm 1980 do ngự trị tư duy quyền lực nhà nước là thống nhất và tính thống nhất không thể hiện ở đâu ngoài Quốc hội nên
“Quốc hội toàn quyền”.Do Quốc hội là cao nhất nên trong bộ máy nhà nước không có cơ quan nào kiểm soát được Quốc hội.Sự kiểm soát quyền lực của Quốc hội từ phía Nhân dân không có cơ chế thực hiện cụ thể. Hiến pháp không thể giới hạn quyền lực của Quốc hội, vì Hiến pháp là do Quốc hội làm ra, Hiến pháp nêu rõ
“Quốc hội có quyền tự định ra cho mình các nhiệm vụ và quyền hạn khi xét thấy cần thiết” (Điều 50 Hiến pháp năm 1959 và Điều 83 Hiến pháp năm 1980). Đến Hiến pháp năm 1992, quan điểm của chúng ta có tiến bộ hơn nhiều khi quy định Quốc hội cũng phải hoạt động trong khuôn khổ Hiến pháp và pháp luật, không được quyền tự định ra cho mình các nhiệm vụ và quyền hạn khác (Điều 84). Sang đến Hiến pháp mới, lẽ ra tư duy phải tiến bộ dần nhưng chúng ta dường như “dậm chân tại chỗ”. Bản Hiến pháp này không thấy có quy định nào về kiểm soát quyền lực của Quốc hội, vì sự giám sát của Nhân dân với Quốc hội không mang tính quyền lực nhà nước, Hiến pháp do Quốc hội làm ra nên Quốc hội có quyền tự đặt ra quyền hạn cho chính mình lẫn các cơ quan khác nên Quốc hội vẫn luôn có ưu thế hơn các cơ quan khác là điều đương nhiên. Ngoài ra, các nhánh quyền hành pháp và tư pháp cũng không có quyền kiểm soát Quốc hội, hành pháp không có quyền bày tỏ hay gây áp lực với Quốc hội bằng cách đưa ra vấn đề tín nhiệm Chính phủ trước Quốc hội, không thể yêu cầu giải tán Quốc hội; Chủ tịch nước không có quyền phủ quyết mà chỉ có nghĩa vụ công bố luật của Quốc hội (Điều 103), không còn quyền yêu cầu Quốc hội xem xét lại việc bất tín nhiệm Chính phủ vì quyền giải tán Chính phủ của Quốc hội đã không được Hiến pháp ghi nhận từ Hiến pháp năm 1959; tư pháp không có quyền xem xét các văn bản vi hiến của Quốc hội. Nói tóm lại, trong Hiến pháp mới cũng không có cơ chế để các nhánh quyền lực hành pháp và tư pháp kiểm soát hoạt động của nhánh quyền lập pháp.
Hai là, Hiến pháp mới cũng không có quy định vào về việc xây dựng một thiết chế chuyên trách để bảo vệ Hiến pháp. Mặc dù trong quá trình lấy ý kiến về Dự thảo Hiến pháp có rất nhiều ý kiến đề xuất nên thành lập một cơ quan bảo hiến chuyên trách để xét xử hành vi của công chức nhà nước và văn bản trái Hiến pháp,
64Trong Hiến pháp năm 1946, Nhân dân được xem là chủ thể của quyền lập hiến. Do là người làm ra Hiến pháp nên Nhân dân mới là chủ thể trực tiếp đứng ra phân công quyền lực nhà nước. Chính vì vậy, Nghị viện, Chính phủ, Tòa án có bao nhiêu quyền là do Nhân dân quyết định chứ không phải Nghị viện. Ngoài ra, Chủ tịch nước với vai trò là người đứng đầu Nhà nước và Chính phủ cũng có quyền kiềm chế lại Nghị viện thông qua các thẩm quyền quan trọng như “phủ quyết mềm”, yêu cầu “thảo luận lại” các dự luật và quyết định bất tín nhiệm Nội các của Nghị viện.
54
pháp luật của các nhánh lập pháp và hành pháp65. Sở dĩ trong tổ chức bộ máy nhà nước Việt Nam chưa bao giờ tồn tại một cơ quan bảo hiến chuyên trách là vì quan điểm “Quốc hội là cao nhất” vẫn còn ngự trị, một khi Quốc hội được xác định là cơ quan nhà nước cao nhất thì không thể có được một cơ chế bảo hiến theo đúng nghĩa.
Thứ hai, kiểm soát quyền lực nhà nước trong lĩnh vực hành pháp
Hành pháp trong mọi chế độ luôn được xem là trung tâm của bộ máy nhà nước. Do bản chất của hành pháp là cai trị và thực thi pháp luật nên đây là cơ quan có khả năng lạm quyền nhiều nhất. Có thể thấy, trong các quy định của Hiến pháp, Chính phủ chủ yếu chịu sự kiểm soát của Quốc hội. Nhưng hoạt động kiểm soát của Quốc hội với Chính phủ trong những năm qua phần nhiều mang tính hình thức.
Điều này biểu hiện ở các khía cạnh sau:
Một là, Quốc hội có thể kiểm soát hoạt động của Chính phủ qua việc bãi bỏ các văn bản của Chính phủ trái với Hiến pháp và pháp luật của Quốc hội. Nhưng cho đến nay, Quốc hội hiếm khi thực hiện quyền này. Với hoạt động chất vấn, thông qua dự án luật thì hầu như không đạt hiệu quả do đại đa số các đại biểu Quốc hội đều hoạt động kiêm nhiệm, giữa lập pháp và hành pháp có chung nhân viên.
Hai là, cơ chế kiểm soát hữu hiệu nhất của Quốc hội với các thành viên của Chính phủ là hoạt động bỏ phiếu tín nhiệm lại không được thực hiện có hiệu quả trên thực tế. Vì Hiến pháp mới cũng như Hiến pháp năm 1992, chỉ đơn thuần ghi nhận vấn đề bỏ phiếu tín nhiệm mà không nêu rõ những tiêu chí, trình tự và thủ tục để Quốc hội tiến hành bỏ phiếu tín nhiệm.
Ba là, trong các quy định của Hiến pháp không có quy định nào trao cho Tòa án quyền kiểm soát các hoạt động của Chính phủ, vì Tòa án Việt Nam xưa nay chưa từng được coi là một nhánh quyền lực mạnh và “ngang hàng” với Chính phủ.
Thứ ba, kiểm soát quyền lực nhà nước trong lĩnh vực tư pháp
Một là, Tòa án là cơ quan tư pháp với chức năng là thành trì bảo vệ pháp luật, đại diện cho công lý nên phải hạn chế đến mức tối đa sự kiểm soát từ các cơ quan nhà nước khác. Nhưng trong các quy định của Hiến pháp, đây mới là nhánh quyền lực thật sự bị kiểm soát từ cả hai nhánh lập pháp và hành pháp. Tòa án phải
65Đào Trí Úc (2006), “Tài phán hiến pháp và xây dựng tài phán Hiến pháp ở Việt Nam”, Tạp chí Nhà nước và pháp luật, (10), tr. 3; Trần Ngọc Đường (2007), “Bàn về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan tài phán hiến pháp ở Việt Nam”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, (10), tr. 5; Trương Đắc Linh (2007), “Cơ chế giám sát hiến pháp theo các Hiến pháp Việt Nam và vấn đề xây dựng tài phán hiến pháp ở nước ta”, Tạp chí Nhà nước và pháp luật, (01), tr. 3…
55
báo cáo công tác và chịu trách nhiệm trước Quốc hội; đại biểu Quốc hội có quyền chất vấn Chánh án Tòa án nhân dân tối cao; các văn bản của tư pháp cũng nằm dưới sự kiểm soát của Quốc hội, không được trái với văn bản luật, nghị quyết của Quốc hội. Ngay cả cơ quan hành pháp cũng can thiệp rất lớn đến hoạt động xét xử của Tòa án, vì tổ chức Tòa án theo đơn vị hành chính - lãnh thổ nên sự phụ thuộc của Tòa án vào chính quyền địa phương là điều không thể tránh khỏi. Chưa kể, việc bổ nhiệm thẩm phán cũng phải thông qua một Hội đồng tuyển chọn bao gồm Hội Luật gia, Chánh án cấp trên trực tiếp và cấp ủy Đảng (hầu hết những người này đều giữ các chức vụ chủ chốt ở địa phương).
Hai là, Tòa án không có cơ chế nào để kiểm soát ngược lại hoạt động của Quốc hội và Chính phủ. Tòa án không có quyền xem xét các văn bản vi hiến của Quốc hội cũng như không có quyền phán xét các văn bản trái pháp luật của cơ quan hành pháp và hành vi của công chức trong các cơ quan này. Tòa Hành chính ra đời năm 1996 không giải quyết được vấn đề này, vì Tòa Hành chính chỉ thụ lý tranh chấp giữa cá nhân với cơ quan nhà nước liên quan đến hành vi và quyết định hành chính mang tính cá biệt cơ quan hành chính nhà nước66. Nếu liên quan đến văn bản quy phạm pháp luật đã do nội bộ cấp trên của các cơ quan hành chính giải quyết với nhau. Ở các nước tư bản, vai trò của Chánh án rất được đề cao67. Trong khi ở Việt Nam, qua việc tìm hiểu các quy định của pháp luật có thể thấy, thật ra Chánh án Tòa án nhân dân tối cao là người đứng đầu ngành tư pháp có vị thế yếu hơn hẳn so với Thủ tướng. Khi phối hợp ban hành các văn bản liên tịch, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao không được phối hợp với Thủ tướng mà chỉ có quyền phối hợp với Bộ trưởng và Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ để ban hành ra văn bản quy phạm pháp luật có tên là Thông tư liên tịch68.