Chương IV: Chế độ quản lý nhà nước về đất đai
B. Nội dung cơ bản của pháp luật về quản lý Nhà nước đối với đất đai
II. Các quy định về quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất đai
Quy hoạch đất đai là sự tính toán, phân bổ đất đai cụ thể về số l−ợng chất l−ợng, vị trí, không gian cho các mục tiêu kinh tế - xã hội. Nó là sự bảo đảm cho các mục tiêu kinh tế - xã hội có cơ sở khoa học và thực tế, bảo đảm cho việc sử dụng đất phù hợp với các điều kiện về đất đai, khí hậu, thổ nh−ỡng và từng ngành sản xuất.
Quy hoạch đất đai bao giờ cũng gắn liền với kế hoạch hoá đất đai. Bởi vì kế hoạch hoá đất đai chính là việc xác định các biện pháp, các thời gian để sử dụng đất theo qui hoạch, nhiều khi nói quy hoạch hoá đất đai tức là đã bao hàm cả kế hoạch hoá đất đai.
Quy hoạch và kế hoạch hoá đất đai có ý nghĩa to lớn trong công tác quản lí và sử dụng đất.
Đối với Nhà nước nó đảm bảo cho việc sử dụng đất đai hợp lý và tiết kiệm, đạt các mục tiêu nhất định phù hợp với các qui định của Nhà nước. Đồng thời tạo ra cho Nhà nước theo dõi giám sát được quá trình sử dụng đất.
Quy hoạch và kế hoạch hoá đất đai là công việc của tất cả các cơ quan quản lí
đất đai và các tổ chức, hộ gia đình và cá nhân sử dụng đất của Nhà nước.
Pháp luật điều chỉnh hoạt động quy hoạch và kế hoạch hoá đất đai ở chỗ, qui
định trách nhiệm của mỗi cơ quan Nhà nước, mỗi ngành, mỗi đơn vị trong xây dựng quy hoạch và kế hoạch hoá sử dụng đất, đồng thời đảm bảo cho các quy hoạch và kế hoạch đó có hiệu lực pháp luật trong thực tế.
1. Các nguyên tắc và căn cứ lập quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất.
1.1. Các nguyên tắc lập quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất đai.
Nguyên tắc lập quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất đai là những phương hướng chỉ đạo, là cơ sở chủ yếu để dựa vào đó mà pháp luật điều chỉnh những quy định về lập quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất.
Các nguyên tắc lập quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất phải quán triệt đ−ợc các quan điểm chỉ đạo theo tinh thần Nghị quyết trung −ơng lần thứ 7 Ban chấp hành trung −ơng Đảng Cộng sản Việt Nam khoá IX về đổi mới chính sách và pháp luật đất
đai trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước và thể hiện đầy đủ
tinh thần của Điều 18 Hiến pháp năm 1992 là: “Nhà nước thống nhất quản lý đất đai theo quy hoạch và pháp luật, bảo đảm sử dụng đúng mục đích và có hiệu quả”.
Trong quá trình xây dựng quy hoạch, các nhà hoạch định chính sách phải có tầm nhìn sâu rộng cho sự phát triển đất nước, vừa thể hiện sự tôn vinh quá khứ vừa có định hướng lâu dài để mọi sự phát triển có tính bền vững. Vì vậy, tại Điều 21 của Luật đất đai đã nêu một cách toàn diện 8 nguyên tắc cơ bản trong việc lập quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất đai, trong đó đòi hỏi mỗi quy hoạch phải phù hợp với chiến lược tổng thể phát triển kinh tế xã hội cuả đất nước, các quy hoạch phải được lập từ tổng thể đến chi tiết có sự thống nhất cao giữa quy hoạch của cấp trên và cấp dưới thể hiện đ−ợc đầy đủ nhu cầu sử dụng đất của từng chủ sử dụng đất. Các quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất phải hướng quá trình sử dụng đất theo tiêu chí tiết kiệm và có hiệu quả, đảm bảo việc khai thác nguồn tài nguyên đất một cách hợp lý, góp phần bảo vệ các di tích lịch sử, văn hoá danh lam thắng cảnh và cảnh quan môi tr−ờng phù hợp với quan điểm phát triển bền vững trong bảo vệ môi tr−ờng (Xem Điều 21 Luật đất đai năm 2003).
1.2. Căn cứ lập quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất.
Nh− trên đã phân tích, quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai là cơ sở khoa học của cả quá trình quản lý và sử dụng đất. Vì vậy, khi xây dựng nó phải thể hiện đầy
đủ căn cứ có tính định hướng cho việc thực thi quy hoạch và kế hoạch. Cụ thể, căn cứ xây dựng quy hoạch phải xuất phát từ:
+ Chiến l−ợc, quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế xã hội, quốc phòng, an ninh của cả nước; quy hoạch phát triển của các ngành và từng địa phương.
+ Kế hoạch phát triển kinh tế xã hội của Nhà n−ớc.
+ Điều kiện tự nhiên, kinh tế, xã hội và nhu cầu thị tr−ờng.
+ Hiện trạng sử dụng đất và nhu cầu sử dụng đất.
+ Định mức sử dụng đất.
+ Tiến bộ của khoa học và công nghệ liên quan đến sử dụng đất.
+ Kết quả thực hiện quy hoạch sử dụng đất của kỳ trước.
Từ căn cứ lập quy hoạch nêu trên, các căn cứ kế hoạch sử dụng đất cũng đ−ợc chi tiết hoá và cụ thể hoá góp phần hiện thực hoá mục tiêu quy hoạch trong từng giai đoạn phát triển. Các căn cứ này cũng xuất phát từ các quy hoạch mang tính tổng thể đã được các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền phê duyệt, nhu cầu sử dụng
đất của người sử dụng cũng như khả năng thu hút đầu tư vào các dự án của Nhà nước trong việc thực thi quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất.
2. Nội dung quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất đai.
Nếu như trước đây tại Luật đất đai năm 1993 chúng ta mới đề cập đến nội dung của quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất là việc khoanh định các loại đất khác nhau
để đáp ứng nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội của đất nước, đến nhu cầu sử dụng
đất của mọi tổ chức, cá nhân thì hiện nay, Điều 23 của Luật đất đai năm 2003 tiến một bước mới trong việc xác lập nội dung của quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất.
Theo đó, khoản 1 Điều 23 đề cập về nội dung quy hoạch sử dụng đất trước tiên gắn với việc điều tra xây dựng cơ bản các điều kiện về tự nhiên, kinh tế xã hội, tình hình hiện trạng sử dụng đất ở từng địa phương và của cả nước để xác định tiềm năng đất
đai phục vụ cho quá trình phát triển. Nội dung quy hoạch sử dụng đất bao quát các biện pháp để xác định phương hướng, mục tiêu sử dụng đất trong từng kỳ quy hoạch, xác định diện tích các loại đất phân bổ cho các nhu cầu khác nhau về quốc phòng, an ninh, nhu cầu phát triển kinh tế, nhu cầu sử dụng đất phục vụ đầu t−
trong nước và nước ngoài. Qua việc xác định các mục tiêu nêu trên, từ đó là các giải pháp để hiện thực hoá quy hoạch, đ−a quy hoạch vào cuộc sống tránh tình trạng không xem xét đầy đủ mọi yếu tố về kinh tế, xã hội, về bảo vệ môi trường làm cho nhiều quy hoạch không mang tính khả thi gây cản trở đời sống và sự phát triển.
Từ những nội dung quy hoạch đ−ợc ghi nhận trên, việc chi tiết hoá bằng các nội dung cụ thể trong kế hoạch sử dụng đất thông qua phân tích đánh giá các kết quả
đạt đ−ợc trong kỳ kế hoạch sử dụng đất, các nhu cầu cụ thể về phân bổ đất đai cho từng kế hoạch giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất và thu hồi đất phục vụ cho các mục tiêu phát triển kinh tế và xây dựng hạ tầng xã hội.
3. Kỳ quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất.
Đây là những khái niệm mới lần đầu tiên đ−ợc quy định tại Điều 24 của Luật
đất đai năm 2003. Kỳ quy hoạch, kỳ kế hoạch sử dụng đất là l−ợng thời gian vật chất mà mỗi cấp chính quyền, từ trung ương cho đến từng địa phương xây dựng chiến l−ợc từ tổng thể đến chi tiết để thực hiện các nội dung quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất đai. L−ợng thời gian vật chất đó không thể quá ngắn cũng không quá dài, vì xét về mặt tổng thể, thời gian quá ngắn chưa thể hiện đầy đủ ý tưởng xây dựng quy hoạch của ng−ời xây dựng chính sách, nếu dài quá, e rằng quy hoạch không mang tính khả thi và xa rời cuộc sống. Vì vậy, kỳ quy hoạch sử dụng đất là 10 năm và kỳ kế hoạch sử dụng đất là 5 năm ứng với chiến l−ợc phát triển kinh tế xã hội trong một chu kỳ 10 năm và 5 năm để thực hiện kế hoạch đó đối với cả nước và tất cả
các địa phương từ tỉnh, huyện đến xã, phường, thị trấn.
4. Lập quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất.
Bảo đảm cho quy hoạch, kế hoạch hoá đất đai được thống nhất trong cả nước, Luật đất đai năm 2003 quy định một cơ chế mới về lập, xét duyệt quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất theo hướng xác định rõ nhiệm vụ của từng cấp lập quy hoạch, không giao việc lập quy hoạch cho chính quyền phường, thị trấn cũng như đối với những xã thuộc khu vực phát triển đô thị. Nhằm gắn việc quản lý, sử dụng với việc
lập quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất, nâng cao trách nhiệm của các cơ quan quản lý Nhà nước về đất đai đồng thời có tính đến tính đặc thù của đất quốc phòng và an ninh, Điều 25 Luật đất đai xác định cụ thể là:
- Chính phủ lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai trong cả nước trình Quốc hội quyết định.
- Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung −ơng lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trong địa phương mình trình Hội đồng nhân dân cùng cấp thông qua tr−ớc khi trình cơ quan Nhà n−ớc có thẩm quyền xét duyệt.
- Uỷ ban nhân dân huyện thuộc tỉnh lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của
địa phương và của các thị trấn thuộc huyện, uỷ ban nhân dân huyện, quận thuộc thành phố trực thuộc trung −ơng lập quy hoạch kế hoạch sử dụng đất của địa phương và đơn vị hành chính cấp dưới trừ trường hợp các xã không thuộc khu vực phát triển đô thị.
Nh− vậy, khác với Luật đất đai năm 1993, Luật mới không cho phép Uỷ ban nhân dân các phường, thị trấn được phép lập quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất đai mà tập trung thẩm quyền này cho cơ quan hành chính cấp trên để quy về một mối trong việc lập quy hoạch và nâng cao tính khả thi của các quy hoạch trừ trường hợp đối với các xã
thuộc khu vực không phát triển đô thị.
- Cơ quan quản lý đất đai ở trung ương và địa phương giúp Chính phủ và Uỷ ban nhân dân các cấp trong việc lập quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất.
5. Thẩm quyền xét duyệt và điều chỉnh quy hoạch, kế hoạch sử dụng
đất đai
Xét duyệt vừa là thực hiện quyền quản lí đối với đất đai của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền, đồng thời làm cho các quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất của cấp d−ới hợp lý, phù hợp với nhau và phù hợp với quy hoạch và kế hoạch chung.
Khác với lập, xét duyệt quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai là đảm bảo hiệu lực pháp lý cho việc thực hiện các quy hoạch kế hoạch đó. Cho nên, xét duyệt bao giờ cũng thuộc thẩm quyền của cơ quan cấp trên cấp lập quy hoạch. Cụ thể Điều 26 Luật đất đai quy định:
- Quốc hội quyết định quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của cả nước do Chính phủ trình.
- Chính phủ xét duyệt quy hoạch sử dụng đất của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh, kế hoạch sử dụng đất đai 5 năm, kế hoạch điều chỉnh, bổ sung hàng năm của từng tỉnh, đồng thời xét duyệt kế hoạch sử dụng đất vào mục đích quốc phòng, an ninh của Bộ Quốc phòng và Bộ Công an.
- Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung −ơng xét duyệt quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của đơn vị hành chính cấp dưới trực tiếp.
- Uỷ ban nhân dân huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh xét duyệt quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của xã không thuộc khu vực phát triển đô thị.
- Cơ quan nhà nước nào có thẩm quyền quyết định, xét duyệt quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai thì có thẩm quyền cho phép bổ sung, điều chỉnh quy hoạch, kế hoạch đó.
Với cơ chế nh− trên quá trình xây dựng, lập và quyết định, xét duyệt quy hoạch vừa tập trung thống nhất từ trung ương đến địa phương, vừa phân công, phân nhiệm rõ ràng giữa cơ quan quyền lực Nhà n−ớc, cơ quan hành chính Nhà n−ớc và thẩm quyền chuyên môn của cơ quan tài nguyên và môi tr−ờng.
6. Các quy định về công bố quy hoạch.
Từ trước đến nay, người dân thường khó tiếp cận với các quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất đai, phần lớn việc làm quy hoạch cho đến trình tự pháp lý để đ−ợc phê duyệt và có hiệu lực của quy hoạch là do các cơ quan Nhà n−ớc có thẩm quyền thực hiện, bản thân người dân không có được đầy đủ thông tin hoặc thông tin không chính xác về quy hoạch. Những trở ngại không đáng có đó dẫn đến sự cửa quyền từ phía cơ quan Nhà nước, sự lạm dụng thông tin quy hoạch của một số người để trục lợi và bản thân ng−ời dân do không đ−ợc thông tin về quy hoạch nên vi phạm quy hoạch đã đ−ợc phê duyệt và gây cản trở cho việc thực hiện quy hoạch.
Bởi vậy, Luật đất đai năm 2003 yêu cầu các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền trong vòng 30 ngày kể từ khi quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đ−ợc phê duyệt phải công bố công khai tại Uỷ ban nhân dân xã, ph−ờng, thị trấn nơi có quy hoạch chi tiết, cơ quan quản lý đất đai chuyên ngành công bố công khai quy hoạch tại trụ sở cơ
quan và thông qua các phương tiện thông tin đại chúng để nhân dân được biết. Từ
đây, người dân tiếp cận đầy đủ thông tin về quy hoạch để biết và thực hiện, các cơ
quan Nhà n−ớc thể hiện sự công khai và minh bạch trong quá trình xây dựng, lập, phê duyệt và đ−a quy hoạch vào đời sống đồng thời thể hiện sự dân chủ, công khai trong công tác quy hoạch.
7. Thực hiện quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất.
Các quy định của pháp luật đề cập về nguyên tắc, căn cứ, quy trình về lập, xét duyệt quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất đai là cơ sở quan trọng để hiện thực hoá
quy hoạch và kế hoạch. Tuy nhiên, việc thực hiện quy hoạch nh− thế nào là một điều cả xã hội rất quan tâm. Từ diễn đàn Quốc hội đến nhiều người dân, chúng ta nghe
đ−ợc những ý kiến xung quanh khái niệm “quy hoạch treo” ở nhiều dự án và ở nhiều
địa phương. Điều đó có thể hiểu là, các quy hoạch được xây dựng đã nhiều năm nh−ng đi vào thực hiện thì không có tính khả thi. Nguyên nhân của tình trạng trên có thể lý giải ở các khía cạnh khác nhau song dưới góc độ quy hoạch thì đó là, khi xây
dựng quy hoạch chúng ta ch−a tính toán đầy đủ các điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã
hội, hiện trạng sử dụng đất và khả năng thực tế nguồn vốn trong nước và vốn vay để thực thi quy hoạch, các ý t−ởng quy hoạch nhiều khi thể hiện quan điểm chủ quan của ng−ời làm quy hoạch mà ch−a thể hiện đ−ợc chiến l−ợc tổng thể phát triển kinh tế - xã hội của đất nước, quan điểm của người dân góp ý cho các chiến lược đó chưa
được lưu tâm một cách đầy đủ. Vì vậy mà nhiều dự án bị đổ bể do thiếu vốn, thiếu lòng tin ở người dân, không thuyết phục được người bị thu hồi đất để bàn giao mặt bằng cho Nhà n−ớc thực hiện các dự án đầu t−.
Để không lặp lại những khiếm khuyết đã qua trong việc thực hiện quy hoạch, Luật đất đai năm 2003 đã thể hiện sự chỉ đạo quyết liệt của các cơ quan công quyền trong việc thực thi quy hoạch. Điều 29 của Luật đất đai giao cho Chính phủ chỉ đạo và kiểm tra quá trình thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai trong phạm vi cả n−ớc, Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung −ơng, huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh chỉ đạo việc thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất và kiểm tra việc thực hiện quy hoạch, kế hoạch của Uỷ ban nhân dân cấp d−ới. Cơ chế nói trên ràng buộc các cấp chính quyền vào cuộc trong chỉ đạo và thực hiện quy hoạch, nhanh chóng phát hiện các biểu hiện vi phạm về quy hoạch để xử lý, ngăn chặn kịp thời các hành vi sử dụng đất trái với quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất đã
đ−ợc công bố.
Đối với người sử dụng đất có diện tích đất nằm trong quy hoạch nhưng chưa thực hiện việc thu hồi đất thì họ vẫn tiếp tục sử dụng đất theo mục đích đã đ−ợc xác
định như trước khi công bố quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Quyền lợi của người sử dụng đất trong trường hợp Nhà nước thu hồi đất được Nhà nước bảo hộ thông qua việc bồi th−ờng và hỗ trợ. Nhà n−ớc nghiêm cấm mọi hành vi tự ý xây dựng, đầu t−
kinh doanh bất động sản trong khu vực bị thu hồi đất để thực hiện quy hoạch, nếu có nhu cầu cải tạo sửa chữa nhà ở, công trình thì phải đ−ợc phép của cơ quan Nhà n−ớc cã thÈm quyÒn.
Đối với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của những dự án, công trình mà sau nhiều năm không thực hiện hoặc không thể thực hiện đ−ợc thì các cơ quan Nhà n−ớc có thẩm quyền về xét duyệt quy hoạch phải có quan điểm, ý kiến rõ ràng về t−ơng lai của những quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đó, tránh tình trạng “quy hoạch treo”
mà ng−ời chịu những mất mát to lớn chính là ng−ời dân nằm trong vùng quy hoạch.
Cho nên, khoản 3 Điều 29 Luật đất đai xác định rõ, đối với diện tích ghi trong kế hoạch sử dụng đất đã đ−ợc công bố để thu hồi đất thực hiện dự án, công trình hoặc phải chuyển mục đích sử dụng đất mà sau 3 năm không đ−ợc thực hiện theo kế hoạch thì cơ quan Nhà n−ớc có thẩm quyền xét duyệt quy hoạch, kế hoạch sử dụng
đất phải thực hiện quyền điều chỉnh hoặc huỷ bỏ quy hoạch đồng thời công bố cho người sử dụng đất biết.