Chương II: Quan hệ pháp luật đất đai
II. Các yếu tố cấu thành của quan hệ pháp luật đất đai
Trong từng quan hệ pháp luật cụ thể, các yếu tố cấu thành bao gồm 3 bộ phận:
Chủ thể, khách thể và nội dung của quan hệ pháp luật. Vậy quan hệ pháp luật đất
đai cũng gồm chủ thể, khách thể và nội dung của quan hệ pháp luật đất đai.
1. Chủ thể của quan hệ pháp luật đất đai.
Theo quan niệm truyền thống, một khi xác định một chủ thể tham gia vào một quan hệ pháp luật nào đó thì việc xem xét năng lực pháp lý và năng lực hành vi của chủ thể cần phải đ−ợc quan tâm đầu tiên. Thực ra năng lực pháp lý đất đai xác định khả năng của một chủ thể có đ−ợc h−ởng quyền và tham gia vào quan hệ pháp luật
đất đai hay không, điều này thể hiện năng lực của một cá nhân và sự tồn tại của khả
năng này từ khi họ sinh ra và chấm dứt khi chết không bị ai ràng buộc, không hạn chế bởi nguồn gốc, giới tính, văn hoá và dân tộc. Năng lực pháp luật đất đai là khả
năng bẩm sinh của công dân Việt Nam. Tuy nhiên khả năng bẩm sinh thể hiện sự tồn tại về mặt hình thức, cái quan trọng là liệu họ có đ−ợc tham gia vào quan hệ pháp luật đất đai hay không lại phụ thuộc vào các quyết định hành chính của nhà n−ớc. Cho nên các phán quyết của nhà n−ớc là rất quan trọng, nó là cơ sở cho một năng lực pháp lý đất đai đ−ợc thực thi trên thực tế.
Khác với năng lực pháp luật đất đai thì năng lực hành vi thể hiện khả năng của một chủ thể bằng hành vi của mình để tham gia vào quan hệ pháp luật đất đai, có các quyền và nghĩa vụ nhất định. Nh− vậy, năng lực hành vi đất đai phụ thuộc vào
độ tuổi nhất định và gắn với độ tuổi đó là trình độ nhận thức của người sử dụng đất, họ hiểu rõ cần phải làm gì, có trách nhiệm và nghĩa vụ gì khi tham gia vào quan hệ pháp luật đất đai. Cũng nh− nhiều ngành luật khác, năng lực hành vi đất đai đầy đủ
được xác lập với công dân đủ 18 tuổi, có khả năng thụ hưởng các quyền theo luật
định, đồng thời chịu trách nhiệm pháp lý trước hành vi vi phạm pháp luật đất đai.
Tuy nhiên, trong thực tế hiện nay quan hệ pháp luật đất đai rất phức tạp với nhiều chủ thể khác nhau và các loại giấy tờ chứng minh quyền sử dụng đất của họ lại không thống nhất. Mặt khác, qua nhiều thời kỳ khác nhau các quy định của pháp luật đất đai cũng không nêu một cách đầy đủ các loại giấy tờ gắn liền với chủ sử dụng để công nhận tính hợp pháp hay không hợp pháp trong quan hệ sử dụng đất.
Vì vậy, nói tới chủ thể của quan hệ pháp luật đất đai cần xuất phát từ các khái niệm sau:
1.1. Chủ thể có giấy tờ hợp pháp.
Có thể nêu thành vấn đề là, thế nào là một chủ thể có giấy tờ hợp pháp tham gia vào quan hệ pháp luật đất đai? Quan niệm của chúng ta về vấn đề này nhiều khi cũng không thống nhất, dẫn tới nhiều sự sai lệch trong nhận thức. Có một xu h−ớng khá phổ biến hiện nay là tính hợp pháp hay hợp lệ của một chủ sử dụng căn cứ vào loại giấy tờ, văn bản mà họ có và việc phân định các giấy tờ đó đ−ợc nêu trong các văn bản h−ớng dẫn của Chính phủ. Tính thống nhất của các văn bản pháp luật thể hiện hàng loạt mâu thuẫn, ví dụ tổng hợp các loại văn bản nói về tính hợp lệ của các loại giấy tờ có đến 16 loại. Có những loại giấy tờ đ−ợc nêu ở văn bản này thì có khi không quy định ở văn bản khác. Vì vậy rất phiền hà trong việc áp dụng các quy phạm pháp luật trong từng vụ việc cụ thể.
Tính hợp pháp của việc sử dụng cũng có quan niệm khác nhau. Ví dụ tại Điều 20 của Hiến pháp 1980 quy định rằng: “người đang sử dụng đất được tiếp tục sử dụng”. Như vậy, sự bảo hộ của nhà nước đối với người sử dụng đất có phạm vi rất rộng theo quy định của Hiến pháp. Đến Luật đất đai năm 1987 khái niệm người sử dụng đất được cụ thể tại Điều 1 rằng: “Người đang sử dụng đất hợp pháp được tiếp tục sử dụng”. Từ quy định nêu trên sẽ có tình hình diễn ra là, có người sử dụng đất do nhiều nguyên nhân khác nhau mà không có đủ các giấy tờ nh−ng hiện nay phù hợp với quy hoạch đ−ợc phê duyệt và không có tranh chấp. Với các tr−ờng hợp này có
được bảo hộ hay không? Đương nhiên với các quy định hiện hành, cách thức xác lập quyền sử dụng đất cho người sử dụng trong nhiều trường hợp lại là hợp thức hoá
quyền sử dụng đất.
Việc định nghĩa một khái niệm “người sử dụng đất hợp pháp” cũng tìm thấy thật hiếm hoi trong các văn bản pháp luật đất đai. Điều 4 Nghị định 30/HĐBT ngày 23/3/1989 về việc thi hành Luật đất đai năm 1987 ghi nhận rằng “người sử dụng đất hợp pháp là người được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, người có tên trong sổ địa chính”. Định nghĩa này là chuẩn xác và có ý nghĩa lý luận, thực tiễn. Tuy nhiên, ở thời điểm của văn bản nói trên vào năm 1989 thì có bao nhiêu tổ chức, hộ gia đình và cá nhân đã đ−ợc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất? Phải chăng
các trường hợp chưa cấp giấy không được coi là sử dụng hợp pháp. Ngoài ra, đối với người có tên trong sổ địa chính nhà nước không phải trong mọi trường hợp đều là người sử dụng đất hợp pháp. Nhiều người tự ý kê khai, đăng ký hoặc ngẫu nhiên có tên trong sổ địa chính không thể đ−ợc coi là chủ thể hợp pháp.
Như vậy, chủ thể hợp pháp về quyền sử dụng đất đai trước tiên phải được nhà nước giao đất, cho thuê đất và đã được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Trên cơ sở đó, phân biệt một chủ thể có giấy tờ hợp pháp hay không là việc họ đã đ−ợc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất hay ch−a đ−ợc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Có thể thống nhất quan niệm rằng, chủ thể có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất do cơ quan nhà nước có thẩm quyền cấp là chủ thể có giấy tờ hợp pháp. Tuy nhiên cần có 2 lưu ý sau, thứ nhất giấy chứng nhận quyền sử dụng đất là giấy theo mẫu do cơ quan quản lý đất đai chuyên ngành ở trung −ơng phát hành. (Bao gồm giấy chứng nhận quyền sử dụng đất do Tổng cục quản lý ruộng đất, Tổng cục địa chính và nay là Bộ Tài nguyên và Môi tr−ờng phát hành). Thứ hai, trong quá trình thực hiện Nghị định 60/CP của Chính phủ về cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở và quyền sử dụng đất ở tại đô thị thì giấy tờ này được coi có giá trị pháp lý tương
đương như giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, tránh tình trạng phân biệt giữa khái niệm “bìa đỏ” với “bìa hồng” gây cản trở cho việc thực hiện các quyền của người sử dụng đất.
Việc các chủ thể có giấy tờ hợp pháp có ý nghĩa rất to lớn khi tham gia vào quan hệ pháp luật đất đai. ý nghĩa đó thể hiện ở các phương diện sau:
+ Với giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, người sử dụng thể hiện tư cách pháp lý của mình là người chủ sử dụng hợp pháp trong quan hệ đất đai.
+ Là điều kiện cơ bản để người sử dụng được bảo hộ các quyền và lợi ích hợp pháp theo quy định của pháp luật.
+ Là điều kiện để được nhà nước xem xét bồi thường thiệt hại về đất khi nhà n−ớc thu hồi vì nhu cầu của xã hội.
+ Là cơ sở pháp lý xác định rằng, khi có tranh chấp, khiếu kiện về đất đai, cơ
quan nhà nước có thẩm quyền giải quyết là Toà án nhân dân theo quy định tại khoản 1 Điều 136 của Luật đất đai năm 2003.
Với ý nghĩa nêu trên việc xác định chủ thể có giấy tờ hợp pháp là rất quan trọng và cần thiết.
1.2. Chủ thể có giấy tờ hợp lệ.
Vấn đề xác định chủ thể có giấy tờ hợp lệ cũng căn cứ vào văn bản pháp luật của cơ quan nhà n−ớc có thẩm quyền. Tuy nhiên, hiểu nh− thế nào là giấy tờ hợp lệ thì việc quy định có nhiều điểm không thống nhất. Văn bản hướng dẫn đầu tiên có nói tới tính hợp lệ của các loại giấy tờ về quyền sử dụng đất là Công văn số 647 ngày 31/5/1995 của Tổng cục địa chính. Đây là quy định mang tính hướng dẫn để thực thi
Nghị định số 60/CP của Chính phủ ngày 5/7/1994 về cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở, quyền sử dụng đất ở. Điều đáng nói ở đây là, công văn không phải là văn bản quy phạm pháp luật, mà là một công th− hành chính có tính h−ớng dẫn chung.
Vì vậy, giá trị pháp lý của Công văn 647 là rất thấp. Tuy nhiên, dưới góc độ thực tiễn thì văn bản h−ớng dẫn này thực sự đi vào cuộc sống, giúp cho ng−ời dân cũng nh−
các cơ quan nhà nước có một định hướng cơ bản trong tiêu chí xác định giá trị pháp lý của các loại giấy tờ về nhà đất.
Tại Nghị định 22/1998/NĐ-CP ngày 24/4/1998 về chính sách bồi thường khi nhà nước thu hồi đất vì lợi ích công cộng đã quy định về điều kiện để được bồi thường thiệt hại về đất, trong đó xác định hàng loạt các loại giấy tờ từ hợp pháp, hợp lệ đến các giấy tờ khác có liên quan.
Như vậy, tính hợp lệ của các loại giấy tờ khi quy định điều kiện bồi thường được ghi nhận trong một văn bản quy phạm pháp luật. Song, sau khi Luật đất đai sửa đổi bổ sung năm 1998 ra đời và có hiệu lực, việc quy định trình tự thủ tục về chuyển quyền sử dụng đất của tổ chức, hộ gia đình, cá nhân đ−ợc ban hành tại Nghị định 17/1999/NĐ-CP ngày 29/3/1999. Với văn bản này lần đầu tiên chúng ta chính thức hoá quan niệm giấy tờ hợp pháp về quyền sử dụng đất do cơ quan nhà nước nào phát hành, đồng thời xác định rõ giấy tờ nào đ−ợc coi là hợp lệ đ−ợc xem xét làm các thủ tục cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Tuy nhiên, với quy định mới tại Luật
đất đai năm 2003, thuật ngữ “Giấy tờ hợp lệ “không đ−ợc nói tới nh− là sự phân biệt với những loại giấy tờ khác thuộc sở hữu của người sử dụng. Điều 49 của Luật đất
đai quy định những trường hợp được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất nếu ng−ời sử dụng có những giấy tờ do các cơ quan nhà n−ớc có thẩm quyền cấp hoặc thừa nhận. Với các giấy tờ đó, người sử dụng đất được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất mà không phải trải qua những thủ tục hành chính phiền hà từ cơ quan công quyền.
Nh− vậy có thể xác định rằng, giấy tờ hợp lệ là các văn bản, giấy tờ do các cơ
quan nhà nước có thẩm quyền cấp cho người sử dụng đất, và họ đã đủ các điều kiện
để cấp ngay giấy chứng nhận quyền sử dụng đất.
1.3. Chủ thể không có giấy tờ đ−ợc xem xét để hợp thức hoá quyền sử dụng đất.
Điều 10 của Nghị định 60/CP ngày 5/7/1994 tuy đ−a ra đ−ợc cách xử lý trong trường hợp chủ sử dụng đất không đủ giấy tờ chứng minh quyền sử dụng đất của mình, song nếu như người sử dụng có giấy tờ hợp lệ về đất nhưng không có giấy tờ hợp lệ về xây dựng xảy ra phổ biến trong phạm vi cả n−ớc thì tr−ờng hợp có giấy tờ hợp lệ về xây dựng mà không có giấy tờ hợp lệ về đất là một việc vô lý. Bởi vì, trước khi làm thủ tục cấp phép xây dựng thì tr−ớc tiên ng−ời làm công tác quản lý xây dựng phải xem xét tính hợp lệ về quyền sử dụng đất của người sử dụng. Vì vậy, ngày 3/8/1996 Chính phủ đã ban hành Nghị định 45/CP nhằm sửa đổi các bất cập tại Điều
10 của Nghị định 60/CP. Tuy nhiên, qua quá trình thực hiện một số năm, việc hợp thức hoá quyền sử dụng đất mới áp dụng cho khu vực đô thị mà ch−a xác định đối với khu vực nông thôn, đồng thời khả năng thu tiền sử dụng đất trước khi cấp giấy tờ hợp thức hoá cũng là giải pháp không đơn giản. Vì vậy, ngày 23/8/2000 Chính phủ
đã ban hành Nghị định 38/2000/NĐ-CP về thu tiền sử dụng đất có lưu ý về việc cho phép ghi nhận nợ tiền sử dụng đất trong giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Đây là giải pháp có tính thực tiễn cao góp phần quan trọng vào việc quản lý, tạo môi tr−ờng lành mạnh trong quan hệ đất đai khi thực hiện các quyền cũng nh− các giao dịch dân sự về đất đai.
Theo quy định hiện nay tại Nghị định 198/2004/NĐ-CP về thu tiền sử dụng đất thì điều kiện để xem xét hợp thức hoá cho người dân ở nông thôn cũng như ở đô thị phải là:
+ Phù hợp với quy hoạch + Không có tranh chấp
+ Có xác nhận của chính quyền địa phương về thời điểm sử dụng đất.
Từ các quy định nêu trên có thể nêu 2 vấn đề cần có giải pháp cụ thể. Đó là:
+ Thứ nhất, vấn đề nghĩa vụ tài chính của người được hợp thức hoá.
Đây là khoản tiền không nhỏ khiến ng−ời đ−ợc hợp thức hoá khó có thể thực hiện nghĩa vụ của mình. Mặc dù Bộ tài chính và Tổng cục địa chính nay là Bộ Tài nguyên và Môi trường đã có thông tư liên tịch 1442 ngày 21/9/1999 cho phép ghi nhận nợ trên giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, song thực tế cho thấy vấn đề trả
nợ củng không đơn giản và việc thực thi các quyền cũng rất hạn chế.
+ Thứ hai, vấn đề xác định đúng thời điểm mà người sử dụng có đất.
Trong quy định của luật đất đai năm 2003 luôn nhấn mạnh việc xác nhận của Uỷ ban nhân dân xã, phường, thị trấn về vấn đề quy hoạch, thời điểm sử dụng đất là trước hay sau ngày 15/10/1993 và mảnh đất đó có tranh chấp hay khiếu kiện gì
không. Các xác nhận đó vô cùng quan trọng, bởi lẽ người dân được xác nhận đã sử dụng đất từ trước ngày 15/10/1993 và hiện phù hợp với quy hoạch sử dụng đất được phê duyệt thì sẽ đ−ợc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất và không thu tiền sử dụng đất. Trường hợp đặt ra, nếu người sử dụng đất sử dụng sau ngày 15/10/1993 nhưng được chính quyền địa phương “ưu ái” xác nhận cho trước 15/10/1993 thì đương nhiên người sử dụng đất không phải nộp tiền khi được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Hệ quả ở đây là, nếu chính quyền địa phương xác định không đúng thời
điểm sử dụng thì có thể ngân sách nhà n−ớc bị thất thu bởi hành vi vi phạm của chính quyền cấp cơ sở trong việc xác nhận thời điểm sử dụng đất, mặt khác tạo sự móc ngoặc, tham nhũng ở chính quyền cấp xã, ph−ờng, thị trấn.
Tóm lại: Việc xác định một chủ thể có tham gia vào quan hệ pháp luật đất đai ở mức độ và phạm vi nh− thế nào phải xuất phát từ các khái niệm đã đề cập ở trên. Từ
đó có thể nêu định nghĩa tổng quát sau: Chủ thể quan hệ pháp luật đất đai là các tổ chức, hộ gia đình và cá nhân cộng đồng dân cư sử dụng đất được nhà nước giao đất, cho thuê đất, nhận quyền sử dụng từ người khác, đã được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất hoặc đ−ợc hợp thức hoá quyền sử dụng đất.
2. Khách thể của quan hệ pháp luật đất đai.
2.1. Khái niệm
Chủ thể của quan hệ pháp luật đất đai có thể là nhà nước, tổ chức, hộ gia đình và cá nhân. Lợi ích mà các chủ thể hướng tới trong quan hệ pháp luật đất đai có thể khác nhau. Nhà nước không trực tiếp sử dụng đất vì vậy khách thể trong quan hệ pháp luật đất đai không hướng tới nhu cầu sử dụng đất. Trong vai trò là người đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý đất đai, nhà nước hướng mục tiêu cuối cùng là mọi đất đai đều khai thác, sử dụng có hiệu quả nhất. Cho nên, khách thể quan hệ pháp luật đất đai trên phương diện nhà nước là ban hành một hệ thống pháp luật
đất đai và tổ chức một bộ máy quản lý đất đai nhằm thực thi, bảo đảm vốn đất quốc gia, kiểm soát mọi quá trình khai thác sử dụng đất. Đối với người sử dụng đất, họ không có mục đích là quản lý như nhà nước, thực chất họ thực hiện các quyền của mình theo luật định. Vì vậy, mục đích mà họ luôn hướng tới là có đất để sử dụng, khai thác các công năng của đất. Mục đích sử dụng của mọi chủ thể sử dụng cũng không đồng nhất, người thì sử dụng vào mục đích nông nghiệp, lâm nghiệp, người thì do nhu cầu ở, xây dựng, kinh doanh. Cho nên mỗi một loại đất, việc giao hoặc cho thuê đất đối với từng loại đất đối với từng chủ thể có từng đặc tr−ng khác nhau không thể giống nhau giữa đất nông nghiệp hay đất chuyên dùng. Mỗi một loại đất cần có các quy định cụ thể để Nhà nước thực hiện việc quản lý, người sử dụng được thực hiện các quyền theo đúng quy định. Tổng hợp các quy định để Nhà nước thực hiện chức năng quản lý đất đai và người sử dụng khai thác vốn đất có hiệu quả tạo thành từng chế độ pháp lý cụ thể. Vì vậy, có thể định nghĩa khách thể của quan hệ pháp luật đất đai là: Toàn bộ vốn đất quốc gia, từng khoảnh đất cụ thể đ−ợc nhà nước xác lập các chế độ pháp lý nhất định.
2.2. Phân loại khách thể của quan hệ pháp luật đất đai.
Trước đây việc phân loại đất vừa căn cứ vào mục đích sử dụng chủ yếu lại vừa theo các tiêu chí không gian cho nên phân loại thành 6 loại đất gồm đất nông nghiệp, đất lâm nghiệp, đất khu dân c− nông thôn, đất đô thị, đất chuyên dùng và
đất chưa sử dụng. quy định như trên gây khó khăn cho người quản lý trong việc xác
định loại đất đồng thời cũng gây khó dễ cho người sử dụng đất khi chuyển mục đích sử dụng đất đặc biệt là trong cùng một nhóm đất trong quá trình chuyển dịch cơ cấu sản xuất. Cho nên, cần xác định lại các mục tiêu trong quản lý và sử dụng đất trong
đó có việc phân loại đất nh− thế nào cho phù hợp. Việc phân loại khách thể của quan