Chương IX: Thủ tục hành chính trong quản lý, sử dụng đất đai
II. Các phân nhóm đất phi nông nghiệp
1. Đất ở nông thôn
Với truyền thống là một nước có nền nông nghiệp lâu đời, phần lớn cư dân sống ở nông thôn, đất đai là nguồn sống, nguồn làm việc của người nông dân gắn với tập quán chòm xóm, quần c− chung sống theo phong tục tập quán ở từng nơi xây dựng nên cốt cách, nếp sống và văn hoá của cộng đồng người dân sống ở nông thôn. Nhiều thế hệ cùng chung sống theo một tôn ti trật tự dưới một mái nhà, cùng lao động sản xuất và hưởng lợi từ đất đai thể hiện sự gắn bó máu thịt trong chia sẻ vật chất và tinh thần của người dân nông thôn. Nét đẹp truyền thống đó trước nhu cầu của sự phát triển đang có những thay đổi vừa tích cực, vừa cần phải có định hướng cho phù
hợp với quá trình đô thị hoá nông thôn để giữ gìn các gía trị văn hoá truyền thống, không bị pha tạp bởi tính tự phát trong xu hướng đô thị hiện nay.
Vì vậy, đối với đất ở cho người dân ở nông thôn cần điều chỉnh về mặt pháp luật những vấn đề sau:
1.1. Khái niệm đất ở nông thôn.
Trước đây đất khu dân cư nông thôn với tính cách là một khái niệm bao trùm hơn khái niệm hiện nay là đất ở tại nông thôn theo quy định tại Điều 83 của Luật
đất đai. Thực chất đất khu dân c− bao gồm nhiều loại đất trong khu dân c−, có thể là các phân nhóm đất trong đất nông nghiệp sử dụng cho nhiều mục đích khác nhau
đáp ứng nhu cầu sản xuất, kinh doanh và nhu cầu ở của người dân nông thôn trong
đó nhu cầu ở là quan trọng nhất. Khái niệm đất ở tại nông thôn chỉ xoay quanh nhu cầu về đất ở của người dân nông thôn mà không có phạm vi rộng như đất khu dân cư
trước đây. Khoản 1 Điều 83 của Luật đất đai xác định “đất ở của hộ gia đình, cá
nhân tại nông thôn bao gồm đất để xây dựng nhà ở, xây dựng các công trình phục vụ
đời sống, vườn, ao trong cùng một thửa đất thuộc khu dân cư nông thôn, phù hợp với quy hoạch xây dựng điểm dân cư nông thôn đã đựơc cơ quan Nhà nước có thẩm quyền xét duyệt”.
Từ khái niệm nêu trên có thể thấy rằng, đất ở tại nông thôn được xác định trước tiên phụ thuộc vào quy hoạch điểm dân c− nông thôn do cơ quan Nhà n−ớc có thẩm quyền xét duyệt. Mọi việc giao đất ở cho người dân ở khu vực nông thôn làm nhà ở phải căn cứ vào tiêu chí quy hoạch, nếu không xuất phát từ đó thì việc bùng nổ có tính tự phát của nhiều tụ điểm dân c− không theo quy hoạch xét duyệt sẽ phá vỡ không gian, cảnh quan và môi tr−ờng cuộc sống th−ờng nhật ở nhiều vùng nông thôn Việt Nam.
Đất ở tại nông thôn đ−ợc xác định trong khuôn khổ thửa đất thuộc khu dân c−
có quy hoạch điểm dân c− nông thôn. Thửa đất ở đó sẽ bao gồm công trình xây dựng nhà ở, công trình phục vụ đời sống sinh hoạt, vườn, ao được xác định là đất ở theo quy định tại Điều 87 của Luật đất đai. Khái niệm đất ở đ−ợc quy định trong một phạm vi hẹp nhằm thể hiện đúng phạm vi cần điều chỉnh về mặt pháp lý trong khuôn khổ đất ở tại nông thôn nhằm tránh nhầm lẫn đối với các loại đất khác trong khu d©n c−.
1.2. Hạn mức đất ở tại nông thôn
Trước đây, Luật đất đai năm 1993 có quy định mang tính tổng quát hạn mức
đất ở chung cho cả nước thuộc khu vực dân cư nông thôn với mức tối đa là 400m2/ hộ gia đình trừ những nơi có phong tục tập quán đặc biệt. Trên cơ sở đó, Hội đồng nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc trung −ơng quy định cụ thể về hạn mức đất ở cho từng nơi căn cứ vào điều kiện, quỹ đất ở từng địa phương. Thông thường các địa phương quy định trong biên độ từ 200 đến 300m2/hộ gia đình.
Theo quy định hiện nay của Luật đất đai năm 2003, Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung −ơng có thẩm quyền quy định về hạn mức đất ở tại nông thôn trên cơ sở quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã đựơc cơ quan Nhà nước có thẩm quyền phê duyệt. Từ quy định về hạn mức giao đất ở, Uỷ ban nhân dân có thẩm quyền quyết định việc giao đất ở cho người dân khu vực nông thôn kể từ ngày Luật
đất đai năm 2003 có hiệu lực pháp luật. Nh− vậy, Luật đất đai năm 2003 không quy
định chung ở tầm vĩ mô mà phân quyền cho cấp tỉnh quyết định về vấn đề này căn cứ vào quỹ đất, phong tục tập quán tại địa phương để quy định về hạn mức giao đất ở. Điều đó hoàn toàn phù hợp với xu hướng chung trong việc phân quyền trong quản lý đất đai hiện nay.
1.3. Nguyên tắc giao đất ở tại nông thôn
Từ trước đến nay, Đảng và Nhà nước Việt Nam luôn quan tâm giải quyết vấn đề nhà ở, đất ở không chỉ cho cán bộ công chức, viên chức tại các đô thị mà điều đó còn thể hiện đầy đủ trong các quy định của pháp luật về bảo hộ của Nhà nước đối với ng−ời dân sống ở khu vực nông thôn. Nhà n−ớc có chính sách tạo điều kiện cho những người sống ở nông thôn có chỗ ở trên cơ sở tận dụng đất trong những khu dân cư sẵn có, hạn chế việc mở rộng khu dân c− trên đất làm nông nghiệp, nghiêm cấm việc tự ý xây dựng nhà ở ven trục đường giao thông trái với quy hoạch khu dân cư đã được cơ
quan nhà n−ớc có thẩm quyền xét duyệt.
Các nguyên tắc trên thể hiện về mặt chính sách, định hướng và yêu cầu cụ thể cho việc quản lý và sử dụng đất ở tại khu vực nông thôn, vừa thể hiện sự bảo hộ chung của Nhà nước cho mọi người dân tiếp cận đối với quyền sử dụng đất ở, vừa thể hiện tính nghiêm minh của pháp luật trong việc xử lý những tr−ờng hợp vi phạm các quy định về đất ở tại nông thôn.
2. Đất ở tại đô thị
Việc quản lý và sử dụng đất đô thị nh− thế nào cho hiệu quả và đúng pháp luật
đang là mối quan tâm chung của toàn xã hội, đây là khu vực mà thị trường bất động sản phát triển rất sôi động nh−ng cũng hàm chứa nhiều yếu tố tiêu cực trong quản lý, khai thác và phân phối quỹ đất đô thị. Từ trước đến nay, đô thị luôn bao gồm các thành phố, thị xã, các khu vực được quy hoạch phát triển đô thị trong tương lai. Với 696 đô thị, từ loại đặc biệt nh− Hà Nội, thành phố Hồ Chí Minh đến các đô thị từ loại 1 đến loại 5, việc quy hoạch phát triển mạng lưới đô thị phải cân đối từng vùng miền, khu vực làm sao các đô thị phải trở thành trung tâm kinh tế, khoa học công nghệ, trung tâm văn hoá, du lịch để tạo đà phát triển cả một khu vực hoặc một vùng miền.
Ví dụ, trong tương lai gần việc quy hoạch “Vùng Thủ đô” bao gồm một loạt các đô thị vệ tinh quanh Hà Nội nhằm giảm bớt sự quá tải của đô thị Hà Nội cả về dân c−, cơ
sở hạ tầng đồng thời mở ra không gian đô thị rộng lớn gắn liền với sự phối hợp phát
triển của những tỉnh có vị trí địa lý bao quanh thủ đô Hà Nội. Thành phố Hồ Chí Minh cũng có vai trò và vị trí tương tự đối với sự phát triển của cả vùng đồng bằng sông Cửu Long. Cơ chế điều chỉnh về mặt pháp luật đối với đất ở tại đô thị đã đ−ợc quy định cụ thể tại Luật đất đai với các vấn đề sau:
2.1. Khái niệm đất đô thị
Tương tự như đất ở tại khu vực nông thôn, đất ở tại đô thị cũng bao gồm đất xây dựng nhà ở, đất xây dựng các công trình phục vụ đời sống trong cùng một thửa
đất thuộc khu dân c− đô thị phù hợp với quy hoạch xây dựng đô thị đã đ−ợc cơ quan Nhà n−ớc có thẩm quyền phê duyệt.
Nh− vậy, trên cơ sở quy hoạch sử dụng đất đ−ợc phê duyệt, đất ở đ−ợc xác định rõ ràng là đất chỉ xây dựng nhà ở, các công trình phục vụ đời sống sinh hoạt của người dân đô thị. Đơn vị thể hiện nhà ở, công trình sinh hoạt phải thể hiện ranh giới của một thửa đất trong khu dân c− đô thị.
2.2. Nguyên tắc sử dụng đất ở tại đô thị
Xuất phát từ đặc tr−ng của đô thị là nơi tập trung đông dân c− có số lao động phi nông nghiệp ở mức cao, nhu cầu sử dụng đất đa dạng và quản lý phức tạp. Vì
vậy, việc sử dụng đất hợp lý và tiết kiệm là nhu cầu tất yếu của quản lý đô thị. Cho nên mọi việc sử dụng đất ở tại đô thị đều xuất phát từ quy hoạch sử dụng đất. Trong tổng quỹ đất đô thị, tỷ lệ phần trăm cho việc xây dựng nhà ở đáp ứng các nhu cầu của c− dân đô thị là rất quan trọng. Trong quy hoạch sử dụng đất cần xác định rõ vốn đất xây dựng nhà ở tại các khu đô thị mới, các khu vực phát triển đô thị nhằm thực thi chính sách của Nhà nước là tạo điều kiện cho người sống ở đô thị có chỗ ở.
Từ quy hoạch cho sự phát triển đô thị, đất ở tại đô thị phải bố trí hài hoà, đồng bộ với đất sử dụng cho các công trình công cộng, công trình sự nghiệp, bảo đảm vệ sinh môi trường và cảnh quan đô thị.
2.3. Quy định về giao đất, cho thuê đất đô thị
Để thực hiện các dự án đầu t− xây nhà ở để bán hoặc cho thuê cho mọi đối t−ợng có nhu cầu về nhà ở, Uỷ ban nhân dân tỉnh và thành phố trực thuộc trung
−ơng thực hiện việc giao đất và cho thuê đất với từng đối t−ợng cụ thể nh− sau:
+ Giao đất cho tổ chức kinh tế ở trong nước, người Việt Nam định cư ở nước ngoài thực hiện các dự án đầu t− xây nhà ở để bán hoặc cho thuê.
Nhằm đáp ứng nhu cầu nhà ở của nhân dân, cán bộ viên chức nhà nước, người có thu nhập thấp và ng−ời có công với cách mạng có điều kiện cải thiện nhà ở, Nhà nước khuyến khích các doanh nghiệp ở trong nước cũng như người Việt Nam định cư
ở nước ngoài tham gia thực hiện nhiều dự án đầu tư xây nhà chung cư cao tầng để bán hoặc cho thuê. Nhìn chung nhu cầu nhà ở là rất lớn, Nhà n−ớc không thể bao cấp nhà ở như trước đây, Nhà nước có chính sách ưu đãi hợp lý đối với người kinh
doanh nhà đất để họ thực hiện các chính sách kinh tế xã hội của Nhà nước đồng thời vẫn đạt các tiêu chí kinh doanh phù hợp với các quy định của pháp luật.
+ Cho thuê đất thu tiền thuê hàng năm đối với người Việt Nam định cư ở nước ngoài, tổ chức, cá nhân nước ngoài thực hiện dự án đầu tư xây dựng nhà ở để cho thuê.
+ Cho thuê đất thu tiền thuê một lần cho toàn bộ thời gian thuê đối với người Việt Nam định cư ở nước ngoài, tổ chức, cá nhân nước ngoài thực hiện dự án đầu tư
xây nhà ở để bán hoặc cho thuê theo quy định của Chính phủ.
Nh− vậy, các đối t−ợng đ−ợc giao đất, cho thuê đất nêu trên có sự phân biệt nhất định về hình thức sử dụng đất, về mục đích thực hiện dự án đầu t−. Có loại dự
án thuần tuý xây dựng nhà ở để bán hoặc cho thuê mà hình thức sử dụng đất là giao
đất có thu tiền sử dụng đất, có dự án chỉ cho thuê nhà sau khi xây dựng. Tuy nhiên,
để tạo sự cạnh tranh lành mạnh giữa các thành phần kinh tế không phân biệt là trong n−ớc hay n−ớc ngoài, việc cho phép họ thực hiện dự án đầu t− xây dựng nhà ở là nhằm cung cấp nhiều hàng hoá bất động sản cho người tiêu dùng với giá cả hợp lý và theo các tiêu chí khác nhau. Đây là chủ tr−ơng lành mạnh hoá thị tr−ờng bất
động sản, trong đó thu hút nhiều thành phần kinh tế cùng tham gia với cơ hội gia nhập thị trường như nhau để cùng kinh doanh nhà ở.
3. Xác định diện tích đất ở đối với trường hợp có vườn, ao
Vấn đề cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất ao, vườn liền kề ở khu vực nông thôn khá phức tạp, phần do phong tục tập quán, phần do lịch sử để lại mà quan niệm khi nào đất ao, vườn là đất ở và khi nào thuộc đất nông nghiệp đôi khi không nhất quán gây trở ngại cho quá trình thực hiện các nội dung quản lý nhà nước về đất
đai. Bởi vậy, để có quan niệm chung thống nhất, Luật đất đai năm 2003 đã có những quy định cụ thể nhằm xác định diện tích đất ở trong trường hợp có vườn ao.
Theo quy định tại khoản 1 Điều 87 của Luật đất đai thì đất vườn, ao được coi là
đất ở phải trong cùng một thửa đất có nhà ở thuộc khu dân c−. Điều đó có nghĩa là, nếu vườn, ao không cùng một thửa đất có nhà ở thì không coi vườn, ao đó là đất ở.
Tuy nhiên, ao vườn nằm chung cùng một thửa đất có nhà ở thì diện tích được coi là
đất ở xác định theo tiêu chí nào? tiêu chí giấy tờ mà người sử dụng đất sở hữu hay thời gian mà họ sử dụng hoặc kết hợp cả 2 yếu tố đó? Để làm rõ các vấn đề này cần xuất phát từ các quy định sau:
+ Đối với thửa đất có vườn, ao được hình thành từ trước ngày 18/12/1980 và người đang sử dụng đất có một trong những giấy tờ về quyền sử dụng đất được quy
định tại khoản 1, 2 và 5 Điều 50 của Luật đất đai thì diện tích đất vườn, ao được xác
định là đất ở. Tuy nhiên cần phải xác định ở đây 2 trường hợp đối với thửa đất ở có v−ên, ao.
Thứ nhất, thửa đất ở hình thành từ trước ngày 18/12/1980 và trong hồ sơ địa chính hoặc các giấy tờ về quyền sử dụng đất có ghi nhận rõ ranh giới thửa đất ở thì
toàn bộ diện tích đất vườn, ao đó được xác định là đất ở.
Thứ hai, cũng với tiêu chí như trường hợp thứ nhất nhưng ranh giới thửa đất ở ch−a đ−ợc xác định trong hồ sơ địa chính hoặc trên các giấy tờ về quyền sử dụng đất
đ−ợc quy định tại khoản 1, 2 và 5 Điều 50 Luật đất đai thì diện tích đất ở đ−ợc xác
định tối đa không quá 5 lần so với hạn mức đất ở do Uỷ ban nhân dân tỉnh quy định.
Ví dụ, hạn mức giao đất ở do Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh quy định là 200m2/hộ gia
đình thì trong trường hợp nêu trên diện tích đất vườn, ao nằm trong thửa đất có nhà ở đ−ợc xác định là đất ở tối đa là 1000m2. Quy định này nhằm khống chế diện tích
đất thổ cư tối đa đối với những nơi có nhà ở nằm trong thửa đất vườn rất rộng. Do vậy, không thể công nhận toàn bộ diện tích đất vườn ao đó là đất ở được, mà phải xuất phát từ hạn mức giao đất ở của địa phương để xác định đất vườn, ao là đất ở cho phù hợp.
+ Đối với trường hợp thửa đất có vườn, ao được hình thành từ ngày 18/12/1980
đến trước ngày 1/7/2004 và người sử dụng có một trong các giấy tờ về quyền sử dụng
đất đ−ợc quy định tại khoản 1, 2 và 5 Điều 50 Luật đất đai mà các giấy tờ đó ghi rõ diện tích đất ở thì diện tích đất vườn, ao được xác định theo các giấy tờ đó. Điều đó có nghĩa là, diện tích đất vườn, ao được coi là đất ở sẽ phụ thuộc vào các giấy tờ hợp lệ về quyền sử dụng đất ghi nhận thửa đất ở có vườn, ao.
+ Đối với trường hợp thửa đất có vườn, ao được hình thành từ 18/12/1980 đến trước ngày 1/7/2004 và người sử dụng đất có một trong các giấy tờ về quyền sử dụng
đất đ−ợc quy định tại khoản 1, 2 và 5 Điều 50 của Luật đất đai mà trong các giấy tờ
đó không ghi rõ diện tích đất ở thì diện tích đất vườn, ao được xác định bởi 1 trong 3 khả năng sau:
- Khả năng thứ nhất, Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh căn cứ vào điều kiện tập quán tại địa phương quy định hạn mức đất ở theo số nhân khẩu trong hộ gia đình.
- Khả năng thứ hai, nếu diện tích thửa đất ở lớn hơn hạn mức công nhận đất ở tại địa phương thì diện tích đất ở được xác định bằng hạn mức công nhận đất ở tại
địa phương.
- Khả năng thứ ba, nếu diện tích thửa đất nhỏ hơn hạn mức công nhận đất ở tại
địa phương thì diện tích đất ở được xác định là toàn bộ thửa đất.
+ Đối với trường hợp thửa đất không có giấy tờ về quyền sử dụng đất quy định tại khoản 1, 2, 5 Điều 50 của Luật đất đai thì diện tích có vườn, ao được xác định theo mức đất ở giao cho mỗi hộ gia đình, cá nhân theo hạn mức đất ở nông thôn hoặc
đô thị do Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh quy định.
Nh− vậy, với các quy định nêu trên, lần đầu tiên Luật đất đai năm 2003 đã giải quyết đ−ợc hầu hết các tình huống đã từng xẩy ra trong cuộc sống ở nhiều địa