CHƯƠNG 3 QUY ĐỊNH PHÁP LUẬT VỀ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH VÀ HÀNH VI HÀNH CHÍNH
3.3 Hồ sơ giải quyết khiếu nại và hiệu lực của quyết định giải quyết khiếu nại
Hồ sơ giải quyết khiếu nại của từng vụ việc phải được lập và lưu trữ theo quy định pháp luật với thành phần hồ sơ được quy định tại Điều 34, 43 Luật khiếu nại năm 2011 và hướng dẫn cụ thể tại Thông tư số 07/2013/TT-TTCP. Hồ sơ giải quyết khiếu nại lần đầu gồm những thành phần cơ bản sau:
a) Đơn khiếu nại hoặc bản ghi lời khiếu nại;
b) Tài liệu, chứng cứ do các bên cung cấp;
c) Biên bản kiểm tra, xác minh, kết luận, kết quả giám định (nếu có);
d) Biên bản tổ chức đối thoại (nếu có);
đ) Quyết định giải quyết khiếu nại;
e) Các tài liệu khác có liên quan.
Đối với hồ sơ giải quyết khiếu nại lần hai theo quy định tại Điều 43 Luật khiếu nại thì thành phần hồ sơ như trên và kèm theo ý kiến bằng văn bản của Hội đồng tư vấn nếu có. Hồ sơ giải quyết khiếu nại phải được đánh số trang theo thứ tự tài liệu và
được lưu giữ theo quy định của pháp luật. Trường hợp người khiếu nại khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án thì hồ sơ đó phải được chuyển cho Tòa án có thẩm quyền giải quyết khi có yêu cầu.
Tuy nhiên, theo quy định tại khoản 3 Điều 23 Thông tư 07/2013/TT-TTCP thì thành phần hồ sơ giải quyết khiếu nại chi tiết và nhiều thành phần hồ sơ hơn, hồ sơ được chia thành hai nhóm sau:
Nhóm 1 gồm các văn bản, tài liệu sau: Đơn khiếu nại hoặc bản ghi nội dung khiếu nại trực tiếp; thông báo thụ lý, quyết định thành lập Tổ xác minh; kế hoạch xác minh nội dung khiếu nại; báo cáo kết quả xác minh nội dung khiếu nại; biên bản họp Hội đồng tư vấn giải quyết khiếu nại lần hai; quyết định giải quyết khiếu nại; văn bản thông báo, xử lý, kiến nghị trong quá trình giải quyết khiếu nại.
Nhóm 2 gồm các văn bản, tài liệu sau: Các biên bản làm việc; văn bản, tài liệu, bằng chứng thu thập được; văn bản giải trình của người khiếu nại hoặc người đại diện người được ủy quyền, luật sư, trợ giúp viên pháp lý của người khiếu nại, người bị khiếu nại; các tài liệu khác có liên quan đến nội dung khiếu nại.
Người có trách nhiệm xác minh giúp người giải quyết khiếu nại mở, lập hồ sơ giải quyết khiếu nại; tập hợp những thông tin, tài liệu, bằng chứng, chứng cứ liên quan đến nội dung khiếu nại, kết quả xác minh, kết luận, kiến nghị, quyết định giải quyết khiếu nại được hình thành từ khi mở hồ sơ giải quyết khiếu nại đến khi đóng hồ sơ theo trình tự sau:
a) Mở hồ sơ giải quyết khiếu nại: Thời điểm mở hồ sơ là ngày thụ lý giải quyết khiếu nại;
b) Thu thập, phân loại văn bản, tài liệu, lập mục lục để quản lý;
c) Đóng hồ sơ giải quyết khiếu nại: Thời điểm đóng hồ sơ là ngày người có thẩm quyền thực hiện xong việc gửi quyết định giải quyết khiếu nại và công khai quyết định giải quyết khiếu nại.
Trong thời hạn ba mươi ngày, kể từ thời điểm đóng hồ sơ, người có trách nhiệm xác minh hoàn thành việc sắp xếp, lập mục lục và bàn giao hồ sơ cho bộ phận lưu trữ của cơ quan được giao xác minh hoặc bàn giao hồ sơ cho bộ phận lưu trữ của cơ quan khác theo chỉ đạo của người giải quyết khiếu nại.
Công tác giải quyết khiếu nại là một quy trình đòi hỏi sự kết hợp của nhiều cơ quan, tổ chức và đòi hỏi chuyên môn cao của lực lượng tham mưu vì tính chuyên môn, phức tạp của các vụ việc. Sự chặt chẽ trong quy định về trình tự giải quyết khiếu nại chỉ là điều kiện cần để đạt được hiệu quả của công tác giải quyết khiếu nại; điều kiện đủ sẽ phụ thuộc rất lớn vào trình độ chuyên môn, nhận thức và kỹ năng của người trực
tiếp thực hiện công tác giải quyết khiếu nại. Trong tổ chức bộ máy hiện nay, chủ thể tham mưu trực tiếp và chịu trách nhiệm chính trong quá trình giải quyết khiếu nại hành chính của cơ quan hành chính nhà nước chính là hệ thống cơ quan thanh tra. Qua kết quả khảo sát của Thanh tra Chính phủ phần nào cho thấy sự hạn chế cần hoàn thiện trong hoạt động của hệ thống cơ quan Thanh tra, cụ thể: chỉ có 40% cán bộ thanh tra tự tin khi giải quyết công việc, 50% cho rằng có việc tự tin, có việc không, 1.5% cho rằng không tự tin và thường xuyên hỏi ý kiến người khác. Môi trường làm việc tại các cơ quan Thanh tra cũng không được đánh giá cao, 59.25% người được hỏi cho rằng môi trường làm việc bình thường, 2.5% cho rằng nhàm chán.59 Do vụ việc khiếu nại có tính chất phức tạp, lĩnh vực quản lý nhà nước rộng nên cũng phần nào gây ra những khó khăn cho các cơ quan tham mưu trong việc giải quyết khiếu nại. Vì vậy, việc nâng cao trình độ và nhận thức, kỹ năng của đội ngũ cơ quan Thanh tra nói riêng và các cơ quan liên quan trong quá trình giải quyết khiếu nại là rất cần thiết, ảnh hưởng trực tiếp đến kết quả giải quyết khiếu nại.
3.3.2 Hiệu lực của quyết định giải quyết khiếu nại
Thi hành quyết định giải quyết khiếu nại có ý nghĩa rất quan trọng, nhằm đảm bảo quyền, lợi ích hợp pháp của người khiếu nại, thể hiện tính nghiêm minh, kỷ cương trong quản lý nhà nước. Thi hành quyết định giải quyết khiếu nại phải là sự phối hợp và trách nhiệm của những chủ thể liên quan, trong đó chủ thể chịu trách nhiệm chính trong thi hành quyết định là cơ quan, cá nhân có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước; thậm chí trong giải quyết khiếu nại lần đầu có trường hợp người giải quyết chính là người bị khiếu nại và cũng chính là người có trách nhiệm chính phải thi hành quyết định giải quyết khiếu nại. Do không có cơ quan thi hành quyết định giải quyết khiếu nại độc lập nên việc thi hành quyết định cũng gặp không ít khó khăn nhất định.
Các chủ thể có trách nhiệm thi hành quyết định giải quyết khiếu nại bao gồm: (i) người giải quyết khiếu nại, (ii) ngượi bị khiếu nại, (iii) người khiếu nại, (iv) người có quyền, nghĩa vụ liên quan, (v) cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan. Điều 46 Luật khiếu nại và Nghị định 75/2012/NĐ-CP quy định cụ thể trách nhiệm thi hành quyết định giải quyết khiếu nại của từng chủ thể như sau:
* Người giải quyết khiếu nại:
Trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình có trách nhiệm chỉ đạo cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc quyền quản lý tổ chức thi hành quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực pháp luật; trường hợp cần thiết, yêu cầu cơ quan chức năng có biện pháp để bảo đảm việc thi hành các quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực pháp luật; tổ
59 Nguyễn Tuấn Khanh, sđd, tr..123.
chức thi hành hoặc chủ trì, phối hợp với tổ chức, cơ quan hữu quan thực hiện biện pháp nhằm khôi phục quyền, lợi ích hợp pháp của người khiếu nại; kiến nghị cơ quan, tổ chức khác giải quyết những vấn đề liên quan đến việc thi hành quyết định giải quyết khiếu nại (nếu có). Người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại có trách nhiệm theo dõi, đôn đốc, kiểm tra việc thi hành quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực pháp luật;
kịp thời xử lý các vướng mắc phát sinh trong quá trình thi hành hoặc kiến nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xử lý.
* Người bị khiếu nại
Điều 14 Nghị định số 75/2012/NĐ-CP quy định người bị khiếu nại có các quyền, trách nhiệm cụ thể sau:
- Ban hành văn bản để thực hiện quyết định giải quyết khiếu nại khi quyết định giải quyết khiếu nại sửa đổi, bổ sung, hủy bỏ một phần hoặc toàn bộ quyết định hành chính.
- Khi quyết định giải quyết khiếu nại kết luận quyết định hành chính là đúng pháp luật, yêu cầu người khiếu nại chấp hành quyết định đó. Trường hợp quyết định giải quyết khiếu nại kết luận quyết định hành chính là trái pháp luật, phải sửa đổi, bổ sung, thay thế quyết định hành chính, đồng thời khôi phục quyền và lợi ích hợp pháp của người khiếu nại.
- Khi quyết định giải quyết khiếu nại kết luận hành vi hành chính là đúng pháp luật, yêu cầu người khiếu nại chấp hành. Trường hợp quyết định giải quyết khiếu nại kết luận hành vi hành chính là trái pháp luật, phải chấm dứt hành vi đó.
- Tổ chức việc cưỡng chế thi hành quyết định hành chính theo quy định của pháp luật.
- Chủ trì, phối hợp với cơ quan hữu quan tổ chức thực hiện biện pháp nhằm khôi phục quyền, lợi ích hợp pháp của người khiếu nại và người có liên quan đã bị xâm phạm.
- Kiến nghị cơ quan có thẩm quyền khác giải quyết những vấn đề liên quan đến việc thực hiện quyết định giải quyết khiếu nại (nếu có).
* Người khiếu nại
Khi quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực pháp luật, người khiếu nại, người có quyền, nghĩa vụ liên quan có trách nhiệm sau đây:
- Cộng tác với cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền trong việc khôi phục quyền, lợi ích hợp pháp của mình đã bị quyết định hành chính, hành vi hành chính trái pháp luật xâm phạm;
- Chấp hành quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại đã được cơ quan có thẩm quyền giải quyết công nhận quyết định hành chính, hành vi hành chính đó đúng pháp luật;
- Chấp hành quyết định xử lý của cơ quan có thẩm quyền để thi hành quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực pháp luật.
* Người có quyền và nghĩa vụ liên quan
Người có quyền và nghĩa vụ liên quan có trách nhiệm cụ thể sau:
- Cộng tác với cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền trong việc khôi phục quyền, lợi ích hợp pháp của người khiếu nại; khôi phục quyền, lợi ích hợp pháp của mình bị quyết định hành chính, hành vi hành chính trái pháp luật xâm phạm.
- Chấp hành các quyết định hành chính của cơ quan có thẩm quyền để thực hiện quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực pháp luật có nội dung liên quan đến quyền, lợi ích hợp pháp của mình.
* Cơ quan, tổ chức, cá nhân liên quan
Cơ quan, tổ chức quản lý cán bộ, công chức có quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại trong phạm vi chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình có trách nhiệm thực hiện quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực pháp luật; hướng dẫn, kiểm tra, đôn đốc cán bộ, công chức trong việc thi hành quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực pháp luật.
Cơ quan được giao tổ chức thi hành quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực pháp luật phải áp dụng các biện pháp cần thiết để bảo đảm quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực pháp luật được thi hành nghiêm chỉnh; theo dõi, kiểm tra, đôn đốc cán bộ, công chức được giao thực hiện việc thi hành; báo cáo với người có thẩm quyền xử lý kịp thời những vấn đề phát sinh trong quá trình thi hành quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực pháp luật.
Trong phạm vi chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình, cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan có trách nhiệm chấp hành quyết định hành chính của cơ quan có thẩm quyền để thực hiện quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực pháp luật; phối hợp với cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền trong việc tổ chức thực hiện quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực pháp luật khi được yêu cầu.
Mặc dù quy định của pháp luật đã khá cụ thể về trách nhiệm thi hành quyết định giải quyết khiếu nại nhưng vẫn còn tồn tại một số hạn chế sau: (i) Thứ nhất, pháp luật chưa quy định chặt chẽ vê thời hạn thi hành quyết định giải quyết khiếu nại. Luật chỉ quy định chung chung là khi quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực thi hành thì phải thi hành ngay nhwung quá trình thi hành đó diễn ra trong thời gian bao lâu
chưa được quy định cụ thể. Chính vì vậy dẫn đến việc quyết định đã có hiệu lực nhưng chỉ trong giai đoạn “đang triển khai thi hành”, ảnh hưởng đến quyền lợi của người được thi hành.60 (ii) Thứ hai, không có biện pháp cưỡng chế thi hành đối với cơ quan hành chính nước. Nếu quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực thi hành mà người khiếu nại không chấp hành thì cơ quan có thẩm quyền được tiến hành biện pháp cưỡng chế hành chính để thi hành nhưng ngược lại, nếu cơ quan hành chính nhà nước hoặc cá nhân có thẩm quyền không chấp hành thì chỉ là sự đôn đốc, nhắc nhở và xử lý khác chung chung. (iii) Thứ ba, chưa quy định cụ thể, rõ ràng xử lý trách nhiệm các chủ thể trong quá trình thi hành quyết định giải quyết khiếu nại. Các biện pháp chế tài đối với các nhóm chủ thể trong việc thi hành quyết định giải quyết khiếu nại chưa được quy định; từ đó tính nghiêm minh trong chấp hành quyết định vẫn chưa cao. Nhóm tác giả cho rằng, thi hành quyết định giải quyết khiếu nại với đặc thù phụ thuộc rất lớn vào cơ quan hành chính nhà nước và không có cơ quan thi hành chuyên biệt nên các quy định của pháp luật về vấn đề này cần phải cụ thể về trách nhiệm chế tài, chặt chẽ trong thời hạn và sự phối hợp của các chủ thể liên quan trong thi hành quyết định giải quyết khiếu nại.