CHƯƠNG 1. KHÁI QUÁT VỀ KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH
1.5 Cơ sở quy định quyền khiếu nại của công dân
Quyền con người nói chung, quyền khiếu nại hành chính của công dân nói riêng là giá trị của nhân loại, gắn liền với lịch sử hình thành và phát triển của chế độ dân chủ và phản ánh bản chất mối quan hệ giữa Nhà nước và công dân. Từ thời cổ đại, quan niệm về bảo đảm thực hiện quyền khiếu nại đã được ẩn chứa trong tư tưởng về bảo đảm thực hiện quyền con người, quyền công dân. Bộ luật Hammurabi của Nhà nước Lưỡng Hà cổ đại đưa ra tuyên bố công lý bùng nổ để ngăn chặn kẻ mạnh áp bức kẻ yếu. Mạnh Tử - một triết gia của Trung Quốc cổ đại từng nhận xét: “…người dùng quyền trị dân mà chỉ dùng mãnh lực để áp chế dân, là không có nghĩa gì chính đáng cả…”.23 Quyền khiếu nại thực sự được đề cập rõ nét khi Nhà nước tư sản ra đời – khi những đòi hỏi về một chế độ dân chủ trở nên bức thiết. Các tác phẩm nổi tiếng đã đề cập đến quyền khiếu nại được ẩn chứa trong tư tưởng bảo vệ quyền con người như tác phẩm Tinh thần pháp luật của Montesquieu, Bàn về khế ước xã hội của Jean – Jacque Rousseau, Nền dân trị Mỹ của Tocqueville…24 Như vậy, trên cơ sở nền tảng của việc xây dựng chế độ dân chủ thì quyền khiếu nại đóng vai trò rất quan trọng, có thể nói quyền khiếu nại và cơ chế đảm bảo thực hiện quyền khiếu nại là một tiêu chuẩn quan trọng trong đánh giá mức độ dân chủ của một Nhà nước. Bên cạnh đó, một trong những công cụ đảm bảo việc thực thi quyền con người, quyền công dân đó là việc trao cho người dân quyền khiếu nại hành chính.
Ở Việt Nam, Xuất phát từ tư tưởng “lấy dân làm gốc”, từ bản chất chính trị của chế độ dân chủ nhân dân, ngay từ khi mới thành lập chính thể mới, Bác Hồ và Chính phủ đã khẳng định quyền làm chủ của nhân dân, quan tâm việc kiểm soát hoạt động của bộ máy nhà nước. Trong tác phẩm “sửa đổi lề lối làm việc”, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã viết: “Kiểm soát có hai cách: một là từ trên xuống. Tức là người lãnh đạo kiểm soát kết quả những công việc của cán bộ mình. Một cách nữa là từ dưới lên. Tức là quần chúng và cán bộ kiểm soát sự sai lầm của người lãnh đạo và bày tỏ cái cách sửa chửa
23 Trần Trọng Kim: Nho giáo toàn bộ, Nxb. Văn học, Hà Nội, 2003, tr.204.
24 Nguyễn Tuấn Khanh, sđd, tr.7, 8.
sai lầm đó. Cách này là cách tốt nhất kiểm soát các nhân viên.25 Bên cạnh đó, công cuộ xây dựng Nhà nước pháp quyền ở nước ta luôn đề cao quyền dân chủ nhân dân, ghi nhận đầy đủ và đảm bảo thực hiện hiệu quả các quyền con người, quyền công dân; xây dựng một xã hội thượng tôn pháp luật. Chủ tịch Hồ Chí Minh chỉ rõ: “Tăng cường không ngừng chính quyền nhân dân. Nghiêm chỉnh thực hiện dân chủ với nhân dân, chuyên chính với kẻ địch. Triệt để chấp hành mọi chế độ và pháp luật của Nhà nước”.
Kết hợp cơ sở xây dựng nền dân chủ nhân dân, tăng cường giám sát nhân dân với bộ máy và cán bộ, pháp luật Việt Nam đã ghi nhận quyền khiếu nại.
Sinh thời Chủ tịch Hồ Chí Minh đã nhận định: “Đồng bào có oan ức, có thắc mắc mới khiếu nại. Ta giải quyết tốt các khiếu nại, đồng bào thấy Đảng và Chính phủ quan tâm, lo lắng đến họ, do đó mối quan hệ quần chúng nhân dân với Đảng và Chính Phủ được củng cố tốt hơn”.26 Theo quan điểm trên của Người thì việc giải quyết khiếu nại sẽ ảnh hưởng trực tiếp đến mối quan hệ giữa Nhà nước và Nhân dân.
Tóm lại, quyền khiếu nại được hình thành từ nhiều cơ sở lý luận khác nhau nhưng nổi bật hơn hết là nền tảng đảm bảo quyền dân chủ nhân dân trong Nhà nước pháp quyền và nhu cầu bảo vệ quyền con người. Mức độ dân chủ ảnh hưởng trực tiếp đến những quy định đảm bảo thực hiện quyền khiếu nại và quá trình giải quyết khiếu nại.
1.5.2 Cơ sở pháp lý
Trên cơ sở các quy định của pháp luật quốc tế về quyền dân chủ, sự tham gia biểu đạt ý kiến của người dân với Nhà nước được ghi nhận trong Tuyên ngôn quốc tế về nhân quyền năm 1948 và Công ước về quyền dân sự và chính trị năm 1966, cùng ở Điều 19 hai văn kiện quan trọng này quy định như sau: “Mọi người đều có quyền tự do biểu đạt, quyền này bao gồm tự do tìm kiếm, tiếp nhận và truyền đạt mọi thông tin, ý kiến không phân biệt lĩnh vực, hình thức tuyên truyền bằng miệng, bằng bản viết hoặc dưới hình thức nghệ thuật, thông qua bất kỳ phương tiện thông tin đại chúng nào tùy theo sự lựa chọn của họ”.27 Một trong các hình thức để người dân biểu đạt ý kiến với cơ quan nhà nước trong quá trình quản lý nhà nước là việc ghi nhận và đảm bảo thực hiện quyền khiếu nại.
Thuật ngữ “khiếu nại” lần đầu tiên được đề cập trong văn bản pháp lý nước ta tại Sắc lệnh số 64-SL ngày 23/11/1945 của Chủ tịch Hồ Chí Minh về việc thành lập
25 Vũ Ngọc Huế: “Tư tưởng của Chủ tịch Hồ Chí Minh về khiếu nại, tố cáo và giải quyết khiếu nại, tố cáo”, Viện Khoa học Thanh tra – Thanh tra Chính phủ, http://giri.ac.vn/tu-tuong-cua-chu-tich-ho-chi-minh-ve-khieu-nai-to- cao-va-giai-quyet-khieu-nai-to-cao_t104c2744n827tn.aspx [Truy cập 14/2/2018].
26 Hồ Chí Minh: Toàn tập, Nxb. Chính trị quốc gia – Sự thật, Hà Nội, 2011, t.12, tr.503.
27 Phạm Hồng Thái, Vũ Công Giao, Đặng Minh Tuấn, Nguyễn Minh Tuấn (Đồng chủ biên): Hoàn thiện pháp luật về khiếu nại, tố cáo ở nước ta hiện nay, Nxb. Chính trị quốc gia sự thật, 2017, tr.29.
Ban Thanh tra đặc biệt. Điều II Sắc lệnh quy định Ban Thanh tra đặc biệt có toàn quyền nhận đơn khiếu nại của nhân dân. Chính thức từ đó quyền khiếu nại của công dân được pháp luật ghi nhận. Hiến pháp năm 1946 không trực tiếp quy định quyền khiếu nại của công dân nhưng thể chế dân chủ trong Hiến pháp đã tạo dựng nên quyền khiếu nại trong thực tế từ các Sắc lệnh và Thông tư lúc bấy giờ.28 Kế thừa và phát huy tinh thần dân chủ của Hiến pháp năm 1946, Điều 29 Hiến pháp năm 1959 chính thức quy định quyền khiếu nại là một trong những quyền cơ bản của công dân: “Công dân nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa có quyền khiếu nại và tố cáo với bất kỳ cơ quan nào của Nhà nước về những việc làm vi phạm pháp luật của cán bộ, nhân viên cơ quan nhà nước. Các khiếu nại, tố cáo cần phải được xem xét và giải quyết nhanh chóng.
Người bị thiệt hại do những việc làm trái pháp luật gây ra có quyền được bồi thường”.
Tiếp theo đó, các bản Hiến pháp năm 1980, 1992 và hiện hành là Hiến pháp năm 2013 đều tiếp tục ghi nhận quyền khiếu nại theo hướng ngày càng mở rộng và đảm bảo quyền khiếu nại được thực hiện hiệu quả. Cụ thể, Điều 30 Hiến pháp năm 2013 quy định: “(i) Mọi người có quyền khiếu nại, tố cáo với cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân. (ii) Cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền phải tiếp nhận, giải quyết khiếu nại, tố cáo. Người bị thiệt hại có quyền được bồi thường về vật chất, tinh thần và phục hồi danh dự theo quy định của pháp luật. (iii) Nghiêm cấm việc trả thù người khiếu nại, tố cáo hoặc lợi dụng quyền khiếu nại, tố cáo để vu khống, vu cáo làm hại người khác.”. Cụ thể hóa tinh thần Hiến pháp, Luật khiếu nại và các văn bản hướng dẫn thi hành đã hợp thành hệ thống các quy định chặt chẽ đảm bảo quyền khiếu nại và công tác giải quyết khiếu nại nhanh chóng, công khai, chính xác.
1.5.3 Cơ sở thực tiễn
Trong xu hướng hội nhập và phát triển thì không chỉ về kinh tế mà cả pháp luật của nước ta cũng cần có những chuyển biến tích cực thể hiện tinh thần hội nhập. Vì thế, trước thực trạng pháp luật của đa số quốc gia trên thế giới đều ghi nhận và đảm bảo thực hiện quyền khiếu nại của công dân, từ thực tiễn đó đã tạo những chuyển biến tích cực trong quy định về khiếu nại và giải quyết khiếu nại trong hệ thống pháp luật Việt Nam.
Thực tiễn thời gian qua cho thấy quyền khiếu nại được ghi nhận khá hoàn chỉnh trong Hiến pháp của các quốc gia, điển hình: Hiến pháp Nhật Bản năm 1946 quy định
“Mọi công dân có quyền khiếu nại đòi bồi thường thiệt hại, cách chức công chức, kiến nghị ban hành, hủy bỏ, sửa chữa đạo luật, sắc lệnh, điều lệ hay khiếu nại trong các lĩnh
28 Phạm Hồng Thái, Vũ Công Giao, Đặng Minh Tuấn, Nguyễn Minh Tuấn (Đồng chủ biên), sđd, tr.89.
vực khác; không người nào bị phân biệt đối xử vì ủng hộ các kiến nghị này”. Hiến pháp Cộng hòa Liên bang Đức năm 1949 quy định: “Mọi người đều có quyền, cá nhân mình hoặc cùng với người khác, gửi văn bản đề nghị hoặc khiếu nại đến cấp có thẩm quyền và cơ quan lập pháp”. Hiến pháp Cộng hòa Ba Lan năm 1997 quy định: “Mọi người có quyền khiếu nại, kiến nghị và khởi kiện vì lợi ích công cộng, lợi ích của tbanr thân hoặc vì lợi ích của người khác – với sự đồng ý của người đó – tới các cơ quan nhà nước, các tổ chức và đoàn thể xã hội về việc thực hiện các nhiệm vụ được quy định của cơ quan nhà nước, tổ chức, đoàn thể trong phạm vi lĩnh vực quản lý”. 29
Từ thực tiễn quy định về quyền khiếu nại trong pháp luật của các quốc gia trên thế giới đã đặt ra yêu cầu ngày càng hoàn thiện các quy định về khiếu nại và giải quyết khiếu nại hành chính trong hệ thống pháp luật nước ta.
Bên cạnh đó, cơ chế phán quyết các quyết định trong quản lý nhà nước đã xuất hiện ở nước ta từ rất sớm, đến thời kỳ Pháp thuộc thậm chí Tòa án hành chính đã được thành lập.30 Vì thế, việc pháp luật quy định về quyền khiếu nại hành chính là hoàn toàn phù hợp với lịch sử thực tiễn pháp lý nước ta.
Bên cạnh đó, việc ghi nhận quyền khiếu nại còn xuất phát từ thực trạng quản lý nhà nước và xu hướng đổi mới, cải cách hành chính ở Việt Nam. Trong quá trình quản lý hành chính nhà nước, các chủ thể quản lý có quyền ban hành các quyết định hành chính hoặc thực hiện các hành vi hành chính mang quyền lực nhà nước, có tính chất đơn phương, bắt buộc thi hành đối với đối tượng quản lý. Vì nhiều lý do khác nhau, các quyết định, hành vi đó có thể trái pháp luật, xâm hại đến quyền, lợi ích hợp pháp của các cá nhân, tổ chức là đối tượng quản lý; hoặc chủ quan từ các đối tượng quản lý cho rằng các quyết định, hành vi đó xâm phạm đến quyền lợi của họ.31 Vì thế, việc xây dựng và đảm bảo quyền khiếu nại của công dân trước các quyết định hành chính, hành vi hành chính là rất cần thiết. Thực trạng quản lý nhà nước thời gian qua vẫn còn tồn tại những hạn chế nhất định như: thủ tục hành chính vẫn còn phức tạp, rườm rà, so với nhiều nước trong khu vực còn khoảng cách lớn, tình trạng “giấy phép con” không giảm và xuất hiện nhiều biến tướng của “giấy phép con”, chất lượng cán bộ, công chức, viên chức còn nhiều bất cập, thiếu chuyên nghiệp; một bộ phận không nhỏ sa sút về phẩm chất đạo đức, tham nhũng, vô cảm, thiếu trách nhiệm trước yêu cầu chính
29 Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội: Tuyển tập Hiến pháp của một số quốc gia, Nxb. Hồng Đức, Hà Nội, 2012, tr.19, 258, 259, 458.
30 Trần Thị Hiền: “Quá trình hình thành và phát triển tài phán hành chính ở Việt Nam”, Tài phán hành chính trong bối cảnh xây dựng nhà nước pháp quyền và hội nhập quốc tế ở Việt Nam hiện nay, Nxb. Khoa học xã hội, Hà Nội, 2010, tr.88.
31 Trần Thị Hiền: “Quá trình hình thành và phát triển tài phán hành chính ở Việt Nam”, Tài phán hành chính trong bối cảnh xây dựng nhà nước pháp quyền và hội nhập quốc tế ở Việt Nam hiện nay, Nxb. Khoa học xã hội, Hà Nội, 2010, tr.84.
đáng của người dân…32 người dân vẫn chưa hài lòng cao với kết quả quản lý của cơ quan hành chính nhà nước33 vì thế quyền khiếu nại là công cụ hiệu quả giúp người dân phản ánh khi không hài lòng cơ quan nhà nước, chủ quan cho rằng quyền lợi bị xâm phạm.
Tóm lại, việc ghi nhận và đảm bảo thực hiện quyền khiếu nại trong hệ thống pháp luật Việt Nam nhằm đảm bảo thể chế dân chủ nhân dân, đúng nguyên tắc xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa; phù hợp với pháp luật quốc tế và thực tiễn pháp lý Việt Nam. Hoàn thiện quy định về quyền khiếu nại góp phần tích cực đảm bảo thực thi quyền con người, quyền công dân.
Qua nội dung Chương “Khái quát về khiếu nại hành chính”, những kiến thức tổng quát cần lưu ý:
Thứ nhất, nắm vững khái niệm, đặc điểm của khiếu nại hành chính để có sự phân biệt với khiếu kiện, tố cáo, phản ánh, kiến nghị…
Thứ hai, hiểu rõ về ý nghĩa và cơ sở hình thành quyền khiếu nại; sự hình thành và phát triển các quy định của pháp luật về khiếu nại và giải quyết khiếu nại;
Thứ ba, xác định rõ quyết định hành chính, hành vi hành chính là đối tượng khiếu nại, các nguyên tắc thực hiện quyền khiếu nại và quá trình giải quyết khiếu nại.
Những kiến thức chung về quyền khiếu nại hành chính là nền tảng lý luận để nghiên cứu và phân tích các nội dung tiếp theo trong quy định của pháp luật về khiếu nại và giải quyết khiếu nại.
CÂU HỎI ÔN TẬP Câu 1. Khiếu nại là gì? Đặc điểm của khiếu nại hành chính?
Câu 2. Phân biệt khiếu nại với khiếu kiện, tố cáo, phản ánh, kiến nghị?
Câu 3. Trình bày sự hình thành và phát triển các quy định của pháp luật về khiếu nại hành chính ở Việt Nam.
Câu 4. Trình bày khái niệm và đặc điểm quyết định hành chính, hành vi hành chính – đối tượng khiếu nại.
Câu 5. Cơ sở hình thành quy định của pháp luật về quyền khiếu nại hành chính ở Việt Nam?
32 Hà Quang Trường: “Cải cách nền hành chính nhà nước giai đoạn 2011-2015”, http://www.tapchicongsan.org.vn/Home/Nghiencuu-Traodoi/2015/33945/Cai-cach-nen-hanh-chinh-nha-nuoc- giai-doan-2011-2015.aspx [Truy cập ngày 20/02/2018].
33 Chỉ sô đánh giá sự hài lòng của người dân và tổ chức về sự phục vụ của cơ quan hành chính nhà nước (SÍPAS) năm 2015 chỉ số chất lượng thủ tục hành chính được đánh giá chỉ 40%-70%, chỉ số hài lòng các thủ tục trên là 70%-90% - Lê Sơn: “Sự hài lòng của dân là thước đo công việc của cơ quan hành chính”, http://baochinhphu.vn/Tin-noi-bat/Su-hai-long-cua-dan-la-thuoc-do-cong-viec-cua-co-quan-hanh-
chinh/300610.vgp [Truy cập ngày 17/7/2017].
CHƯƠNG 2