CHƯƠNG 1. KHÁI QUÁT VỀ KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH
1.2 Đối tượng khiếu nại
Căn cứ khái niệm tại khoản 1 Điều 2 Luật khiếu nại thì đối tượng khiếu nại gồm hai nhóm: một là, quyết định hành chính, hành vi hành; hai là, quyết định kỷ luật cán bộ, công chức.
Quyết định hành chính trong quản lý nhà nước rất đa dạng nhưng quyết định hành chính là đối tượng khiếu nại chỉ là quyết định được định nghĩa tại khoản 8 Điều 2 Luật khiếu nại: “Quyết định hành chính là văn bản do cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước ban hành để quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể”. Như vậy quyết định hành chính – đối tượng khiếu nại sẽ có những đặc điểm sau:
Thứ nhất, hình thức biểu hiện là văn bản. Trong khoa học pháp lý, quyết định hành chính tồn tại ở nhiều dạng như quyết định hành chính là hành động…; là sự lựa chọn các phương án…; là văn bản…, là kết quả thể hiện ý chí Nhà nước…; hay là hình thức biểu hiện của quản lý hành chính nhà nước…8 các quan niệm này đều phản ánh đúng những khía cạnh nhất định về quyết định hành chính. Tuy nhiên, quyết định hành chính là đối tượng khiếu nại chỉ là quyết định biểu hiện dưới dạng văn bản. Khái niệm
“quyết định hành chính là văn bản…” theo PGS. TS Nguyễn Cửu Việt thì đây là cách khái niệm không chính xác, vì văn bản chỉ là một hình thức thể hiện của quyết định mà
8 Trần Minh Hương (Chủ biên): Giáo trình Luật hành chính Việt Nam, Nxb. Công an nhân dân, Hà Nội, 2012;
Phạm Hồng Thái (Chủ biên): Quyết định hành chính, hành vi hành chính – Đối tuộng xét xử hành chính của Tòa án, Nxb. Tổng hợp Đồng Nai, 2001.
nên đưa ra cách khái niệm “quyết định hành chính là quyết định thể hiện dưới hình thức văn bản”.9
Thứ hai, quyết định do cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước ban hành. Như vậy, không phải tất cả quyết định hành chính do cơ quan nhà nước ban hành là đối tượng khiếu nại mà chỉ là cơ quan hành chính nhà nước – nhóm cơ quan thực hiện quyền hành pháp, trừ trường hợp quyết định kỷ luật cán bộ, công chức. Đây cũng là sự khác biệt lớn giữa khiếu nại hành chính và khiếu kiện hành chính ở nước ta; bởi chủ thể ban hành quyết định hành chính là đối tượng xét xử của vụ án hành chính không chỉ là cơ quan hành chính nhà nước.
Thứ ba, nội dung quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể. Trong quản lý nhà nước, quyết định hành chính có tính chất trên thường được gọi là quyết định cá biệt.10 Đây là loại quyết định có nội dung là những mệnh lệnh pháp luật cụ thể, sử dụng phổ biến và thường xuyên.
Tóm lại, từ những đặc điểm trên có thể kết luận rằng quyết định hành chính là đối tượng của quyền khiếu nại chỉ là những quyết định hành chính cá biệt do cơ quan hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước ban hành.
So với khái niệm trước đây tại Luật khiếu nại, tố cáo năm 1998 sửa đổi, bổ sung năm 2004, 2005 thì khái niệm quyết định hành chính hiện nay có sự khác biệt rất tiến bộ, theo hướng mở rộng hình thức biểu hiện của quyết định, chỉ chú trọng nội dung mang tính cá biệt. Cụ thể, khoản 10 Điều 2 Luật khiếu nại, tố cáo quy định “quyết định hành chính là quyết định bằng văn bản…”, còn hiện nay, khoản 8 Điều 2 quy định
“quyết định hành chính là văn bản…”. Tức có thể hiểu, quyết định hành chính là đối tượng khiếu nại hiện nay không bắt buộc phải biểu hiện dưới hình thức quyết định, chỉ cần là văn bản (quyết định, thông báo, kết luận, công văn…) thì có quyền khiếu nại.
Có quan điểm cho rằng, việc không quy định các quyết định hành chính cá biệt không do cơ quan, cá nhân trong cơ quan hành chính nhà nước ban hành là đối tượng của quyền khiếu nại được xác lập trên căn cứ các quyết định này có số lượng không nhiều, thường không ảnh hưởng trực tiếp tới quyền hay lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức. Do đó, việc khiếu nại và giải quyết khiếu nại đối với các quyết định này quy định tại các văn bản chuyên biệt. Tuy nhiên, có những quyết định cá biệt, do cơ quan, cá nhân không phải cơ quan hành chính nhà nước ban hành hiện cũng rất phổ biến
9 Nguyễn Cửu Việt: Tính thống nhất của các quy định về các khái niệm quyết định hành chính, hành vi hành chính trong Luật khiếu nại và Luật tố tụng hành chính, Kỷ yếu Tọa đàm khoa học “Pháp luật về giải quyết tranh chấp hành chính ở Việt Nam”, Tp. Hồ Chí Minh, 2013.
10 Nguyễn Mạnh Hùng: Phân định thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền xét xử hành chính ở Việt Nam, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2015, tr.99.
nhưng lại không được quy định cụ thể về quyền khiếu nại các quyết định đó. Cụ thể, khoản 1 Điều 15 Luật xử lý vi phạm hành chính năm 2012 quy định “cá nhân, tổ chức bị xử lý vi phạm hành chính có quyền khiếu nại, khởi kiện đối với quyết định xử lý vi phạm hành chính theo quy định của pháp luật.”, song các quyết định xử lý vi phạm hành chính của Chánh án tòa án hay Thẩm phán chủ tọa phiên tòa, quyết định áp dụng biện pháp ngăn chặn và bảo đảm xử lý vi phạm hành chính của người chỉ huy tàu bay, thuyền trưởng thì chưa được quy định.11 Có quan điểm cho rằng, Luật khiếu nại quy định công dân không có quyền khiếu nại quyết định mang tính quy phạm của cơ quan nhà nước là một hạn chế.12 Thực vậy, đây là vấn đề cần cân nhắc về mở rộng phạm vi khiếu nại, bởi việc áp dụng pháp luật, căn cứ ban hành các quyết định hành chính cá biệt là căn cứ vào văn bản quy phạm pháp luật. Thực trạng về các sai phạm của văn bản quy phạm cũng đáng báo động, cụ thể 05 năm 2011 - 2015, Bộ tư pháp đã kiểm tra theo thẩm quyền 2.679 văn bản của các Bộ, cơ quan ngang Bộ, 9.427 văn bản các địa phương và đã phát hiện 299 văn bản sai về nội dung, thẩm quyền ban hành. Trong năm 2015, Bộ tư pháp đã kiểm tra 2.391 văn bản và phát hiện 48 văn bản trái pháp luật về nội dung, thẩm quyền, hiệu lực, hình thức;13 Năm 2016, Bộ tư pháp đã kiểm tra hơn 3.000 văn bản, trong đó hơn 2.000 văn bản của địa phương và phát hiện 124 văn bản trái pháp luật về thẩm quyền, nội dung.14 Năm 2017, Bộ tư pháp đã kiểm tra 4.462 văn bản và phát hiện 134 văn bản trái pháp luật về nội dung, thẩm quyền.15 Tuy nhiên, quan điểm mở rộng phạm vi khiếu nại đối với quyết định chứa đựng văn bản quy phạm pháp luật cần lưu ý về sự quá tải trong giải quyết khiếu nại, cũng như thẩm quyền và trình tự giải quyết sẽ có những khó khăn nhất định.
Hành vi hành chính là những hành vi được thực hiện trong lĩnh vực hành pháp.16 Các quyết định hành chính không được thể hiện bằng văn bản đều được thể hiện dưới dạng hành vi hành chính. Vì vậy, hành vi hành chính và quyết định hành chính có những nét tương đồng nhưng không đồng nhất.17 Hành vi hành chính là đối
11 Nguyễn Mạnh Hùng, sđd, tr.98, 99.
12 Cao Vũ Minh: Một số bất cập trong các quy định pháp luật về khiếu nại hành chính, Kỷ yếu tọa đàm khoa học
“Pháp luật về giải quyết tranh chấp hành chính ở Việt Nam”, Tp. Hồ Chí Minh, 2013.
13 Thế Kha: “Năm 2015 phát hiện hàng nghìn văn bản trái pháp luật, sai nội dung, thẩm quyền”, Báo điện tử của TW Hội khuyến học Việt Nam, http://dantri.com.vn/xa-hoi/nam-2015-phat-hien-hang-nghin-van-ban-trai-phap- luat-sai-noi-dung-tham-quyen-20160525155332372.htm [Truy cập ngày 14/2/2018].
14 Thế Kha: “tuýt còi văn bản trái pháp luật phải thật khách quan vì có thể dụng chạm lợi ích”, báo điện tử TW Hội khuyến học Việt Nam, http://dantri.com.vn/xa-hoi/tuyt-coi-van-ban-trai-luat-phai-that-khach-quan-vi-co- the-dung-cham-loi-ich-20170207141148455.htm [Truy cập ngày 14/2/2018].
15 Anh Phương: “Số văn bản trái pháp luật về nội dung, thẩm quyền được phát hiện tăng cao”, Báo điện tử Sài gòn giải phóng, http://www.sggp.org.vn/so-van-ban-trai-phap-luat-ve-noi-dung-tham-quyen-duoc-phat-hien- tang-cao-490058.html [Truy cập ngày 17/7/2017];
16 Phạm Hồng Thái (chủ biên): Quyết định hành chính, hành vi hành chính – Đối tượng xét xử của Tòa án, Nxb.
Tổng hợp Đồng Nai, 2001, tr.27.
17 Nguyễn Mạnh Hùng, sđd, tr.29.
tượng của quyền khiếu nại được khái niệm tại khoản 9 Điều 2 Luật khiếu nại năm 2011 như sau: “Hành vi hành chính là hành vi của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật”. Từ khái niệm trên, hành vi hành chính có những đặc điểm sau:
Một là, chủ thể thực hiện hành vi là cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước. Các hành vi hành chính của các chủ thể khác trong bộ máy nhà nước như Tòa án, Viện kiểm sát sẽ không là đối tượng khiếu nại.
Hai là, biểu hiện của hành vi hành chính gồm hai dạng là hành động và không hành động. Điều này xác định rõ rằng không có nghĩa không làm thì không thể khiếu nại, bởi nếu việc cơ quan, cá nhân có thẩm quyền không thực hiện nhiệm vụ, công vụ mà điều đó ảnh hưởng đến quyền, lợi ích hợp pháp của người khác thì họ vẫn có quyền khiếu nại.
Ba là, phạm vi của hành vi là trong quá trình thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật. Do chủ thể thực hiện chỉ là cơ quan hành chính nhà nước nên nhiệm vụ, công vụ này cũng chỉ hiểu trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước.
Hiện nay, các văn bản hướng dẫn thi hành Luật khiếu nại vẫn chưa làm rõ một số vấn đề về quyết định hành chính và hành vi hành chính – đối tượng khiếu nại hành chính, cụ thể như: (i) Các loại Giấy chứng nhận quyền sở hữu có được xem là quyết định hành chính, đối tượng quyền khiếu nại không? (ii) Quyết định phê duyệt quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; quyết định phê duyệt giá đất cụ thể tính tiền bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất, mặc dù có tính cá biệt nhưng vẫn chưa được hướng dẫn cụ thể để xác định là đối tượng của quyền khiếu nại; (iii) Hành vi hành chính của cơ quan hay cá nhân có thẩm quyền thì dựa vào yếu tố nào xác định, trường hợp ủy quyền thực hiện nhiệm vụ, công vụ thì người bị khiếu nại sẽ là ai?
Quyết định kỷ luật cán bộ, công chức là quyết định bằng văn bản của người đứng đầu cơ quan, tổ chức để áp dụng một trong các hình thức kỷ luật đối với cán bộ, công chức thuộc quyền quản lý của mình theo quy định của pháp luật về cán bộ, công chức.18 Xét về phạm vi áp dụng thì loại quyết định này có tính chất nội bộ, bởi việc xét kỷ luật cán bộ, công chức trong nội bộ cơ quan do mình quản lý. Vì vậy, việc khiếu nại và giải quyết khiếu nại đối với quyết định này có những khác biệt cơ quan với quyết định hành chính, dù xét cho cùng quyết định kỷ luật cán bộ, công chức cũng là quyết định hành chính cá biệt.
18 Khoản 10 Điều 2 Luật khiếu nại năm 2011.