CHƯƠNG 1. KHÁI QUÁT VỀ KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH
1.3. Lược sử pháp luật về khiếu nại
Các triều đại phong kiến Việt Nam tuy chưa thành lập cơ quan tài phán nhưng nhà nước nào cũng có những hoạt động mang tính tài phán hành chính.19 Tuy nhiên, tài phán hành chính ở thời kỳ phong kiến thường bị lồng ghép trong các vụ án hình sự có đương sự là hàng ngũ quan lại của triều đình, do vua trực tiếp xét xử hoặc quan lại xét xử khi có kiện tụng của dân chúng. Thời kỳ là thuộc địa của Pháp, Chính phủ Pháp đã thực hiện việc giải quyết các vụ án hành chính, xét xử những hành vi hành chính do quan chức Pháp thực hiện. Cơ quan xét xử hành chính là Tham chính viện Pháp và Hội đồng tài phán hành chính Đông Dương. Bên cạnh đó, tại Việt Nam cũng thành lập Tòa án hành chính để giải quyết một số tranh chấp hành chính về thuế.20 Giai đoạn từ năm 1950 – 1954 ở Miền Nam Việt Nam có hệ thống cơ quan tài phán xét xử các tranh chấp hành chính. Hệ thống này chấm dứt hoạt động theo Hiệp ước Tư pháp ngày 1/6/1954 được ký kết giữa Chính Phủ Pháp và Việt Nam.21
Sau ngày 2/9/1945, dù Nhà nước sơ khai mới ra đời còn trăm công nghìn việc và phải lo chống thù trong giặc ngoài, nhưng do thấm nhuần quan điểm về quyền con người, quyền dân chủ, quyền hạnh phúc của người dân, Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hoà đã quan tâm sâu sắc đến vấn đề xem xét và giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân. Ngày 23 tháng 11 năm 1945, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký Sắc lệnh số 64/SL thành lập Ban Thanh tra đặc biệt.
Sắc lệnh số 138b-SL ngày 18/12/1949 cũng vậy, cùng với nhiệm vụ: “Xem xét thi hành chủ trương của Chính phủ” là nhiệm vụ: “thanh tra sự khiếu nại của nhân dân”.
Những qui định nói trên nói lên sự quan tâm của Hồ Chủ tịch và Chính phủ đối với việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân.
Ngoài ra, Nhà nước ta còn ban hành nhiều văn bản nhằm tạo ra cơ chế đảm bảo quyền khiếu nại, tố cáo của công dân và tạo điều kiện thuận lợi để giải quyết tốt các khiếu nại, tố cáo của công dân. Trong Thông tư số 203 NV/VP ngày 25/5/1946 của Bộ
19 Theo Nguyễn Như Phát – Nguyễn Thị Việt Hương (Đồng chủ biên): “Nhà nước pháp quyền, bảo vệ quyền con người và tài phán hành chính”, Tài phán hành chính trong bối cảnh xây dựng nhà nước pháp quyền và hội nhập quốc tế ở Việt Nam hiện nay, Nxb. Khoa học xã hội, Hà Nội, 2010, tr18, 19. Ở Việt Nam, thuật ngữ “Tài phán hành chính” thường được hiểu theo ba cách: thứ nhất, chỉ là hoạt động xét xử các tranh chấp hành chính giữa các cơ quan hành chính nhà nước với các tổ chức, cá nhân trong xã hội do Tòa án thực hiện theo trình tự tố tụng; thứ hai, là toàn bộ các hoạt động phán xét tính đúng đắn của các quyết định hoặc hành vi quản lý khi nảy sinh khiếu kiện, tranh chấp. Có thể nói, tài phán hành chính là bao gồm khiếu kiện và khiếu nại; thứ ba, là việc giải quyết các khiếu nại hành chính được thực hiện bởi cơ quan chuyên trách thuộc hệ thống hành pháp theo trình tự, thủ tục có tính chất tư pháp.
20 Vũ Thư: “Sự hình thành và phát triển của tư pháp hành chính ở nước ta”, Nghiên cứu lập pháp, 10, 2003.
21 Trần Thị Hiền: “Quá trình hình thành và phát triển tài phán hành chính ở Việt Nam”, Tài phán hành chính trong bối cảnh xây dựng nhà nước pháp quyền và hội nhập quốc tế ở Việt Nam hiện nay, Nxb. Khoa học xã hội, Hà Nội, 2010, tr.88.
trưởng Bộ Nội vụ về khiếu tố nói rõ: “Chính phủ và các cơ quan của Chính phủ thiết lập trên nền tảng dân chủ, có bổn phận đảm bảo công lý và vì thế rất để ý đến nguyện vọng của dân chúng và sẵn lòng xem xét những nỗi oan khuất trong dân gian”. Thông tư này hướng dẫn cho công dân thủ tục gửi đơn, giới thiệu thẩm quyền của các cơ quan, thời hạn để giải quyết khiếu tố.
Thông tư số 436/TTg ngày 13/9/1958 của Thủ tướng Chính phủ qui định trách nhiệm, quyền hạn và tổ chức của cơ quan chính quyền trong việc giải quyết các loại đơn thư khiếu nại, tố cáo (gọi tắt là khiếu tố) của nhân dân. Thông tư xác định:
“Nghiên cứu và giải quyết các việc khiếu nại và tố giác của nhân dân là một trách nhiệm quan trọng của tất cả các cơ quan nhà nước trước nhân dân.”
Ngày 1/1/1960, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký Sắc lệnh công bố Hiến pháp mới của Việt Nam dân chủ cộng hoà. Hiến pháp đầu tiên quy định cụ thể quyền khiếu nại, tố cáo của công dân và trách nhiệm của cơ quan nhà nước phải xem xét giải quyết kịp thời, nhanh chóng các khiếu nại, tố cáo, bảo vệ quyền lợi cho người dân. Điều 29 Hiến pháp năm 1959 qui định: “Công dân nước Việt Nam dân chủ cộng hoà có quyền khiếu nại, tố cáo bất cứ cơ quan nhà nước nào về những hành vi phạm pháp của nhân viên cơ quan nhà nước. Những khiếu nại và tố cáo phải được xem xét và giải quyết nhanh chóng. Người bị thiệt hại vì hành vi phạm pháp của nhân viên cơ quan nhà nước có quyền được bồi thường.”
Tiếp đó, Chính phủ đã có nhiều văn bản nhằm cụ thể hoá Hiến pháp, bảo đảm cho công dân thực hiện được quyền khiếu nại, tố cáo mà Hiến pháp đã ghi nhận, đồng thời qui định trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trong việc tiếp nhận và giải quyết các khiếu nại, tố cáo của công dân.
Nghị quyết số 164/CP ngày 31/8/1970 của Hội đồng Chính phủ về việc tăng cường công tác thanh tra và chấn chỉnh hệ thống cơ quan Thanh tra của Nhà nước.
Nghị định số 165/CP ngày 31/8/1970 của Hội đồng Chính phủ qui định nhiệm vụ, quyền hạn của Uỷ ban Thanh tra của Chính phủ.
Thông tư số 60/UBTT ngày 22/5/1971 của Uỷ ban Thanh tra của Chính phủ hướng dẫn trách nhiệm của các ngành, các cấp về giải quyết đơn thư khiếu nại, tố cáo của nhân dân.
Sau khi thống nhất đất nước, Hiến pháp năm 1980 ra đời, Hiến pháp vẫn tiếp tục kế thừa quy định về quyền khiếu nại, tố cáo của công dân so với Điều 29 của Hiến pháp năm 1959 thì qui định về quyền khiếu nại, tố cáo của công dân tại Điều 73 Hiến pháp năm 1980 cụ thể hơn, chi tiết hơn.
Sau khi Hiến pháp năm 1980 được ban hành, ngày 27/11/1981, Hội đồng Nhà nước đã ban hành Pháp lệnh qui định việc xét, giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân. Có thể nói, đây là văn bản pháp lý đầu tiên qui định một cách tập trung, đầy đủ và chi tiết về việc tiếp nhận và giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân. Pháp lệnh năm 1981 gồm những qui định chung về quyền khiếu nại, tố cáo và thẩm quyền giải quyết khiếu nại, tố cáo (Chương I); việc tiếp nhận các khiếu nại, tố cáo (Chương II); thẩm quyền và thời hạn xét, giải quyết khiếu nại, tố cáo (Chương III); việc quản lý kiểm tra công tác xét, giải quyết khiếu nại, tố cáo (Chương IV); việc xử lý vi phạm (Chương V) và Điều khoản cuối cùng (Chương VI).
Nghị định số 58/HĐBT ngày 29/3/1982 của Hội đồng Bộ trưởng về việc thi hành Pháp lệnh đã qui định cụ thể về thẩm quyền và trách nhiệm của công dân trong việc khiếu nại, tố cáo
Qua thực tiễn hơn 10 năm thi hành Pháp lệnh qui định về việc xét, giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân, Nhà nước ta quyết định ban hành Pháp lệnh khiếu nại, tố cáo của công dân năm 1991 thay thế cho Pháp lệnh năm 1981.
Ngày 28/10/1995, Quốc hội nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam khoá IX, kỳ họp thứ X đã thông qua Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật tổ chức Toà án nhân dân trong đó qui định về sự hình thành tổ chức và về hoạt động xét xử hành chính. Ngày 21/5/1996, Uỷ ban thường vụ Quốc hội thông qua Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính. Đây là những văn bản pháp lý đầu tiên rất quan trọng đánh dấu sự ra đời của cơ chế tài phán hành chính ở Việt Nam. Đây thực sự là một bước tiến đáng kể trong quá trình xây dựng và hoàn thiện bộ máy nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, một biểu hiện rõ ràng, cụ thể của sự đổi mới trong nhận thức về quá trình dân chủ hoá xã hội và bảo vệ các quyền dân sự của công dân.
Tháng 12 năm 1998, Quốc hội đã thông qua Luật khiếu nại, tố cáo thay thế cho Pháp lệnh khiếu nại tố cáo của công dân năm 1991. và như vậy cơ chế giải quyết khiếu kiện hành chính được thực hiện theo qui định của các văn bản này đã có những kết quả nhất định, đồng thời cũng bộc lộ những vấn đề khó khăn bất cập.
Luật khiếu nại, tố cáo năm 1998 đã sửa đổi, bổ sung vào các năm 2004 và 2005.
Qua hai lần sửa đổi, bổ sung Luật đã bộc lộ nhiều hạn chế nhất định, hơn thế nữa khiếu nại và tố cáo dù có nhiều điểm tương đồng nhưng cũng có những khác biệt rất cơ bản như: tính bí mật trong tiếp nhận và giải quyết tố cáo, bảo vệ người tố cáo…
cần được điều chỉnh riêng. Vì vậy, ngày 11/11/2011 Quốc hội đã thông qua Luật khiếu nại và Luật Tố cáo, chính thức tách bạch văn bản điều chỉnh về khiếu nại và tố cáo.
Luật này có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01 tháng 7 năm 2012. Ngày 25/11/2013 Quốc
hội thông qua Luật tiếp công dân có hiệu lực từ ngày 1/7/2014 bãi bỏ chương V Luật khiếu nại về tiếp công dân.
Nhìn chung, việc ghi nhận quyền khiếu nại và cơ chế bảo đảm thực hiện quyền khiếu nại ở nước ta được hình thành từ rất sớm và phát triển có nhiều đột phá qua các giai đoạn. Đến nay, những quy định về khiếu nại và giải quyết khiếu nại đã phát triển hoàn chỉnh và chặt chẽ từ Hiến pháp đến các Thông tư hướng dẫn và cả sự công khai các thủ tục hành chính ở các cơ quan hành chính nhà nước về thủ tục giải quyết khiếu nại. Sự phát triển trên đã góp phần đảm bảo tính dân chủ trong quá trình xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở nước ta.