Chương IV: Chế độ quản lý nhà nước về đất đai
B. Nội dung cơ bản của pháp luật về quản lý Nhà nước đối với đất đai
IV. Các quy định về thu hồi đất
Đồng thời với việc giao đất, cơ quan Nhà nước có thẩm quyền sẽ tiến hành những biện pháp thu hồi đất. Thu hồi đất là biện pháp pháp lý quan trọng nhằm bảo vệ quyền sở hữu toàn dân đối với đất đai mà Nhà nước là người đại diện chủ sở hữu.
Luật đất đai quy định các trường hợp bị thu hồi đất, cơ quan Nhà nước có thẩm quyền thu hồi và nguyên tắc chung khi thu hồi đất, tr−ng dụng đất trong những tr−ờng hợp cần thiết. Tuy nhiên, với ý nghĩa là một nội dung của quản lý nhà n−ớc về đất đai, vai trò và sự can thiệp của Nhà nước đối với việc thu hồi đất cần phải trên cơ sở các chính sách nhất định. Bởi vì, hậu quả pháp lý của việc thu hồi đất là rất nghiêm trọng liên quan đến quyền lợi của Nhà nước, các chủ đầu tư và người bị Nhà nước thu hồi đất. Vì vậy, Nhà nước không thể dửng dưng trước quyền lợi của xã
hội, cũng như quyền lợi của người sử dụng đất. Vấn đề đất đai vốn nóng bỏng và nhạy cảm là nh− vậy. Cho đến nay hàng loạt dự án xây dựng cơ sở hạ tầng, các dự
án đầu tư trong nước và nước ngoài nhiều khi bị đình trệ không thực hiện được đúng tiến độ do chính sách đền bù không đ−ợc khơi thông. Tại hội nghị bàn về việc sửa đổi bổ sung Nghị định 22/1998/NĐ-CP nguyên Phó thủ tướng Nguyễn Công Tạn cho rằng, trong thời gian vừa qua một trong những Nghị định thực thi thiếu thành công nhất của Chính phủ chính là Nghị định 22/1998/NĐ-CP. Vì vậy, đối với chính sách bồi thường cần phải xác định các tiêu chí sau:
- Xác định giá đất bồi thường phù hợp với thị trường chuyển nhượng quyền sử dụng đất, ban hành Nghị định của Chính phủ về nguyên tắc, khung giá các loại đất và Nghị định về bồi thường hỗ trợ và tái định cư để thực thi Luật đất đai năm 2003.
- Bỏ hệ số K tại Quyết định số 302/TTg ngày 13/5/1996 của Thủ tướng Chính phủ, do việc vận dụng quá tuỳ tiện tại nhiều địa phương dẫn tới làm khổ cả Nhà nước, chủ
đầu t− và nhân dân.
- Giải quyết có hiệu quả hơn một nửa số đơn th− khiếu kiện về đất đai liên quan đến bồi thường giải toả trong tổng số 500.000 đơn thư khiếu tố, khiếu nại về
đất đai gây căng thẳng cho việc thực hiện nhiều công trình của Nhà nước.
Trên tinh thần nh− vậy, các quy định về thu hồi đất đã đ−ợc quy định chi tiết từ Điều 38 đến Điều 45 của Luật đất đai năm 2003.
1. Khái niệm thu hồi đất.
Ng−ợc lại với giao đất, cho thuê đất là những hình thức pháp lý làm hình thành một quan hệ pháp luật đất đai thì thu hồi đất lại là một biện pháp pháp lý làm chấm dứt quan hệ pháp luật đất đai. Hình thức pháp lý này là một quyết định thu hồi đất của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền về giao đất, cho thuê đất. Biện pháp này thể hiện quyền lực Nhà nước trong tư cách là người đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất
đai. Thu hồi đất cũng là nội dung quan trọng của quản lý Nhà nước về đất đai. Vì
vậy, để thực thi nội dung này, quyền lực Nhà nước được thể hiện nhằm đảm bảo lợi ích của Nhà nước, của xã hội đồng thời lập lại trật tự kỷ cương trong quản lý Nhà nước về đất đai.
Thu hồi đất cần phải hiểu dưới các khía cạnh sau đây:
- Là một quyết định hành chính của người có thẩm quyền nhằm chấm dứt quan hệ sử dụng đất của người sử dụng.
- Quyết định hành chính thể hiện quyền lực Nhà nước nhằm thực thi một trong những nội dung của quản lý Nhà nước về đất đai.
- Việc thu hồi đất xuất phát từ nhu cầu Nhà nước và xã hội hoặc là biện pháp chế tài được áp dụng nhằm xử lý các hành vi phạm pháp luật đất đai của người sử dông.
Từ đó có thể định nghĩa thu hồi đất nh− sau: Là tổng hợp các hành vi của cơ
quan Nhà nước có thẩm quyền nhằm chấm dứt một quan hệ pháp luật đất đai thông qua quyết định hành chính của mình để phục vụ lợi ích Nhà nước hoặc xử lý các hành vi vi phạm pháp luật đất đai.
2. Các trường hợp bị thu hồi đất.
Để thể hiện sự minh bạch trong thu hồi đất, Điều 38 của Luật đất đai xác định rõ từng trường hợp bị thu hồi đất. So với Luật đất đai năm 1993 phạm vi việc thu hồi
đất đ−ợc xác định hẹp hơn và chủ yếu phục vụ các nhu cầu quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, mục đích công cộng và mục tiêu phát triển kinh tế đồng thời mở rộng các khả năng cho phép tổ chức kinh tế tìm kiếm mặt bằng tổ chức sản xuất kinh doanh thông qua việc nhận chuyển nhượng hoặc thuê đất của người sử dụng đất khác mà không nhất thiết phải dùng biện pháp hành chính là thu hồi đất. Việc thu hồi đất cần chia thành 3 loại: thu hồi do nhu cầu của Nhà nước, thu hồi vì các lý do
đương nhiên và thu hồi đất do vi phạm pháp luật đất đai.
2.1. Thu hồi do nhu cầu Nhà n−ớc.
Trong quá trình công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước, Nhà nước với tư cách là chủ đầu t− lớn nhất có nhiệm vụ xây dựng các cơ sở kinh tế, hạ tầng xã hội, sử dụng đất vào mục đích cộng cộng, lợi ích của cộng đồng, bảo vệ chủ quyền quốc gia cùng với các chủ đầu t− khác có nhu cầu sử dụng đất rất lớn. Trong khi đó, những diện tích Nhà nước có nhu cầu sử dụng lại do những tổ chức, hộ gia đình, cá nhân
đang có quyền sử dụng do đ−ợc giao đất, thuê đất, do nhận chuyển quyền sử dụng
đất hoặc công nhận quyền sử dụng đất. Do vậy, vì lợi ích của xã hội những người
đang sử dụng đất phải chấp hành quyết định thu hồi đất của Nhà nước. Các trường hợp đó là:
+ Nhà nước sử dụng đất vào mục đích quốc phòng, an ninh.
+ Nhà nước sử dụng đất vào mục đích công cộng, lợi ích quốc gia.
+ Nhà nước sử dụng đất vào mục tiêu phát triển kinh tế để xây dựng các khu công nghiệp, khu kinh tế, khu công nghệ cao.
2.2. Nhà n−ớc thu hồi vì lý do đ−ơng nhiên.
Các tr−ờng hợp này không xuất phát từ nhu cầu Nhà n−ớc, cũng không do việc người sử dụng đất bị mắc lỗi trong quá trình sử dụng, mà đơn thuần là các lý do
đương nhiên dẫn tới việc Nhà nước thu hồi đất. Đó là các trường hợp:
+ Tổ chức được Nhà nước giao đất không thu tiền sử dụng đất, được Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất mà tiền sử dụng đất có nguồn gốc từ ngân sách Nhà nước hoặc cho thuê đất thu tiền thuê hàng năm bị giải thể, phá sản, chuyển đi nơi khác, giảm hoặc không còn nhu cầu sử dụng đất.
+ Cá nhân sử dụng đất chết mà không có người thừa kế.
+ Người sử dụng đất tự nguyện trả lại đất.
+ Đất đ−ợc Nhà n−ớc giao, cho thuê có thời hạn mà không đ−ợc gia hạn khi hết thời hạn sử dụng đất.
2.3. Thu hồi đất do vi phạm pháp luật đất đai.
Trong quá trình sử dụng đất, người sử dụng do vô ý hoặc cố ý vi phạm pháp luật đất đai. Các vi phạm này là nghiêm trọng và dẫn tới hậu quả pháp lý là Nhà nước thu hồi đất với tính cách là một biện pháp chế tài nhằm tước đi quyền sử dụng
đất của người vi phạm. Các trường hợp này gồm:
+ Người sử dụng đất sử dụng không đúng mục đích, không có hiệu quả.
+ Người sử dụng đất cố ý huỷ hoại đất đai.
+ Đất đ−ợc giao không đúng đối t−ợng và không đúng thẩm quyền.
+ Đất bị lấn, chiếm.
+ Người sử dụng đất cố ý không thực hiện nghĩa vụ đối với Nhà nước.
+ Đất trồng cây hàng năm không đ−ợc sử dụng trong 12 tháng liền, đất trồng cây lâu năm không đ−ợc sử dụng trong 18 tháng, đất trồng rừng không đ−ợc sử dụng trong vòng 24 tháng.
+ Đất được Nhà nước giao, cho thuê để thực hiện dự án đầu tư mà không được sử dụng trong 12 tháng liền hoặc chậm tiến độ 24 tháng liền so với tiến độ ghi trong dự án đầu t−.
Các trường hợp nêu trên khi Nhà nước thu hồi đất sẽ không được bồi thường mà còn bị xử lý theo quy định của Chính phủ tại Nghị định số 182/2004/NĐ-CP ngày 29/10/2004 của Chính phủ về xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai.
3. Quy định về thu hồi đất sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng.
Xuất phát từ lợi ích Nhà nước, lợi ích tối cao mà mọi người sử dụng đất phải chấp hành quyết định của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền. Cơ chế thực hiện thủ tục hành chính trong các tr−ờng hợp này là:
+ Nhà nước thực hiện việc thu hồi đất.
+ Nhà n−ớc thực hiện việc bồi th−ờng, giải phóng mặt bằng sau khi quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đ−ợc công bố hoặc khi dự án đầu t− có nhu cầu sử dụng đất phù hợp với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền xét duyệt.
Quy định nêu trên được phân biệt với trường hợp đã có quyết định thu hồi đất của cơ quan nhà nước có thẩm quyền khi quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất được công bố mà ch−a có dự án đầu t− và nh− vậy, việc tổ chức thực hiện thu hồi đất và giải phóng mặt bằng giao cho Tổ chức phát triển quỹ đất.
Cùng với cơ chế trên, trình tự thu hồi phải đảm bảo từng bước như sau:
+ Trước khi thu hồi đất, chậm nhất là 90 ngày đối với đất nông nghiệp và 180 ngày đối với đất phi nông nghiệp, cơ quan Nhà nước có thẩm quyền phải thông báo cho người bị thu hồi đất biết lý do thu hồi.
+ Thông báo thời gian và kế hoạch di chuyển, ph−ơng án tổng thể về bồi thường, giải phóng mặt bằng, tái định cư.
Với quy trình đã được xác định theo các bước đã nêu, người sử dụng đất có trách nhiệm chấp hành quyết định đó và bàn giao mặt bằng cho Nhà nước theo đúng tiến
độ thực hiện. Trong trường hợp người sử dụng đất không chấp hành quyết định thu
hồi đó thì sẽ bị cơ quan ra quyết định thu hồi đất cưỡng chế, người bị thu hồi đất phải chấp hành quyết định c−ỡng chế và có quyền khiếu nại.
4. Thu hồi đất vào mục đích phát triển kinh tế.
Theo quy định tại khoản 1 Điều 40 Luật đất đai, thì Nhà nước thu hồi đất cho mục đích đầu t− xây dựng các khu công nghiệp, khu kinh tế và khu công nghệ cao. Quy trình thực hiện việc thu hồi đất tương tự như việc thu hồi, bồi thường, giải phóng mặt bằng trong tr−ờng hợp vì lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và vì
mục đích an ninh, quốc phòng. Tuy nhiên, điểm mới quan trọng cần phải lưu ý là,
đối với dự án sản xuất kinh doanh phù hợp với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất
đ−ợc phê duyệt thì nhà đầu t− không nhất thiết phải thực hiện quy trình thu hồi
đất mà đ−ợc phép nhận chuyển nh−ợng quyền sử dụng đất, thuê đất, thuê lại đất hoặc nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất với tổ chức kinh tế và cá nhân khác.
Điều đó có nghĩa là, nhà đầu t− có thể chủ động lựa chọn hình thức phù hợp để có quyền sử dụng đất mà không nhất thiết cứ chờ đợi từ Nhà nước. Hơn nữa, không nhất thiết cứ phải thông qua các quyết định hành chính trong khi họ có thể thiết kế với nhau các quan hệ dân sự. Mặt khác có thể thấy rằng, thời gian là tiền bạc, các nhà đầu tư có thể đi bằng con đường nhanh nhất và ngắn nhất có thể để có quyền sử dụng đất như mong muốn. Đó chính là lý do Nhà nước cho phép nhà đầu t− tự tìm kiếm mặt bằng trong kinh doanh mà không phải thực hiện quy trình thu hồi đất.
5. Các quy định về bồi thường, tái định cư cho người bị thu hồi đất.
Để được bồi thường, tái định cư người bị Nhà nước thu hồi đất phải đáp ứng các
điều kiện. Các điều kiện đó chính là phải có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất hoặc các giấy tờ về quyền sử dụng đất đ−ợc quy định tại khoản 1, 2 và 5 Điều 50 của Luật đất đai. Nếu người sử dụng không hội đủ điều kiện này thì không được bồi thường. Người sử dụng đất vì các lý do đương nhiên hoặc bị thu hồi do vi phạm pháp luật đất đai cũng không được bồi thường. Việc không được bồi thường còn liên quan
đến những trường hợp đất sử dụng vào mục đích công cộng, đất nông nghiệp do cộng
đồng dân cư sử dụng, đất được Nhà nước giao có thu tiền sử dụng đất, nhận chuyển nh−ợng quyền sử dụng đất mà các khoản tiền đó có nguồn gốc từ ngân sách Nhà nước hoặc đất nông nghiệp sử dụng vào mục đích công ích của xã, phường, thị trấn.
Về nguyên tắc, người bị thu hồi loại đất nào thì được bồi thường bằng việc giao
đất mới có cùng mục đích sử dụng, nếu không có đất thì bồi thường bằng giá trị quyền sử dụng đất tại thời điểm có quyết định thu hồi.
Đối với người được bồi thường bằng nhà ở, đất ở tại các khu tái định cư, Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung −ơng lập và thực hiện các dự án tái định
cư trước khi thu hồi đất. Điều kiện sống ở nơi tái định cư cho người bị thu hồi đất tối thiểu có khả năng phát triển bằng hoặc tốt hơn nơi ở cũ.
Nếu không có đất thực hiện tái định cư thì người bị thu hồi đất được bồi thường bằng tiền và được ưu tiên mua hoặc thuê nhà thuộc sở hữu Nhà nước đối với khu vực
đô thị, bồi thường bằng đất ở đối với khu vực nông thôn, trường hợp giá trị quyền sử dụng bị thu hồi lớn hơn đất ở được bồi thường thì được bồi thường phần chênh lệch.
Đối với người bị thu hồi đất mà không còn đất trực tiếp sản xuất thì ngoài việc bồi thường bằng tiền, người bị thu hồi còn được Nhà nước hỗ trợ để ổn định đời sống,
đào tạo chuyển đổi nghề nghiệp, bố trí việc làm mới.
6. Quy định về thẩm quyền thu hồi đất.
Nếu dẫn chiếu từ thẩm quyền giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất thì có thể thấy rằng, thẩm quyền thu hồi đất đ−ợc quy định tại Điều 44 Luật đất đai cũng được thiết kế với logíc tương tự. Điều đó có nghĩa là:
+ Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung −ơng thu hồi đất của tổ chức, cơ sở tôn giáo, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, tổ chức cá nhân nước ngoài sử dụng đất tại Việt Nam.
+ Uỷ ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thu hồi đất của hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư sử dụng đất và người Việt Nam định cư ở nước ngoài thuộc đối tượng được mua nhà ở gắn liền với đất ở tại Việt Nam.
Đồng thời các thẩm quyền về thu hồi đất cũng không đ−ợc phép uỷ quyền cho Uỷ ban nhân dân cấp d−ới. Nh− vậy, các thẩm quyền nói trên gắn với trách nhiệm trực tiếp của từng cấp chính quyền và nhất quán giữa thẩm quyền giao đất, cho thuê
đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất với thẩm quyền thu hồi đất.
Với các quy định trên, việc thu hồi đất đã thể hiện rõ một nội dung quan trọng trong quản lý Nhà nước đối với đất đai, đồng thời thể hiện chính sách nhất quán của Nhà nước ta trong việc bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất của tổ chức, hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân c− sử dụng đất.