Những vấn đề pháp lý về giá đất do nhà nước quy định

Trong quan hệ pháp luật đất đai giữa Nhà nước với tư cách là chủ sở hữu đất đai và người sử dụng đất với tư cách là chủ thể trực tiếp khai thác các tính năng của đất đai, yếu tố tài sản

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP HỒ CHÍ MINH

BÙI TRANG KIM YẾN

YẾU TỐ TÀI SẢN TRONG MỐI QUAN HỆ GIỮA NHÀ NƯỚC VÀ NGƯỜI SỬ DỤNG ĐẤT

LUẬN VĂN THẠC SĨ CHUYÊN NGÀNH LUẬT KINH TẾ

TP HỒ CHÍ MINH, NĂM 2017

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP HỒ CHÍ MINH

YẾU TỐ TÀI SẢN TRONG MỐI QUAN HỆ GIỮA NHÀ NƯỚC VÀ NGƯỜI SỬ DỤNG ĐẤT

Chuyên ngành: Luật Kinh tế

Mã số: 60380107

Người hướng dẫn khoa học: Tiến sĩ PHẠM VĂN VÕ

Học viên: BÙI TRANG KIM YẾN, Lớp Cao học Luật kinh tế Khoá 19

TP HỒ CHÍ MINH, NĂM 2017

LỜI CAM ĐOAN

Tôi tên: Bùi Trang Kim Yến – tác giả đề tài Luận văn Thạc sĩ luật học

“Yếu tố tài sản trong mối quan hệ giữa Nhà nước và người sử dụng đất”.Tôi xin

cam đoan đây là công trình nghiên cứu do chính tôi thực hiện, dưới sự hướng dẫn

khoa học của Tiến sĩ Phạm Văn Võ

Luận văn có sử dụng, trích dẫn một số ý tưởng, quan điểm khoa học, kết quả nghiên cứu của một số tác giả và đã được ghi nhận nguồn tư liệu tại phần chú thích và Danh mục tài liệu tham khảo Những thông tin, số liệu sử dụng trong Luận văn mang tính chất cá nhân nếu được trích dẫn, sử dụng chỉ nhằm mục đích nghiên cứu và học tập, ngoài ra không sử dụng vào bất kỳ mục đích nào khác Tôi xin chịu trách nhiệm về tính trung thực, khách quan của các số liệu, dữ liệu và các thông tin được trình bày trong Luận văn

Tác giả

Bùi Trang Kim Yến

MỤC LỤC

PHẦN MỞ ĐẦU 1

CHƯƠNG 1 LÝ LUẬN VỀ YẾU TỐ TÀI SẢN TRONG MỐI QUAN HỆ GIỮA NHÀ NƯỚC VÀ NGƯỜI SỬ DỤNG ĐẤT 7

1.1 Cơ sở xác định yếu tố tài sản trong mối quan hệ giữa Nhà nước và người sử dụng đất 7

1.1.1 Quan hệ giữa Nhà nước và người sử dụng đất phát sinh trong thực hiện quyền sở hữu toàn dân đối với đất đai 7

1.1.2 Quyền sử dụng đất là quyền tài sản 10

1.1.3 Yếu tố quyền lực chỉ là công cụ thực hiện quyền tài sản 13

1.2 Vai trò của pháp luật đất đai về đảm bảo yếu tố tài sản trong mối quan hệ giữa Nhà nước và người sử dụng đất 19

1.2.1 Pháp luật đất đai phải ghi nhận và bảo đảm quyền lợi chính đáng của các bên trong quan hệ 19

1.2.2 Pháp luật đất đai phải tôn trọng sự tác động của các quy luật thị trường 24

KẾT LUẬN CHƯƠNG 1 26

CHƯƠNG 2 SỰ THỂ HIỆN CỦA YẾU TỐ TÀI SẢN TRONG MỐI QUAN HỆ GIỮA NHÀ NƯỚC VÀ NGƯỜI SỬ DỤNG ĐẤT TRONG PHÁP LUẬT ĐẤT ĐAI VÀ HƯỚNG HOÀN THIỆN 27

2.1 Sự thể hiện của yếu tố tài sản trong mối quan hệ giữa Nhà nước và người sử dụng đất trong pháp luật đất đai 27

2.1.1 Về cơ chế trao và chấm dứt quyền sử dụng đất 27

2.1.2 Về quyền và nghĩa vụ, trách nhiệm của các bên 36

2.1.3 Về cơ chế giải quyết tranh chấp 48

2.2 Hướng hoàn thiện 54

2.2.1 Về nhận thức 54

2.2.2 Các giải pháp cụ thể 56

KẾT LUẬN CHƯƠNG 2 62

KẾT LUẬN 63 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

PHỤ LỤC

PHẦN MỞ ĐẦU

1 Lý do chọn đề tài

Trong lịch sử lập pháp của Việt Nam và các nước, chế định đất đai luôn là nội dung được các nhà làm luật dành nhiều sự quan tâm do tính chất quan trọng của đất đai đối với các mặt của đời sống chính trị - kinh tế - xã hội:

- Ở góc độ chính trị, đất đai là một trong các thành tố cấu tạo nên lãnh thổ - căn cứ xác lập chủ quyền, địa vị pháp lý của một quốc gia độc lập theo quy định của công pháp quốc tế

- Đối với kinh tế, đất đai cùng với nguồn vốn và nguồn lao động là ba nguồn lực cơ bản và thiết yếu Trong đó, đất đai là nguồn lực khan hiếm do tính cố định và không thể tái tạo được Do tính sinh lợi cao và khó tiếp cận của đất đai nên việc phân bổ nguồn lực này sẽ tác động mạnh mẽ đến chiều hướng và tốc độ phát triển kinh tế

- Về mặt đời sống xã hội, đất đai là một thành tố của môi trường - nơi con người sinh sống và tiến hành các hoạt động xã hội Trong suốt quá trình lịch sử, sự tồn tại và phát triển của xã hội Việt Nam luôn gắn chặt với đất Vấn đề đất đai từ xưa đến nay luôn là vấn đề xã hội bức thiết Đối với con người Việt Nam, tư tưởng

“an cư lạc nghiệp” cũng có tác động chi phối mạnh mẽ đến nhu cầu về đất và tạo nên những nét đặc thù trong quan hệ đất đai

Xuất phát từ những vai trò đặc biệt này, quan hệ đất đai giữa Nhà nước với người sử dụng đất hay giữa người sử dụng đất với nhau đều tiềm ẩn nhiều vấn đề phức tạp cần phải được pháp luật điều chỉnh Để giải quyết tốt các mối quan hệ này, đặc biệt là quan hệ giữa người sử dụng đất và Nhà nước - chủ thể đặc biệt vừa có tư cách chủ sở hữu duy nhất đối với đất đai vừa có tư cách chủ thể quản lý xã hội, các quy phạm pháp luật cần phải được thiết kế dựa vào tính chất của quan hệ và chủ thể tham gia quan hệ Vì phương pháp điều chỉnh của pháp luật luôn phải phù hợp với quan hệ điều chỉnh nên những yếu tố chi phối đến tính chất của quan hệ cũng cần được xem trọng Trong quan hệ pháp luật đất đai giữa Nhà nước với tư cách là chủ

sở hữu đất đai và người sử dụng đất với tư cách là chủ thể trực tiếp khai thác các tính năng của đất đai, yếu tố tài sản giữ vai trò quan trọng, quyết định tính chất mối quan hệ nhưng lại dễ bị chi phối bởi các yếu tố chính trị - xã hội khác bởi đất đai là một loại tài sản đặc biệt và Nhà nước đồng thời là chủ thể quản lý xã hội

Thực tế cho thấy, yếu tố tài sản trong mối quan hệ giữa Nhà nước và người

sử dụng đất hiện nay vẫn chưa được chú trọng đúng mức, kéo theo hệ quả là lợi ích kinh tế của Nhà nước lẫn người sử dụng đất đều chưa được đảm bảo tốt Quan hệ tài sản giữa Nhà nước và người sử dụng đất trong thị trường sơ cấp bị lệch lạc đồng thời cũng gây ảnh hưởng không tốt đến thị trường thứ cấp Trong hoạt động điều phối đất đai của Nhà nước, tính hành chính vẫn lấn át yếu tố thị trường, nghĩa vụ tài chính của người sử dụng đất vẫn chưa được xác định và áp dụng phù hợp, cơ chế định giá đất của Nhà nước vẫn còn nhiều bất cập là những dấu hiệu cho thấy cần phải đặt ra vấn đề nhìn nhận, xem xét một cách thích đáng sự tồn tại và biểu hiện của yếu tố tài sản trong mối quan hệ này

Đặt trong điều kiện thực hiện chế độ sở hữu toàn dân đối với đất đai và phát triển nền kinh tế thị trường hiện nay, vai trò chủ sở hữu đối với đất đai của Nhà nước càng phải được phát huy thông qua các biện pháp mang tính kinh tế, chú trọng vào yếu tố tài sản và có sự phân tách với nhiệm vụ quản lý hành chính Đặc biệt trong quan hệ đất đai giữa Nhà nước với những chủ thể sử dụng đất, yếu tố tài sản càng phải được nhấn mạnh vì đất đai trong trường hợp này giữ vai trò là nguồn lực kinh tế, là loại hàng hoá đặt biệt với khả năng sinh lợi cao Bỏ qua, xác định sai lệch hoặc vận dụng thiếu thống nhất yếu tố tài sản trong các mối quan hệ này không chỉ gây thiệt hại cho Nhà nước và người sử dụng đất mà còn có khả năng gây nên sự bất bình đẳng giữa các chủ thể trong kinh doanh, tạo tâm lý không an toàn cho các nhà đầu tư và hình thành những bất ổn cho thị trường bất động sản nói riêng và nền kinh tế nói chung

Vì những lý do trên, tác giả chọn “Yếu tố tài sản trong mối quan hệ giữa Nhà nước và người sử dụng đất” làm đề tài Luận văn Thạc sĩ Luật học của mình với

mong muốn mang lại một công trình nghiên cứu nghiêm túc và có giá trị về mặt khoa học

2 Tình hình nghiên cứu

Hiện nay, vấn đề yếu tố tài sản trong mối quan hệ giữa Nhà nước và chủ thể

sử dụng đất đang được nghiên cứu dưới nhiều góc độ và mức độ khác nhau Tiêu biểu có các công trình nghiên cứu sau:

- Nhóm các công trình nghiên cứu đề cập đến mối quan hệ tài sản giữa Nhà

nước và người sử dụng đất có các đề tài như: bài viết “Yếu tố thị trường trong quan

hệ đất đai giữa Nhà nước và người sử dụng đất trong “thị trường quyền sử dụng đất sơ cấp”” của tác giả Lưu Quốc Thái đăng trên Tạp chí Nhà nước và Pháp luật

số 11 năm 2007, sách chuyên khảo xuất bản năm 2011 của tác giả Phạm Văn Võ về

Chế độ pháp lý về sở hữu đất đai và quyền tài sản đối với đất đai, sách chuyên khảo xuất bản năm 2016 của tác giả Lưu Quốc Thái về Những vấn đề pháp lý về thị trường quyền sử dụng đất Việt Nam Nội dung của các tác phẩm này đã khẳng định

thuộc tính thị trường, bản chất tài sản giữa Nhà nước và người sử dụng đất, đồng thời phân tích biểu hiện của các thuộc tính trên qua một số quy định của pháp luật

- Nhóm các công trình nghiên cứu trình bày yếu tố tài sản trong quan hệ đất đai giữa Nhà nước và người sử dụng đất thông qua việc phân tích chế độ sở hữu đối với đất đai bao gồm: Luận án Tiến sĩ Luật học năm 2009 của tác giả Phạm Văn Võ

về Chế độ pháp lý về sở hữu đất đai ở Việt Nam hiện nay, bài viết “Chế độ sở hữu toàn dân đối với đất đai theo Hiến pháp năm 1992 và các vấn đề đặt ra” của tác giả

Lưu Quốc Thái đăng trên Tạp chí Nhà nước và pháp luật số 17 năm 2013, bài viết

“Đổi mới chế độ sở hữu đất đai và vấn đề bảo đảm quyền con người tại Việt Nam”

của tác giả Mai Hồng Quỳ đăng trên Tạp chí Khoa học pháp lý số chuyên đề 01 năm 2011

- Yếu tố tài sản trong quan hệ đất đai giữa Nhà nước và người sử dụng đất cũng được nghiên cứu dưới góc độ chế định tài chính đất đai và các quyền, nghĩa vụ

cụ thể của người sử dụng đất, thông qua các đề tài như: bài viết “Hoàn thiện hệ thống tài chính về đất đai và vấn đề lành mạnh hoá thị trường quyền sử dụng đất”

của tác giả Lưu Quốc Thái đăng trên tạp chí Khoa học pháp lý số 04 năm 2009, bài

viết “Vấn đề đảm bảo công bằng trong sử dụng đất theo pháp luật đất đai” đăng

trên tạp chí Khoa học pháp lý số 05 năm 2012 của tác giả Nguyễn Thị Kiều Oanh,

Luận văn Thạc sĩ Luật học năm 2017 của tác giả Trần Minh Chương về Quyền sử dụng đất của doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài

Nhìn chung, các công trình nghiên cứu trên có giá trị tham khảo rất lớn về nhiều khía cạnh, góc độ của yếu tố tài sản trong mối quan hệ giữa Nhà nước và chủ thể sử dụng đất Tuy nhiên, vì sự thay đổi của các quy định pháp luật nên kết quả nghiên cứu của một số công trình ít nhiều trở nên lạc hậu Hơn nữa, yếu tố tài sản ở đây chỉ mới được xem xét thông qua việc phân tích một số vấn đề cụ thể, chưa có công trình tập trung nghiên cứu một cách tổng quan để làm bật lên vị trí của yếu tố tài sản và vận dụng yếu tố tài sản này trong hoạch định các quy phạm điều chỉnh những vấn đề phát sinh giữa Nhà nước và chủ thể sử dụng đất Do đó, tác giả nhận

thấy việc nghiên cứu đề tài “Yếu tố tài sản trong mối quan hệ giữa Nhà nước và

người sử dụng đất” thông qua khảo sát các quy định của pháp luật hiện hành sẽ

mang lại ý nghĩa khoa học và giá trị ứng dụng cho đề tài

3 Mục đích, đối tượng, giới hạn phạm vi nghiên cứu

Nghiên cứu vấn đề yếu tố tài sản trong mối quan hệ giữa Nhà nước và người

sử dụng đất, đề tài muốn làm sáng tỏ nhận thức về bản chất, đặc trưng và vai trò của yếu tố tài sản trong quan hệ giữa Nhà nước với người sử dụng đất ở thị trường quyền sử dụng đất sơ cấp Qua đó, khẳng định ý nghĩa của việc tôn trọng và đảm bảo sự tồn tại khách quan của yếu tố tài sản trong mối quan hệ này

Trên cơ sở nhận thức về mặt lý luận, đề tài khảo sát các quy định pháp luật hiện hành điều chỉnh yếu tố tài sản giữa Nhà nước và việc áp dụng các quy định này trong thực tiễn để chỉ ra độ chênh giữa lý luận và thực tiễn, các vấn đề xã hội – pháp

lý phát sinh trong việc đưa các quy định pháp luật vào điều chỉnh các quan hệ đất đai trên thực tế Từ đó, đề tài đánh giá những mặt tích cực lẫn hạn chế của các quy định pháp luật hiện hành cũng như công tác triển khai, thực hiện để cố gắng đề ra một số biện pháp loại bỏ bất cập và làm lành mạnh hóa các vấn đề có liên quan để yếu tố tài sản trong mối quan hệ giữa Nhà nước và chủ thể sử dụng đất được xác định đúng đắn

và phù hợp, đảm bảo quyền lợi cho các bên tham gia vào quan hệ này

Pháp luật quy định chủ thể sử dụng đất phải thực hiện nhiều nghĩa vụ tài chính đối với Nhà nước Nhưng trong phạm vi nghiên cứu của đề tài, tác giả tập trung trình bày những nghĩa vụ tài chính biểu hiện cụ thể và trực tiếp yếu tố tài sản trong mối quan hệ giữa Nhà nước với tư cách là đại diện chủ sở hữu đất đai và người sử dụng đất (không đề cập đến các nghĩa vụ tài chính mang tính chất hành chính như phí và lệ phí trong quản lý và sử dụng đất, tiền phạt vi phạm hành chính, tiền bồi thường cho Nhà nước khi gây thiệt hại)

4 Phương pháp tiến hành nghiên cứu

Để tiếp cận vấn đề đặt ra, tác giả đi từ các kiến thức lý luận chung đến khảo sát các quy định của pháp luật hiện hành và nhận thức thực tiễn áp dụng pháp luật

để chỉ ra những điểm chưa phù hợp, còn bất cập và đề xuất hướng hoàn thiện Phương pháp lý luận duy vật biện chứng là phương pháp được sử dụng chủ yếu và xuyên suốt quá trình tác giả nghiên cứu, thực hiện đề tài Ngoài ra, các phương pháp như phân tích, tổng hợp, so sánh, bình luận cũng được sử dụng để phục vụ cho công tác nghiên cứu Cụ thể:

 Phương pháp phân tích, tổng hợp:

Tại chương 1, tác giả sử dụng phương pháp này để phân tích các quy định về chế độ sở hữu, đặc điểm của chế độ sở hữu nhằm khẳng định tính khách quan và bản chất tài sản của mối quan hệ giữa Nhà nước và người sử dụng đất

Tại chương 2, phương pháp này được áp dụng để làm rõ nội dung của các quy định của pháp luật, các quan điểm khoa học khác nhau về khái niệm pháp lý, các tình huống thực tế phát sinh nhằm chứng minh cho biểu hiện của yếu tố tài sản tồn tại ở các mức độ khác nhau trong pháp luật đất đai hiện hành qua từng trường hợp cụ thể

Tại chương 1, phương pháp so sánh được tác giả áp dụng vào việc tìm hiểu pháp luật đất đai Việt Nam qua các thời kỳ khi điều chỉnh mối quan hệ giữa Nhà nước và người sử dụng đất bằng yếu tố mệnh lệnh hành chính và sự tác động đến kinh tế - xã hội tương ứng, để từ đó chứng minh yếu tố quyền lực chỉ là công cụ để Nhà nước thực hiện quyền sở hữu

Tại chương 2, tác giả sử dụng phương pháp so sánh chủ yếu giữa các quy định của pháp luật đất đai hiện hành và các quy định pháp luật đất đai trước đây khi cùng điều chỉnh một vấn đề pháp lý để làm rõ sự tiến bộ của pháp luật, cũng như chỉ ra những hạn chế chưa khắc phục được

Tại chương 1, trên cơ sở tổng hợp các đặc điểm của quyền sử dụng đất và sự tương tác mang bản chất tài sản giữa Nhà nước và người sử dụng đất, tác giả tạm đưa ra cách hiểu về yếu tố tài sản trong mối quan hệ giữa Nhà nước và người sử dụng đất Đồng thời, tác giả cũng khái quát hóa thành các vấn đề pháp lý đặt ra từ lý luận về bản chất của mối quan hệ này

Tại chương 2, tác giả áp dụng phương pháp tổng hợp thực trạng biểu hiện của yếu tố tài sản trong từng vấn đề cụ thể, từng quy định cụ thể nhằm đưa ra các đánh giá chung và mang tính khái quát

Ngoài ra, phương pháp này còn được sử dụng xuyên suốt để rút ra các luận điểm, luận cứ cho luận văn Đối với phần kết luận của từng chương và phần kết luận của luận văn, phương pháp tổng hợp cũng được sử dụng với vai trò đúc kết những nội dung chính và các vấn đề nghiên cứu đã đạt được

5 Ý nghĩa khoa học và giá trị ứng dụng của đề tài

Đề tài được thực hiện với mong muốn mang lại một công trình nghiên cứu khoa học nghiêm túc và trung thực về lĩnh vực pháp luật đất đai Với kiến thức lý luận tổng quan và thực trạng về bản chất của yếu tố tài sản trong quan hệ sở hữu đất đai giữa Nhà nước và người sử dụng đất, đề tài có thể trở thành nguồn tài liệu tham khảo khi nghiên cứu về pháp luật đất đai nói chung và các vấn đề về sở hữu đất đai

nói riêng

6 Bố cục của luận văn

Để giải quyết các vấn đề nghiên cứu đặt ra một cách khoa học và logic, kết cấu của luận văn được phân thành 2 chương:

Chương 1 Lý luận về yếu tố tài sản trong mối quan hệ giữa Nhà nước và

người sử dụng đất

Chương 2 Sự thể hiện của yếu tố tài sản trong mối quan hệ giữa Nhà nước và

người sử dụng đất trong pháp luật đất đai và hướng hoàn thiện

trọng của mình vốn đã là một vấn đề phức tạp, khi đối tượng của quan hệ sở hữu chính là nguồn lực thiết yếu trong sản xuất và là nguồn tài nguyên quý giá của loài người thì quan hệ sở hữu đối với loại tài sản đó lại càng trở nên phức tạp hơn bao giờ hết

Quan hệ sở hữu đối với đất đai - loại tài sản có vị trí và ý nghĩa đặc biệt trên tất cả các phương diện kinh tế - xã hội được xem là quan hệ nền tảng, quyết định thành bại của các chủ trương, chính sách do Nhà nước đưa ra Mỗi chế độ sở hữu đất đai khác nhau sẽ dẫn đến những khác biệt trong phương thức tổ chức thực hiện quyền sở hữu đất đai và những khác biệt về tính chất quan hệ giữa các bên Nhưng

dù chế độ sở hữu đối với đất đai tồn tại dưới hình thức nào: sở hữu tư nhân, sở hữu nhà nước, sở hữu công cộng thì cái quyết định đến bản chất của chế độ sở hữu

chế độ sở hữu chỉ duy trì được sức sống của mình nếu chế độ sở hữu đó được thực hiện trong thực tế cuộc sống, tức phải được cụ thể hóa thành quyền năng cho các chủ thể tham gia vào quan hệ sở hữu này tác động lên đối tượng sở hữu Việc quy định ai được tham gia vào quan hệ sở hữu và chủ thể đó có được những quyền tác động gì lên đất đai sẽ chỉ rõ bản chất của chính chế độ sở hữu đất đai đó

Chế độ sở hữu toàn dân đối với đất đai ở Việt Nam được chính thức xác lập

từ Hiến pháp 1980 và tiếp tục được thừa nhận tại Hiến pháp 1992 và Hiến pháp

2013 Điều 53 của Hiến pháp 2013 quy định: “Đất đai, tài nguyên nước, tài nguyên khoáng sản, nguồn lợi ở vùng biển, vùng trời, tài nguyên thiên nhiên khác và các tài sản do Nhà nước đầu tư, quản lý là tài sản công thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý.” Theo đó, chủ sở hữu đối với đất

đai chỉ có thể là toàn dân, tức một thực thể trừu tượng bao gồm toàn thể người dân Việt Nam nói chung Mỗi một người dân với tư cách cá nhân riêng lẻ không phải là một chủ sở hữu của khối tài sản chung này, không phải là đồng chủ sở hữu đối với đất đai.3

Nhà nước sẽ là chủ thể đại diện toàn dân thực hiện quyền năng của chủ sở hữu đối với đất đai Quyền sở hữu toàn dân đối với đất đai được thực hiện thông qua cơ chế đại diện khiến cho việc sử dụng đất đai có nhiều đặc thù hơn so với việc

sử dụng các tài sản thông thường khác

Nhà nước là một thiết chế chính trị được cấu thành từ một chỉnh thể các cơ quan Nhà nước Hoạt động của Nhà nước được thực hiện thông qua các cơ quan nhà nước này nhưng cả Nhà nước lẫn cơ quan nhà nước đều là những thiết chế chính trị trừu tượng Các thiết chế trừu tượng này cần đến những con người cụ thể

để hiện thực hóa hoạt động của mình trong đời sống Cũng giống như hoạt động công quyền của Nhà nước cần được hiện thực hóa bởi công chức, việc trực tiếp khai thác các thuộc tính của đất để phục vụ cho đời sống nói chung và phát triển kinh tế nói riêng cũng đòi hỏi phải được thực hiện bởi những con người cụ thể Nhưng khác với hoạt động công quyền, việc đưa đất đai vào sử dụng được diễn ra trên quy mô rộng khắp, gắn với nhiều chủ thể khác nhau vì đất đai là một trong những nguồn sống thiết yếu, gắn liền với nhu cầu của con người

Mặt khác, Nhà nước - đại diện chủ sở hữu đối với đất đai, dù nắm trong tay quyền định đoạt vẫn không thể từ bỏ quyền sở hữu đất hoặc “bán đất” cho bất kỳ chủ thể nào khác Vì sở hữu toàn dân là chế độ sở hữu duy nhất đối với toàn bộ đất đai trên toàn lãnh thổ Việt Nam nên ngoài Nhà nước không có chủ thể nào đủ tư cách xác lập quyền sở hữu đối với đất đai Nhà nước vừa không thể tự mình thực hiện hoạt động sử dụng đất vừa không thể “bán đất” đi nên phải tìm ra phương thức khác để đáp ứng nhu cầu sử dụng đất của toàn xã hội và thực hiện quyền năng sở hữu của mình trên thực tế

đất: Thực trạng và kiến nghị”, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, (10), tr.55

Phương thức thực hiện chế độ sở hữu toàn dân trong điều kiện Nhà nước không thể trực tiếp sử dụng đất được thực hiện dựa trên nguyên lý của khái niệm quyền năng sở hữu Theo pháp luật của các nước thuộc hệ thống civil law (Dân Luật), quyền năng sở hữu bao gồm quyền chiếm hữu, quyền sử dụng và quyền định đoạt Trong khi đó, pháp luật của các nước thuộc hệ thống common law (Thông Luật) ghi nhận quyền năng sở hữu được biểu hiện dưới dạng “chùm tia” các quyền tài sản Dù hiểu theo cách nào, quyền năng sở hữu về mặt nguyên tắc vẫn có thể

Áp dụng nguyên tắc này đối với tài sản là đất đai cho phép Nhà nước thực hiện chuyển giao cho các chủ thể trong xã hội (có thể là cá nhân, tổ chức, hộ gia đình, cộng đồng dân cư ) một số quyền năng để các chủ thể này trực tiếp sử dụng, khai thác các nguồn lợi của đất đai Chủ thể được Nhà nước trao quyền trực tiếp khai thác lợi ích

từ đất trở thành người sử dụng đất

Mối quan hệ giữa Nhà nước và người sử dụng đất bắt đầu hình thành không phải dựa trên ý chí chủ quan hay “lòng tốt” của Nhà nước mà xuất phát một cách khách quan từ nhu cầu sử dụng đất bức thiết trên thực tế và đặc trưng của chế độ sở hữu toàn dân đối với đất đai Sau khi được hình thành, mối quan hệ giữa Nhà nước

và người sử dụng đất vẫn tiếp tục tồn tại trong suốt quá trình sử dụng đất Bởi lẽ, sau khi trao cho người sử dụng đất quyền khai thác, chiếm hữu đất đai thì quyền năng chủ sở hữu của Nhà nước vẫn không bị mất đi Tư cách chủ sở hữu đất đai đặt Nhà nước vào vị trí là chủ thể có quyền lực cao nhất trong phân bổ nguồn lực đất đai và lợi ích tạo ra trong quá trình sử dụng đất của các chủ thể khác trong xã hội.5Nhà nước thực hiện quyền định đoạt của chủ sở hữu thông qua việc quyết định chủ thể nào được trao quyền sử dụng đất và được trao bao nhiêu đất để sử dụng Khi chuyển giao quyền sử dụng đất, Nhà nước với tư cách chủ sở hữu của tài sản chuyển giao vẫn toàn quyền quyết định phạm vi quyền mà người sử dụng đất được hưởng, cũng như nghĩa vụ mà người sử dụng đất phải thực hiện đối với Nhà nước Ngay cả sau khi đã trao quyền sử dụng đất, Nhà nước vẫn có thể lấy lại quyền này thông qua cơ chế thu hồi

Như vậy, dưới chế độ sở hữu toàn dân đối với đất đai thì đất đai trở thành đối tượng tác động bởi hai nhóm chủ thể, bao gồm: chủ thể Nhà nước - thiết chế chính trị trừu tượng, đại diện chủ sở hữu đất đai thay cho toàn dân và người sử dụng đất -

chủ thể không phải chủ sở hữu nhưng trực tiếp khai thác đất đai trên thực tế và có những quyền năng nhất định đối với quyền sử dụng đất này Quan hệ giữa Nhà nước và người sử dụng đất phát sinh do nhu cầu khách quan của việc thực hiện quyền sở hữu toàn dân đối với đất đai và tồn tại xuyên suốt quá trình sử dụng đất

1.1.2 Quyền sử dụng đất là quyền tài sản

Như đã phân tích, Nhà nước muốn thực hiện quyền sở hữu đất đai trên thực

tế phải trao cho các chủ thể khác quyền sử dụng đất Bản chất của quan hệ sở hữu là lợi ích và trước hết là lợi ích kinh tế.6 Các chủ thể tham gia vào quan hệ sở hữu nói chung và quan hệ sở hữu đất đai nói riêng đều hướng đến những lợi ích kinh tế mà

họ mong muốn nhận được Chính vì vậy, yếu tố tài sản có thể coi là trung tâm của quan hệ sở hữu, chi phối các bên và quyết định sự vận động, phát triển của mối quan hệ này Mối quan hệ giữa Nhà nước và người sử dụng đất ở góc độ này là quan hệ giữa chủ sở hữu tài sản và người được chủ tài sản trao quyền sử dụng tài sản Về mặt bản chất, giữa Nhà nước và người sử dụng đất tồn tại quan hệ dân sự và

bị chi phối bởi các lợi ích kinh tế mà các bên hướng đến Nhà nước khi trao đi quyền sử dụng đất đòi hỏi người được trao quyền phải thực hiện các nghĩa vụ tài chính để đảm bảo thu được lợi ích kinh tế từ quyền năng chủ sở hữu của mình Người sử dụng đất đạt được lợi ích từ hoạt động khai thác các thuộc tính của đất đai

và Nhà nước thụ hưởng lợi ích thông qua các nghĩa vụ tài chính mà người sử dụng đất phải thực hiện đối với Nhà nước Để thu được nhiều lợi ích kinh tế và phát huy tốt nhất tiềm năng của nguồn tài nguyên đất đai, Nhà nước phải tạo điều kiện để người sử dụng đất khai thác đất đai hiệu quả thông qua việc bảo vệ tốt quyền lợi chính đáng của người sử dụng đất và mở rộng quyền năng đối với việc sử dụng đất

Mặt khác, một khi đã thừa nhận sự tồn tại và phát triển của nền kinh tế thị trường, quyền sử dụng đất hiển nhiên phải được thừa nhận là một loại hàng hóa quan trọng Nguyên tắc vận hành của nền kinh tế hàng hóa là sự trao đổi các vật phẩm làm ra Sự trao đổi này phát triển từ hình thái trao đổi trực tiếp hàng đổi hàng sang hình thái trao đổi thông qua vật chuẩn làm trung gian là tiền tệ Trên thị trường, mỗi loại hàng hóa đều được biểu thị bằng một lượng tiền tệ nhất định để làm cơ sở cho hoạt động trao đổi Hàng hóa đất đai cũng không phải là một ngoại

lệ Quyền sử dụng đất đưa vào lưu thông trước hết được chuyển giao từ Nhà nước sang cho người sử dụng đất ở thị trường sơ cấp Ở thị trường này nếu quyền sử

dụng đất không được chuyển giao dựa trên sự chi phối bởi yếu tố tài sản mà phụ thuộc quá nhiều vào tính chất hành chính thì giá cả của quyền sử dụng đất nói riêng hay quan hệ sử dụng đất nói chung sẽ bị tác động lệch lạc Đến lượt mình, khi được chuyển giao giữa những người sử dụng đất với nhau ở thị trường thứ cấp, quyền sử dụng đất lúc này cũng không phản ánh khách quan bản chất giá trị, kéo theo thị trường sử dụng đất không ổn định và tiềm ẩn nhiều rủi ro Trong khi đó, quyền sử dụng đất (cùng với vốn và lao động) lại là yếu tố đầu vào quan trọng và thiết yếu

dụng đất vô hình chung sẽ gây ra tác động dây chuyền theo hướng tiêu cực đến toàn

bộ nền kinh tế Do đó, để đảm bảo cho nền kinh tế thị trường được vận hành lành mạnh, việc đưa quan hệ đất đai hòa nhập vào các quan hệ của thị trường là một tất

hòa nhập vào thị trường khi và chỉ khi các thuộc tính tài sản của đất đai được thừa nhận, yếu tố tài sản giữa các bên trong quan hệ được biểu hiện một cách đầy đủ

Những yếu tố trên đã dần tạo nên xu thế Nhà nước ngày càng mở rộng quyền năng cho người sử dụng đất và hệ quả kéo theo là quyền sử dụng đất ngày càng bộc

lộ rõ thuộc tính của tài sản Bởi quyền khai thác, sử dụng đất đai lúc này không chỉ mang nghĩa thuần túy của quyền sử dụng theo pháp luật dân sự Quyền sử dụng đất khi còn trong tay Nhà nước chỉ là một quyền năng của chủ sở hữu nhưng khi đã chuyển giao cho người sử dụng đất, quyền này lại bao hàm cả quyền chiếm hữu, sử dụng và định đoạt khi pháp luật quy định cho người sử dụng đất được phép giao dịch quyền sử dụng đất của mình Điều này dẫn đến tình trạng tách rời giữa chủ thể

sở hữu và chủ thể sử dụng.9 Đất đai thuộc sở hữu của Nhà nước nhưng quyền sử dụng đất lại chuyển hóa thành một loại tài sản đặc biệt của người sử dụng đất, được

dụng đất lúc này trở thành một khái niệm bao gồm tổng thể không thể tách rời các

7

Lưu Quốc Thái (2007), “Yếu tố thị trường trong quan hệ đất đai giữa Nhà nước và người sử dụng đất trong

“thị trường quyền sử dụng đất sơ cấp””, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật , (11), tr.66

quyền và nghĩa vụ pháp lý của người sử dụng đất đối với diện tích đất thuộc quyền

sử dụng của họ.11

Khi vấn đề giá đất được công nhận, quyền sử dụng đất hoàn toàn có thể trị giá được bằng tiền Song song đó, việc Nhà nước cho phép người sử dụng đất chuyển giao quyền sử dụng đất của mình thông qua các giao dịch dân sự đã khiến cho quyền sử dụng đất có đầy đủ dấu hiệu để được công nhận là tài sản nói chung

và quyền tài sản nói riêng Bộ luật Dân sự năm 2015 đã chính thức thừa nhận quyền

sử dụng đất là một loại quyền tài sản bằng quy định tại Điều 115: “Quyền tài sản là quyền trị giá được bằng tiền, bao gồm quyền tài sản đối với đối tượng quyền sở hữu trí tuệ, quyền sử dụng đất và các quyền tài sản khác”

Việc Nhà nước cho phép quyền sử dụng đất trở thành đối tượng chuyển giao trong giao lưu dân sự vừa khẳng định bản chất tài sản của quyền sử dụng đất, vừa là một phương thức để Nhà nước đưa đất đai vào thị trường bất động sản, tạo nền tảng cho sự phát triển của nền kinh tế Tuy nhiên, việc người sử dụng đất được phép tự

do chuyển nhượng quyền sử dụng đất của mình không đồng nghĩa với “tư nhân hóa” quan hệ sở hữu đất đai Quyền sở hữu của Nhà nước đối với đất đai không được chuyển giao cho người sử dụng đất Điều này thể hiện ở việc khả năng giao dịch quyền sử dụng đất được xác lập dựa trên cơ sở Nhà nước trao quyền, tức Nhà nước vẫn toàn quyền quy định quyền sử dụng đất nào được phép giao dịch, giao

dịch với ai và trong điều kiện nào Nói cách khác, “quyền của Nhà nước với tư cách

Sự tác động của yếu tố tài sản đến quan hệ đất đai giữa Nhà nước và người

sử dụng đất được biểu hiện ra bên ngoài thông qua các nghĩa vụ tài chính mà người

sử dụng đất phải thực hiện để được nhận quyền sử dụng đất từ Nhà nước, các nghĩa

vụ tài chính phải thực hiện trong suốt quá trình sử dụng đất bao gồm một phần lợi ích thu được từ hoạt động khai thác công dụng của đất và lợi ích từ giá trị tăng thêm của đất có được không do đầu tư của người sử dụng đất Mặt khác, do tính chất bình đẳng giữa các bên trong quan hệ dân sự về tài sản, Nhà nước cũng có nghĩa vụ về mặt tài chính đối với người sử dụng đất khi lấy lại quyền sử dụng đất (thu hồi đất, trưng mua quyền sử dụng đất) Yếu tố tài sản tồn tại và chi phối xuyên suốt mối quan hệ giữa Nhà nước và người sử dụng đất: ngay trong hoạt động lựa chọn chủ

11

Lưu Quốc Thái (2009), Pháp luật về thị trường quyền sử dụng đất – Thực trạng và hướng hoàn thiện,

Luận án Tiến sĩ Luật học, Đại học Luật TP.HCM, tr.22

trong khoa học pháp lý của Việt Nam”, Tạp chí Khoa học pháp lý, (04), tr.58

thể được trao quyền sử dụng đất, điều tiết lợi ích kinh tế giữa các bên trong quá trình sử dụng đất và cả trong việc giải quyết các vấn đề phát sinh khi Nhà nước lấy lại quyền sử dụng đất để trao cho chủ thể khác

Như vậy, yếu tố tài sản trong mối quan hệ giữa Nhà nước và người sử dụng đất là tổng hợp những mặt, những đặc tính tài sản, thuộc về phạm trù kinh tế, tồn tại tất nhiên và tương đối ổn định trong suốt quá trình diễn ra mối quan hệ về việc sử dụng đất giữa Nhà nước với người sử dụng đất và có vai trò quyết định sự vận động

và phát triển của mối quan hệ này

1.1.3 Yếu tố quyền lực chỉ là công cụ thực hiện quyền tài sản

Mặc dù quyền sử dụng đất là quyền tài sản và mối quan hệ giữa Nhà nước và người sử dụng đất là mối quan hệ mang bản chất tài sản, nhưng tự bản thân mối quan hệ giữa Nhà nước và người sử dụng đất lại luôn có sự đan xen khó tách bạch giữa tính tài sản và tính quyền lực.13 Yếu tố quyền lực tồn tại trong mối quan hệ này xuất phát từ tính chất đặc biệt của loại tài sản đất đai và từ vị thế đặc biệt của chủ thể Nhà nước

Đất đai là một loại tài sản đặc biệt, có nhiều đặc thù so với các loại tài sản thông thường khác Đất đai là tài sản có tính khan hiếm đồng thời là nguồn tài nguyên thiên nhiên quan trọng, là tư liệu sản xuất không thể thay thế, là yếu tố cấu thành môi trường sống của con người, là cơ sở vật chất cấu thành nên lãnh thổ của một quốc gia Ý nghĩa quan trọng của đất đai đã khiến quan hệ sở hữu đất đai trở thành quan hệ xã hội mang tính nền tảng, có liên quan đến lợi ích thiết thân của đại

đa số dân cư chứ không còn giới hạn trong quan hệ giữa Nhà nước và người sử dụng đất Yếu tố tài sản trong mối quan hệ này theo đó cũng bị chi phối bởi lợi ích của xã hội Như đã phân tích, phạm vi quyền lợi của người sử dụng đất được xác lập trên cơ sở các nghĩa vụ tài chính mà họ thực hiện đối với Nhà nước Tuy nhiên, trong một số trường hợp vì lợi ích chung của xã hội, của cộng đồng mà người sử dụng đất bị hạn chế quyền đối với tài sản là quyền sử dụng đất của mình Ví dụ trong trường hợp Nhà nước thu hồi đất để phát triển kinh tế hay phục vụ an ninh quốc phòng, người sử dụng đất bị buộc phải chuyển giao quyền sử dụng đất mà không có quyền mặc cả về việc tiếp tục khai thác, sử dụng đất hay thời điểm thực hiện chuyển giao Có thể nói trong trường hợp này, vì đảm bảo lợi ích của xã hội

mà quyền định đoạt đối với tài sản là quyền sử dụng đất đã bị giới hạn

này trong Dự thảo Luật Đất đai”, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, (10), tr.11

Thêm vào đó, quan hệ sở hữu không chỉ là một phạm trù kinh tế mà còn là phạm trù pháp lý và gắn với điều kiện kinh tế - xã hội nhất định Do đó, quan hệ sở hữu đất đai vừa vận hành theo các quy luật kinh tế vừa chịu sự chi phối bởi ý chí chủ quan của các nhà lập pháp và các yếu tố chính trị.14 Ý chí chủ quan của các nhà lập pháp tác động đến yếu tố tài sản thông qua các quy định pháp luật điều chỉnh mối quan hệ giữa các chủ thể có liên quan đến tài sản Chính vì vậy, quan hệ giữa Nhà nước và người sử dụng đất bị chi phối không chỉ bởi tính chất xã hội của đất đai mà còn bởi các yếu tố chính trị và nhu cầu quản lý nhà nước về mọi mặt Để đảm bảo quan hệ đất đai vận hành theo chiều hướng hài hòa lợi ích cá nhân và lợi ích xã hội, đồng thời phù hợp với mục tiêu phát triển kinh tế, ổn định chính trị, phương pháp điều chỉnh mối quan hệ này không thể đơn thuần là bình đẳng, thỏa thuận như cách thức điều chỉnh các mối quan hệ tài sản khác Bởi lẽ, nếu không có

sự cưỡng chế về mặt ý chí thì xét ở góc độ kinh tế, không chủ thể duy lý nào lại từ

bỏ quyền lợi của mình để làm thỏa mãn quyền lợi của người khác Thực tế này làm nảy sinh nhu cầu sử dụng quyền lực như một công cụ can thiệp vào quan hệ vốn mang tính tài sản giữa Nhà nước và người sử dụng đất để đảm bảo việc thực hiện quyền sở hữu đất đai của Nhà nước phù hợp với lợi ích cộng đồng và sự phát triển kinh tế - xã hội Có thể nhận thấy rằng tuy yếu tố quyền lực tồn tại khách quan và song song với yếu tố tài sản nhưng nếu yếu tố tài sản thuộc về bản chất của mối quan hệ giữa Nhà nước và người sử dụng đất thì yếu tố quyền lực chỉ giữ vai trò là công cụ, tức một loại cách thức, một loại biện pháp để đưa mối quan hệ tài sản này

đi đúng hướng Mặt khác, chính vì quyền sở hữu đất đai được thực hiện thông qua Nhà nước nên các quyết định, các hành vi của Nhà nước dù với tư cách đại diện chủ

sở hữu vẫn được ban hành, thực hiện chủ yếu dưới hình thức quyết định hành chính, hành vi hành chính Vì vậy, yếu tố mệnh lệnh hành chính vẫn tồn tại ngay cả khi Nhà nước thực hiện quyền sở hữu mang bản chất dân sự Tuy nhiên, yếu tố mệnh lệnh hành chính lúc này về bản chất chỉ là cái vỏ bên ngoài với ý nghĩa công cụ thực hiện quyền sở hữu.15

Điểm đáng lưu ý là chủ thể mang quyền lực và có nhiệm vụ quản lý nhà nước về mọi mặt lại đồng thời là một bên trong quan hệ đất đai với người sử dụng đất Vị trí đặc biệt của Nhà nước khiến cho người sử dụng đất thường ở vị thế bất

Nam”, Tạp chí Khoa học pháp lý số chuyên đề, (01), tr.6

bình đẳng trong một mối quan hệ dân sự, đồng thời cũng khiến chính Nhà nước khó tách bạch được chức năng chủ sở hữu đất đai và chức năng quản lý, dẫn đến đưa yếu tố quyền lực can thiệp quá sâu và lấn át cả bản chất tài sản của quan hệ đất đai

Lạm dụng yếu tố quyền lực trong điều chỉnh mối quan hệ tài sản giữa Nhà nước và người sử dụng đất không chỉ làm méo mó bản chất của một mối quan hệ tài sản và còn ảnh hưởng đến sự vận hành bình thường của một nền kinh tế lấy đất đai làm nguồn lực quan trọng Lịch sử đã chứng minh việc phủ nhận thuộc tính tài sản trong mối quan hệ giữa Nhà nước và người sử dụng đất, đồng thời với việc để yếu

tố quyền lực trở thành trung tâm của mối quan hệ tài sản đã mang lại những hệ quả không mong muốn, gây ảnh hưởng nghiêm trọng và kéo dài

Trước năm 1975, đất nước ta bị chia cắt thành hai miền Nam - Bắc Hoàn cảnh lịch sử lúc này khiến cho pháp luật đất đai ở nước ta không có sự thống nhất Thời kỳ này, chế độ sở hữu đất đai rất đa dạng, từ sở hữu tư nhân, sở hữu tập thể đến sở hữu Nhà nước Tuy nhiên, do yếu tố chiến tranh và chưa có sự thống nhất về chế độ chính trị - xã hội trên phạm vi cả nước nên các quan hệ đất đai chưa được quan tâm một cách triệt để và áp dụng đồng bộ Chính vì lẽ đó, nội dung của phần này chỉ đề cập đến giai đoạn từ khi có Hiến pháp 1980 - Hiến pháp ra đời sau khi Việt Nam thống nhất, đánh dấu giai đoạn cả nước tiến lên xây dựng xã hội chủ nghĩa Bắt đầu từ mốc thời gian này, pháp luật đất đai có hiệu lực trên phạm vi cả

nước và có những biến động lớn

Chế độ sở hữu toàn dân đối với đất đai được chính thức xác lập bởi Điều 19

Hiến pháp 1980: “Đất đai, rừng núi, sông hồ, hầm mỏ, tài nguyên thiên nhiên trong lòng đất, ở vùng biển và thềm lục địa… đều thuộc sở hữu toàn dân” Sự đổi mới về

chính sách đất đai lúc này xuất phát từ quan điểm đất đai không do cá nhân người nào tạo ra mà thuộc về tài sản của toàn thể nhân loại, là công sức khai phá, gìn giữ, tôn tạo của nhiều thế hệ nối tiếp nhau Xóa bỏ tư hữu đất đai theo quan điểm của chủ nghĩa Mác – Lê Nin là góp phần xóa bỏ hoàn toàn chế độ người bóc lột, là điều kiện thuận lợi để Nhà nước xây dựng kế hoạch sử dụng đất chung phục vụ cho việc phát triển nền kinh tế theo mô hình sản xuất lớn xã hội chủ nghĩa.16 Sự đổi mới này

là phù hợp với quy luật khách quan tiến lên chủ nghĩa xã hội trong điều kiện của nước ta Tuy nhiên, việc thực hiện nó đã bị chi phối bởi lối tư duy máy móc, tư tưởng nóng vội, duy ý chí

Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, (01), tr.55

Thời kỳ này, Nhà nước ta rập khuôn theo cách xây dựng mô hình xã hội chủ nghĩa của các nước Đông Âu, không thừa nhận chủ nghĩa tư bản vì cho đây là mầm mống của bóc lột Quan hệ kinh tế hiện vật được coi là chuẩn mực và thuộc tính hàng hóa của đất đai bị phủ nhận Yếu tố tài sản trong mối quan hệ giữa Nhà nước và người sử dụng đất không được xem trọng Với quan điểm cho rằng đất đai là của toàn dân nên ai cũng được quyền sử dụng, Luật Đất đai 1987 chủ yếu quy định hình thức điều phối đất đai chủ yếu là giao đất không thu tiền sử dụng đất Nhà nước khi chuyển giao đất cho các chủ thể trong xã hội không hề kèm theo nghĩa vụ tài chính Đất đai không có giá và Nhà nước nghiêm cấm việc mua bán đất đai vì cho rằng nếu thừa nhận giá đất tức là công nhận sự tồn tại của các hình thức sở hữu đất đai khác, đi ngược lại với quy định của Hiến pháp 1980 Thậm chí khi nước ta thực hiện công cuộc đổi mới từ năm 1986, cho phép phát triển nền kinh tế sản xuất hàng hóa nhiều thành phần vận động theo cơ chế thị trường thì các quy định về đất đai vẫn chưa được thay đổi kịp lúc Các quy định của Luật Đất đai 1987 không phản ánh đúng bản chất kinh tế của đất đai, chỉ tập trung vào sự quản lý mang tính hành chính Sự phủ nhận bản chất tài sản trong quan hệ đất đai ngày càng bộc lộ nhiều bất cập, cho thấy pháp luật đất đai lúc này đã trở nên lạc hậu, không phù hợp với thực tại khách quan và không theo kịp đà phát triển của các điều kiện kinh tế - xã hội

Có thể thấy trong giai đoạn 1980 - 1992, chính việc không quan tâm đến lợi ích kinh tế của đất đã dẫn đến nhiều vấn đề phát sinh mà Nhà nước không thể giải quyết Việc sử dụng đất không có hiệu quả do người dân không yên tâm đầu tư vào đất hoặc không đủ điều kiện để khai thác tốt quỹ đất của mình, khiến cho nhiều diện tích đất không được sử dụng đã trở nên hoang hóa Việc quản lý đất đai mang nặng tính hành chính khiến hoạt động giao đất của Nhà nước trở thành cơ hội cho các cán

bộ lợi dụng để nhũng nhiễu, làm giàu, trong khi Nhà nước lại không tận dụng được nguồn thu từ việc giao đất Quy định nghiêm cấm mua bán đất trong khi nhu cầu chuyển nhượng của người dân luôn tồn tại đã làm hình thành thị trường ngầm nằm ngoài sự kiểm soát của Nhà nước Tính không công khai của thị trường chuyển nhượng với giá cả giao dịch ngầm, hoặc lợi dụng kẻ hở của pháp luật để thực hiện

dụng đất của Nhà nước trở nên vô cùng khó khăn

lao động, kết quả đầu tư trên đất khi không còn sử dụng Sự mâu thuẫn giữa hai điều luật trên đã tạo cơ hội hợp thức hóa các giao dịch chuyển nhượng đất đai dưới danh nghĩa bán thành quả lao động gắn liền với đất

Hàng loạt những hạn chế và tiêu cực kể trên của giai đoạn trước đây cho thấy

dù muốn hay không, dù chế độ sở hữu toàn dân đối với đất đai có là chế độ sở hữu duy nhất, thuộc tính tài sản trong mối quan hệ giữa Nhà nước và người sử dụng đất vẫn tồn tại và phải được ghi nhận bởi pháp luật Bởi đây là một tất yếu khách quan không thể đi ngược lại Chỉ khi bản chất tài sản này có được sự thừa nhận của pháp luật, quan hệ đất đai giữa Nhà nước với người sử dụng đất, kéo theo là quan hệ giữa người sử dụng đất với nhau mới được vận hành trơn tru; Nhà nước mới có được nguồn thu tài chính từ các hoạt động điều phối đất đai của mình để phục vụ cho toàn xã hội Nguồn thu này vừa đảm bảo quyền tài sản của chủ sở hữu đất, vừa đảm bảo tính công bằng trong phân phối đất đai Vì tuy thuộc sở hữu toàn dân nhưng không phải chủ thể nào cũng được trực tiếp khai thác lợi ích từ đất, diện tích đất được phân bổ cũng không bằng nhau cho tất cả trường hợp Do đó, người được giao đất sử dụng phải thực hiện nghĩa vụ tài chính với Nhà nước tùy vào diện tích, đặc tính đất cũng như các quyền lợi có được từ đất Song song với điều này, người sử dụng đất được bảo đảm về các quyền lợi kinh tế phát sinh từ đất nên sẽ ý thức hơn trong việc đầu tư vào đất để làm tăng khả năng sinh lợi Đất đai được tự do chuyển nhượng sẽ làm hình thành cơ chế để đưa loại hàng hóa này từ chỗ thừa sang chỗ thiếu, từ chỗ hiệu quả sử dụng kém đến chỗ tối đa hóa lợi ích, góp phần phân công lại lao động và phát triển kinh tế bền vững

Để khắc phục những sai lầm, hạn chế này của pháp luật đất đai thời kỳ trước, Hiến pháp 1992 ra đời, mở đầu cho sự thay đổi pháp luật đất đai theo hướng phản ánh đúng đắn hơn thuộc tính tài sản của đất đai Tuy Hiến pháp 1992 vẫn ghi nhận

và duy trì chế độ sở hữu toàn dân đối với đất đai nhưng quan điểm của Đảng và Nhà nước về quan hệ pháp luật đất đai và cách thức thực hiện chế độ sở hữu toàn dân đã bắt đầu có sự đổi mới Trong suốt thời kỳ Hiến pháp 1992 có hiệu lực, pháp luật đất đai đã có nhiều chuyển biến thông qua việc Luật Đất đai 1987 lần lượt bị thay thế bởi Luật Đất đai 1993, Luật Đất đai sửa đổi năm 1998 và Luật Đất đai 2003

Luật Đất đai 1993 quy định cho người sử dụng đất có quyền chuyển nhượng, chuyển đổi, thừa kế, thế chấp quyền sử dụng đất của mình Thuộc tính hàng hóa của đất đai được ghi nhận, sự tồn tại của giá đất Nhà nước được chính thức xuất hiện và

cụ thể hóa bằng quy định tại Điều 12 Luật Đất đai 1993: “Nhà nước xác định giá cho các loại đất để tính thuế chuyển quyền sử dụng đất, thu tiền khi giao đất hoặc cho thuê đất, tính giá trị tài sản khi giao đất, bồi thường thiệt hại về đất khi bị thu hồi Chính phủ quy định khung giá các loại đất đối với từng vùng và theo thời

gian” Dù vẫn tồn tại một số hạn chế nhưng việc “trả lại giá” cho đất và giao thẩm

quyền, trách nhiệm định giá đất cho Nhà nước của Luật Đất đai 1993 là một bước tiến bộ rất lớn, có ý nghĩa tích cực đối với Nhà nước lẫn người sử dụng đất Giá đất Nhà nước cũng đặt cơ sở cho sự đổi mới chính sách tài chính đất đai Thay thế cho Pháp lệnh về Thuế nông nghiệp, Luật Thuế sử dụng đất nông nghiệp 1993 ra đời với mục tiêu đánh thuế trực tiếp vào hành vi sử dụng đất, đã khiến cho việc sử dụng đất nông nghiệp được hiệu quả hơn, năng lực sản xuất được nâng cao Luật Thuế chuyển quyền sử dụng đất 1994 đặt cơ sở cho việc điều tiết khoản thu nhập có được

từ hoạt động chuyển quyền sử dụng đất, bổ sung vào nguồn thu ngân sách và thể hiện vai trò chủ sở hữu đất đai của Nhà nước

Luật Đất đai sửa đổi năm 1998 thừa nhận hoạt động chuyển giao quyền sử dụng đất từ Nhà nước sang người sử dụng đất ở thị trường sơ cấp có thể được thực hiện thông qua giao đất không thu tiền sử dụng đất, giao đất có thu tiền sử dụng đất, thuê đất trả tiền thuê đất một lần, thuê đất trả tiền thuê đất cho nhiều năm và thuê đất trả tiền thuê đất hàng năm Đối với các hình thức chuyển giao quyền sử dụng đất này, Luật Đất đai sửa đổi năm 1998 đã có sự phân định phạm vi quyền của người sử dụng đất dựa trên yếu tố tài chính trong mối quan hệ với Nhà nước, thể hiện qua các nghĩa vụ tài chính mà họ phải thực hiện Ví dụ, người được Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất có quyền đem quyền sử dụng đất này ra giao dịch nhưng người

sử dụng đất dưới hình thức giao đất không thu tiền sử dụng đất không được phép Tương tự, cùng sử dụng đất với hình thức thuê nhưng thuê đất trả tiền thuê đất một lần cho cả thời gian thuê hoặc thuê đất trả tiền thuê đất cho nhiều năm được phép giao dịch quyền sử dụng đất nhưng thuê đất trả tiền thuê đất hàng năm không được phép Thậm chí, bản thân việc giao dịch quyền sử dụng đất giữa sử dụng đất dưới hình thức thuê trả tiền một lần cho cả thời gian thuê với hình thức thuê đất trả tiền cho nhiều năm cũng khác nhau

Tiếp tục thực hiện đường lối đúng đắn của Đảng về đổi mới chính sách quản lý đất đai, sự ra đời của Luật Đất đai 2003 tiếp tục thừa nhận sự tồn tại của bản chất tài sản của quan hệ đất đai, quy định cụ thể hơn về cách thức Nhà nước ban hành, sửa đổi và áp dụng giá đất Nhà nước để làm cơ sở cho việc hoạch định các nghĩa vụ tài chính Vấn đề điều tiết giá trị tăng thêm của đất không do đầu tư của người sử dụng đất mang lại lần đầu được ghi nhận trong Luật Đất đai 2003 là một bước tiến về việc nhận thức yếu tố tài sản trong quan hệ sử dụng đất, khẳng định quyền chủ sở hữu của Nhà nước đối với đất đai ngay cả khi quyền sử dụng đất đã được chuyển giao

Sự thừa nhận và cụ thể hóa bản chất tài sản của quan hệ đất đai bằng các quy định pháp luật từ khi Hiến Pháp 1992 có hiệu lực đã thay đổi tích cực đến các quan

hệ pháp luật đất đai, tạo điều kiện thích hợp cho kinh tế - xã hội phát triển Dù vậy, bên cạnh các thành tựu đạt được, pháp luật về đất đai cũng không tránh khỏi những bất cập và luôn phải đương đầu với nguy cơ lạc hậu so với tốc độ biến chuyển nhanh chóng của các điều kiện hạ tầng xã hội Sự phát triển kinh tế, đặc biệt là sự phát triển thị trường bất động sản, đòi hỏi Nhà nước ngày càng mở rộng quyền năng của người sử dụng đất Đặt trong bối cảnh một số nội dung của Hiến pháp 1992 đã trở nên không còn phù hợp, yêu cầu sửa đổi Hiến pháp 1992 được đặt ra và chế độ

sở hữu đất đai cũng được mang ra phân tích, bàn luận Vấn đề đa dạng hóa hình thức sở hữu và trọng tâm là vấn đề thừa nhận sở hữu tư nhân đối với đất đai đã gây

ra nhiều ý kiến trái chiều, khơi dậy nhiều cuộc tranh luận sôi nổi Những ưu, nhược điểm của mỗi chế độ sở hữu và điều kiện thực tế của nước ta hiện nay đã được phân tích thấu đáo và kết quả là Hiến pháp 2013 (thay thế cho Hiến pháp 1992) tiếp tục khẳng định sự tồn tại duy nhất của chế độ sở hữu toàn dân đối với đất đai

Sau khi Hiến pháp 2013 có hiệu lực, Luật Đất đai 2013 ra đời đã khắc phục các bất cập của Luật Đất đai 2003 Các quy định trong Luật Đất đai 2013 vẫn điều chỉnh mối quan hệ đất đai giữa Nhà nước và người sử dụng đất trên cơ sở thừa nhận bản chất tài sản và đưa yếu tố quyền lực trở về đúng với vai trò công cụ thực hiện quyền sở hữu

1.2 Vai trò của pháp luật đất đai về đảm bảo yếu tố tài sản trong mối quan hệ giữa Nhà nước và người sử dụng đất

1.2.1 Pháp luật đất đai phải ghi nhận và bảo đảm quyền lợi chính đáng của các bên trong quan hệ

Khẳng định bản chất kinh tế của quan hệ đất đai giữa Nhà nước và người sử dụng đất đồng nghĩa với việc đưa ra yêu cầu đảm bảo lợi ích chính đáng của các bên trong quan hệ, đặc biệt là lợi ích kinh tế Quyền lợi kinh tế của các bên phải được đặt dưới sự bảo vệ của các quy định pháp luật và được đảm bảo thực thi bởi các thiết chế quyền lực Quyền lợi kinh tế của Nhà nước được xác lập trên cơ sở vị trí chủ sở hữu đối với tài sản của mình và quyền lợi kinh tế của người sử dụng đất được xác lập trên cơ sở quyền sở hữu đối với quyền sử dụng đất và công sức, tài sản

đã đầu tư vào đất Bởi quyền sở hữu đất đai của Nhà nước hay quyền sử dụng đất của các chủ thể trong xã hội chỉ có ý nghĩa thực sự khi lợi ích kinh tế của các bên được bảo đảm Không đạt được yếu tố này, quyền sở hữu đất đai chỉ mang tính hình

thức và trở thành “cái vỏ rỗng thiếu sinh khí”.18 Điều đó đòi hỏi pháp luật đất đai khi điều chỉnh các vấn đề phát sinh cần hướng đến đảm bảo lợi ích của các bên

trong quan hệ, cả Nhà nước lẫn người sử dụng đất

1.2.1.1 Pháp luật đất đai phải bảo đảm thực thi quyền năng chủ sở hữu của Nhà nước về mặt thực tế

Pháp luật đất đai phải bảo vệ quyền lợi của Nhà nước, tức là phải đảm bảo cho quyền năng chủ sở hữu của Nhà nước mang tính thực chất cả trong hoạt động điều phối đất đai lẫn hoạch định tài chính đất đai Thực thi quyền sở hữu đất đai suy cho cùng cũng hướng đến thu về lợi ích kinh tế cho chủ sở hữu Do đó, hoạt động điều phối, hoạt động hoạch định tài chính đất đai đều phải dựa trên tính chất tài sản của đất đai để hướng đến gia tăng hiệu quả sử dụng đất và quan trọng hơn là điều tiết được lợi ích kinh tế về cho ngân sách Nhà nước

Xét ở hoạt động điều phối đất đai, với tư cách là đại diện chủ sở hữu đối với đất đai, Nhà nước có trách nhiệm phát triển nguồn lực đất đai và đưa ra những cách thức khai thác tốt nhất các lợi ích kinh tế do đất mang lại Thừa nhận bản chất tài sản trong mối quan hệ giữa Nhà nước và người sử dụng đất là điều kiện tiên quyết

để đưa hiệu quả kinh tế của hoạt động sử dụng đất trở thành một trong những tiêu chí hàng đầu cho quá trình điều phối đất đai Nhấn mạnh vào yếu tố tài sản để chọn lọc những chủ thể sử dụng đất đồng thời cũng là biện pháp để hạn chế các tiêu cực phát sinh từ cơ chế quan liêu nhũng nhiễu trong giao đất, cho thuê đất của Nhà nước Bởi việc chọn lọc ra những người chủ thực sự gắn bó với đất đai bằng quyền lợi và nghĩa vụ là một trong những tiêu chí khách quan nhất để đánh giá sự đúng

Yếu tố tài sản phải được pháp luật đất đai ghi nhận là cơ sở quan trọng để Nhà nước hoạch định chính sách tài chính đất đai, quy định nghĩa vụ tài chính của người

sử dụng đất và điều tiết các lợi ích kinh tế do đất đai mang lại Việc hoạch định chính sách tài chính đất đai dựa vào yếu tố tài sản của quan hệ đất đai mang lại nhiều khác biệt so với việc hoạch định dựa vào tính chất quản lý nhà nước Về nguyên tắc, nếu các nghĩa vụ tài chính được quy định dựa trên tính chất quản lý nhà nước, người sử dụng đất chỉ phải thực hiện các nghĩa vụ này với mức độ đủ để phục

vụ mục đích duy trì bộ máy nhà nước và không phụ thuộc vào lợi ích mà người sử

đặt ra đối với Việt Nam”, Tạp chí Khoa học pháp lý, (03), tr.48

dụng đất được hưởng Trong khi đó, nếu dựa trên bản chất tài sản của quan hệ đất đai, Nhà nước là chủ sở hữu đối với đất sẽ có quyền thụ hưởng các nguồn lợi phát sinh từ đất, bao gồm các nghĩa vụ tài chính mà người sử dụng đất phải thực hiện để

có đất và các khoản thu khác trong suốt quá trình đất được sử dụng, giao dịch trên thị trường như: thuế sử dụng đất, thuế thu nhập từ hoạt động chuyển quyền sử dụng đất Thu các khoản tài chính này cho ngân sách Nhà nước chính là biểu hiện của việc Nhà nước thực hiện quyền tài sản của mình đối với đất đai về mặt thực chất

Chính nguồn thu từ hiệu quả sử dụng đất này sẽ đảm bảo sự công bằng trong phân phối và hưởng dụng đất đai Vì tuy đất đai thuộc sở hữu toàn dân nhưng không phải chủ thể nào cũng được Nhà nước trao quyền sử dụng đất Hơn nữa, quyền sử dụng đất của các chủ thể được trao quyền cũng không đồng nhất về mặt diện tích đất, thời hạn sử dụng đất… Do đó, Nhà nước phải quy định người sử dụng đất thực hiện các khoản đóng góp tài chính tương xứng với phạm vi quyền năng và mức độ thụ hưởng lợi ích từ đất của mình Nguồn thu này sẽ được sử dụng để phục

vụ cho các lợi ích xã hội và qua đó tránh tình trạng coi đất đai như một thứ phúc lợi

sản xuất, các nghĩa vụ tài chính mà người sử dụng đất phải thực hiện buộc các chủ thể nhận đất từ Nhà nước phải nâng cao hiệu quả sử dụng đất để đạt được lợi nhuận mong muốn Hệ quả là các chủ thể sử dụng đất được khuyến khích tiến hành thường xuyên hơn việc áp dụng các thành tựu của tri thức, đổi mới công nghệ, tạo nên hiệu quả trong hoạt động kinh tế của chính các chủ thể đó và phần nào tác động tích cực đến tăng trưởng kinh tế

Dừng lại ở việc ghi nhận biểu hiện của bản chất tài sản trong từng hoạt động điều phối, hoạch định chính sách tài chính đất đai vẫn chưa đủ, pháp luật đất đai còn cần xây dựng tốt cơ chế thực thi các quy định này để đưa pháp luật vào đời sống thực tiễn Đây là vấn đề pháp lý phức tạp nhưng lại giữ ý nghĩa quan trọng trong việc đảm bảo thực thi quyền năng chủ sở hữu đất đai của Nhà nước Bởi hoạt động của Nhà nước bao giờ cũng được thực hiện thông qua hệ thống cơ quan Nhà nước các cấp và các cá nhân có thẩm quyền mà bản thân từng cơ quan này, từng cá nhân này lại không phải là chủ sở hữu đối với đất đai, dễ dẫn đến hiện tượng bỏ mặc quyền lợi của Nhà nước để vun vén cho quyền lợi riêng.21 Thêm vào đó, cơ chế

khía cạnh của quyền tự do kinh doanh”, Kỷ yếu hội thảo Pháp luật về quyền tự do kinh doanh, tr.20

thực hiện quyền sở hữu đa cấp độ này còn thiếu tính linh hoạt dẫn đến tăng chi phí quản lý, chi phí giao dịch nhưng lại giảm hiệu quả trong thu ngân sách.22 Việc thực thi quyền sở hữu của Nhà nước càng qua nhiều khâu trung gian bao nhiêu, càng phân tầng sâu sắc bao nhiêu đòi hỏi pháp luật đất đai càng phải quy định cụ thể bấy nhiêu về nhiệm vụ và trách nhiệm ràng buộc đối với từng cơ quan, từng cá nhân, từng khâu thực hiện Trong nhiều trường hợp, pháp luật đất đai cũng cần mở ra hướng đổi mới phương thức thực thi quyền sở hữu, chuyển giao một số hoạt động

từ cơ quan hành chính nhà nước sang cho các thể chế phi chính phủ đảm nhiệm

1.2.1.2 Pháp luật đất đai phải đảm bảo quyền lợi của người sử dụng đất trước Nhà nước và sự công bằng trong tiếp cận, thực hiện quyền khai thác, sử dụng đất giữa các chủ thể thuộc các thành phần kinh tế khác nhau

Chế độ sở hữu toàn dân đối với đất đai chỉ được thực hiện tốt khi vừa bảo vệ lợi ích của Nhà nước, vừa bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất, tức cân bằng được lợi ích chung và riêng Pháp luật đất đai khi cụ thể hóa bản chất tài sản của mối quan hệ giữa Nhà nước và người sử dụng đất phải chú ý đến việc giảm bớt sự đặc thù trong quan hệ sử dụng đất, tránh để tính quyền lực của Nhà nước lấn át tính tài sản Bởi trước hết, người sử dụng đất khi tham gia vào quan

hệ có tính chất tài sản với chủ thể đặc biệt là Nhà nước thì tính chất bình đẳng trong quan hệ này rất dễ bị bỏ qua Người sử dụng đất là chủ thể quyết định trực tiếp đến hiệu quả của việc đầu tư và khai thác nguồn lợi đất đai Nếu người sử dụng đất không được bảo đảm về quyền lợi trước chủ thể đặc biệt cùng tham gia quan hệ là Nhà nước, họ sẽ không an tâm đầu tư lâu dài cho việc sử dụng đất Khi đó, việc sử dụng đất sẽ thiên về xu hướng khai thác triệt để, cạn kiệt tài nguyên đất mà không

đi kèm với đầu tư bồi dưỡng, tái tạo

Yêu cầu ghi nhận và đảm bảo lợi ích kinh tế của người sử dụng đất đòi hỏi pháp luật đất đai phải dựa trên yếu tố tài sản và tính chất bình đẳng trong quan hệ giữa Nhà nước và người sử dụng đất để quy định các nghĩa vụ của Nhà nước sao cho tương ứng với quyền của người sử dụng đất Một khi lợi ích của các bên tham gia quan hệ được đảm bảo, các quy định pháp luật mới nhận được sự đồng tình và tự giác thực thi một cách rộng rãi Điều này quyết định rất lớn đến tính hiệu lực của pháp luật Bởi tính hiệu lực của pháp luật là khả năng hiện thực hóa nội dung của văn bản pháp luật, tức đưa pháp luật vào thực tiễn Khả năng này được hình thành từ sức

mạnh bên ngoài (sức mạnh cưỡng chế của Nhà nước, bộ máy thực thi pháp luật) và sức mạnh nội tại hàm chứa trong văn bản Điều kiện để phát huy sức mạnh nội tại của các văn bản pháp luật chính là nội dung phải đáp ứng được yêu cầu điều chỉnh của các quan hệ xã hội phát sinh và phải phù hợp với lợi ích của các bên liên quan.23

Yêu cầu đảm bảo quyền lợi của người sử dụng đất không chỉ dừng lại ở việc đảm bảo bình đẳng trước Nhà nước mà còn nằm ở việc đảm bảo công bằng giữa những người sử dụng đất với nhau Nếu xem Nhà nước là chủ sở hữu tài sản thì người bỏ tiền để mua quyền sử dụng đất từ Nhà nước (thông qua việc thực hiện các nghĩa vụ tài chính để xác lập quyền sử dụng đất) cũng cần được đối xử một cách sòng phẳng, bình đẳng trong mối quan hệ với Nhà nước, không phân biệt chủ thể hay thành phần kinh tế Sự bình đẳng này phải được thể hiện qua việc minh bạch, công bằng trong tiếp cận quyền sử dụng đất ở thị trường sơ cấp, đảm bảo thông tin luôn được công khai, các chủ thể thuộc thành phần kinh tế nào cũng có cơ hội tiếp

cơ hội trở thành người sử dụng đất thông qua con đường trực tiếp nhận quyền sử dụng đất từ Nhà nước có thể coi là quyền lợi ban đầu và mang lại nhiều tác động cho thị trường quyền sử dụng đất Một khi sự phân biệt đối xử trong tiếp cận quyền

sử dụng đất chưa được triệt tiêu, tình trạng “đi đường vòng” để có được quyền sử dụng đất sẽ buộc các chủ thể tiêu tốn nhiều chi phí giao dịch hơn và ảnh hưởng đến

những không mang lại lợi ích thiết thực cho chủ sở hữu là Nhà nước mà còn gây nhiều thiệt hại cho người sử dụng đất

Bên cạnh đó, đảm bảo công bằng về quyền và nghĩa vụ giữa các chủ thể sử dụng đất có cùng hình thức sử dụng đất và mục đích sử dụng đất cũng cần được pháp luật đất đai lưu ý khi điều chỉnh Do đặc điểm lịch sử trước khi xác lập chế độ

sở hữu toàn dân đối với đất đai và hướng đến chính sách an sinh xã hội, chế độ ưu đãi trong sử dụng đất được thiết lập dưới nhiều hình thức như miễn, giảm nghĩa vụ tài chính, mở rộng hạn mức đất Vấn đề đặt ra cho pháp luật đất đai là phải quy định các chính sách ưu đãi một cách phù hợp, đúng mức, áp dụng thống nhất để tránh tình trạng “chạy chính sách” khiến cho sự công bằng giữa những người sử dụng đất không được đảm bảo và quyền lợi kinh tế của Nhà nước cũng bị xâm hại

23

Nguyễn Thế Quyền (2003), “Nội dung của khái niệm hiệu lực văn bản pháp luật”, Tạp chí Luật học, (02), tr.43

sĩ Luật học, Đại học Luật TP.HCM, tr.68

1.2.2 Pháp luật đất đai phải tôn trọng sự tác động của các quy luật thị trường

Với tư cách là thượng tầng kiến trúc, pháp luật vốn phải được xây dựng trên nền tảng cơ sở hạ tầng là chế độ kinh tế Pháp luật chỉ có thể thúc đẩy xã hội phát triển nếu được xây dựng phù hợp với sự phát triển của điều kiện kinh tế, tôn trọng các quy luật kinh tế khách quan Là một bộ phận của pháp luật nói chung, pháp luật đất đai nói riêng cũng không nằm ngoài nguyên tắc này Với định hướng xây dựng nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa của nước ta, nền kinh tế phải vận hành đầy đủ, đồng bộ theo các quy luật thị trường.26 Trong khi đó, đất đai là yếu tố đầu vào của tất cả các ngành sản xuất, kinh doanh và là hàng hóa chủ lực, là điều kiện cần để thị trường quyền sử dụng đất nói riêng và thị trường bất động sản nói chung có thể vận hành được Quan hệ đất đai vận động và phát triển theo quy luật thị trường đòi hỏi pháp luật đất đai phải kết hợp các yếu tố thị trường tác động vào quan hệ này để các chủ thể tự điều chỉnh hành vi của mình theo hướng phù hợp

và có lợi nhất.27

Thêm vào đó, xu thế hội nhập kinh tế quốc tế ngày càng sâu rộng về mọi mặt đang diễn ra mạnh mẽ và nhanh chóng khiến cho các quốc gia không thể phát triển kinh tế độc lập mà cần có sự gắn kết với nhau Khi giao lưu, hợp tác với các quốc gia khác, Việt Nam buộc phải hoàn thiện pháp luật đất đai theo hướng xích lại gần

Điều này đòi hỏi phải phá bỏ rào cản của các mệnh lệnh hành chính đang che chắn các tác động khách quan của quy luật kinh tế lên các mối quan hệ đất đai

Có thể thấy rằng khẳng định thuộc tính hàng hóa của đất đai trong nền kinh

tế thị trường là cần thiết và đúng đắn Tuy nhiên, bản thân nền kinh tế thị trường đã chứa đựng những mặt trái mà nó không thể tự khắc phục Hơn nữa, thị trường đất đai là thị trường không hoàn hảo do cầu thường vượt xa cung, tính minh bạch về thông tin chưa cao và thường khó tiếp cận Bên cạnh đó, không chỉ có ý nghĩa kinh

tế, đất đai còn là di sản nối liền tiền nhân với hậu thế, mang ý nghĩa lịch sử, chính trị, xã hội sâu sắc Do đó, sự quản lý của Nhà nước đối với hàng hóa và thị trường đất đai là vô cùng cần thiết để phát triển kinh tế một cách lành mạnh, bền vững và đảm bảo giải quyết tốt các vấn đề xã hội phát sinh Nhà nước có thể tác động và kiểm soát thị trường bằng nhiều phương pháp Trong đó, sử dụng các công cụ kinh

tế để tác động vào cung - cầu là phương pháp mang lại hiệu quả cao, giúp thị trường

tự khắc phục các khiếm khuyết và vận hành trôi chảy Chính vì vậy, bên cạnh việc ghi nhận sự tác động của quy luật thị trường, pháp luật đất đai còn cần phát huy vai trò hạn chế sự thất bại của thị trường bằng việc vận dụng chính các quy luật thị trường để phục vụ cho mục đích mà pháp luật hướng đến: công bằng, hợp lý và hiệu quả.29 Dựa trên khả năng tác động trực tiếp đến giá cả hàng hóa của đất đai, Nhà nước có thể hướng nền kinh tế đi theo đúng mục tiêu, chính sách phát triển đã đề ra bằng cách điều tiết thị trường thông qua điều tiết các nghĩa vụ tài chính khi sử dụng đất cũng như điều tiết giá đất.30

Giá cả hàng hóa nói chung, giá đất nói riêng và yếu

tố chi phí là một trong các công cụ kinh tế hữu hiệu thay thế cho các mệnh lệnh hành chính cứng nhắc, bởi quan hệ cung - cầu - giá cả là quan hệ mang bản chất của kinh tế thị trường Yếu tố giá cả và chi phí thường được quan tâm hàng đầu trong các quan hệ kinh tế, trong các quyết định đầu tư Nếu sử dụng tốt công cụ tài chính đất đai, việc quản lý, điều tiết thị trường bất động sản có thể được thực hiện dễ dàng hơn Không chỉ vậy, với quyền hoạch định chính sách tài chính đất đai của mình, Nhà nước còn có thể tác động vào giá của một loại đất, giá đất ở một khu vực nào

đó hoặc miễn, giảm nghĩa vụ tài chính để khuyến khích đầu tư, phát triển một ngành nghề, một khu vực nhất định cần được ưu tiên Nhờ vậy, Nhà nước đảm bảo được

sự cân đối trong phát triển kinh tế giữa các ngành nghề, vùng miền

KẾT LUẬN CHƯƠNG 1

Từ những nghiên cứu về “Lý luận về yếu tố tài sản trong mối quan hệ giữa Nhà nước và người sử dụng đất” đã được trình bày trong nội dung của chương 1, tác giả rút ra một số kết luận như sau:

chế độ sở hữu toàn dân đối với đất đai Đây là quan hệ phát sinh từ nhu cầu đưa đất đai vào khai thác, sử dụng trên thực tế, do đó tồn tại một cách khách quan Bản thân mối quan hệ nhằm thực thi quyền sở hữu đất đai này mang tính chất tài sản

sản của Nhà nước nhưng quyền sử dụng đất lại là tài sản của người sử dụng đất Quyền sử dụng đất khi được Nhà nước trao đến tay người sử dụng đất đã vượt ra khỏi định nghĩa về một trong các quyền năng của chủ sở hữu để trở thành một khái niệm pháp lý bao gồm một tổng thể không tách rời các quyền và nghĩa vụ của người

sử dụng đất Quyền sử dụng đất là quyền tài sản được pháp luật ghi nhận và bảo vệ

3 Yếu tố quyền lực cùng tồn tại song song, đan xen và khó tách bạch với yếu tố tài sản trong mối quan hệ giữa Nhà nước và người sử dụng đất Quyền lực nhà nước là công cụ cần thiết để đảm bảo quan hệ đất đai vận hành phù hợp với mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, ổn định chính trị và cân bằng lợi ích cộng đồng

Sử dụng công cụ quyền lực nhà nước để thực thi quyền sở hữu đất đai một cách đúng mức, hợp lý và không làm mất đi bản chất tài sản, tính chất bình đẳng trong mối quan hệ giữa Nhà nước với người sử dụng đất là điều tối cần thiết mà lịch sử đã chứng minh

sử dụng đất chỉ có thể phát huy vai trò dẫn dắt thực tiễn khi lý luận này được ghi nhận và cụ thể hóa thành các quy định của pháp luật Theo đó, pháp luật đất đai ghi nhận như thế nào, bảo đảm ra sao về việc thực thi quyền sở hữu đất đai của Nhà nước trên thực tế, việc bảo vệ quyền lợi của người sử dụng đất, sự công bằng giữa các chủ thể sử dụng đất và sự tác động khách quan của các quy luật thị trường đến quan hệ đất đai là những vấn đề pháp lý được đặt ra và đòi hỏi phải được giải quyết thấu đáo

CHƯƠNG 2

SỰ THỂ HIỆN CỦA YẾU TỐ TÀI SẢN TRONG MỐI QUAN HỆ GIỮA NHÀ NƯỚC VÀ NGƯỜI SỬ DỤNG ĐẤT

THEO PHÁP LUẬT ĐẤT ĐAI VÀ HƯỚNG HOÀN THIỆN

2.1 Sự thể hiện của yếu tố tài sản trong mối quan hệ giữa Nhà nước và người sử dụng đất trong pháp luật đất đai

2.1.1 Về cơ chế trao và chấm dứt quyền sử dụng đất

2.1.1.1 Về cơ chế trao quyền sử dụng đất

Hiện nay, theo quy định của pháp luật hiện hành để được xem là người sử dụng đất thì chủ thể phải xác lập quyền sử dụng đất thông qua một trong ba cách thức sau đây: được Nhà nước giao đất, cho thuê đất; nhận quyền sử dụng đất thông qua các giao dịch quyền sử dụng đất từ các chủ thể có quyền sử dụng đất hợp pháp

và thông qua con đường Nhà nước công nhận quyền sử dụng đất Trong nội dung Chương này, tác giả tập trung nghiên cứu và đánh giá mối quan hệ tài sản giữa Nhà nước và người sử dụng đất ở thị trường quyền sử dụng đất sơ cấp chủ yếu thông qua hoạt động giao đất, cho thuê đất của Nhà nước

Cần khẳng định rằng, ở thị trường quyền sử dụng đất sơ cấp việc Nhà nước trao quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất là giao dịch có tính chất tài sản, mang

được Nhà nước giao đất, cho thuê đất đều phải trả tiền cho Nhà nước, trừ trường hợp được Nhà nước giao đất không thu tiền sử dụng đất Quy định này xuất phát từ việc Nhà nước là chủ sở hữu đối với toàn bộ vốn đất đai trên lãnh thổ Việt Nam Tuy nhiên, Nhà nước thường không thể tự mình trực tiếp khai thác, sử dụng toàn bộ vốn đất đai mà phải gián tiếp thực hiện quyền năng của chủ sở hữu thông qua việc trao quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất dưới các hình thức giao đất, cho thuê đất Đối với Nhà nước, giao đất, cho thuê đất là một trong những hoạt động quản lý Nhà nước về đất đai đồng thời là hoạt động nhằm thực hiện quyền năng của chủ sở hữu đối với đất đai Song, xét dưới mối quan hệ giữa Nhà nước và người sử dụng đất thì hoạt động này là hoạt động mang đậm bản chất tài sản Bởi thông qua việc trao quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất thì người được Nhà nước trao quyền

sử dụng đất có nghĩa vụ trả tiền cho việc xác lập quyền sử dụng đất cũng như việc thực hiện các quyền năng khác trong quá trình khai thác, sử dụng đất Theo quan

điểm tác giả, trong hoạt động giao đất, cho thuê đất, yếu tố tài sản giữa Nhà nước và người sử dụng đất biểu hiện rõ dưới những khía cạnh pháp lý sau đây:

Một là, đối tượng được Nhà nước giao đất, cho thuê đất ngày càng được quy định hợp lý nhưng vẫn tồn tại sự phân biệt dựa vào chủ thể sử dụng đất

Theo Luật Đất đai 2013, phần lớn các đối tượng thuộc trường hợp được Nhà nước giao đất không thu tiền sử dụng đất hoặc giao đất có thu tiền sử dụng đất theo Luật Đất đai 2003 đều phải chuyển sang thuê đất của Nhà nước Chẳng hạn, các Tổ chức sử dụng đất vào mục đích nghiên cứu, thí nghiệm, thực nghiệm về nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thủy sản, làm muối (trừ trường hợp Tổ chức đó là đơn vị sự nghiệp chưa tự chủ về mặt tài chính) là các đối tượng được giao đất không thu tiền sử dụng đất theo Luật Đất đai 2003 nhưng đến Luật Đất đai 2013 họ

là đối tượng buộc phải thuê đất của Nhà nước Bên cạnh đó, Luật Đất đai 2013 còn

bổ sung thêm một số đối tượng mà theo Luật Đất đai 2003 họ là các đối tượng buộc phải thuê đất của Nhà nước nhưng đến Luật Đất đai 2013 họ là đối tượng được Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất Đó là trường hợp các doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài được sử dụng đất dưới hình thức giao đất có thu tiền sử dụng đất

để thực hiện dự án đầu tư kinh doanh nhà ở để bán hoặc kết hợp giữa bán và cho

đầu tư nước ngoài cũng như việc xác lập quyền sử dụng đất cho loại chủ thể này Như vậy, so với Luật Đất đai 2003 thì Luật Đất đai 2013 đã gia tăng đáng kể

số lượng các trường hợp phải thuê đất, giảm thiểu các trường hợp giao đất không thu tiền sử dụng đất và giao đất có thu tiền sử dụng đất từ 07 nhóm xuống còn 03

như vậy là hoàn toàn phù hợp với điều kiện nền kinh tế thị trường, giảm và tiến tới xóa bỏ các trường hợp bao cấp đất đai của Nhà nước, góp phần tạo nên sự công bằng, bình đẳng trong tiếp cận đất đai giữa người sử dụng đất Nói một cách khác, người sử dụng đất muốn có được quyền sử dụng đất phải trả tiền cho việc xác lập quyền sử dụng đất, trừ một số trường hợp được Nhà nước giao đất không thu tiền sử dụng đất Điều này cho thấy rằng quan hệ giữa Nhà nước và người sử dụng đất ngày càng được nhìn nhận một cách đúng đắn hơn, phản ánh rõ nét hơn yếu tố tài sản

Tạp chí Khoa học pháp lý, (02), tr.54

Ở thị trường quyền sử dụng đất sơ cấp, về cơ bản việc phân phối đất đai đến người sử dụng đất chủ yếu dựa trên mục đích sử dụng đất và gần như đã tạo sự công bằng, bình đẳng trong tiếp cận đất đai giữa người sử dụng đất, ngoại trừ quy định về kinh doanh hạ tầng nghĩa trang, nghĩa địa Theo Luật Đất đai 2003, đất nghĩa trang, nghĩa địa thuộc trường hợp sử dụng đất dưới hình thức giao đất không thu tiền sử dụng đất.34 Vì vậy, về nguyên tắc hình thức sử dụng đất này không cho phép chủ

đó, nhu cầu về ổn định chỗ ở cho những người đã chết là nhu cầu chính đáng và cần được pháp luật ghi nhận, bảo vệ giống như giao đất ở cho những chủ thể sử dụng đất hiện hữu Vì vậy, trong suốt thời gian dài có hiệu lực của Luật Đất đai 2003, mặc dù trên thực tế các chủ thể có nhu cầu muốn nhận chuyển nhượng hạ tầng nghĩa trang, nghĩa địa gắn liền với quyền sử dụng đất để ổn định nơi chôn cất cho thân nhân những người đã mất tuy nhiên pháp luật chỉ cho phép sử dụng đất dưới hình thức giao đất không thu tiền sử dụng đất đối với đất nghĩa trang, nghĩa địa Hàng loạt các “dự án chui” đã thực hiện nhằm giải quyết thực tế cấp bách này.36Trên cơ sở các điều kiện thực tế này, Luật Đất đai 2013 đã chính thức ghi nhận hình thức sử dụng đất giao đất có thu tiền sử dụng đất cho tổ chức kinh tế kinh doanh hạ tầng nghĩa trang, nghĩa địa tại Khoản 4 Điều 55

Tuy nhiên, quy định này không dành cho tất cả các chủ thể sử dụng đất mà chỉ ghi nhận đối tượng được giao đất có thu tiền sử dụng đất là các tổ chức kinh tế trong nước để thực hiện dự án đầu tư hạ tầng nghĩa trang, nghĩa địa để chuyển nhượng quyền sử dụng đất gắn với hạ tầng Điều này đồng nghĩa với việc hạn chế chủ thể sử dụng đất nước ngoài được giao đất có thu tiền sử dụng đất để kinh doanh

hạ tầng nghĩa trang, nghĩa địa, trong khi đây lại là chủ thể có tiềm lực kinh tế, khả năng tiếp cận khoa học công nghệ, trình độ quản lý vượt trội hơn so với chủ thể trong nước, đặc biệt trong điều kiện quy hoạch nghĩa trang, nghĩa địa thiếu tầm nhìn

đất trong nước và chủ thể sử dụng đất nước ngoài, cho thấy hoạt động giao đất trong trường hợp này chú trọng quá nhiều vào yếu tố chủ thể mà bỏ qua yếu tố khai thác hiệu quả tài sản đất đai

35

Xem Điều 109 Luật Đất đai 2003

http://www.baomoi.com/nhap-nhang-cong-tu-du-an-nghia-trang/c/15423713.epi , truy cập vào ngày 30/11/2016

Hai là, phương thức thực hiện giao đất, cho thuê đất mang màu sắc thị trường nhưng vẫn chưa triệt để

Màu sắc thị trường của hoạt động giao đất, cho thuê đất hiện nay được biểu hiện qua hình thức đấu giá quyền sử dụng đất Có thể nói, đây là những nỗ lực rất

góp phần tăng nguồn thu cho ngân sách Nhà nước và hiệu quả sử dụng đất, hạn chế tiêu cực của cơ quan nhà nước trong hoạt động phân phối đất đai, bởi giá trúng đấu giá quyền sử dụng đất sẽ được trao cho người trả giá cao nhất Chính yếu tố thị trường trong cơ chế trao quyền sử dụng đất thông qua thủ tục đấu giá đã gia tăng tính tài sản trong quan hệ giữa Nhà nước và người sử dụng đất

Quy định về đấu giá quyền sử dụng đất không phải là quy định mới của Luật Đất đai 2013 mà đã tồn tại từ Luật Đất đai 2003 Tuy nhiên, đến Luật Đất đai 2013, quy định về giao đất, cho thuê đất đối với người sử dụng đất thông qua đấu giá được quy định chặt chẽ, chi tiết hơn Với việc ban hành Thông tư liên tịch số 14/2015/TTLT-BTNMT-BTP ngày 04 tháng 04 năm 2015 của Bộ Tài nguyên và Môi trường và Bộ Tư pháp quy định việc tổ chức thực hiện đấu giá quyền sử dụng đất để giao đất có thu tiền sử dụng đất hoặc cho thuê đất đã cho thấy Nhà nước đang nhận thức rõ ràng về bản chất tài sản của quan hệ này

Không thể phủ định bản chất quan hệ giữa Nhà nước và người sử dụng đất thông qua hoạt động giao đất, cho thuê đất là quan hệ mang tính tài sản nhưng thực

tế đây là quan hệ tài sản “thiếu tính trọn vẹn” do sự pha tạp giữa yếu tố tài sản và yếu tố hành chính Tính chất này xuất phát từ chủ thể thực hiện là các cơ quan hành

Vì để trao quyền sử dụng đất đến người sử dụng đất thì Nhà nước đều phải thực hiện thông qua các cơ quan nhà nước và đến lượt các cơ quan nhà nước muốn trao quyền sử dụng đất đến người sử dụng đất cũng phải thực hiện thông qua các cá nhân có thẩm quyền Ngay cả khi, pháp luật đất đai (Luật Đất đai 2013 và Thông tư liên tịch số 14/2015/TTLT-BTNMT-BTP) đều quy định về phương thức trao quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất là thông qua hình thức đấu giá quyền sử dụng đất cũng không tránh khỏi yếu tố hành chính Bởi các cơ quan thực hiện việc tổ chức đấu giá quyền sử dụng đất, xác định giá khởi điểm, phê duyệt giá trúng đấu giá, cấp Giấy

chứng nhận quyền sử dụng đất cho người trúng đấu giá quyền sử dụng đất… là các

cơ quan quản lý nhà nước

Ngoài ra, mặc dù về nguyên tắc phần lớn các trường hợp sử dụng đất hiện nay đều phải thực hiện thủ tục đấu giá quyền sử dụng đất để có được quyền sử dụng đất nhưng vẫn có những ngoại lệ cho quy định này Cụ thể, tại Khoản 3 Điều 118 Luật

Đất đai 2013 có quy định: “Trường hợp đất đưa ra đấu giá quyền sử dụng đất theo quy định tại Khoản 1 Điều này mà không có người tham gia hoặc trường hợp chỉ có một người đăng ký tham gia đấu giá hoặc đấu giá ít nhất 02 lần nhưng không thành thì Nhà nước thực hiện việc giao đất, cho thuê đất mà không phải đấu giá quyền sử dụng đất” Với cách quy định như trên, đây sẽ là mảnh đất màu mỡ cho các tiêu cực

xảy ra trong hoạt động phân phối đất đai Từ đây, cơ quan Nhà nước sẽ tìm cách lách luật, tìm kẻ hở pháp lý để đấu giá không thành rồi giao đất, cho thuê đất dưới hình thức chỉ định.40

Căn cứ giao đất, cho thuê đất của pháp luật hiện hành và thực tiễn áp dụng cho thấy xu hướng thiên về tìm đất cho người có nhu cầu, trong khi để phát huy tốt hiệu quả sử dụng đất thì hoạt động điều phối này phải hướng đến tìm cho đất người chủ

có nhu cầu và khả năng sử dụng đất hiệu quả nhất Tuy nhiên, tình trạng kế hoạch treo, thiếu minh bạch trong công tác lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cộng với việc điều chỉnh quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cho phù hợp với việc giao đất, cho thuê đất gây bất bình đẳng cho người muốn tiếp cận quyền sử dụng đất và khiến cho yếu tố tài sản trong hoạt động điều phối không được tôn trọng Mặt khác, hoạt động giao đất mang tính chất Nhà nước bán quyền sử dụng đất ở thị trường sơ cấp (trừ trường hợp giao đất không thu tiền) là hoạt động của quan hệ tài sản nhưng lại được thực hiện bằng quyết định hành chính Ngay cả hoạt động cho thuê đất dù có hợp đồng thuê nhưng trước đó vẫn phải thông qua bằng quyết định hành chính và trong hợp đồng thuê đất chỉ quy định quyền, nghĩa vụ của một bên là người sử dụng đất Điều này cho thấy tính hành chính còn can thiệp quá nhiều vào cơ chế trao quyền sử dụng đất từ Nhà nước cho người sử dụng đất

pháp lý của người sử dụng đất Đối với Nhà nước, đây là hoạt động thường xuyên nhằm điều phối đất đai của Nhà nước Xét trong mối quan hệ với người sử dụng đất thì quy định về thu hồi đất của Nhà nước là một dạng biểu hiện cụ thể của quan hệ tài sản, nhất là khi quyền sử dụng đất được xem là một loại tài sản – hàng hóa đặc biệt thì việc trao quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất dưới các hình thức giao đất, cho thuê đất là một giao dịch cơ bản của thị trường quyền sử dụng đất sơ cấp Bởi người sử dụng đất muốn có quyền sử dụng đất phải thực hiện nghĩa vụ trả tiền cho Nhà nước để xác lập quyền sử dụng đất Vì vậy, ở chiều ngược lại, khi Nhà nước thu hồi đất của người sử dụng đất thì cũng cần được Nhà nước bồi thường – trả tiền ngược lại cho người sử dụng đất Đây là lý do vì sao Luật Đất đai 2013 quy

Trong cơ chế thu hồi đất, mối quan hệ tài sản giữa Nhà nước và người sử dụng đất biểu hiện dưới những khía cạnh pháp lý sau đây:

Một là, Luật Đất đai 2013 thu hẹp hơn phạm vi các trường hợp Nhà nước thu hồi đất vì mục đích phát triển kinh tế nhưng vẫn còn một số vấn đề chưa được quy định hợp lý

Khi lấy lại quyền sử dụng đất để sử dụng cho mục đích phát triển kinh tế - xã hội, Nhà nước thường áp dụng chế định thu hồi thay cho nhận chuyển nhượng, trưng mua, trưng dụng Thực trạng này cho thấy biểu hiện tài sản ở đây chưa được quan tâm đúng mức, quyền tài sản của người sử dụng đất chưa được bảo đảm tốt và Nhà nước vẫn giữ ưu thế trong mối quan hệ tài sản mang bản chất dân sự với người

sử dụng đất Đây là một hạn chế lớn và đi ngược với xu thế hội nhập và phát triển kinh tế Vì vậy, tinh thần của Luật Đất đai 2013 là thu hẹp đáng kể phạm vi các trường hợp thu hồi đất vì mục đích phát triển kinh tế mà buộc các nhà đầu tư muốn

có đất kinh doanh chủ yếu phải thông qua các quan hệ của thị trường Điều này được đánh giá là sự thay đổi tích cực nhằm bảo vệ quyền lợi của người sử dụng đất, tránh khiếu kiện, khiếu nại trong quan hệ đất đai

Theo quy định của Luật Đất đai 2013, để có đất thực hiện dự án đầu tư thì phần lớn các trường hợp nhà đầu tư phải tìm kiếm quỹ đất thông qua các giao dịch của thị trường thứ cấp như: nhận góp vốn, nhận chuyển nhượng, thuê quyền sử dụng đất của người sử dụng đất trên cơ sở tự thỏa thuận với người sử dụng đất có đất bị thu hồi Nhà nước chỉ thu hồi đất trong những trường hợp việc thu hồi đất gắn

với mục đích phát triển kinh tế vì lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng Cụ thể, các trường hợp Nhà nước thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng được liệt kê tại Điều 62 Luật Đất đai 2013, so với Luật Đất đai

2003 phạm vi các trường hợp thu hồi đất của Nhà nước đã bị thu hẹp đáng kể Sự thay đổi này của Luật Đất đai 2013 được cho là điểm tiến bộ nhằm bảo vệ các quyền lợi chính đáng của người có đất bị thu hồi nằm trong quy hoạch phát triển kinh tế Đồng thời quy định này cũng giúp hạn chế đáng kể các trường hợp tùy tiện thu hồi đất của Nhà nước làm phát sinh nhiều trường hợp khiếu kiện, khiếu nại phức tạp về đất đai gây bất ổn cho đời sống kinh tế, chính trị, xã hội.42 Thực tế cho thấy, việc nhà đầu tư tự thỏa thuận với người sử dụng đất có đất bị thu hồi phát huy hiệu quả hơn bao giờ hết do giá cả do các bên thỏa thuận và luôn có xu hướng bằng hoặc cao hơn giá thị trường trong điều kiện bình thường, đảm bảo quyền lợi của người sử dụng đất Các dự án từ đây cũng được triển khai đúng tiến độ, đất đai không bị sử dụng lãng phí

Theo quan điểm tác giả, việc thu hẹp các trường hợp thu hồi đất để phát triển kinh tế vì lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng như hiện nay là khá phù hợp với điều kiện nền kinh tế thị trường, phù hợp với chủ trương của Đảng và Nhà nước, hạn chế thấp nhất các trường hợp can thiệp bằng quyền lực công cộng của Nhà nước mà sử dụng chính các quy luật của nền kinh tế thị trường để tự điều tiết Tuy nhiên, bảo vệ quyền lợi của người sử dụng đất có đất bị thu hồi không có nghĩa là “bỏ mặc” nhà đầu tư tự xoay sở.43

Bởi nhiều dự án đầu tư đã thỏa thuận được với đa số người đang sử dụng đất nhưng vẫn không triển khai được dự án Trường hợp trên cho thấy, pháp luật đất đai thiếu vắng các quy định về sự can thiệp của Nhà nước trong trường hợp nhà đầu tư đã tự thỏa thuận được với người sử dụng đất phần lớn diện tích thực hiện dự án Sự bỏ ngỏ này được cho là kẻ hở của pháp luật (nếu không muốn nói là sự thiếu trách nhiệm của Nhà nước) nếu đặt trong trường hợp người đang sử dụng đất làm khó bằng cách đòi giá “trên trời” thì nhiều khả năng dự án

ràng, nếu có sự can thiệp của Nhà nước để thu hồi các dự án nêu trên thì Nhà nước

có thể tăng thu ngân sách Nhà nước thông qua các khoản thuế, hoạt động của doanh

42

Lưu Quốc Thái (2016), tlđd (1), tr.122

Khoa học pháp lý, (01), tr.26

nghiệp, giải quyết tốt việc làm cho xã hội, điều hòa mối quan hệ ba bên giữa nhà đầu tư, Nhà nước và người sử dụng đất có đất bị thu hồi

Hai là, vấn đề thu hồi đất do nhà đầu tư chậm triển khai dự án đầu tư vẫn chưa được quy định thỏa đáng

Chủ thể đại diện Nhà nước thực hiện quyền tài sản là hệ thống cơ quan nhà nước Do đó, nếu sự phân cấp, phân nhiệm không rõ ràng và sự phối hợp không đồng bộ, chặc chẽ sẽ dẫn đến tình trạng “cha chung không ai khóc”, lợi ích kinh tế

từ đất đai của chủ sở hữu là Nhà nước khó được bảo vệ trước sự xâm hại của lợi ích

cá nhân, lợi ích cục bộ địa phương Vấn đề thu hồi đất từ những dự án chậm triển khai gây lãng phí và khai thác không hiệu quả nguồn lực đất đai cũng là minh chứng cho tình trạng này

Song song với việc hỗ trợ, tạo điều kiện cho các nhà đầu tư thực hiện dự án, hoạt động giám sát và xử lý các trường hợp không triển khai thực hiện dự án hoặc triển khai chậm tiến độ quy định cũng cần được tiến hành một cách nghiêm túc Luật Đất đai hiện hành vẫn tiếp nối quy định từ Luật Đất đai 2003 về việc cho phép thu hồi quyền sử dụng đất đối với trường hợp nhà đầu tư không đưa đất vào thực

Ngoài ra, Luật Đất đai năm 2013 còn cho phép Nhà nước khi thu hồi lại quyền sử dụng đất của các dự án này còn có thể không hoàn trả lại giá trị đã đầu tư Đây được coi là biện pháp răn đe đánh vào lợi ích kinh tế của các nhà đầu tư nhằm mục đích buộc các nhà đầu tư sử dụng đất hiệu quả và hoàn thành đúng tiến độ các dự án xây dựng bất động sản, tránh tình trạng sau khi huy động vốn từ người mua nhà vẫn không chịu triển khai dự án

Dù vậy, vận dụng quy định này vào thực tiễn gặp phải không ít khó khăn vì việc xác định nhà đầu tư không triển khai dự án hoặc triển khai dự án vẫn còn bất cập Thời gian luật định để xác định là 12 tháng hoặc 24 tháng liên tục nên trường hợp nhà đầu tư gần hết 12 tháng mới tiến hành một vài hoạt động triển khai dự án sau đó lại tiếp tục trì trệ thì rất khó xử lý Mặt khác, thẩm quyền thu hồi đất thực hiện các dự án này thuộc về Ủy ban nhân dân cấp tỉnh trong khi chủ thể nắm rõ về việc nhà đầu tư có triển khai dự án hay không lại là Ủy ban nhân dân cấp quận, cấp phường nơi có dự án đầu tư Tuy nhiên, hiện nay chưa có cơ chế ràng buộc các chủ thể này phải báo cáo về tình hình triển khai dự án có sử dụng đất của các nhà đầu tư với Ủy ban nhân dân cấp tỉnh và thực tế cũng không có động lực rõ ràng để chủ thể

này chủ động thực hiện việc báo cáo Thêm vào đó, việc thu hồi đất rất nhạy cảm và phức tạp nên không phải trường hợp nào nhà đầu tư trì trệ cũng có thể mạnh tay tiến hành thu hồi đất Chưa kể đến quy định pháp luật về việc giải quyết quyền lợi cho

khả năng phát sinh các vấn đề phức tạp kéo theo rất cao, khiến cho việc thu hồi đất đối với các trường hợp này khó được thực hiện trên thực tế và không phát huy được vai trò làm lành mạnh hóa quan hệ đất đai trong điều kiện kinh tế thị trường.47

Ba là, vấn đề bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất được quy định hợp lý hơn nhưng vẫn chưa thể hiện hết bản chất tài sản

Về nguyên tắc, không phải bất kỳ các trường hợp Nhà nước thu hồi đất đều được bồi thường mà phải thỏa mãn các điều kiện theo quy định của Luật Đất đai

2013 Cụ thể Điều 75 Luật Đất đai 2013 quy định các điều kiện để được bồi thường như sau: (1) Thuộc các trường hợp quy định tại Điều 61, 62, 64 Luật Đất đai 2013;

(2): Đất mà người sử dụng đất sử dụng dưới các hình thức giao đất có thu tiền sử

dụng đất hoặc thuê đất trả tiền thuê đất một lần cho cả thời gian thuê, trừ trường hợp Hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất được Nhà nước giao đất không thu tiền sử dụng đất; (3): Có Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất hoặc đủ điều kiện để được cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất;48 (4) Tiền để trả tiền thuê đất, tiền sử dụng đất không có nguồn gốc từ ngân sách nhà nước

So với Luật Đất đai 2003 trước đây, các điều kiện để người sử dụng đất được bồi thường, hỗ trợ tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất tại Luật Đất đai 2013 được quy định cụ chặt chẽ, chi tiết, hợp lý hơn Chẳng hạn, theo Khoản 1 Điều 43 Luật Đất đai 2003 thì người sử dụng đất dưới hình thức thuê đất trả tiền thuê đất một lần cho cả thời gian thuê sẽ không là đối tượng được bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất cho dù hình thức trả tiền thuê này cũng cho phép họ được thực hiện các giao dịch quyền sử dụng đất giống như giao đất có thu tiền sử dụng đất Khắc phục được thiếu sót này, Luật Đất đai 2013 đã bổ sung thêm quy định bồi thường khi Nhà

đổi, bổ sung một số Nghị định quy định chi tiết thi hành Luật Đất đai có quy định khi Nhà nước thu hồi đất trong trường hợp này mà nhà đầu tư mang quyền sử dụng đất đi thế chấp thì hợp đồng thế chấp bị chấm dứt, bên thế chấp phải hoàn trả khoản vay cho bên nhận thế chấp theo pháp luật dân sự và pháp luật khác có liên quan Vấn đề giải quyết quyền lợi của khách hàng đã mua các sản phẩm hình thành trong tương lai của dự án chưa được đề cập

47

Lưu Quốc Thái (2016), tlđd (1), tr.141-142

01/7/2004 quy định tại Khoản 2 Điều 77 Luật Đất đai 2013 dù không có Giấy chứng nhận và không đủ điều kiện được cấp Giấy chứng nhận vẫn có thể được bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất

nước áp dụng đối với người sử dụng đất dưới hình thức thuê đất trả tiền thuê đất một lần Quy định này là hoàn toàn hợp lý bởi quyền sử dụng đất dưới hình thức thuê đất trả tiền thuê đất một lần cho cả thời gian thuê cũng được xem là tài sản của người sử dụng đất do trả bằng tiền và được pháp luật cho phép giao dịch trong các giao dịch về quyền sử dụng đất Vì vậy, việc quy định bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất đối với hình thức sử dụng đất này là cần thiết

Khi thu hồi đất, đối tượng được bồi thường được xác định theo bản chất tài sản của quyền sử dụng đất mà không phân biệt loại chủ thể sử dụng đất như trước đây là một điểm tiến bộ và đảm bảo công bằng giữa những người sử dụng đất.49Điều này thể hiện qua quy định tại Khoản 2 Điều 75 Luật Đất đai 2013 cho phép cộng đồng dân cư, cơ sở tôn giáo đang sử dụng đất mà không phải là đất do nhà nước giao, cho thuê và có Giấy chứng nhận hoặc đủ điều kiện được cấp Giấy chứng nhận cũng được bồi thường khi đất bị thu hồi

Các quy định về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất phần nào cho thấy được bản chất tài sản và tính song vụ trong mối quan hệ giữa Nhà nước và người sử dụng đất ở khía cạnh Nhà nước phải dùng tiền để lấy lại đất từ người sử dụng đất Mặc dù vậy, cơ sở để xác định số tiền bồi thường lại không xuất phát từ thỏa thuận của các bên mà được xác định theo quyết định của chính cơ quan Nhà nước (giá đất tính tiền bồi thường do Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định) khiến cho hoạt động bồi thường không thể bộc lộ hết bản chất tài sản của mối quan hệ giữa Nhà nước và người sử dụng đất

2.1.2 Về quyền và nghĩa vụ, trách nhiệm của các bên

Trong một mối quan hệ pháp luật, quyền và nghĩa vụ của các bên tham gia vào quan hệ được coi là nội dung chính yếu giữ vai trò quan trọng và phản ánh rõ nét bản chất của quan hệ Quan hệ giữa Nhà nước và người sử dụng đất cũng không phải là trường hợp ngoại lệ Quyền lợi và nghĩa vụ tồn tại song hành cùng nhau và trở thành yếu tố đảm bảo cho sự công bằng và lợi ích mà các bên trong quan hệ hướng đến.50

Đối với quan hệ tài sản thông thường, bên cạnh các quy định pháp luật mang tính định hướng và tạo khung pháp lý, các bên tham gia vào quan hệ tài sản được tự do thỏa thuận, tự do mặc cả về quyền và nghĩa vụ của mình, miễn sao sự thỏa thuận này không trái với quy định pháp luật Khác với các quan hệ tài sản thông thường, trong mối quan hệ giữa Nhà nước và người sử dụng đất không tồn tại