CHƯƠNG 3 QUY ĐỊNH PHÁP LUẬT VỀ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH VÀ HÀNH VI HÀNH CHÍNH
3.1. Thẩm quyền về giải quyết khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính
Việc thiết lập thẩm quyền giải quyết khiếu nại trên thế giới hiện nay rất đa dạng, tồn tại nhiều mô hình khác nhau, nổi bật có thể kể đến như: (i) Mô hình giải quyết khiếu nại nội bộ. Hầu hết các nước trên thế giới hiện nay đều có cơ chế giải quyết khiếu nại nội bộ, theo đó cơ quan cấp trên trực tiếp xem xét lại quyết định của cơ quan cấp dưới có liên quan đến khiếu nại. Các tổ chức hành chính phi tố tụng hoặc các “cơ quan” nằm trong các bộ có nhiệm vụ giải quyết các khiếu nại hành chính của người dân. (ii) Mô hình cơ quan độc lập giải quyết khiếu nại. Một số quốc gia thành lập cơ quan độc lập giải quyết khiếu nại như: Thanh tra Quốc hội, Cao ủy viên; các cơ quan chuyên biệt về một lĩnh vực; hoặc cơ quan dạng bán tòa án. Hiện tại có khoảng 100 nước đã thành lập Thanh tra Quốc hội với hình thức đa dạng. (iii) giải quyết khiếu nại theo mô hình tòa án.46
Thẩm quyền giải quyết khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính ở nước ta hiện nay được quy định cụ thể từ Điều 17 đến Điều 26 Luật khiếu nại, các chủ thể được trao thẩm quyền chỉ là cá nhân người đứng đầu cơ quan, tổ chức. Hầu hết người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước đều có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của mình và của người do mình trực tiếp quản lý; cụ thể như sau:
* Thẩm quyền của Chủ tịch Ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn và Thủ trưởng cơ quan thuộc Ủy ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh
Chủ tịch Ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn (sau đây gọi chung là cấp xã);
Thủ trưởng cơ quan thuộc Ủy ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố trực thuộc
46 Trương Hồ Hải, Đặng Viết Đạt: “Pháp luật khiếu nại, tố cáo của một số nước trên thế giới và bài học kinh nghiệm cho Việt Nam”, Hoàn thiện pháp luật về khiếu nại, tố cáo ở nước ta hiện nay, Nxb. Chính trị quốc gia sự thật, Hà Nội, 2017, tr. 58-60.
tỉnh (sau đây gọi chung là cấp huyện) có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của mình, của người có trách nhiệm do mình quản lý trực tiếp.
* Thẩm quyền của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện
- Giải quyết khiếu nại lần đầu đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của mình.
- Giải quyết khiếu nại lần hai đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã, Thủ trưởng cơ quan thuộc Ủy ban nhân dân cấp huyện đã giải quyết lần đầu nhưng còn khiếu nại hoặc khiếu nại lần đầu đã hết thời hạn nhưng chưa được giải quyết.
* Thẩm quyền của Thủ trưởng cơ quan thuộc sở và cấp tương đương
Thủ trưởng cơ quan thuộc sở và cấp tương đương có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của mình, của cán bộ, công chức do mình quản lý trực tiếp.
* Thẩm quyền của Giám đốc sở và cấp tương đương
- Giải quyết khiếu nại lần đầu đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của mình, của cán bộ, công chức do mình quản lý trực tiếp;
- Giải quyết khiếu nại lần hai đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của Thủ trưởng cơ quan thuộc sở và cấp tương đương đã giải quyết lần đầu nhưng còn khiếu nại hoặc khiếu nại lần đầu đã hết thời hạn nhưng chưa được giải quyết.
* Thẩm quyền của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh
- Giải quyết khiếu nại lần đầu đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của mình.
- Giải quyết khiếu nại lần hai đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện, Giám đốc sở và cấp tương đương đã giải quyết lần đầu nhưng còn khiếu nại hoặc khiếu nại lần đầu đã hết thời hạn nhưng chưa được giải quyết.
- Giải quyết tranh chấp về thẩm quyền giải quyết khiếu nại giữa các cơ quan, đơn vị thuộc phạm vi quản lý của mình.
* Thẩm quyền của Thủ trưởng cơ quan thuộc bộ, thuộc cơ quan ngang bộ, thuộc cơ quan thuộc Chính phủ
Thủ trưởng cơ quan thuộc bộ, thuộc cơ quan ngang bộ, thuộc cơ quan thuộc Chính phủ (sau đây gọi chung là Thủ trưởng cơ quan thuộc bộ) có thẩm quyền giải quyết khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của mình, của cán bộ, công chức do mình quản lý trực tiếp.
* Thẩm quyền của Bộ trưởng
- Giải quyết khiếu nại lần đầu đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của mình, của cán bộ, công chức do mình quản lý trực tiếp.
- Giải quyết khiếu nại lần hai đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của Thủ trưởng cơ quan thuộc bộ đã giải quyết lần đầu nhưng còn khiếu nại hoặc khiếu nại lần đầu đã hết thời hạn nhưng chưa được giải quyết.
- Giải quyết khiếu nại lần hai đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh có nội dung thuộc thẩm quyền quản lý nhà nước của bộ, ngành đã giải quyết lần đầu nhưng còn khiếu nại hoặc khiếu nại lần đầu đã hết thời hạn nhưng chưa được giải quyết.
- Giải quyết tranh chấp về thẩm quyền giải quyết khiếu nại giữa các cơ quan, đơn vị thuộc phạm vi quản lý của mình.
* Thẩm quyền của Tổng thanh tra Chính phủ
- Giúp Thủ tướng Chính phủ theo dõi, kiểm tra, đôn đốc các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Ủy ban nhân dân các cấp trong việc tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, thi hành quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực pháp luật.
- Trường hợp phát hiện có hành vi vi phạm pháp luật về khiếu nại gây thiệt hại đến lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức thì kiến nghị Thủ tướng Chính phủ hoặc kiến nghị người có thẩm quyền áp dụng biện pháp cần thiết để chấm dứt vi phạm, xem xét trách nhiệm, xử lý đối với người vi phạm.
* Thẩm quyền của Chánh thanh tra các cấp
- Giúp thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp tiến hành kiểm tra, xác minh, kết luận, kiến nghị việc giải quyết khiếu nại thuộc thẩm quyền của Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp khi được giao.
- Giúp thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp theo dõi, kiểm tra, đôn đốc các cơ quan thuộc quyền quản lý trực tiếp của thủ trưởng trong việc tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, thi hành quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực pháp luật.
Trường hợp phát hiện hành vi vi phạm pháp luật về khiếu nại gây thiệt hại đến lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức thì kiến nghị thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp hoặc kiến nghị người có thẩm quyền áp dụng biện pháp cần thiết để chấm dứt vi phạm, xem xét trách nhiệm, xử lý đối với người vi phạm.
* Thẩm quyền của Thủ tướng Chính phủ
- Lãnh đạo công tác giải quyết khiếu nại của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Ủy ban nhân dân các cấp.
- Xử lý các kiến nghị của Tổng thanh tra Chính phủ quy định tại khoản 2 Điều 24 của Luật khiếu nại.
- Chỉ đạo, xử lý tranh chấp về thẩm quyền giải quyết khiếu nại giữa các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh.
Quy định của Luật khiếu nại về thẩm quyền nêu trên có một vài điểm cần bàn:47 Thứ nhất, thuật ngữ “của mình” được quy định trong thẩm quyền giải quyết khiếu nại của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện, cấp tỉnh sẽ được hiểu như thế nào.
Bởi, những quyết định thuộc thẩm quyền của tập thể Ủy ban nhân dân ban hành có được hiểu trong phạm vi “của mình” hay không. Nếu chỉ hiểu “của mình” là các quyết định hành chính, hành vi hành chính thuộc thẩm quyền của Chủ tịch Ủy ban nhân dân (không bao gồm các quyết định, hành vi thuộc thẩm quyền của Ủy ban nhân dân) thì các quyết định hành chính, hành vi hành chính của Ủy ban nhân dân cấp huyện, cấp tỉnh sẽ không được quy định thẩm quyền giải quyết khiếu nại; hay nói cách khác là các quyết định, hành vi của tập thể Ủy ban nhân dân ban hành thì không thể khiếu nại vì không có người có thẩm quyền giải quyết. Vì thế “của mình” sẽ được hiểu bao gồm cả các quyết định, hành vi của Ủy ban nhân dân ban hành (thực tiễn hiện nay đang thực hiện theo quan điểm này) và nếu phát sinh khiếu nại thì do Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp đó giải quyết khiếu nại lần đầu. Cách hiểu này đảm bảo quyền khiếu nại của cá nhân, tổ chức nhưng phát sinh hạn chế về thẩm quyền vì cá nhân Chủ tịch Ủy ban nhân dân có quyền sửa đổi, bổ sung, thậm chí hủy bỏ quyết định hành chính do tập thể (trong đó có Chủ tịch) đã quyết trước đó.
Thứ hai, thuật ngữ “Chánh thanh tra các cấp” tại Điều 25 Luật khiếu nại sẽ được hiểu như thế nào? Có bao gồm Chánh thanh tra chuyên ngành không? Bởi theo Điều 25 Luật khiếu nại thì thẩm quyền của Chánh thanh tra chỉ là “Giúp thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp tiến hành kiểm tra, xác minh, kết luận, kiến nghị việc giải quyết khiếu nại thuộc thẩm quyền của Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp khi được giao” mà không có thẩm quyền giải quyết vụ việc khiếu nại. Tuy nhiên, căn cứ quy định tại Điều 19, 22 Luật khiếu nại thì Chánh thanh tra Sở, Chánh thanh tra Bộ có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu. Bên cạnh đó, vai trò tham mưu, giúp việc của Thanh tra trong công tác giải quyết khiếu nại là rất lớn,48 ảnh hưởng trực tiếp
47 Châu Hoàng Thân: “Bất cập và hướng hoàn thiện quy định của Luật khiếu nại năm 2011”, Tạp chí Nhà nước và pháp luật, 11 (367), 2018, tr 34 – 42;
48 Điều 5 Luật thanh tra năm 2010 quy định: “Cơ quan thanh tra nhà nước trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình thực hiện và giúp cơ quan nhà nước có thẩm quyền thực hiện quản lý nhà nước về công tác thanh tra,
đến kết quả giải quyết khiếu nại. Vai trò đó được biểu hiện cụ thể thông qua quy định về trách nhiệm xác minh trong quá trình giải quyết khiếu nại; việc theo dõi, đánh giá công tác giải quyết khiếu nại; đặc biệt là công tác ban hành văn bản quy phạm pháp luật hướng dẫn chi tiết thi hành Luật khiếu nại của Thanh tra Chính phủ. Với vai trò quan trọng trên đặt ra yêu cầu cao về trình độ nghiệp vụ và chuyên môn đối với lực lượng thanh tra. Những quy định cụ thể về trách nhiệm pháp lý đối với Thanh tra trong quá trình tham gia công tác giải quyết khiếu nại cần được xem xét bổ sung.
Thứ ba, nguyên tắc phân định thẩm quyền giải quyết khiếu nại đối với những quyết định hành chính, hành vi hành chính trong chuyên môn, nghiệp vụ chưa thật hợp lý. Cụ thể theo quy định hiện hành, khi phát sinh khiếu nại lần đầu tại cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân thì thủ trưởng cơ quan chuyên môn (trưởng phòng, Giám đốc Sở) sẽ giải quyết lần đầu và khiếu nại lần hai sẽ thuộc thẩm quyền giải quyết của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cùng cấp (tức Trưởng phòng chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp huyện giải quyết lần đầu thì Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện giải quyết lần hai; Giám đốc Sở giải quyết lần đầu thì Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh giải quyết lần hai). Khi giải quyết khiếu nại lần hai đối với vụ việc chuyên sâu về chuyên môn, nghiệp vụ thì Chủ tịch Ủy ban nhân dân cũng cần sự tham mưu về chuyên môn nghiệp vụ và bấy giờ người giải quyết lần đầu là người tham mưu nên sẽ ảnh hưởng lớn đến tính khách quan của kết quả giải quyết lần hai. Thiết nghĩ, các khiếu nại về chuyên môn, nghiệp vụ nên phân định thẩm quyền của nhánh cơ quan chuyên môn cấp dưới lần đầu thì thủ trưởng cơ quan chuyên môn cấp trên giải quyết làn hai sẽ khách quan và đảm bảo chuyên môn, nghiệp vụ hơn.
Thứ tư, việc quy định về ủy quyền giải quyết khiếu nại cần quy định cụ thể trong Luật khiếu nại. Thẩm quyền giải quyết khiếu nại hiện chỉ quy định đối với người đứng đầu cơ quan tổ chức nên việc ủy quyền cho cấp phó là cần thiết và đã phát sinh nhiều trong thực tiễn nhưng nguyên tắc ủy quyền và trách nhiệm khi ủy quyền giải quyết khiếu nại vẫn chưa được quy định rõ. Ủy quyền theo vụ việc hay ủy quyền theo lĩnh vực mà cấp phó đã được phân công phụ trách; trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan, tổ chức và cấp phó được ủy quyền trong giải quyết khiếu nại như thế nào.
Thứ năm, Luật chưa quy định cụ thể về nguyên tắc giải quyết tranh chấp thẩm quyền giải quyết khiếu nại. Hiện nay, thẩm quyền của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, Bộ trưởng và Thủ tướng Chính phủ giải quyết tranh chấp về thẩm quyền giải
giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng…”. Như vậy, trong công tác giải quyết khiếu nại hành chính cơ quan Thanh tra chỉ thực hiện với vai trò cơ quan giúp việc, theo sự chỉ đạo, điều hành của Thủ trưởng cơ quan hành chính cùng cấp.
quyết khiếu nại nhưng chưa quy định trình tự giải quyết, nguyên tắc giải quyết nên gây nhiều khó khăn trong thực tiễn triển khai.
Thứ sáu, cần bổ sung quy định cụ thể về trách nhiệm và sự phối hợp giữa chủ thể có thẩm quyền giải quyết khiếu nại với Mặt trận tổ quốc và các tổ chức thành viên. Sự thành công của công tác giải quyết khiếu nại đã được thực tiễn chứng minh là có sự ảnh hưởng không nhỏ từ kỹ năng của người người tiếp công dân, người giải quyết khiếu nại và công tác tuyên truyền, vận động. Mặc dù quyền giám sát của Mặt trận tổ quốc đối với công tác giải quyết khiếu nại đã được Luật khiếu nại quy định tại Điều 66 và công tác phối hợp trong giải quyết khiếu nại cũng được đề cập cơ bản tại Điều 64, 65 với quy định chung về trách nhiệm cơ quan, tổ chức trong việc quản lý công tác giải quyết khiếu nại. Trách nhiệm của Mặt trận tổ quốc nói riêng và các tổ chức chính trị - xã hội nói chung không chỉ thể hiện ở việc quản lý công tác giải quyết khiếu nại mà thậm chí là sự tham gia giải quyết khiếu nại. Vai trò vận động, giám sát và phản biện của Mặt trận tổ quốc và các tổ chức thành viên trong quá trình giải quyết khiếu nại, thi hành kết quả giải quyết khiếu nại chưa thể hiện rõ nét trong Luật và các văn bản hướng dẫn thi hành Luật khiếu nại.