CHƯƠNG 3 QUY ĐỊNH PHÁP LUẬT VỀ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH VÀ HÀNH VI HÀNH CHÍNH
3.2 Trình tự thủ tục giải quyết khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính
3.2.1 Giải quyết khiếu nại lần đầu
Điều 27 Luật khiếu nại năm 2011 quy định “Trong thời hạn 10 ngày, kể từ ngày nhận được khiếu nại thuộc thẩm quyền mà không thuộc một trong các trường hợp được quy định tại Điều 11 của Luật này, người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu phải thụ lý giải quyết; thông báo bằng văn bản cho người khiếu nại, cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền chuyển khiếu nại đến và cơ quan thanh tra nhà nước cùng cấp biết, trường hợp không thụ lý giải quyết thì phải nêu rõ lý do”. Tuy nhiên, Điều 5 Thông tư số 07/2013/TT-TTCP sửa đổi, bổ sung bởi Thông tư số 02/2016/TT- CP quy định chi tiết như sau: “Trong thời hạn 10 ngày làm việc, kể từ ngày nhận được khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính thuộc thẩm quyền giải quyết mà không thuộc một trong các trường hợp được quy định tại Điều 11 của Luật khiếu nại, người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu hoặc lần hai phải thụ lý giải quyết”.
Như vậy, có sự chưa thống nhất trong quy định về thời hạn thụ lý vụ việc khiếu nại.
Bên cạnh đó, Thông tư cũng hướng dẫn cụ thể trường hợp nhiều người khiếu nại cùng một nội dung và cử người đại diện để trình bày nội dung khiếu nại thì thụ lý khi trong đơn khiếu nại có đầy đủ chữ ký của những người khiếu nại và có văn bản cử người đại diện trình bày nội dung khiếu nại. Trường hợp không thụ lý giải quyết thì phải nêu rõ lý do trong văn bản thông báo cho người khiếu nại. Việc tiếp nhận và xử lý đơn khiếu nại trong giai đoạn này được thực hiện theo quy định tại Thông tư số 07/2014/TT- TTCP. Thông báo thụ lý và thông báo không thụ lý giải quyết khiếu nại được ban hành theo Mẫu 01-KN và Mẫu 02-KN ban hành kèm theo Thông tư số 07/2013/TT-TTCP.
3.2.1.2 Thời hạn giải quyết khiếu nại lần đầu
Thời hạn giải quyết khiếu nại lần đầu là khoảng thời gian từ khi thụ lý đến khi ban hành quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu. Tùy thuộc tính chất phức tạp của vụ việc và điều kiện đi lại của nơi phát sinh khiếu nại mà thời hạn được quy định tại Điều 28 Luật khiếu nại như sau: “Thời hạn giải quyết khiếu nại lần đầu không quá 30 ngày, kể từ ngày thụ lý; đối với vụ việc phức tạp thì thời hạn giải quyết có thể kéo dài hơn nhưng không quá 45 ngày, kể từ ngày thụ lý. Ở vùng sâu, vùng xa đi lại khó khăn thì thời hạn giải quyết khiếu nại không quá 45 ngày, kể từ ngày thụ lý; đối với vụ việc phức tạp thì thời hạn giải quyết có thể kéo dài hơn nhưng không quá 60 ngày, kể từ ngày thụ lý”. Có quan điểm cho rằng, việc quy định thời hạn giải quyết khiếu nại của các vụ việc có nội dung khác nhau trong cùng một khoảng thời gian là không hợp lý.
Thực tế cho thấy, có một số lĩnh vực như: thực phẩm, xuất nhập cảnh… phải được giải quyết ngya và thậm chí là trong ngày nên quy định như trên sẽ dẫn đến việc không giải quyết khiếu nại kịp thời, ảnh hưởng đến quyền, lợi ích hợp pháp của công dân.49
3.2.1.3 Xác minh nội dung khiếu nại
Theo Điều 29 Luật khiếu nại thì sau khi thụ lý giải quyết khiếu nại lần đầu, người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại có trách nhiệm sau đây:
- Kiểm tra lại quyết định hành chính, hành vi hành chính của mình, của người có trách nhiệm do mình quản lý trực tiếp, nếu khiếu nại đúng thì ra quyết định giải quyết khiếu nại ngay. Việc kiểm tra lại quyết định hành chính, hành vi hành chính được thực hiện theo quy định tại khoản 2 Điều 6 Thông tư số 07/2013/TT-TTCP với các nội dung kiểm tra như sau:
a) Căn cứ pháp lý ban hành quyết định hành chính, thực hiện hành vi hành chính, ban hành quyết định kỷ luật cán bộ, công chức;
49 Đặng Minh Tuấn, Trần Văn Duy: “Cơ chế thực hiện quyền, nghĩa vụ của người khiếu nại, tố cáo trong quá trình giải quyết khiếu nại, tố cáo”, Hoàn thiện pháp luật về khiếu nại, tố cáo ở nước ta hiện nay, Nxb. Chính trị quốc gia sự thật, Hà Nội, 2017, tr.116, 117.
b) Thẩm quyền ban hành quyết định hành chính, thực hiện hành vi hành chính, ban hành quyết định kỷ luật cán bộ, công chức;
c) Nội dung của quyết định hành chính, việc thực hiện hành vi hành chính, quyết định kỷ luật cán bộ, công chức;
d) Trình tự, thủ tục ban hành, thể thức và kỹ thuật trình bày quyết định hành chính, quyết định kỷ luật cán bộ, công chức;
đ) Các nội dung khác (nếu có).
- Trường hợp chưa có cơ sở kết luận nội dung khiếu nại thì tự mình tiến hành xác minh, kết luận nội dung khiếu nại hoặc giao cơ quan thanh tra nhà nước cùng cấp hoặc cơ quan, tổ chức, cá nhân có trách nhiệm (sau đây gọi chung là người có trách nhiệm xác minh) xác minh nội dung khiếu nại, kiến nghị giải quyết khiếu nại.
Như vậy, trong giải quyết khiếu nại lần đầu bước xác minh nội dung khiếu nại không bắt buộc đối với tất cả vụ việc khiếu nại. Trường hợp giao nhiệm vụ cho cơ quan, tổ chức, cá nhân khác tiến hành xác minh thì người giải quyết khiếu nại ban hành quyết định giao nhiệm vụ xác minh theo Mẫu số 03-KN ban hành kèm theo Thông tư số 07/2013/TT-TTCP. Khi cần thiết, người giải quyết khiếu nại, cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân được giao nhiệm vụ xác minh thành lập Đoàn xác minh hoặc Tổ xác minh nội dung khiếu nại. Quyết định về việc xác minh nội dung khiếu nại thực hiện theo Mẫu số 04-KN ban hành kèm theo Thông tư số 07/2013/TT-TTCP.50
Việc xác minh nội dung khiếu nại phải bảo đảm khách quan, chính xác, kịp thời thông qua các hình thức sau đây:
- Kiểm tra, xác minh trực tiếp tại địa điểm phát sinh khiếu nại;
- Kiểm tra, xác minh thông qua các tài liệu, chứng cứ mà người khiếu nại, người bị khiếu nại, cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan cung cấp;
- Các hình thức khác theo quy định của pháp luật.51
50 Điều 8 Thông tư 07/2013/TT-TTCP quy định như sau:
Trong trường hợp thành lập Tổ xác minh thì Tổ trưởng Tổ xác minh có trách nhiệm lập kế hoạch xác minh nội dung khiếu nại, trình người ra quyết định thành lập Tổ xác minh phê duyệt và tổ chức thực hiện. Kế hoạch xác minh nội dung khiếu nại gồm:
a) Căn cứ pháp lý để tiến hành xác minh;
b) Mục đích, yêu cầu của việc xác minh;
c) Nội dung xác minh;
d) Cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân phải làm việc để thu thập, xác minh các thông tin, tài liệu, bằng chứng;
đ) Các điều kiện, phương tiện phục vụ cho việc xác minh;
e) Dự kiến thời gian thực hiện từng công việc, nhiệm vụ cụ thể của từng thành viên; thời gian dự phòng để xử lý các công việc phát sinh;
g) Việc báo cáo tiến độ thực hiện;
h) Các nội dung khác (nếu có).
51 Quy định chi tiết về phương thức thực hiện cấc hoạt động xác minh nội dung khiếu nại được quy định cụ thể từ Điều 9 đến Điều 18 Thông tư số 07/2013/TT-TTCP ssuawr đổi, bổ sung bởi Thông tư 02/2016/TT-TTCP.
Trong quá trình tiến hành xác minh nội dung khiếu nại, người tiến hành xác minh có các quyền, nghĩa vụ sau:52
- Yêu cầu người khiếu nại, người bị khiếu nại, cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan cung cấp thông tin, tài liệu và chứng cứ về nội dung khiếu nại;
- Yêu cầu người khiếu nại, người bị khiếu nại, cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan giải trình bằng văn bản về nội dung liên quan khiếu nại;
- Triệu tập người khiếu nại, người bị khiếu nại, cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan;
- Trưng cầu giám định;
- Tiến hành các biện pháp kiểm tra, xác minh khác theo quy định của pháp luật;
- Báo cáo kết quả xác minh và chịu trách nhiệm trước pháp luật về kết quả xác minh.
Qua quá trình xác minh nội dung khiếu nại, người thực hiện xác minh phải lập báo cáo kết quả xác minh nội dung khiếu nại bằng văn bản gửi đến người giải quyết khiếu nại hoặc người ban hành quyết định thành lập tổ xác minh. Các thành viên trong tổ xác minh phải được thảo luận và đóng góp ý kiến; trường hợp có ý kiến khác nhau về kết quả xác minh thì có quyền bảo lưu ý kiến và ghi rõ trong báo cáo kết quả xác minh. Báo cáo kết quả xác minh có những nội dung sau:53
a) Đối tượng xác minh;
b) Thời gian tiến hành xác minh;
c) Người tiến hành xác minh;
d) Nội dung xác minh;
đ) Kết quả xác minh;
e) Kết luận và kiến nghị nội dung giải quyết khiếu nại.54 3.2.1.4 Đối thoại
Điều 30 Luật khiếu nại quy định: “Trong quá trình giải quyết khiếu nại lần đầu, nếu yêu cầu của người khiếu nại và kết quả xác minh nội dung khiếu nại còn khác nhau thì người giải quyết khiếu nại tổ chức đối thoại với người khiếu nại, người bị khiếu nại, người có quyền và nghĩa vụ liên quan, cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan để làm rõ nội dung khiếu nại, yêu cầu của người khiếu nại và hướng giải quyết khiếu nại; việc đối thoại phải tiến hành công khai, dân chủ”. Như vậy, chỉ tiến hành tổ
52 Khoản 3 Điều 29 Luật khiếu nại năm 2011.
53 Khoản 4 Điều 29 Luật khiếu nại năm 2011.
54 Mẫu 11-KN ban hành kèm theo Thông tư số 07/2013/TT-TTCP về báo cáo kết quả xác minh nội dung khiếu nại.
chức đối thoại khi kết quả xác minh nội dung khiếu nại còn khác với yêu cầu của người khiếu nại.
Người giải quyết khiếu nại tổ chức đối thoại với thành phần tham dự gồm:
Người giải quyết khiếu nại, người khiếu nại hoặc người đại diện, người được ủy quyền, luật sư, trợ giúp viên pháp lý của người khiếu nại, người bị khiếu nại, cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân có liên quan.55 Người giải quyết khiếu nại có trách nhiệm thông báo bằng văn bản với người khiếu nại, người bị khiếu nại, người có quyền và nghĩa vụ liên quan, cơ quan, tổ chức có liên quan biết thời gian, địa điểm, nội dung việc đối thoại.
Khi đối thoại, người giải quyết khiếu nại phải nêu rõ nội dung cần đối thoại, kết quả xác minh nội dung khiếu nại; người tham gia đối thoại có quyền trình bày ý kiến, đưa ra chứng cứ liên quan đến khiếu nại và yêu cầu của mình. Việc đối thoại phải được lập thành biên bản; biên bản phải ghi rõ ý kiến của những người tham gia, kết quả đối thoại, có chữ ký hoặc điểm chỉ của người tham gia; trường hợp người tham gia đối thoại không ký, điểm chỉ xác nhận thì phải ghi rõ lý do; biên bản này được lưu vào hồ sơ vụ việc khiếu nại. Kết quả đối thoại là một trong các căn cứ để giải quyết khiếu nại.
Đối thoại được xem là bước quan trọng trong quá trình giải quyết khiếu nại, bởi thông qua đối thoại người giải quyết khiếu nại nắm rõ được tình tiết vụ việc, tâm tư, nguyện vọng của người dân. Tuy nhiên, quy định về đối thoại trong giải quyết khiếu nại hiện còn tồn tại hạn chế, vì trong thực tế nhiều vụ việc nếu đối thoại thành, cơ quan giải quyết khiếu nại sẽ hướng dẫn người dân rút khiếu nại và họ sẽ sửa đổi, bổ sung, hủy bỏ hoặc chấm dứt quyết định, hành vi đang bị khiếu nại. Nhưng khi đã rút khiếu nại thì theo Điều 10 Luật khiếu nại vụ việc sẽ bị đình chỉ và hiện nay cũng không có một quy định nào cụ thể về việc theo dõi thi hành kết quả đối thoại trong trường hợp đối thoại thành và người khiếu nại đã rút khiếu nại. Thiết nghĩ, pháp luật khiếu nại cần quy định cụ thể tình huống trên nhằm đảm bảo quyền lợi của người khiếu nại được thực thi theo kết quả đối thoại.
3.2.1.5 Biện pháp khẩn cấp
Việc khiếu nại không đương nhiên làm ngưng hiệu lực của quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại; người khiếu nại vẫn phải chấp hành quyết định, hành vi đó. Tuy nhiên, có những quyết định, hành vi mà khi bị khiếu nại có thể
55 Khoản 2 Điều 21 Thông tư số 07/2013/TT-TTCP được sửa đổi, bổ sung thì trường hợp người khiếu nại hoặc người đại diện hợp pháp vắng mặt khi được thông báo bằng văn bản đến lần thứ hai thì người giải quyết khiếu nại lập biên bản chấm dứt đối thoại. Nội dung buổi đối thoại phải lập biên bản theo Mẫu 14-KN ban hành kèm theo Thông tư số 07/2013/TT-TTCP.
đánh giá việc thi hành quyết định, hành vi đó sẽ gây ra những hậu quả khó khắc phục nên việc quy định áp dụng biện pháp khẩn cấp trong giải quyết khiếu nại là rất cần thiết.
Điều 35 Luật khiếu nại năm 2011 quy định: “Trong quá trình giải quyết khiếu nại, nếu xét thấy việc thi hành quyết định hành chính bị khiếu nại sẽ gây hậu quả khó khắc phục, thì người giải quyết khiếu nại phải ra quyết định tạm đình chỉ việc thi hành quyết định đó. Thời hạn tạm đình chỉ không vượt quá thời gian còn lại của thời hạn giải quyết. Quyết định tạm đình chỉ phải được gửi cho người khiếu nại, người bị khiếu nại, người có quyền, nghĩa vụ liên quan và những người có trách nhiệm thi hành khác.
Khi xét thấy lý do của việc tạm đình chỉ không còn thì phải hủy bỏ ngay quyết định tạm đình chỉ đó”. Quyết định áp dụng và hủy bỏ biện pháp khẩn cấp tạm đình chỉ thi hành quyết định hành chính bị khiếu nại được ban hành theo Mẫu 09-KN, 10 –KN ban hành kèm theo Thông tư số 07/2013/TT-TTCP. Biện pháp khẩn cấp trong quá trình giải quyết khiếu nại chỉ có một biện pháp duy nhất, áp dụng đối với quyết định hành chính. Điều này chưa thật sự đảm bảo quyền lợi của người khiếu nại trong quá trình giải quyết khiếu nại, Luật cần xem xét bổ sung các nhóm biện pháp áp dụng đối với hành vi hành chính.56 Thời điểm được quyền áp dụng biện pháp khẩn cấp cũng chưa được quy định rõ, Luật quy định “trong quá trình giải quyết khiếu nại…” Vậy nếu khi tiếp nhận khiếu nại đang trong thời gian 10 ngày xem xét thụ lý thì có quyền áp dụng biện pháp khẩn cấp hay không?
3.2.1.6 Quyết định giải quyết khiếu nại
Kết quả giải quyết khiếu nại lần đầu sẽ được thể hiện cụ thể trong quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu. Quyết định giải quyết khiếu nại phải được ban hành bằng văn bản. Quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu phải có các nội dung sau đây:57
a) Ngày, tháng, năm ra quyết định;
b) Tên, địa chỉ người khiếu nại, người bị khiếu nại;
c) Nội dung khiếu nại;
d) Kết quả xác minh nội dung khiếu nại;
đ) Kết quả đối thoại (nếu có);
e) Căn cứ pháp luật để giải quyết khiếu nại;
56 Điều 68 Luật tố tụng hành chính năm 2015 quy định các biện pháp khẩn cấp tạm thời áp dụng trong quá trình giải quyết vụ án hành chính gồm:
- Tạm đình chỉ thi hành quyết định hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc, quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh;
- Tạm dừng việc thực hiện hành vi hành chính;
- Cấm hoặc buộc thực hiện hành vi nhất định.
57 Quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu gồm những nội dung quy định tại khoản 2 Điều 31 Luật khiếu nại và Mẫu 15-KN ban hành kèm theo Thông tư số 07/2013/TT-TTCP.
g) Kết luận nội dung khiếu nại;
h) Giữ nguyên, sửa đổi, bổ sung hoặc hủy bỏ một phần hay toàn bộ quyết định hành chính, chấm dứt hành vi hành chính bị khiếu nại; giải quyết các vấn đề cụ thể trong nội dung khiếu nại;
i) Việc bồi thường thiệt hại cho người bị khiếu nại (nếu có);
i) Quyền khiếu nại lần hai, quyền khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án.
Trường hợp nhiều người cùng khiếu nại về một nội dung thì người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại xem xét, kết luận nội dung khiếu nại và căn cứ vào kết luận đó để ra quyết định giải quyết khiếu nại cho từng người hoặc ra quyết định giải quyết khiếu nại kèm theo danh sách những người khiếu nại.
Quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu có hiệu lực pháp luật sau 30 ngày, kể từ ngày ban hành mà người khiếu nại không khiếu nại lần hai; đối với vùng sâu, vùng xa đi lại khó khăn thì thời hạn có thể kéo dài hơn nhưng không quá 45 ngày.
3.2.1.7 Gửi quyết định giải quyết khiếu nại
Kết quả giải quyết khiếu nại lần đầu không phải công bố công khai nhưng trong thời hạn 03 ngày làm việc, kể từ ngày có quyết định giải quyết khiếu nại, người giải quyết khiếu nại lần đầu có trách nhiệm gửi quyết định giải quyết khiếu nại cho người khiếu nại, thủ trưởng cấp trên trực tiếp của người giải quyết khiếu nại hoặc người có thẩm quyền, người có quyền, nghĩa vụ liên quan, cơ quan, tổ chức, cá nhân đã chuyển khiếu nại đến và cơ quan thanh tra nhà nước cùng cấp.58
3.2.1.8 Quyền và nghĩa vụ của người giải quyết khiếu nại
Điều 14 Luật khiếu nại quy định quyền và nghĩa vụ của người giải quyết khiếu nại như sau:
* Người giải quyết khiếu nại lần đầu có các quyền sau đây:
a) Yêu cầu người khiếu nại, cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan cung cấp thông tin, tài liệu, chứng cứ trong thời hạn 07 ngày, kể từ ngày có yêu cầu để làm cơ sở giải quyết khiếu nại;
b) Quyết định áp dụng, hủy bỏ biện pháp khẩn cấp theo quy định tại Điều 35 của Luật khiếu nại;
* Người giải quyết khiếu nại lần đầu có các nghĩa vụ sau đây:
a) Tiếp nhận khiếu nại và thông báo bằng văn bản cho người khiếu nại, cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền chuyển khiếu nại đến và cơ quan thanh tra nhà nước cùng cấp về việc thụ lý giải quyết khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại;
58 Điều 32 Luật khiếu nại năm 2011.