Chương IV: Chế độ quản lý nhà nước về đất đai
B. Nội dung cơ bản của pháp luật về quản lý Nhà nước đối với đất đai
III. Các quy định về giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất
Vốn đất đai của Nhà nước là hơn 33 triệu ha. Các khả năng cung ứng nhu cầu về đất đai là hữu hạn, để đáp ứng những nhu cầu đó Nhà nước phải thực hiện việc phân chia lại đất đai hợp lý và công bằng. Vì vậy, các quyết định về giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất là tổng hợp các hành vi pháp lý có liên quan chặt chẽ với nhau của các cơ quan Nhà n−ớc có thẩm quyền trong việc phân chia và phân chia lại một cách hợp lý quỹ đất đai thống nhất vì lợi ích của Nhà nước và mọi tổ chức, cá nhân sử dụng đất.
1. Các quy định về giao đất, cho thuê đất
Giao đất với ý nghĩa là một nội dung của quản lí Nhà nước đối với đất đai, là hoạt động của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền để chuyển giao trên thực tế đất và quyền sử dụng đất cho các tổ chức và hộ gia đình, cá nhân và cộng đồng dân c− sử dụng đất.
Những quy định của pháp luật trong lĩnh vực giao đất là rất chặt chẽ và cụ thể, bao gồm những quy định chung áp dụng và những qui định về thẩm quyền cụ thể cho từng cơ quan. Những qui định chung là các qui định mà mỗi cơ quan Nhà nước khi giao đất phải triệt để tuân theo, các căn cứ, các trình tự, thủ tục... về giao đất.
Những qui định về thẩm quyền cụ thể nhằm giới hạn phạm vi, các quyền hạn về giao đất, nhằm làm cho các thẩm quyền này thống nhất và hợp lý vừa không phân tán thả nổi cho cấp d−ới, vừa không tập trung quan liêu ở cấp trên, làm cho các cơ
quan thấy đ−ợc trách nhiệm của mình trong lĩnh vực giao đất.
1.1. Các căn cứ giao đất, cho thuê đất.
Các Luật đất đai trước đây đều nhiều lần sửa đổi bổ sung cho phù hợp với tiêu chí về căn cứ giao đất, cho thuê đất. Bởi lẽ, các nhu cầu của người sử dụng đất trên thực tế là rất đa dạng họ thể hiện qua việc trình dự án đầu t−, qua đơn xin giao đất, thuê đất, xin chuyển mục đích sử dụng đất cho phù hợp với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền phê duyệt. Vì vậy, Điều 31 của Luật đất đai nêu 2 căn cứ giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất một cách tổng quát là:
- Căn cứ vào quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất hoặc quy hoạch xây dựng đô thị, quy hoạch xây dựng điểm dân cư nông thôn đã được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền phê duyệt.
- Căn cứ vào nhu cầu sử dụng đất thể hiện trong dự án đầu t−, đơn xin giao đất, thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất.
Với căn cứ thứ hai cần phải xác định 2 vấn đề, thứ nhất là nhu cầu đó thể hiện ở những loại dự án nào? và thứ hai, nhu cầu sử dụng đất ghi nhận trong đơn xin giao
đất, thuê đất của những chủ thể sử dụng đất thì cần thiết phải có cơ quan Nhà nước xác nhận nhu cầu đó không?
Vì vậy, các loại dự án cần phải phân biệt thành:
+ Dự án đầu tư của tổ chức có sử dụng nguồn vốn từ ngân sách Nhà nước đã
đ−ợc cơ quan Nhà n−ớc có thẩm quyền xét duyệt hoặc dự án có vốn đầu t− n−ớc ngoài đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cấp giấy phép đầu tư.
+ Dự án đầu t− của tổ chức không sử dụng nguồn vốn ngân sách nhà n−ớc hoặc không phải dự án đầu tư có vốn đầu tư nước ngoài thì phải có văn bản thẩm định nhu cầu sử dụng đất của Sở Tài nguyên và Môi trường.
+ Dự án xây dựng cơ sở tôn giáo đã đ−ợc Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung −ơng xét duyệt.
Đối với hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân c− sử dụng đất thì trong đơn xin giao đất, thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất nhất thiết phải có xác nhận của Uỷ ban nhân dân xã, phường, thị trấn về nhu cầu sử dụng đất.
Nh− vậy, để đáp ứng các nguyện vọng khác nhau của các chủ sử dụng đất, việc xác nhận nhu cầu sử dụng đất là yêu cầu bắt buộc. Qua đó, căn cứ để giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất trở nên minh bạch, thể hiện nhu cầu thực trong sử dụng đất và tránh đ−ợc tình trạng giao đất, cho thuê đất, cho chuyển mục
đích sử dụng đất còn tuỳ tiện ở một số địa phương hiện nay.
1.2. Hình thức giao đất, cho thuê đất.
Kế thừa và phát triển Luật đất đai năm 1993 và các Luật đất đai sửa đổi bổ sung, Luật đất đai năm 2003 vẫn giữa nguyên các hình thức về giao đất và cho thuê
đất. Cho nên, từ Điều 33 đến Điều 35 vẫn thể hiện các hình thức giao đất không thu tiền, giao đất có thu tiền sử dụng đất và hình thức thuê đất. Tuy nhiên, cần lưu ý ở
đây 3 vấn đề mới:
Thứ nhất, phạm vi các đối t−ợng trong từng hình thức giao đất, cho thuê đất có sự thay đổi rất lớn, cả về quan niệm cũng như chủ thể. Ví dụ, trường hợp là doanh nghiệp Nhà nước được giao đất nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thuỷ sản và làm muối từ trước 1/1/1999 với hình thức giao đất không thu tiền sử dụng đất, nay để
đảm bảo công bằng với các chủ thể kinh doanh khác họ phải chuyển sang hình thức giao đất có thu tiền hoặc lựa chọn hình thức thuê đất.
Thứ hai, đối với tổ chức kinh tế, hộ gia đình, cá nhân trong nước chỉ còn hình thức thuê đất trả tiền hàng năm, những tồn tại mang tính lịch sử của việc thuê đất trả tiền 1 lần hoặc trả tiền nhiều năm cho Nhà nước theo quy định của các Luật đất
đai sửa đổi bổ sung năm 1998 và 2001 thì nay đ−ợc lựa chọn hình thức giao đất có thu tiền sử dụng đất nếu có nhu cầu hoặc tiếp tục thuê đất trong thời hạn thuê đất còn lại.
Thứ ba, đối với tổ chức, cá nhân nước ngoài đầu tư vào Việt Nam hoặc xây dựng trụ sở cơ quan đại diện ngoại giao thì áp dụng hình thức thuê đất trả tiền hàng năm hoặc trả tiền 1 lần. Riêng đối với người Việt Nam đầu tư vào Việt Nam thì có quyền lựa chọn giữa hình thức giao đất có thu tiền sử dụng đất hoặc thuê đất.
1.2.1. Hình thức giao đất không thu tiền sử dụng đất.
Theo Điều 33 Luật đất đai năm 2003 thì các đối tượng sau đây được nhà nước giao đất không phải nộp tiền sử dụng đất:
- Hộ gia đình, cá nhân trực tiếp lao động nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thuỷ sản và làm muối có nguồn sống và thu nhập chủ yếu từ các hoạt động đó và
đ−ợc chính quyền xã, ph−ờng, thị trấn xác nhận diện tích đang sử dụng phù hợp với hạn mức quy định tại Điều 70 Luật đất đai.
- Tổ chức sử dụng đất vào mục đích nghiên cứu, thí nghiệm, thực nghiệm về nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thuỷ sản và làm muối.
- Đơn vị vũ trang nhân dân đ−ợc Nhà nuớc giao đất để sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thuỷ sản và làm muối hoặc sản xuất kết hợp với nhiệm vụ quốc phòng, an ninh.
- Tổ chức sử dụng đất để xây dựng nhà ở phục vụ tái định c− theo các dự án của Nhà n−ớc.
- Hợp tác xã nông nghiệp sử dụng đất làm mặt bằng xây dựng trụ sở hợp tác xã, sân phơi, nhà kho, xây dựng các cơ sở dịch vụ trực tiếp phục vụ sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thuỷ sản và làm muối.
- Người sử dụng đất rừng phòng hộ, đất rừng đặc dụng, đất xây dựng trụ sở cơ
quan, xây dựng công trình sự nghiệp quy định tại Điều 88 của Luật này, đất sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, đất giao thông thuỷ lợi, đất xây dựng các công trình văn hoá, y tế, giáo dục và đào tạo, thể dục thể thao phục vụ lợi ích công cộng và các công trình công cộng khác không nhằm mục đích kinh doanh, đất làm nghĩa trang, nghĩa địa.
- Cộng đồng dân c− sử dụng đất nông nghiệp, cơ sở tôn giáo sử dụng đất phi nông nghiệp quy định tại Điều 99 của Luật đất đai.
So với các quy định trước đây thì hiện nay sự phân biệt các hình thức giao đất và xác định nghĩa vụ tài chính của người sử dụng rõ ràng và cụ thể hơn. Luật đất đai năm 1993 nêu khá chung chung rằng, mọi tổ chức, hộ gia đình và cá nhân sử dụng
đất nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thuỷ sản và làm muối thì không phải trả
tiền, còn sử dụng vào mục đích khác thì phải trả tiền. Nh− vậy, vấn đề đặt ra là trong các trường hợp sử dụng đất vào mục đích công cộng, lợi ích quốc gia, vào mục
đích an ninh quốc phòng thì sao? Các trường hợp này cũng đâu có phải trả tiền. Vì
vậy, quy định nh− Điều 33 Luật đất đai năm 2003 vừa mở rộng thêm những đối t−ợng mà tr−ớc đây ch−a ghi nhận trong luật vừa cụ thể và chuẩn xác.
1.2.2. Hình thức giao đất có thu tiền sử dụng đất.
Từ sau khi có Luật đất đai năm 1993, Nhà nước chính thức bỏ bao cấp về đất khi giao đất để đáp ứng nhu cầu để ở, xây dựng công trình hoặc kinh doanh thu lợi nhuận từ việc kinh doanh nhà đất đối với tổ chức kinh tế, hộ gia đình, cá nhân. Nh−
vậy, trừ các đối t−ợng đ−ợc miễn, giảm tiền sử dụng đất theo quy định tại Điều 60 của Luật đất đai, các đối tượng sau đây khi được Nhà nước giao đất phải nộp tiền sử dụng đất cho Nhà nước:
- Hộ gia đình, cá nhân đ−ợc giao đất ở.
- Tổ chức kinh tế đ−ợc giao đất sử dụng vào mục đích xây dựng nhà ở để bán hoặc cho thuê.
- Tổ chức kinh tế đ−ợc giao đất sử dụng vào mục đích đầu t− xây dựng kết cấu hạ tầng để chuyển nh−ợng hoặc cho thuê.
- Tổ chức kinh tế, hộ gia đình, cá nhân đ−ợc giao đất làm mặt bằng xây dựng cơ
sở sản xuất kinh doanh.
- Tổ chức kinh tế, hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất để xây dựng công trình công cộng có mục đích kinh doanh.
- Tổ chức kinh tế đ−ợc giao đất để sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thuỷ sản và làm muối.
1.2.3. Hình thức cho thuê đất.
Trước đây, theo quy định tại Luật đất đai năm 1993 và các Luật đất đai sửa đổi bổ sung hình thức thuê đất được chia thành 3 nhóm, trong đó người sử dụng có thể trả tiền thuê hàng năm, trả tiền thuê nhiều năm, trả tiền thuê một lần và từ đó thiết kế quyền thụ hưởng khác nhau giữa các đối tượng được Nhà nước cho thuê đất.
Luật đất đai năm 2003 không quy định việc cho thuê trả tiền thuê nhiều năm và trả
tiền một lần đối với tổ chức kinh tế, hộ gia đình, cá nhân trong nước. Việc cho thuê trả tiền một lần chỉ áp dụng đối với tổ chức cá nhân nước ngoài, người Việt Nam
định cư ở nước ngoài khi đầu tư vào Việt Nam.
Hình thức thuê đất trả tiền thuê hàng năm áp dụng đối với những đối t−ợng sau ®©y:
+ Hộ gia đình, cá nhân thuê đất để sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thuỷ sản và làm muối.
+ Hộ gia đình, cá nhân có nhu cầu tiếp tục sử dụng diện tích đất nông nghiệp vượt hạn mức được giao trước ngày 1/1/1999 mà thời hạn sử dụng đất đã hết theo quy định tại khoản 2 Điều 67 của Luật đất đai.
+ Hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất nông nghiệp v−ợt hạn mức giao đất từ ngày 1/1/1999 cho đến trước ngày 1/7/2004, trừ trường hợp nhận chuyển quyền sử dụng
đất.
+ Hộ gia đình, cá nhân thuê đất làm mặt bằng xây dựng cơ sở sản xuất kinh doanh, hoạt động khoáng sản, sản xuất vật liệu xây dựng, làm đồ gốm.
+ Hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất để xây dựng công trình công cộng có mục
đích kinh doanh.
+ Tổ chức kinh tế, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, tổ chức, cá nhân nước ngoài thuê đất để thực hiện dự án đầu t− sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thuỷ sản và làm muối; làm mặt bằng xây dựng cơ sở sản xuất kinh doanh; xây dựng công trình công cộng có mục đích kinh doanh; xây dựng kết cấu hạ tầng để chuyển nh−ợng hoặc cho thuê; hoạt động khoáng sản, sản xuất vật liệu xây dựng, làm đồ gốm.
+ Tổ chức nước ngoài có chức năng ngoại giao thuê đất để xây dựng trụ sở làm việc.
Đối với việc cho thuê đất trả tiền một lần được áp dụng cho các đối tác nước ngoài nh− sau:
+ Người Việt Nam định cư ở nước ngoài, tổ chức cá nhân nước ngoài thuê đất để thực hiện dự án đầu t− sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thuỷ sản và làm muối; làm mặt bằng để sản xuất kinh doanh; xây dựng công trình công cộng có mục đích kinh doanh; xây dựng kết cấu hạ tầng để chuyển nh−ợng hoặc cho thuê;
hoạt động khoáng sản, sản xuất vật liệu xây dựng, làm đồ gốm; xây nhà để bán hoặc cho thuê.
+ Tổ chức nước ngoài có chức năng ngoại giao thuê đất để xây dựng trụ sở làm việc.
Nh− vậy, hình thức cho thuê đất có những tiêu chí mới khi phân định giữa đối t−ợng cho thuê trả tiền hàng năm và trả tiền 1 lần cho toàn bộ quá trình thuê cũng như giữa đối tác trong nước và nước ngoài sử dụng đất. Đây là thiết kế mới trong Luật đất đai năm 2003 nhằm bước đầu chuyển mạnh hướng thuê đất cho người sử dụng để phù hợp với cơ chế thị trường.
2. Các quy định về chuyển mục đích sử dụng đất.
Trong quá trình sử dụng đất những biến động thường xuyên về mục đích sử dụng đất phù hợp với những dự liệu của Nhà nước là điều bình thường. Đất nước ta
đang trong thời kỳ công nghiệp hoá, hiện đại hoá nên nhu cầu sử dụng đất cho các mục tiêu kinh tế là một tất yếu, mặt khác ngay trong sản xuất nông nghiệp việc chuyển dịch cơ cấu cây trồng, vật nuôi cũng khiến người sử dụng đất phải suy nghĩ về khả năng khai thác công năng từ đất đai. Tuy nhiên, điều đó không có nghĩa là
Nhà nước không thực hiện việc quản lý chặt chẽ trong quá trình chuyển mục đích sử dụng đất mà trái lại, trong Luật đất đai năm 2003 Nhà nước thiết kế các trường hợp khác nhau khi chuyển mục đích sử dụng đất vừa không gây phiền hà cho người sử dụng đồng thời động viên sự đóng góp của người khi chuyển mục đích sử dụng đất thực hiện các nghĩa vụ tài chính. Theo quy định tại Điều 36 của Luật đất đai, việc chuyển mục đích sử dụng đất đ−ợc chia thành 2 loại: Chuyển mục đích phải xin phép cơ quan Nhà nước có thẩm quyền và chuyển mục đích không phải xin phép.
2.1. Các trường hợp chuyển mục đích sử dụng đất phải xin phép.
Chuyển mục đích phải xin phép có nghĩa là, người sử dụng đất phải thực hiện những thủ tục hành chính thông qua Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất để đ−ợc cơ quan nhà nước có thẩm quyền giao đất, cho thuê đất đồng ý cho phép chuyển sang sử dụng vào mục đích khác và phải thực hiện nghĩa vụ tài chính đối với Nhà nước.
Nh− vậy, thủ tục xin phép là một trình tự pháp luật. Cơ quan cho phép phải căn cứ vào tình hình hiện trạng sử dụng đất, quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất đai đã
được phê duyệt để chấp thuận việc chuyển mục đích sử dụng đất. Các trường hợp phải xin phép là:
+ Chuyển đất chuyên trồng lúa nước sang đất trồng cây lâu năm, đất trồng rừng, đất nuôi trồng thuỷ sản;
+ Chuyển đất rừng đặc dụng, đất rừng phòng hộ sang sử dụng vào mục đích khác;
+ Chuyển đất nông nghiệp sang phi nông nghiệp
+ Chuyển đất phi nông nghiệp được Nhà nước giao đất không thu tiền sử dụng
đất sang đất phi nông nghiệp được Nhà nước giao đất có thu tiền hoặc thuê đất;
+ Chuyển đất phi nông nghiệp không phải là đất ở thành đất ở;
Đối với các trường hợp chuyển mục đích mà phải xin phép nêu trên, người sử dụng đất cần lưu ý một số điểm sau đây:
Thứ nhất, khi chuyển sang sử dụng vào mục đích khác thì các quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất được áp dụng cho loại đất đã được chuyển mục đích sử dụng đất, thời hạn cũng sẽ được áp dụng tương tự, ví dụ, chuyển từ loại đất có thời hạn 20 năm kể từ ngày đ−ợc giao đất sang loại đất có thời hạn 50 năm thì thời hạn sử dụng là 50 năm trừ đi số năm đã sử dụng đối với loại đất trước khi chuyển mục
đích, hoặc đối với loại đất phi nông nghiệp có thời hạn nay chuyển sang loại đất phi nông nghiệp là đất ở thì thời hạn là ổn định lâu dài (Xem Điều 68 Luật đất đai năm 2003).
Thứ hai, trong trường hợp chuyển mục đích mà phải thực hiện nghĩa vụ tài chính thì nộp tiền sử dụng đất theo loại đất đã đ−ợc chuyển mục đích sử dụng đất, ví dụ trường hợp chuyển từ loại đất không thu tiền sang loại đất có thu tiền thì thu theo loại đất có thu tiền, nếu là đất nông nghiệp không thu tiền sang loại phi nông nghiệp