Chương IV: Chế độ quản lý nhà nước về đất đai
A. Hệ thống cơ quan quản lý nhà nước về đất đai
III. Hệ thống cơ quan chuyên ngành quản lý đất đai
Cơ quan chuyên ngành quản lý đất đai đã trải qua 3 thời kỳ, Tổng cục quản lý ruộng đất và cơ cấu của nó từ năm 1979 đến năm 1994, Tổng cục địa chính từ năm1994 đến 2002 và hiện nay, Bộ Tài nguyên và Môi trường từ năm 2002.
Tuy nhiên, kể từ khi thành lập, các cơ quan chức năng này tuy đã hoàn thành một số công việc chuyên môn, đã giúp cho Chính phủ và Uỷ ban nhân dân các cấp trong quản lý đất đai nh−ng trên thực tế các công việc này còn bị hạn chế nhiều mặt.
Nghị định 404/CP ngày 09/11/1979 của Chính phủ quy định về chức năng nhiệm vụ quyền hạn và tổ chức bộ máy của ngành quản lý ruộng đất đã nêu khá đầy đủ nhiệm vụ của ngành này. Song ở nhiều địa phương trong cả nước luôn có tình trạng vô hiệu hoá các nhiệm vụ của họ, tuy rằng, các quy định về đều ghi nhận sự quản lý đất đai tập trung vào một mối là cơ quan quản lý ruộng đất. Tình trạng phân tán chức năng quản lý cho nhiều ngành trong nhiều năm khiến cho công tác quản lý đất đai vừa chồng chéo, vừa buông lỏng.
Tr−ớc tình hình nh− vậy, việc xây dựng và kiện toàn hệ thống cơ quan chuyên ngành trở nên cấp thiết. Chính phủ đã ban hành hai Nghị định quan trọng, đó là Nghị định số 12/CP ngày 22/2/1994 về việc thành lập Tổng cục địa chính Việt Nam trên cơ sở sáp nhập Tổng cục quản lý ruộng đất với Cục đo đạc bản đồ Nhà nước. Cho nên, Nghị định số 12/CP là cơ sở pháp lý cho việc thành lập hệ thống cơ quan chuyên ngành địa chính. Nghị định quan trọng thứ hai là Nghị định số 34/CP ngày 23/4/1994 quy định về chức năng, nhiệm vụ quyền hạn và tổ chức bộ máy của ngành
địa chính Việt Nam. Tuy vậy, để tăng cường quản lý các nguồn tài nguyên và lĩnh vực môi tr−ờng, căn cứ vào Nghị quyết số 02/2002/QH11 ngày 5/8/2002 của Quốc hội nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam kỳ họp thứ nhất quy định về danh sách các bộ và cơ quan ngang bộ của Chính phủ, Nghị định số 91/2002/NĐ-CP ngày 11/11/2002 của Chính phủ ra đời quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ
cấu tổ chức của Bộ Tài nguyên và Môi tr−ờng cũng nh− các loại hình tổ chức dịch vụ công trong quản lý và sử dụng đất. Theo đó, hệ thống này bao gồm các loại cơ quan sau:
1. Cơ quan chuyên ngành quản lý đất đai.
1.1. Bộ Tài nguyên và Môi tr−ờng.
Là cơ quan thuộc Chính phủ thực hiện chức năng quản lý Nhà n−ớc về tài nguyên đất, tài nguyên nước, tài nguyên khoáng sản, môi trường, khí tượng thuỷ văn, đo đạc bản đồ trong phạm vi cả nước và quản lý các dịch vụ công trong quản lý và sử dụng đất. Trong quản lý về tài nguyên đất, Bộ có các nhiệm vụ chủ yếu sau:
- Xây dựng trình Chính phủ để Chính phủ xem xét, trình Quốc hội quyết định quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai trong cả nước.
- Tổ chức thẩm định các quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai của các tỉnh thành phố trực thuộc trung −ơng và quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất vào mục đích quốc phòng, an ninh của Bộ Quốc phòng, Bộ Công an tr−ớc khi trình Chính phủ xét duyệt.
- Chỉ đạo việc thực hiện công tác điều tra, khảo sát, đo đạc, đánh giá, phân hạng đất và lập bản đồ địa chính; hướng dẫn và tổng hợp số liệu thống kê, kiểm kê
đất đai, lập và quản lý hồ sơ địa chính.
- Thống nhất quản lý việc giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, chuyển quyền sử dụng đất, chuyển mục đích sử dụng đất, đăng ký và cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất.
- H−ớng dẫn Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh thực hiện việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất theo quy định của pháp luật.
- Kiểm tra Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh trong việc công bố bảng giá đất theo khung giá và nguyên tắc xác định giá đất của Chính phủ.
1.2. Sở Tài nguyên và Môi tr−ờng:
Là cơ quan thuộc Uỷ ban nhân dân tỉnh và thành phố trực thuộc trung −ơng có chức năng quản lý tài nguyên đất và đo đạc bản đồ, đồng thời chịu sự lãnh đạo về mặt chuyên môn của Bộ Tài nguyên và Môi tr−ờng.
Sở Tài nguyên và Môi tr−ờng có các nhiệm vụ chủ yếu sau:
- Xây dựng trình Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh các quy hoạch và kế hoạch sử dụng
đất đai.
- Lập hồ sơ trình Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh quyết định giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất và thu hồi đất.
- Ký hợp đồng cho thuê đất đối với tổ chức trong nước và tổ chức, cá nhân nước ngoài.
- Trình Uỷ ban cấp tỉnh ký giấy chứng nhận quyền sử dụng đất và giao cho các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân.
- Tổ chức chỉ đạo, thực hiện các nghiệp vụ địa chính về quản lý đất đai trong
địa bàn tỉnh.
1.3. Phòng tài nguyên và môi tr−ờng.
Là cơ quan chuyên môn trực thuộc Uỷ ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh. Cơ quan này có các nhiệm vụ cơ bản sau:
- Xây dựng trình Uỷ ban cấp huyện các quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất đai.
- Trình Uỷ ban huyện về giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất và thu hồi đất.
- Quản lý theo dõi biến động về đất đai, kịp thời chỉnh lý các tài liệu địa chính phù hợp với tình hình hiện trạng.
- Tổ chức thanh tra, kiểm tra, tham mưu cho Uỷ ban nhân dân cấp huyện trong việc xử lý, giải quyết các tranh chấp, khiếu tố, khiếu nại về đất đai.
1.4. Cán bộ địa chính xã.
Cán bộ địa chính xã là người giúp Uỷ ban xã, phường, thị trấn trong công tác quản lí đất đai. Tuy nhiên vấn đề nổi cộm hiện nay là các địa phương rất thiếu cán bộ địa chính và các cán bộ điạ chính rất yếu về chuyên môn. Họ thường được thuyên chuyển từ các công tác khác sang làm quản lí đất đai, vì vậy trình độ chuyên môn thường không đảm bảo.
Với 10380 xã, phường, thị trấn trong cả nước thì vấn đề đào tạo cán bộ địa chính cho cấp xã trong thời gian tới là rất cấp bách. Bởi vì, quản lý đất đai trước hết phải đi từ cơ sở. Cán bộ địa chính xã có các nhiệm vụ sau:
- Trình xã tổ chức triển khai các quy hoạch kế hoạch đã đ−ợc cấp có thẩm quyền phê duyệt.
- Lập văn bản trình uỷ ban nhân dân xã để xã trình huyện về giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho hộ gia đình, cá
nhân, cắm mốc giới trên thực địa để bàn giao đất cho hộ gia đình, cá nhân để sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp.
- Lập và quản lý sổ địa chính, theo dõi biến động về diện tích, loại hạng đất, chủ sử dụng để đăng ký sổ địa chính.
- Phối hợp với các tổ chức, đoàn thể ở địa phương để hoà giải các tranh chấp đất
đai trong nội bộ nhân dân, cộng đồng dân c−.
2. Các cơ quan dịch vụ công trong quản lý và sử dụng đất.
Từ trước đến nay, trong quản lý nhà nước về đất đai những thủ tục hành chính liên quan đến giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất, thủ tục để xét cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, thủ tục hành chính thực hiện các quyền của người sử dụng đất có tiếng là nhiêu khê, phiền hà, cửa quyền gây nhiều khó khăn cho người sử dụng đất. Vì vậy, một trong những mục tiêu của Luật đất đai năm 2003 là cải cách căn bản các thủ tục hành chính trong lĩnh vực đất đai, đẩy nhanh tiến độ giao đất, cho thuê đất, bàn giao mặt bằng trong sản xuất kinh doanh cho các doanh
nghiệp trong n−ớc và n−ớc ngoài, hoàn thành việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất trong phạm vi cả nước vào năm 2005. Cho nên, bên cạnh việc tổ chức, kiện toàn hệ thống cơ quan quản lý chuyên ngành về đất đai, các tổ chức dịch vụ công trong quản lý và sử dụng đất đã đ−ợc quy định trong Luật đất đai năm 2003. Các tổ chức đó bao gồm: Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất, Tổ chức phát triển quỹ đất và Tổ chức hoạt động t− vấn trong quản lý và sử dụng đất.
2.1. Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất.
Cơ quan này là tổ chức sự nghiệp thuộc Sở Tài nguyên và Môi tr−ờng, thuộc Phòng tài nguyên và môi tr−ờng của Uỷ ban nhân dân quận, huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh. Văn phòng có chức năng tổ chức thực hiện đăng ký quyền sử dụng
đất, quản lý hồ sơ địa chính và thực hiện thủ tục hành chính trong quản lý sử dụng
đất đai theo cơ chế “một cửa”. Luật đất đai năm 2003 đã dành toàn bộ chương V từ
Điều 122 đến Điều 131 để quy định những thủ tục hành chính trong quản lý, sử dụng đất đai và thủ tục thực hiện quyền của người sử dụng đất trong đó thể hiện vai trò quan trọng của Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất trong mọi công việc. Về nhiệm vụ, văn phòng ở từng cấp đ−ợc giao rất cụ thể.
- Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất trực thuộc Sở Tài nguyên và Môi tr−ờng có các nhiệm vụ sau:
+ Thực hiện việc đăng ký quyền sử dụng đất đối với các trường hợp thuộc thẩm quyền giao đất, cho thuê đất của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh.
+ Lập, chỉnh lý và quản lý hồ sơ địa chính gốc, cung cấp bản sao hồ sơ địa chính gốc, bản sao hồ sơ biến động đất đai cho Sở Tài nguyên và Môi trường, tiếp nhận kết quả biến động đất đai từ cơ quan quản lý đất đai để chỉnh lý thống nhất về hệ thống hồ sơ địa chính gốc.
+ Xây dựng, cập nhật hệ thống thông tin về đất đai.
+ Cung cấp số liệu địa chính cho cơ quan thuế để xác định mức thu đối với các loại thuế, phí và lệ phí liên quan đến đất đai.
+ Thực hiện dịch vụ trích lục bản đồ địa chính, trích sao hồ sơ địa chính, dịch vụ thông tin về đất đai.
+ Thu phí, lệ phí từ đất đai liên quan đến việc đăng ký quyền sử dụng đất.
- Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất thuộc Phòng tài nguyên và môi trường có nhiệm vụ:
+ Đăng ký quyền sử dụng đất của hộ gia đình, cá nhân.
+ Thực hiện các dịch vụ về trích lục bản đồ địa chính, trích sao hồ sơ địa chính, dịch vụ thông tin đất đai.
+ Thu các phí dịch vụ từ việc đăng ký quyền sử dụng đất.
Nh− vậy, từ sau khi có Luật đất đai năm 2003 và sau khi các văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất được thành lập ở các địa phương, các thủ tục hành chính sẽ
được đơn giản hoá mang lại nhiều tiện ích cho người sử dụng đất trong việc thực hiện các quyền và thủ tục hành chính tại các cơ quan công quyền. Người sử dụng đất không còn mất nhiều thời gian công sức vào các thủ tục hành chính để đ−ợc quyền sử dụng đất hoặc thủ tục để thực hiện quyền, họ sẽ nộp hồ sơ tại Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất đồng thời nhận những giấy tờ pháp lý cần thiết tại nơi này. Đây là b−ớc phát triển mới trong việc minh bạch hoá các thủ tục hành chính tại cơ quan công quyền và tạo ra các tiện ích để phục vụ nhân dân của các cơ quan Nhà nước.
2.2. Tổ chức phát triển quỹ đất.
Theo quy định tại khoản 1 Điều 41 của Luật đất đai năm 2003 về việc giao cho Tổ chức phát triển quỹ đất thực hiện việc thu hồi đất, bồi thường, giải phóng mặt bằng và trực tiếp quản lý quỹ đất đã thu hồi sau khi quy hoạch, kế hoạch sử dụng
đất đ−ợc công bố mà ch−a có dự án đầu t−. Quy định trên xác định việc thu hồi đất thực hiện theo 2 cơ chế.
Thứ nhất, trong trường hợp quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã được công bố và đã có dự án đầu t− thì Uỷ ban nhân dân tỉnh và thành phố trực thuộc trung −ơng ra quyết định thu hồi đất và thực hiện việc bồi thường giải phóng mặt bằng và bàn giao quỹ đất cho các nhà đầu t−.
Thứ hai, trong trường hợp quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã được công bố nh−ng ch−a có dự án đầu t−, thì Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh ra quyết định thu hồi đất và giao cho tổ chức phát triển quỹ đất tổ chức thực hiện việc thu hồi đất, bồi thường, giải phóng mặt bằng.
Nh− vậy, tổ chức phát triển quỹ đất là cơ quan nh− thế nào theo quy định của Luật đất đai năm 2003? Trước hết, tổ chức này do Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh ra quyết định thành lập theo loại hình hoạt động sự nghiệp có thu hoặc doanh nghiệp công ích có chức năng phát triển quỹ đất, vận động và xúc tiến đầu t− vào khu vực quy hoạch nh−ng ch−a có các dự án đầu t−.
Tổ chức phát triển quỹ đất có các nhiệm vụ chủ yếu sau:
+ Thực hiện việc quản lý quỹ đất sau thu hồi theo quy định tại khoản 1 và khoản 3 Điều 41 của Luật đất đai năm 2003.
+ Nhận chuyển nh−ợng quyền sử dụng đất trong khu vực có quy hoạch phải thu hồi đất mà người sử dụng đất có nhu cầu chuyển đi nơi khác trước khi Nhà nước có quyết định thu hồi đất.
+ Thực hiện việc bồi thường, giải phóng mặt bằng theo quyết định thu hồi đất của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh.
+ Giới thiệu địa điểm đầu t−, vận động đầu t− theo quy hoạch đ−ợc cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quyết định.
+ Tổ chức việc đấu giá quyền sử dụng đất đối với đất được Nhà nước giao quản lý.
Nh− vậy, với các nhiệm vụ nêu trên, tổ chức phát triển quỹ đất sẽ bóc tách dần chức năng quản lý hành chính Nhà n−ớc với chức năng kinh doanh trong lĩnh vực lĩnh vực đất đai và đó chính là xu hướng mới trong quan niệm hiện nay.
2.3. Tổ chức hoạt động t− vấn trong quản lý và sử dụng đất.
Theo quy định tại khoản 1 Điều 57 của Luật đất đai năm 2003 thì tổ chức có đủ
điều kiện, năng lực và đ−ợc hoạt động dịch vụ về giá đất thì đ−ợc t− vấn giá đất. Tuy nhiên, t− vấn giá đất mới chỉ là 1 phần trong khả năng t− vấn của các doanh nghiệp
đối với nhiều hoạt động dịch vụ khác nhau. Vì vậy, Tổ chức hoạt động t− vấn trong quản lý và sử dụng đất đai được hiểu là tổ chức sự nghiệp do cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quyết định thành lập hoặc doanh nghiệp thuộc mọi thành phần kinh tế
đ−ợc thành lập theo các Luật về doanh nghiệp và đ−ợc cấp phép hoạt động t− vấn trong lĩnh vực đất đai.
Hoạt động t− vấn bao gồm những lĩnh vực sau:
+ Thực hiện dịch vụ t− vấn giá đất trong việc xây dựng giá đất tại các địa phương, tư vấn giá đất khởi điểm để đấu giá quyền sử dụng đất theo yêu cầu của Hội
đồng đấu giá quyền sử dụng đất hoặc của Toà án nhân dân, tư vấn giá đất cho người sử dụng đất, cho các tổ chức tài chính, tín dụng trong việc thực hiện các giao dịch bảo đảm về quyền sử dụng đất.
+ Hoạt động dịch vụ t− vấn về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cho Sở Tài nguyên và Môi tr−ờng, Phòng tài nguyên và môi tr−ờng, Uỷ ban nhân dân xã trong việc lập quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất chi tiết.
+ Hoạt động dịch vụ t− vấn về đo đạc, lập bản đồ địa chính cho Sở Tài nguyên và Môi tr−ờng, phòng tài nguyên và môi tr−ờng.
Nh− vậy, với việc thành lập các loại hình tổ chức dịch vụ công trong quản lý và sử dụng đất đai, các thủ tục hành chính được quy về các đầu mối giúp cho người sử dụng đất nhanh chóng tiếp cận các quyền của mình và góp phần làm cho các cơ quan nhà nước quản lý đất đai với hiệu quả cao hơn.