Mô tả đô thị Yêu cầu trước tiên của mọi động thái cải thiện công tác quy hoạch, quản lý và rộng hơn là điều hành đô thị ở các thành phố đang phát triển là phải xác định rõ địa bàn bị ảnh hưởng nhằm nắm rõ hơn những thách thức trên địa bàn. Điều hành đô thị Trên thế giới, xu hướng phân cấp mạnh cho chính quyền địa phương đã làm tăng vai trò của chính quyền đô thị. Nhưng, những yếu tố quyết định đến hiệu quả của công tác quản lý ở địa phương gắn liền với các đặc điểm văn hóa chính trị của mỗi thành phố. Tài chính đô thị Việc đáp ứng các nhu cầu của thành phố đòi hỏi chính quyền địa phương phải có năng lực quản lý và phải đa dạng hóa các nguồn tài chính của mình. Việc nắm vững vấn đề phức tạp này quyết định đến cuộc sống hàng ngày của người dân thành phố. Nhà ở và đất đai Nhà ở luôn là vấn đề cần quan tâm của bất kì thành phố đang phát triển nào. Nó liên quan đến rất nhiều khía cạnh: chính sách đất đai, xây dựng và hỗ trợ tiếp cận nhà ở. Tại các quốc gia không phải là thành viên của khối OCDE, vấn đề đất đai là yếu tố quan trọng quyết định các vấn đề khác. Tiếp cận các dịch vụ cơ bản Đô thị là địa bàn phù hợp nhất để cung cấp các dịch vụ cơ bản như cấp nước sinh hoạt, xử lý nước thải, thu gom và xử lý rác thải, điện (rộng hơn là năng lượng) và giao thông. Chính quyền địa phương cần được trang bị chuyên môn kỹ thuật cũng như các phương tiện tài chính để thực hiện tốt nhiệm vụ này. Định hướng phát triển đô thị Vào những năm 1990, những công cụ và khuôn khổ hành động trong lĩnh vực phát triển đô thị đã thay đổi nhằm đương đầu với áp lực dân số tăng nhanh: tiếp cận các vấn đề một cách tổng thể, đề ra các giải pháp với tầm nhìn trung và dài hạn, áp dụng cơ chế có sự tham gia của các bên trong quá trình ra quyết định. Giao thông đô thị Vấn đề giao thông đô thị không chỉ bó gọn trong việc phát triển cơ sở hạ tầng và sử dụng các trang thiết bị có hiệu năng cao. Nó còn đòi hỏi nhiều nỗ lực trong quản lý, nhiều sáng kiến trong đầu tư và phải lưu ý đến nhu cầu của người dân và môi trường sống. An ninh đô thị Đảm bảo an ninh cho việc sinh sống và hoạt động của người dân đô thị là một mục tiêu của tất cả chính quyền thành phố trên thế giới. Ngoài việc tăng cường an ninh cho người dân, tạo liên kết xã hội và thu hút sự tham gia của người dân trong các hoạt động của thành phố là hai công cụ quan trọng trong chính sách đô thị.
Trang 1Chìa khóa để tìm hiểu và hành động
đang phát triển
www.villesendevenir.org
Trang 2Chìa khóa để tìm hiểu và hành động
Chìa khóa để tìm hiểu và hành động
Các đô thị đã thay đổi Là nơi sinh sống của 50% dân số trên trái đất, đô thị trở thành
một trong những thách thức lớn của cộng đồng quốc tế trong lĩnh vực phát triển kinh tế
và xã hội cũng như đối với tương lai của thế giới
Không thể phủ nhận rằng nhân loại hiện nay đang ở vào giai đoạn chưa từng có trong
lịch sử, giai đoạn bùng nổ đô thị kết hợp với gia tăng dân số Hiện nay, tốc độ tăng dân
số đô thị là 1,9%/năm, tương đương với một thành phố với 160.000 dân xuất hiện trên
trái đất mỗi ngày
Ở các quốc gia đang phát triển, đô thị có nhiều đặc trưng rất khác nhau: đô thị mật độ
cao ở Châu Á và Trung Đông, đô thị trải rộng ở Nam Mỹ và đô thị mang tính nông thôn
ở Châu Phi Một số thành phố rất năng động về kinh tế, trong khi một số khác lại không
có động cơ tăng trưởng
Tuy nhiên, tình hình phát triển hiện nay chứng minh rõ ràng rằng đô thị là những đầu
tàu chính của sự phát triển: hệ thống công trình giao thông và cơ sở hạ tầng được xây
dựng tạo điều kiện thuận lợi cho việc đi lại và tiếp cận văn hóa, hình thức tiếp cận dịch
vụ cơ bản ở đô thị phong phú hơn và nguồn thu nhập ở đô thị cũng đa dạng hơn Vì
tình hình hiện nay ở các đô thị làm cho thách thức này ngày càng lớn hơn, nên cần phải
hiểu được sự vận hành ở cấp địa phương cũng như toàn cầu để có thể cải thiện nó
Mười hai chủ đề được đề cập trong quyển sách này, chia thành hai phần chính và có
thể đọc một cách riêng rẽ Phần đầu đề cập đến những kiến thức và vấn đề liên quan
đến quản lý đô thị, phần hai nói về những vấn đề chính của phát triển đô thị (nhà ở,
dịch vụ cơ bản, giao thông, an ninh, nguy cơ và di sản) Chương cuối đề cập đến các
mối quan hệ hợp tác giữa các thành phố, vốn đang đóng vai trò ngày càng quan trọng
trong cơ chế hợp tác của Pháp và của các tổ chức quốc tế
Bên cạnh những tác phẩm khác ở hiện tại và trong tương lai, quyển sách này cung cấp
một cách tổng hợp, mang tính sư phạm và có minh họa đầy đủ về các vấn đề lớn ở đô
5, rue Roland Barthes
75598 Paris Cedex 12
France www.afd.fr
và Môi trng vì s
Phát trin (ISTED)
La Grande Arche Paroi Nord
92055 La Defense Cedex France www.isted.com
(IMV)
Ủy ban nhân dân thành phố Hà Nội Hội đồng Vùng Ile-de- France
Trang 3Lời mở đầu
Hiện nay, cứ 6 người thì 3 người sống ở thành thị, trong đó 2 người
sống ở các đô thị đang phát triển Những con số này cho thấy cácvấn đề đô thị hiện nay là một thách thức trên thế giới và gây sức épđối với mọi mặt của đô thị
Do dân số ngày càng tăng và đô thị ngày càng mở rộng, nên các thành phốđang phát triển sẽ gặp nhiều khó khăn về thể chế, tài chính, kỹ thuật, cũngnhư nhân lực và phương pháp giải quyết các “vấn đề đô thị”, vốn ngày càngphức tạp Do đó, các thành phố này (chính quyền thành phố, chính quyềnvùng, hoặc chính phủ của những nước này…) sẽ mời gọi các cơ quan, tổchức hợp tác đa phương, song phương – của Pháp và các nước khác – hỗtrợ các lĩnh vực liên quan đến quy hoạch, phát triển bền vững, quản lý, vàrộng hơn nữa là lĩnh vực mà ngày nay chúng ta gọi là “điều hành đô thị”
Do đó, Cục Kinh tế và Quốc tế, thuộc Bộ Sinh thái, Phát triển và Quy hoạchbền vững nhận thấy cần thiết phải có một quyển sách trình bày một cáchtổng hợp các chủ đề liên quan đến đô thị, trước tiên là dành cho các cán
bộ, nhân viên đang làm việc tại các đại sứ quán, đặc biệt là ở Phòng Hợptác và Hoạt động Văn hóa (SCAC), nơi thường tiếp nhận các đề nghị cũngnhư các dự án đô thị của các địa phương Quyển sách này mang tính sưphạm và nó hướng đến những người không phải là chuyên gia trong lĩnhvực đô thị Nội dung của quyển sách bao gồm những vấn đề của các quốcgia không thuộc Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (OCDE) Quyểnsách này không có tham vọng trở thành một “tài liệu hướng dẫn phát triển
đô thị” Mục đích của nó là cung cấp một số kiến thức cơ bản giúp ngườiđọc có thể hiểu rõ hơn các vấn đề ở đô thị thông qua 12 chủ đề được trìnhbày trong quyển sách với những phương pháp và kinh nghiệm về lĩnh vực
đô thị cũng như danh mục các trang web của các tổ chức và cơ quan chủchốt tham gia vào các lĩnh vực này
Cuốn sách được chia thành 2 phần, phần đầu đề cập về những kiến thức vànhững vấn đề liên quan đến quản lý đô thị, phần hai nói về những vấn đềchính của phát triển đô thị Cuối quyển sách là phần đề cập đến các mối quan
hệ hợp tác giữa các thành phố, yếu tố đang đóng vai trò ngày càng quantrọng trong cơ chế hợp tác của Pháp và của các tổ chức quốc tế
Dominique BureauCục trưởng Cục Kinh tế và Quốc tế (DAEI)
Bộ Sinh thái, Phát triển và Quy hoạch bền vững
Lời mở đầu 5 4
Các thành phố đang phát triển, Bản tiếng Pháp
Ban chỉ đạo
Bộ Sinh thái, Phát triển và Quy hoạch bền vững
Cục kinh tế và quốc tế (DAEI): Thierry Desclos Tổng cục quy hoạch đô thị, nhà ở và xây dựng (DGUHC): Francine Gibaud
Cơ quan quy hoạch đô thị, xây dựng và kiến trúc (PUCA): Anne Querrien
Isted
Xavier Crépin, Anne Charreyron-Perchet, Isabel Diaz, Anne Baron
Bộ Ngoại giao và Châu Âu
Tổng cục hợp tác quốc tế và phát triển (DGCID):
Bài viết và ý kiến đóng góp
Gilles Antier / Iaurif; Anne Baron / Isted;
Patrice Berger / AU Lyon; Sarah Botton / LATTS;
Anne Charreyron-Perchet / Isted; Xavier Crépin / Isted;
Félix Darmette / Groupe Huit; Thierry Desclos / DAEI;
Isabel Diaz / Isted; Ludovic Faytre / Iaurif;
Mireille Grubert / Cedhec; Gilles Horenfeld / chuyên gia tư vấn; Mylène Hue / IEP Rennes;
Marie-Alice Lallemand-Flucher / Dexia; Éric le Breton /Đại học Rennes 2; Cédric Lebris / IGD Esmile Lebris /Viện Nghiên cứu Phát triển; Louis Lhopital / Isted;
Michel Marcus / Diễn đàn an ninh đô thị Pháp OlivierMourareau / MAEE; Jean-Claude Oppeneau / ADEME;
Annik Osmont / Gemdev; Thierry Paulais / AFD;
Vincent Renard / CNRS
Biên tập
Điều phối biên tập và soạn thảo:
Isabelle Biagiotti / Courrier de la PlanèteThiết kế, hình ảnh và dàn trang:
Bernard Favre / Louma productionsISBN: 2.86815.050.0
Trang web
www.villesendevenir.org
Trang 4Mục lục 7
6 Mục lục
Mô tả đô thị 16Yêu cầu trước tiên của mọi động thái cải thiện công tác quy hoạch, quản
lý và rộng hơn là điều hành đô thị ở các thành phố đang phát triển là phảixác định rõ địa bàn bị ảnh hưởng nhằm nắm rõ hơn những thách thức trênđịa bàn
Tài chính đô thị 26Việc đáp ứng các nhu cầu của thành phố đòi hỏi chính quyền địa phươngphải có năng lực quản lý và phải đa dạng hóa các nguồn tài chính của mình
Việc nắm vững vấn đề phức tạp này quyết định đến cuộc sống hàng ngàycủa người dân thành phố
Nhà ở và đất đai 38Nhà ở luôn là vấn đề cần quan tâm của bất kì thành phố đang phát triển nào
Nó liên quan đến rất nhiều khía cạnh: chính sách đất đai, xây dựng và hỗ trợtiếp cận nhà ở Tại các quốc gia không phải là thành viên của khối OCDE,vấn đề đất đai là yếu tố quan trọng quyết định các vấn đề khác
Tiếp cận các dịch vụ cơ bản 44
Đô thị là địa bàn phù hợp nhất để cung cấp các dịch vụ cơ bản như cấp nướcsinh hoạt, xử lý nước thải, thu gom và xử lý rác thải, điện (rộng hơn là nănglượng) và giao thông Chính quyền địa phương cần được trang bị chuyên môn
kỹ thuật cũng như các phương tiện tài chính để thực hiện tốt nhiệm vụ này
Định hướng phát triển đô thị 32Vào những năm 1990, những công cụ và khuôn khổ hành động trong lĩnhvực phát triển đô thị đã thay đổi nhằm đương đầu với áp lực dân số tăngnhanh: tiếp cận các vấn đề một cách tổng thể, đề ra các giải pháp với tầmnhìn trung và dài hạn, áp dụng cơ chế có sự tham gia của các bên trongquá trình ra quyết định
Giao thông đô thị 50Vấn đề giao thông đô thị không chỉ bó gọn trong việc phát triển cơ sở hạtầng và sử dụng các trang thiết bị có hiệu năng cao Nó còn đòi hỏi nhiều
nỗ lực trong quản lý, nhiều sáng kiến trong đầu tư và phải lưu ý đến nhucầu của người dân và môi trường sống
An ninh đô thị 56
Đảm bảo an ninh cho việc sinh sống và hoạt động của người dân đô thị
là một mục tiêu của tất cả chính quyền thành phố trên thế giới Ngoài việctăng cường an ninh cho người dân, tạo liên kết xã hội và thu hút sự thamgia của người dân trong các hoạt động của thành phố là hai công cụ quantrọng trong chính sách đô thị
Thành phố bền vững 60Bảo vệ môi trường không hoàn toàn là một vấn đề của quản lý đô thị Tuyvậy, các biện pháp chống lại tình trạng ô nhiễm môi trường, sử dụng nănglượng sạch, xử lý rác thải tại các đô thị là một trong những vấn đề thenchốt của việc phát triển hài hòa và bền vững các thành phố và các vùngngoại ô
Dự báo và quản lý các nguy cơ lớn 66Đợt sóng thần năm 2004 hay cơn bão Katrina năm 2005 đã gây thiệt hạinặng nề về người và của Hai thảm họa đó cho thấy hậu quả của đô thịhóa tại các khu vực nguy hiểm, sự cần thiết phải đưa dự báo nguy cơ vàochính sách quy hoạch và tầm quan trọng của từng bộ phận như dự báo,bảo vệ hay quản lý thảm họa
Bảo tồn và phát huy giá trị di sản đô thị 72Việc bảo tồn và phát huy giá trị di sản kiến trúc đô thị không còn đơn thuần
là một hoạt động văn hóa: nó là một nhân tố quan trọng trong quá trìnhphát triển đô thị Nó tạo ra mối liên kết lâu dài giữa các cơ sở đào tạo vớichính quyền địa phương ở các nước đang phát triển cũng như ở cácnước phát triển
Hợp tác giữa các thành phố 76
Sự hiện diện của các thành phố trên trường quốc tế chưa bao giờ mạnh mẽnhư hiện nay, không chỉ vì quy mô dân số mà còn vì là nơi những tháchthức lớn của quá trình toàn cầu hóa được thể hiện rõ nhất Minh chứng chođiều này là sự ra đời của nhiều mạng lưới hợp tác giữa các thành phố và
Trang 5Từ sau hội nghị thượng đỉnh các thành phố do
Liên Hợp Quốc (LHQ) tổ chức tại Istanbul vàonăm 1996, đô thị được xem là một trong nhữngthách thức lớn của cộng đồng quốc tế trong lĩnh vựcphát triển kinh tế và xã hội cũng như đối với tương laicủa thế giới Thật vậy, đúng như dự báo của nhiều nhàdân số học, hiện nay, cứ 2 người trên thế giới, thì có 1người sống ở đô thị
Ở những quốc gia đang phát triển, các đô thị có nhiềuđặc trưng rất khác nhau: đô thị mật độ cao ở Châu Á vàTrung Đông, đô thị trải rộng ở Nam Mỹ và đô thị mangtính nông thôn ở Châu Phi Một số thành phố rất năngđộng về kinh tế, trong khi một số khác thì không có động
cơ tăng trưởng Tuy nhiên, trong sự đa dạng đó, vẫn cómột số điểm chung và mục đích của quyển sách này làrút ra một số điểm chung chính yếu đó, đồng thời cungcấp cho mỗi người những khả năng hành động khácnhau tùy theo trình độ và lĩnh vực mình quan tâm
Để biên soạn quyển sách này, một hội đồng biên soạn
đã được thành lập, quy tụ nhiều chuyên gia đầu ngànhcủa Pháp Các chuyên gia đã thống nhất sắp xếp cáckiến thức về đô thị theo 12 chủ đề Một nhóm nhà báo
và chuyên gia phát triển được giao nhiệm vụ chuyểntải ngôn ngữ chuyên ngành trong lĩnh vực này sangngôn ngữ thông thường để giúp cho số đông độc giả
có thể hiểu được nội dung của quyển sách Nhiềuhình ảnh, biểu đồ minh họa được sử dụng để giúp độcgiả hiểu rõ hơn về các quá trình liên quan đến đô thị
mà đối với nhiều người nó vẫn còn mù mờ, thậm chíkhó hiểu
Quyển sách này là kết quả quyết tâm chính trị của hai
Bộ trong chính phủ Pháp – một Bộ phụ trách các vấn
đề đô thị và Cục phụ trách các vấn đề kinh tế và quốc
tế và một Bộ phụ trách các vấn đề đối ngoại và Châu
Âu Quyển sách này cũng được thực hiện với sự đónggóp của nhiều chuyên gia, nhà nghiên cứu và giớichuyên môn, những người đã biết cách chấp nhậnnhững khiếm khuyết khi khái quát hóa vấn đề từnhững trường hợp cụ thể
Rủi ro gắn liền với cách làm này là chia hiện tượng đôthị hóa, vốn bản chất là một hiện tượng toàn diện và cónhiều yếu tố phụ thuộc lẫn nhau, dưới nhiều góc độtiếp cận khác nhau Mỗi người có một cách tiếp cậnriêng đối với đô thị trên cơ sở trình độ và vốn văn hóacủa mình Đối với người này thì đô thị là nơi chứađựng đủ loại nguy hiểm, nhưng đối với người khác nó
Dẫn nhập 9
8 Dẫn nhập
Các thành phố đang phát triển
Trang 6Sự trỗi dậy của thế giới đô thị
Theo ước tính mới nhất của LHQ2, dân số đô thị trên thếgiới gia tăng mạnh mẽ: 3,1 tỉ, (so với 1 tỉ vào năm 1960 và
2 tỉ vào năm 1985) tương ứng với 50% dân số thế giới vàonăm 2007 Các dự báo dựa trên mô hình của LHQ (4 tỉ vàonăm 2020, và có thể lên đến 5 tỉ vào năm 2030) vẫn cònchưa chắc chắn và đã ước tính quá cao về tốc độ cũngnhư quy mô tập trung đô thị ở các nước đang phát triển:
do đó, cần xem xét lại dự báo cho rằng đến năm 2030 sẽ
có 60% dân số thế giới sống ở đô thị
có quy mô nhỏ hơn Các công ty kiểm toán cũng xếphạng các thành phố về mặt tài chính Chính quyền cácthành phố hiện nay trở thành khách hàng đặc biệt củacác tổ chức tài chính Các nghiên cứu so sánh sự pháttriển của các quốc gia cũng có nhiều chỉ số liên quanđến đô thị; các chỉ số này tập trung vào sự phát triểncon người và mang tính bổ sung cho các chỉ số kinh
ở đô thị, đang gặp phải Là đầu tàuchính trị, kinh tế và xã hội, đô thị là nơiquyết định thành hay bại của các ứngviên trong các cuộc bầu cử quốc gia
Toàn cầu hóa kinh tế và gia tăng didân xuyên quốc gia đè nặng lên các
đô thị ở những nước phát triển và cácsiêu đô thị cấp vùng ở những nước
đang phát triển Những lĩnh vực mới
như an ninh đô thị hoặc tác động của đô thị đến môi trường sinh thái ở địa phương và trên thế giới thu hút sự quan tâm đặc biệt của giới chính trị gia ở tất cả các nước trên thế giới.
Cuối cùng và quan trọng nhất, những thay đổi thật sự ở
đô thị trên toàn thế giới vốn là hệ quả tất yếu của biếnđộng về dân số đã được cụ thể hóa trong các mục tiêuphát triển thiên niên kỷ của LHQ vào năm 2000 Đó làmột trong những thách thức lớn cần phải vượt quatrong thế kỷ này
10 Dẫn nhập
Dân số của 24 siêu đô thị năm 2003
Các siêu đô thị Dân số ước tính
Các siêu đô thị Dân số ước tính
đang phát triển năm 2003
Population Division, New York, mars 2006.
1 developpement/accueil_
www.isted.com/villes-Nguồn: Gilles Antier, 2006
Trang 7Ở các nước đang phát triển, đô thịcàng mở rộng, thì nó càng thu hútdân số trẻ và càng có nhiều ngườisống trong các khu nhà tạm bợkhông được tiếp cận với hệ thốnggiao thông và…càng không đượctiếp cận hệ thống cấp và thoátnước Đô thị mở rộng làm chongười dân càng gặp khó khăn trongviệc tiếp cận nhà ở và đất ở Vấn đềđất ở của hàng chục triệu người tạicác đô thị ở các nước đang pháttriển là một yếu tố hàng đầu gâycăng thẳng và bất ổn.
Ùn tắc giao thông là vấn đề ngày
càng lớn vì tỉ lệ cơ giới hóa tăng rấtnhanh, diện tích đường dành chogiao thông quá hạn hẹp và vì cóquá nhiều loại phương tiện giaothông xung đột với nhau Đô thịcàng mở rộng thì người dân càngcần phương tiện giao thông cá nhân (xe hơi hoặc ngàycàng nhiều người sử dụng xe gắn máy hai bánh) vàgiao thông công cộng đô thị càng khó phát triển Khigiao thông công cộng kém hiệu quả, thì nó lại thúc đẩygiao thông cá nhân phát triển Cụ thể, số lượng xe cánhân ở Bắc Kinh đã tăng gấp 7 lần trong vòng 13 năm,trong khi đó số xe cá nhân ở Vùng Ile–de–France(Pháp) chỉ tăng có 2,7 lần trong vòng gần 40 năm
Do đó, ô nhiễm không khí và tiếng ồn ngày càng nghiêmtrọng Ô nhiễm môi trường ở các nước đang phát triểnthể hiện dưới nhiều dạng do số lượng phương tiệngiao thông tăng nhanh và do chất lượng của các loạiphương tiện, cũng như của xăng, công tác kiểm tragiám sát và các quy chuẩn còn thấp Các khu dân cưtạm bợ ở vùng ven cũng góp phần làm suy thoái môitrường đô thị: do không được tiếp cận trực tiếp vớinguồn nước sạch và do không có hệ thống thu gom,
xử lý nước thải và rác thải nên các khu này góp phầngây ô nhiễm nguồn nước bề mặt và mạch nước ngầm.Điều này đưa đến yếu tố thứ 4 mà các đô thị phải đốimặt: áp lực của các nguy cơ ngày càng tăng, đặc biệt làcác nguy cơ về sức khỏe cộng đồng (Hội chứng suy hôhấp cấp, nắng nóng bất thường…), thiên tai (mưa bão,
lũ lụt ngày càng tăng do biến đổi khí hậu), công nghiệp,công nghệ và kể cả khủng bố Tuy nhiên, có thể thấynếu ở đô thị, thì chúng ta có nhiều cơ hội được cứu giúphơn so với ở nông thôn hẻo lánh Điều này đã đượcminh chứng rõ ràng trong vụ động đất tại miềnĐông–Bắc Pakistan vào cuối năm 2005
Bối cảnh địa chính trị, môi trường và kinh tế–xã hộihiện nay góp phần làm cho chúng ta có cảm giác đang
có “khủng hoảng đô thị” và khủng hoảng trong phát
Dẫn nhập 13
Tuy nhiên, không thể phủ nhận rằng nhân loại hiện nayđang ở vào giai đoạn chưa từng có trong lịch sử, giaiđoạn bùng nổ đô thị kết hợp với gia tăng dân số Hiện
nay, tốc độ tăng dân số đô thị là 1,9%/năm, tương đương
với một thành phố 160.000 dân xuất hiện trên trái đất mỗi ngày.
Trong hệ thống đô thị mênh mông, có 940 triệu ngườisống ở các đô thị lớn – đô thị có hơn 2 triệu dân – ,trong số đó hơn 1/3 (khoảng 350 triệu) sống trong 24siêu đô thị – đô thị có hơn 10 triệu dân 2/3 các siêu đôthị này nằm ở các nước đang phát triển, trong khi
đó vào năm 1960, chỉ có New York và Tokyo có hơn
• Tăng trưởng mạnh, toàn diện ở các nước đang pháttriển kể từ thập niên 1960, nhưng với tốc độ khácnhau tùy theo khu vực: tăng trưởng có xu hướngchậm lại ở Nam Mỹ, nhưng lại tăng mạnh cả về sốlượng lẫn tốc độ ở Châu Á và có thể sẽ tăng rất mạnh
ở Châu Phi Tuy nhiên, điều này hiện vẫn còn đangtranh luận Theo ước tính của LHQ, đến năm 2030 sẽ
có 50% người dân ở Châu Phi và 84% người dân ởNam Mỹ sống tại đô thị
Các đô thị và siêu đô thị ngày càng phát triển cả về chiều cao (mật độ) lẫn diện tích (“đô thị lan tỏa”).
12 Dẫn nhập
Ùn tc giao thông là vn đ ngày càng ln
vì t l c gii hóa tăng rt nhanh, vì din tích đng giao thng quá hn h p và vì có quá nhiu loi phng tin giao thông xung đt vi nhau.
Các đô th và siêu đô
Trang 8Dẫn nhập 15
triển đô thị: ô nhiễm, bạo lực đô thị
và tấn công khủng bố, và những áplực khác mà các chính quyền ngàycàng khó vượt qua (xem các phầngiao thông, nhà ở và các dịch vụ đôthị) Tất cả góp phần tạo nên cảmgiác khủng hoảng, nhất là ở các đôthị thuộc các nước đang phát triển
Có lẽ, nên nói đó là những căngthẳng: một số (các vấn đề về đất đai,tiếp cận nguồn nước sạch và hệthống xử lý nước) mang tính đặctrưng riêng của các nước đang pháttriển; một số khác thì có cả ở những
đô thị thuộc các nước phát triển (ùntắc giao thông và hậu quả của nó đốivới môi trường, sự gia tăng của cácnguy cơ)
Tuy nhiên, song song đó, tình hình phát triển hiện nay chứng minh
rõ ràng rằng đô thị và đại đô thị là những đầu tàu chính của sự phát triển: hệ thống công trình giao thông
và cơ sở hạ tầng được xây dựngtạo điều kiện thuận lợi cho việc đi lại
và tiếp cận văn hóa Hình thức tiếpcận dịch vụ cơ bản ở đô thị phongphú hơn và nguồn thu nhập ở đô thịcũng đa dạng hơn Đô thị cũng lànơi hội đủ các yếu tố để trở thànhnơi có những tiến bộ và sáng tạo cả về mặt văn hóa lẫnkinh tế–xã hội và công nghệ Mỗi ngày, các đô thị đềuchứng tỏ được khả năng cũng như sức sáng tạo củamình Vì tình hình hiện nay tại các đô thị thuộc nhữngnước đang phát triển làm cho các thách thức nói trênngày càng khó giải quyết hơn, nên cần phải tìm hiểu rõphương thức hoạt động của các đô thị ở cấp độ địaphương cũng như cấp độ toàn cầu để có thể đề ra giảipháp cải thiện
Các vấn đề đô thị hiện nay luôn nằm trong chươngtrình nghị sự trên thế giới, giống như vấn đề nhà ở vàođầu thời đại công nghiệp Tuy nhiên, cần nhiều nỗ lựchơn nữa để xác định phạm vi ảnh hưởng của chúng
Quyển sách này cũng như nhiều quyển khác, hiện nay
và trong tương lai, mong muốn góp phần làm sáng tỏcác vấn đề đô thị để giúp cho những người hành độngtrong lĩnh vực này có được điều kiện thuận lợi hơn sovới trước kia để thực hiện công việc của mình
Hy vọng trên cơ sở quyển sách này, nhiều sáng kiếnmới sẽ được đưa ra theo hướng hiểu rõ hơn các hiệntượng đô thị đang phát triển mà hiện nay sự hiểu biếtcũng như hành động của chúng ta cũng chỉ mới bắtđầu ■
14 Dẫn nhập
Ti!p c n vi đt đai không ch là mt tiêu chí v
công b"ng xã hi Mun thu hút doanh nghip
kin đ doanh nghip to dng c ngi mt
cách d# dàng, h$p pháp và bn vng Theo
nh n xét c%a các doanh nhân, đây là mt khó
khăn ln nhiu thành ph đang phát trin.
Nguồn: Cities Alliances, 2006.
Trang 9Chúng có thể được dùng đối chiếu với
số liệu thống kê để xác định mật độ dân
số hoặc bổ sung cho kết quả khảo sáttrên thực địa để suy ra số dân tại các khuvực có công trình xây dựng tương đồng
với nhau Tuy nhiên, công
cụ này có hai khó khăn:
một là rất tốn kém và hai lànhanh chóng trở nên lạchậu do sự mở rộng nhanhchóng của đô thị ở cácnước đang phát triển
Mô tả đô thị 17
vụ đô thị (nước sạch, nước thải, thugom rác thải…) Các bản đồ này chophép phân tích các mối quan hệ giữanhững dịch vụ này với các điều kiệnsống ở đô thị (mức độ trang bị cơ
sở hạ tầng cho các khu vực) Nhưngcác bản đồ này với tỉ lệ 1/80.000 và1/40.000 thường ít chính xác hơn cácfile có được từ ảnh trực giao (thườngvới tỉ lệ 1/5.000 hoặc 1/10.000)
Sự phát triển đô thị theo kiểu “vếtdầu loang” ở các nước đang phát
L’ile de la Cité, Paris, nh trc giao và b n đ&.
16 Mô tả đô thị
Mô tả
đô thị
Yêu cầu trước tiên của
mọi động thái nhằm cải
thiện công tác quy hoạch,
quản lý và rộng hơn là điều
La Mã
Các đô thị không phải lúc nào
cũng có được dữ liệu và số
liệu thống kê có độ tin cậy
cao Sự hiểu biết về tình hình sử
dụng đất cũng như số liệu thống
kê hoạt động kinh tế và việc làm ở
tất cả các đô thị đều không đầy đủ
Do đó, thông thường phải ước lượng
và đối chiếu nhiều số liệu Cho nên
chính quyền địa phương yêu cầu
các đơn vị tư vấn thống kê đầy đủ
các số liệu Trong bối cảnh đó, việc
khảo sát có sự phối hợp của các
bên liên quan sẽ đáp ứng được 2
yêu cầu: thu thập được những dữ
liệu quan trọng trên địa bàn và dự
báo “những thách thức trong tương
lai” về kinh tế và xã hội
Dữ liệu và bản đồ
Không ảnh chụp theo chiều thẳng
đứng cho phép nghiên cứu sâu hơn
kết cấu đô thị và công trình xây dựng
Khu dân c ngoi
ô Thành ph Cap, Nam Phi.
S' d*ng đt c%a thành ph
Băng-ga-lo (+n- Đ) do IAURIF v/ b n đ& có s' d*ng phng pháp đánh du b"ng hình nh Các khu
đô th đu$c th hin b"ng màu đ và tím, đt nông
Không ảnh chụp bằng máy cơ dần dầnđược số hóa và nắn chỉnh hình học
để mỗi điểm trên không ảnh trùng vớiđiểm tương ứng trên bản đồ phẳng –gọi là ảnh trực giao Cách làm này chophép tạo được các file hình với nhữngthông tin và nhận xét đặc biệt (ranhgiới của các khu vực, mật độ dân số,đường giao thông…) được ghi ngaytrên tấm ảnh Việc cập nhật các thôngtin sau đó cũng dễ dàng vì ranh giớitrên bản đồ cũ trùng khớp với ranhgiới trên ảnh trực giao
Các kết quả khảo sát trênthực địa được đưa vào hệthống thông tin địa lý(GIS) và bổ sungcho những dữliệu thu thậpđược từ khôngảnh Từ đó, cóthể có nhiều khảnăng so sánh,đối chiếu cácthông tin vớinhau Ví dụ, tậpbản đồ thông tinđịa lý của ThànhQuito do Viện nghiêncứu phát triển (IRD)thực hiện bao gồm nhiềubản đồ chuyên ngành thểhiện việc tiếp cận các dịch
Trang 10chung toàn thành phố, thì sử dụng hệthống GIS là phù hợp Còn nếu chúng
ta muốn có các công cụ để quản lýmạng lưới hạ tầng (cấp thoát nước,giao thông…), thì nên sử dụng hệthống GIS “địa chính” Hiện nay, chưa
có công cụ GIS nào có thể cho phépchúng ta thực hiện được đồng thờihai việc trên
Địa chính đơn giản hóa
Việc không có bản đồ địa chính hoặcbản đồ địa chính cũ, không còn phùhợp, thường thúc đẩy các chínhquyền địa phương tiến hành thực hiệnbản đồ địa chính đơn giản vì lý do tàichính và vì không có nhiều thời gian.Mục tiêu là cụ thể hóa các quyền sẵn
có (cho dù quyền đó có nguồn gốcnhư thế nào đi nữa) và tạo ra sự đồngthuận trên địa bàn trước khi tiến hànhcải cách pháp luật về đất đai Tuynhiên, trong cách làm này, việc phântích các đặc điểm xã hội và đất đai củanhững quyền hiện hữu được thựchiện khá sơ sài Các tổ chức tại địaphương cần bổ sung thêm nhiều chitiết vào bản đồ địa chính này và cầnphải lập danh sách chủ sở hữu các lôđất để có thể tiến hành cấp giấychứng nhận sở hữu đất Dù để lập dữliệu địa chính, đăng ký địa chỉ bưuđiện, đăng ký giấy chứng nhận quyền
sở hữu hay để theo dõi các biến động
về bất động sản, thì việc xác địnhchính xác vị trí lô đất cũng mang lạinhiều giá trị gia tăng Sổ địa chính đôthị ở Benin thống kê đầy đủ các lô đất,các công trình xây dựng trên đất đó vàcác chủ sở hữu hay người sử dụngcủa từng lô đất, nhưng chỉ ở các khutrung tâm của những đô thị lớn
Hệ thống thông tin địa lý (GIS)
Hệ thống GIS tập hợp và sắp xếp dữliệu địa lý được số hóa và cho phéptrích ra thông tin tổng hợp hữu íchcho việc ra quyết định: dữ liệu về đôthị được lưu trữ, phổ biến và cập nhật
dễ dàng hơn Trong giai đoạn đầu,việc triển khai hệ thống GIS để quản
lý thông tin trên một địa bàn có thể chỉdừng lại ở việc tạo một lớp thông tindựa trên bản đồ quy hoạch đô thị
Điều này cho phép định vị các dự ánquy hoạch, các công trình hạ tầngchính yếu, phân bổ dân số và thựchiện các phân tích sơ bộ ban đầu Khi
cơ sở dữ liệu nhiều hơn, ta có thểtích hợp dữ liệu về địa bàn với dữ liệukinh tế –xã hội cần thiết cho quá trình
ra quyết định và quản lý: ví dụ, việcchọn địa điểm đặt nhà máy có thểđược tối ưu hóa bằng cách dựa vàocác dữ liệu về mật độ dân số, nhà ở,đường giao thông, mức độ nguy hiểmđối với môi trường…
Trong lĩnh vực đô thị, GIS được ưutiên sử dụng để phân tích hiện trạng
sử dụng đất (thông qua ảnh chụp qua
vệ tinh và các cuộc điều tra), bản đồ
đô thị hóa, dữ liệu về nhà ở, việc làm,
cơ sở hạ tầng (xác định vị trí lắp đặt
và địa bàn phục vụ), không gian xanh
… Trong lĩnh vực môi trường, GIScũng được sử dụng thí điểm để giảiquyết các vấn đề liên quan đến tiếng
ồn và ô nhiễm không khí
Cần phân biệt GIS ở quy mô vùng đôthị với hệ thống GIS « địa chính », hệthống thông tin cho từng lô đất Nếuchúng ta muốn xây dựng những công
cụ ở cấp vùng đô thị, ví dụ quy hoạch
18 Mô tả đô thị
triển dẫn đến việc sử dụng ngày càngnhiều hình thức viễn thám qua vệtinh So với phương pháp phân tíchkhông ảnh bằng mắt, thì phương phápnày nhanh và ít tốn kém hơn, nhưng
nó lại đòi hỏi phương tiện kỹ thuật vànhân lực có chất lượng cao hơn
Viễn thám
Nằm trên quỹ đạo cách trái đất 830 km,
vệ tinh Spot của Pháp có vùng ảnh60x60 km và chu kỳ quay 26 ngày
Chúng cung cấp thông tin địa lý cậpnhật thường xuyên và hình ảnh với
độ phân giải từ 5 đến 10 m Dữ liệu sốthu thập được cần phải được mộtcông ty đặc biệt xử lý (số liệu nàyđược bổ sung thêm bằng một môhình kỹ thuật số địa bàn trong trườnghợp địa bàn có địa hình phức tạp) vàđưa ra hình ảnh ở tỉ lệ cần thiết Lợiích của cách làm này là ta có thểnghiên cứu các bản đồ theo từng chủ
đề (thảm xanh, đô thị hóa, không gianngầm…), điều mà chúng ta không thểthực hiện được trên ảnh chụp
Các vệ tinh Spot hay Landsat chụp ảnh từ 7 đến 8 tháng với tỉ lệ1/25.000 hiện trạng sử dụng đất ởmột khu vực đô thị có diện tích1.500 km2 Chúng ta cũng có thểkết hợp hai hình ảnh chụp ở hai thờiđiểm cách nhau khoảng vài năm, từ
đó có thể thấy được cách mở rộngcủa đô thị
Sử dụng đất ở Manila
Năm 1995, dự án lập quy hoạch tổng thể Thủ đô Manila
(Philippin), siêu đô thị với 9,5 triệu dân, đòi hỏi trước tiên
phải biết được chính xác sự mở rộng của nó Hai hình ảnh
đã được lồng ghép vào nhau, từ đó xác định được 39 hình
thức sử dụng đất khác nhau (trong đó 30 hình thức ở đô thị)
tại 17 quận và vùng ven Sau đó, diện tích của từng khu vực
trên hình cũng được xác định và diện tích đất được sử dụng
trong mỗi hình thức cũng được xác định chính xác đến từng
m 2 Những hình ảnh này đã chứng minh rằng 2/3 tăng
trưởng đô thị đã nằm ngoài ranh giới của Vùng đô thị Manila.
Nắm và quản lý mạng lưới hạ tầng kỹ thuật bằng GIS
Việc sử dụng GIS để hỗ trợ công tác quản lý mạng lưới hạ tầng kỹ thuật là không thể thiếu khi quy mô đô thị bắt đầu đạt đến ngưỡng nhất định, từ 500.000 đến 1 triệu dân Tối thiểu, thành phố cũng phải có bản đồ địa chính đơn giản và
số hóa Nó sẽ giúp quản lý đặc điểm kỹ thuật của mạng lưới (quản lý dữ liệu), thiết kế mở rộng mạng lưới (hỗ trợ mở rộng hoặc cải tạo mạng lưới hiện hữu) và xác định tốt hơn việc bảo trì (nạo vét) hoặc sửa chữa (ô nhiễm, rò rỉ, hư hỏng đường ống…)
1 Mô hình kỹ thuật số địa bàn là cách thể hiện một địa bàn dưới dạng ảnh kỹ thuật số để có thể tính được diện tích hoặc các khối và từ đó đưa ra hình ảnh không gian 3 chiều cho khu vực quy hoạch
Ch&ng nh trc giao lên b n đ& s' d*ng đt đn gi n c%a thành ph Issy-les-
Mô tả đô thị 19
Máy kinh vĩ, đ$c đ1t trên đ! 3 chân, dùng đ đo góc m1t b"ng
và góc đng trong không gian Trong đo v/ đa hình, nó đ$c dùng đ kh o sát đa bàn (đo v/ đa hình).
Trang 1120 Mô tả đô thị Mô tả đô thị 21
Địa chỉ, một cách làm khác?
Lập bản đồ địa chính bắt buộc phải đo
từng thửa đất, điều này dẫn đến 3 khó
khăn chính: chi phí cao, tốn nhiều thời
gian và cần phải có những bản vẽ
chính xác và phức tạp Trong khi đó,
địa chỉ chỉ quan tâm đến vị trí của thửa
đất và bản chất việc sử dụng thửa
đất đó, nhưng đồng thời cho phép
có được nhiều thông tin khác: bản đồ
thành phố, định vị công trình xây dựng,
hộ gia đình, hoạt động và công trình
hạ tầng
Song song đó, sự phát triển mạnh
của đô thị ở những nước đang phát
triển được thể hiện ở việc nhiều khu
dân cư được hình thành mà không có
cơ sở hạ tầng và hệ thống đường
giao thông Xuất phát từ nhận định
này, hệ thống địa chỉ giúp từng bước
nắm vững thông tin liên quan đến đô
thị: bản đồ thành phố, mã hóa các
tuyến đường giao thông, điều tra
thống kê, xây dựng hệ thống thông
tin đơn giản, phát triển các công cụ
quản lý
Để thực hiện việc cấp địa chỉ, trước
hết cần có bản đồ số của thành phố
Bản đồ này ở tỉ lệ 1/10.000 sẽ đánh số
từng tuyến đường, xác định rõ điểm
đầu và điểm cuối của mỗi đường, vị trí
của các công trình hạ tầng kỹ thuật và
xã hội trên từng tuyến đường và ranh
giới giữa các khu vực trong thành phố
Mỗi công trình xây dựng, thửa đất sẽ
được đánh mã số theo tuyến đường
đi qua và số xác định vị trí của công
trình đó trên tuyến đường Lợi ích
của phương pháp này rất rõ ràng: mọi
thành phố đều có thể sử dụng được (vì
thành phố nào cũng có đường giao
Lập các đài quan sát
Thay đổi nhanh chóng của đô thị đòi hỏi phải theo dõi và
cập nhật thường xuyên dữ liệu Ngoài công cụ GIS, việc
lập đài quan sát đô thị cho phép tập hợp các đối tác nhà
nước và tư nhân tổng hợp dữ liệu và trao đổi thông tin
Ở Maroc, Algeri hay Campuchia, các đài quan sát đất đai
và nhà ở theo dõi tình hình giá đất, biến động của thị
trường bất động sản, các đơn vị tham gia vào lĩnh vực
nhà ở, các giao dịch thành công và chiến lược của các đơn
vị nhà nước và tư nhân…
1001 ứng dụng của địa chỉ
Từ năm 1990, việc cấp địa chỉ ở Châu Phi được thực hiện với sự phối hợp của công ty cấp nước, công ty điện lực và điện thoại Một số ứng dụng khác của địa chỉ cũng được triển khai như thuế nhà ở tại Burkina Faso, thuế đô thị ở Togo, phí
đô thị ở Mali Địa chỉ cũng tạo điều kiện thuận lợi cho các cơ quan y tế trong việc
xử lý các vấn đề liên quan đến sức khỏe cộng đồng: xác định trên bản đồ các
ổ lây nhiễm tả (Maputo), các đợt tiêm văc-xin hoặc tiêu độc khử trùng khi có dịch bệnh.
C nh làm vic c%a ngi làm công tác đo đc trong thi kỳ Trung đi, trích t tài liu đo đc và cm mc c%a Bertrand Boysset, chuyên viên đo đc Thành ph Arles vào cui th! k4 14.
B n đ& đa chính năm
bên cnh).
Danh bạ trang web
Viện nghiên cứu phát triển – IRD
www.iaurif.org/fr/index.htm
Geopolis
Geopolis là một cơ sở dữ liệu quy mô toàn thế giới, nơi tập trung các dữ liệu của các đô thị có từ 10.000 dân trở lên.
Các chỉ số
GIS, bản đồ địa chính đơn giản hoặcđịa chỉ cho phép thiết lập các chỉ sốđịnh vị ở đô thị hoặc liệt kê các côngtrình cần thực hiện trong chương trìnhđầu tư và xây dựng cơ sở hạ tầng Địachỉ cho phép có được thông tin gắn vớitừng thửa đất và giúp phân chia địabàn một cách dễ dàng nhằm xây dựngchương trình hành động về cơ sở hạtầng và công trình phúc lợi (y tế, giáodục, trụ cấp nước, rác thải…)
Từ những dữ liệu này và trên cơ sởcác chỉ số, ta có thể biết được mức độtiếp cận các công trình hạ tầng củangười dân ở các khu vực và từ đó cóthể xếp loại các khu vực và các ưutiên ở từng khu vực cũng như các loạidịch vụ
Kết luận, việc mô tả đô thị là điều đầutiên và cần thiết, trước khi thực hiệnbất kỳ can thiệp nào vào đô thị Các kỹthuật được trình bày ở đây mang tính
bổ sung cho nhau và đều đóng gópvào công việc này.■
Trang 12Điều hành đô thị 23
Văn hóa đô thị và chính trị
Mỗi vùng, mỗi đô thị đều có nền vănhóa chính trị đặc thù của mình Cách
tổ chức, hoạt động và quyền hạn củamỗi chính quyền địa phương ở mỗinước minh chứng rõ nét cho sự đadạng này Tính bền vững về văn hóachính trị và tổ chức thể chế là sảnphẩm của lịch sử, ví dụ ở Nam Mỹ,vai trò của thị trưởng rất quan trọng.Mặt khác, ý tưởng về chính quyền đôthị vẫn còn mới nên chưa thể xácđịnh được vai trò của nó
Ý tưởng về công dân địa phươngcũng không phải là một ý tưởng phổquát và trình độ của xã hội dân sự
ở mỗi nơi cũng mỗi khác Ở Nam
Mỹ, tiếng nói của xã hội dân sự giúpngười dân tham gia thật sự vào quátrình ra quyết định, còn ở Châu Phi,hoạt động của xã hội dân sự thiên
về hướng tìm cách lách các quyđịnh của các chế độ chuyên chế
Trong những điều kiện như thế, đểhiểu được cách vận hành của mộtthành phố cần phải có một sự hiểubiết sâu về các mối quan hệ giữa tổchức hành chính, thách thức củaphát triển đô thị với văn hóa chínhtrị của địa phương Các công trình
cơ sở hạ tầng lớn, cấp nước sạchhay xử lý nước thải thường cầnđược nghiên cứu ở quy mô địa bànlớn – ví dụ quy mô lưu vực đối với
Chi!n dch v n đng tranh c' cp thành
ph Caracas (Venezuela) Chùm sao nhân loi, mt tác ph;m biu trng cho “Các trng hin đi trong đi thoi và trao đ<i hu ngh gia các dân tc”, theo tác
22 Điều hành đô thị
Trên thế giới, xu hướng
phân cấp mạnh cho
chính quyền địa
phương đã làm tăng vai
trò của chính quyền đô
thị Nhưng, yếu tố
quyết định đến hiệu
quả của công tác quản
lý địa phương gắn liền
với các đặc điểm văn
hóa chính trị riêng của
mỗi thành phố.
Điều hành
đô thị
Ngày nay, vấn đề điều hành đô
thị luôn nằm trong chươngtrình nghị sự của cộng đồngquốc tế vì trong thập kỷ vừa qua,các định chế quốc tế và các nhà tài trợ phát triển luôn xem các địaphương là những chủ thể khôngthể thiếu trong quá trình phát triểnkinh tế xã hội và là nơi thể hiện nềndân chủ
Để đảm trách được vai trò này,chính quyền địa phương phải mangtính đại diện cao, chính thống vàhiệu quả trong chỉ đạo phát triển đôthị Những yêu cầu này là hệ quảcủa 3 yếu tố logic: văn hóa và địnhchế chính trị địa phương; quan hệgiữa địa phương với trung ương;
các ràng buộc bên ngoài
Tham gia thảo luận ngân sách
Năm 1988, đảng lao động Braxin đã đề ra chủ trương đồng quản lý ngân sách ở thành phố Porto Alegre (Braxin) Nhờ cơ chế tham gia theo hình tháp, nên người dân có thể quyết định từ 3 đến 15% ngân sách của thành phố: cấp thứ nhất được tổ chức theo chung cư hay tuyến phố, ủy quyền cho cấp thứ 2 là cấp bao gồm các khu phố và các khu vực ưu tiên Cấp thứ hai tham gia vào hội đồng ngân sách cùng với chính quyền địa phương và các chủ thể hoạt động xã hội.
Gần 200 thành phố đã áp dụng chủ trương này, nhưng có điều chỉnh cho phù hợp
với địa phương mình: Rio Grande Do Sul đã triển khai cơ chế ngân sách có sự
tham gia ở cấp tiểu bang; Belem đã mở rộng cơ chế này lên hội đồng thành phố;
Belo Horizonte đã đưa vào nguyên tắc ngân sách có sự tham gia trong lĩnh vực
nhà ở xã hội Ngoài Braxin, chúng ta còn có thể thấy những cách làm tương tự
khác ở Peru, Equator và Bolivia.
Mt cuc h p cp thành ph ti Bê-lem,
Bra-xin.
Trang 13Điều hành đô thị 25
trung hóa có thể là cơ hội cho chínhquyền trung ương giao bớt một phầnquyền hạn và nghĩa vụ của mình chochính quyền địa phương Ở ChâuPhi, việc chuyển giao nguồn lực cầnthiết để thực hiện điều này vẫn chưađược thực hiện Do đó, chính quyềnđịa phương chưa có khả năng đứng
ra làm chủ đầu tư và thương thảovới nhà tài trợ
Khả năng hành động của địa phươngvẫn còn nhiều hạn chế và chưatương xứng với thẩm quyền có được
trong khuôn khổ quá trình phi tậptrung hóa Điều này là do chínhquyền địa phương thiếu rất nhiềunguồn lực cả về nhân sự lẫn sựphối hợp với các đơn vị đại diệncủa các cơ quan chính phủ tại địaphương cũng như các ban ngànhcủa địa phương Cần ưu tiên bổsung những năng lực này chochính quyền địa phương đặc biệt
là trong dịch vụ do nhà nước thựchiện cũng như trong quản lý dịch
vụ ủy thác cho tư nhân Do đó,đào tạo cán bộ địa phương là điềukiện cần thiết cho việc điều hành
đô thị có hiệu quả
Việc công nhận đô thị là trung tâmcủa sự phát triển vẫn chưa đủ đểnhiều quốc gia tạo điều kiện cho
đô thị tự chủ về chính trị Tuy nhiên,việc giao cho đô thị những vai tròmới đã đưa đô thị trở thành nhữngchủ thể không thể thiếu trong tất
Danh mục trang web tham khảo
Chương trình nhà ở của LHQ – UN/Habitat
www.unhabitat.org
Trang web của Ngân hàng Thế giới dành riêng cho khu vực công.
www.worldbank.org/
publicsector
Liên hiệp các thành phố
và chính quyền địa phương – UCLG
Đài quan sát Quốc tế tình hình dân chủ tại địa phương và phi tập trung hóa GOLD, theo cách viết tắt trong tiếng Anh, là một cổng internet do UCLG thực hiện nhằm cung cấp thông tin cho các tác nhân tại địa phương về tình hình phi tập trung hóa và điều hành địa phương trên khắp thế giới.
localgovernments.org/gold
www.cities-Cities Alliance – Liên minh
đô thị Tổ chức hợp tác
giữa Ngân hàng Thế giới, các tổ chức quốc tế và cơ quan hợp tác ở các quốc gia và các thành phố.
Liên minh đô thị được thành lập nhằm giải quyết các vấn đề ở các khu dân
www.almwla.org
Tổ chức khoa học nghiên cứu toàn cầu hóa và phát triển – GEMDEV
www.gemdev.org
Quan hệ đối tác vì sự phát triển đô thị – MDP
tư phát triển thànhphố về lâu dài Xét
về phương diệnnày, Nam Phi lànước đã xây dựngđược tầm nhìn về đô thị thời hậuApartheid, đô thị nén Ý tưởng chính
là dệt lại tấm vải đô thị bằng cáchgắn kết những mảng đô thị được tạo
ra trong thời kỳ Apartheid, tổ chức lạimạng lưới giao thông, phân bổ lạiđất đô thị và tổ chức lại các hoạtđộng với phương châm càng đa dạngcàng tốt trong khuôn khổ dự án tăngmật độ đô thị
Phi tập trung hóa và điều hành địa phương đang được thử thách
Từ khoảng 15 năm trở lại đây, quátrình phi tập trung hóa về chính trị,thuế và hành chính đã được triểnkhai ở nhiều nước trên thế giới
Điều này phù hợp với mong muốntăng hơn nữa hiệu suất điều hành,giải quyết các vấn đề ở địa phươngbằng cách phối hợp giữa nhà nướcvới tư nhân và người dân Hiện nay,các mối quan hệ giữa chính quyềnđịa phương với chính phủ trungương đang được thiết lập xoayquanh mô hình này
Đối với những khu vực, những quốcgia mong muốn điều chỉnh cơ cấu tổchức và vai trò của nhà nước là chỉthuần túy điều tiết do thiếu phươngtiện tài chính, thì mô hình phi tập
việc cấp nước sạch, quy mô cộng
đồng đô thị đối với giao thông đô
thị Ở nhiều vùng đô thị lớn, chính
quyền địa phương thường liên kết
với nhau để quản lý địa bàn tốt hơn
Từ thập niên 80 của thế kỷ trước,
thành phố Bangkok đã xây dựng
chiến lược quản lý địa bàn ở quy
mô vùng đô thị Từ năm 2004, Bombay
và thành phố mới Navi Mumbay
đã thành lập một cơ quan chung
để quản lý các vấn đề về phát triển
đô thị
Sự phát triển đô thị mà đặc trưng là
sự phân rã của các cộng đồng và sự
trải rộng của đô thị thường là do
những khó khăn trong xây dựng tầm
nhìn về phát triển Hiện nay, một số
thành phố đã ý thức được vấn đề
này và đã đề xuất việc chia địa bàn
của mình thành những khu vực nhỏ
hơn mà tại đó việc xây dựng ý tưởng
cũng như chiến lược phát triển đô
thị mang tính định hướng cho hoạt
động của các tác nhân ở đô thị được
thực hiện dễ dàng hơn Xu hướng
này được phát triển ở Braxin, nước
có rất nhiều kinh nghiệm trong việc
xây dựng các phương thức phi tập
trung hóa trong điều hành đô thị
Sau khi trải qua một thảm họa – thiên
tai, chiến tranh – ưu tiên hàng đầu
của chính quyền địa phương là đáp
ứng nhu cầu trước mắt của người
dân và xây dựng cho tương lai
Trong đa số các trường hợp, tính
cấp thiết trong các hành động
(nhanh chóng xây dựng lại, tái định
cư, các vấn đề về sức khỏe cộng
Không tư nhân hóa lĩnh vực cấp nước sạch
Việc người dân Thành phố Cochabamba (Colombia) không
chấp nhận giao cho tư nhân công tác cấp nước sạch vào
năm 2000 đã trở thành biểu tượng trên toàn thế giới trong
việc chống lại tư nhân hóa các loại dịch vụ Sau một năm
căng thẳng, các công ty tư nhân đã phải rút lui và chịu tổn
thất lên đến 50 triệu USD Hiện nay, việc cấp nước cho
Thành phố do công ty nhà nước SEMAPA đảm trách trong đó
3/7 thành viên hội đồng quản trị là đại diện của người dân.
Nhờ sự hỗ trợ của nhiều nhà tài trợ, công ty đã mở rộng
được mạng lưới và cung cấp nước với giá xã hội chấp nhận
được Hai công ty cấp nước tư nhân đã từ bỏ việc yêu cầu
đòi bồi thường thiệt hại vào năm 2006 nhờ trung gian hòa
giải là chính phủ Bolivia.
Hi đ&ng nhân dân Thành ph Papudo (Chilê) và Thành ph
Praia Grande (Braxin).
Phi tập trung hóa theo kiểu
Ấn Độ
Các đô thị ở Ấn Độ chỉ tiếp nhận khoảng 1/3 dân số của nước này, nhưng lại đóng góp đến 60% thu nhập của quốc gia Từ thập niên 80, chính phủ Ấn Độ đã nhận thấy vai trò đầu tàu của đô thị Năm 1992, hiến pháp đã được sửa đổi và công nhận chính quyền địa phương cả đô thị lẫn nông thôn là một cấp thứ 3 của chính phủ Hội đồng nhân dân với 1/3 số ghế dành cho phụ nữ không chỉ đảm nhận vai trò quản lý quy hoạch mà còn quản lý cả tài chính – việc chuyển trách nhiệm này cho địa phương đi kèm với việc giảm hỗ trợ
từ chính phủ Hiện nay, tính năng động trong phát triển ở các vùng của
Ấn Độ rất khác nhau tùy theo khả năng nắm bắt các công cụ phát triển của chính quyền địa phương
Trang 14Tài chính đô thị 27
sản phẩm quốc gia của nước này.Quan trọng như thế, nhưng các thànhphố lại không có nguồn lực riêng.Trong đa số các trường hợp, chínhphủ trung ương thu những nguồn này
mà không có cơ chế phân bổ lại chođịa phương
Ngoài ra, thuế ở địa phương cũngkhông đủ để đáp ứng nhu cầu Ở các nước Châu Phi, thu từ thuế địaphương không vượt quá 1% GDPcủa địa phương đó, trong khi đó lẽ ra
nó phải đạt gần 5%; khu vực phichính quy và các hộ gia đình khôngđóng thuế vì cho rằng không chínhđáng Muốn tăng thuế và tăng thu từthuế trước hết phải xây dựng mộtchính sách đô thị có thể huy độngđược các nguồn lực của địa phương Một khó khăn nữa là việc xác địnhchế độ sở hữu đất đai, vốn là cơ
sở của nhiều loại thuế chính ở địaphương Việc xây dựng chế độ đăng
ký đất đai – xác định vị trí các lô đất
và chủ sở hữu – sẽ giúp mở rộngcác nguồn thu từ thuế Ở Benin, nhờxây dựng được hệ thống địa chỉ, nênnguồn thu từ thuế đã tăng gấp 4 lầntrong một thời gian tương đối ngắn
mà không cần phải tăng thêm áp lực
Học cách tự chủ
Cơ quan phát triển địa phương của Senegal (ADM) đã được thành lập vào năm 1997 để cung cấp dịch vụ tài chính cho các địa phương: việc hỗ trợ tài chính dựa trên các tiêu chí đơn giản (dân số và khả năng chi trả) Đối với mỗi dự án, trợ cấp trực tiếp chiếm 70%, vốn vay chiếm 20% và vốn tự có của địa phương chiếm 10%.
Việc giải ngân vốn cho dự án được một đơn vị được ủy quyền làm chủ công trình có quan hệ trực tiếp với ADM đảm trách Việc đầu tư này nằm trong khuôn khổ hợp đồng hợp tác giữa thành phố
và chính phủ, thỏa thuận tài chính giữa thành phố và ADM
và một chương trình tăng cường năng lực Mục tiêu chính là cải thiện khả năng chi trả của địa phương nhằm giúp cho địa phương có thể dần dần vay vốn nhiều hơn và giảm phụ thuộc vào trợ cấp của Chính phủ.
Cung cp dch v* c
b n, nhà , giao thông, thu gom và x'
lý rác th i, b o v môi trng: to điu kin sng tt cho ngi dân đòi h i l$ng vn
Hiện nay, các thành phố có nhu
cầu tài chính rất lớn để đảm
bảo sự tăng trưởng của mình
Cung cấp dịch vụ cơ bản, nhà ở,
giao thông, thu gom và xử lý rác
thải, bảo vệ môi trường, tạo điều
kiện sống tốt cho người dân đòi hỏi
một nguồn vốn đầu tư và vận hành
rất lớn Chỉ trong lĩnh vực xử lý nước
thải, theo ước tính, cần phải có 14
tỉ euro đầu tư mỗi năm cho đến
năm 2025
Thông thường, ngân sách của chính
phủ và thuế tại địa phương là hai
nguồn tài chính chủ yếu để đáp ứng
nhu cầu của các đô thị Hiện nay,
phần chuyển giao ngân sách từ chính
phủ xuống cho địa phương vẫn còn,
nhưng theo xu hướng phi tập trung
hóa, chính quyền trung ương thường
tăng thêm quyền hạn cho chính
quyền địa phương nhưng đôi khi
không cấp phương tiện và nguồn
lực tương xứng Thuế tại địa phương
thường quá thấp và do đó không đủ
để bù đắp cho các khoản đầu tư
và phải đa dạng hóa các
nguồn tài chính của mình Việc nắm vững vấn đề phức tạp này mang tính quyết định đến cuộc sống hàng ngày của người dân thành phố.
thuế ở địa phương, vay và thực hiệnquan hệ đối tác công – tư Ba hướngnày không loại trừ lẫn nhau màngược lại chúng ta có thể kết hợpchúng với nhau và phát triển dướinhiều hình thức đa dạng để có thểquản lý địa phương tốt hơn
Phát triển các nguồn lực riêng
Về kinh tế, các đô thị đang gặp mâuthuẫn Ngày nay, trên khắp thế giới,
đô thị là đầu tàu của sự phát triểnkinh tế, là nơi tập trung hoạt độngcông nghiệp và thương mại Các đôthị đóng góp từ 50 đến 80% tổngsản phẩm quốc gia, tùy theo tìnhhình mỗi nước Các đô thị lớn ởNam Phi – Johannesburg, Durban
và Le Cap – đóng góp đến 50% tổng
Thay đổi logic
Nói đến “tài chính cho chính quyền địa phương” đòi hỏi thoát ra khỏi logic can thiệp theo từng dự án để hướng đến cơ chế tài chính đáp ứng nhu cầu về vốn trong trung
và dài hạn dựa trên mô hình đã được các định chế tài chính ở Băc Phi (CPSCL, FEC) và Nam Phi (DBSA, INCA)
áp dụng Việc đánh giá rủi ro cũng khác và nhấn mạnh đến rủi ro của người đi vay, nhưng cũng không nên đánh giá thấp rủi ro của dự án.
Trang 15Tài chính đô thị
thị không được tiếp cận với thị trườngtài chính, thậm chí với các chươngtrình của các nhà tài trợ quốc tế Do
đó, chính quyền địa phương cần mộtđơn vị trung gian bảo lãnh các khoảnvay và có thể đứng ra cho các chínhquyền địa phương vay Đó chính làcác định chế tài chính đặc biệt đượcthành lập ở nhiều nước để cho cácchính quyền địa phương vay tiền vàthu hồi vốn
Con đường thứ hai là chính quyềnđịa phương tiếp cận trực tiếp vào thịtrường tài chính thông qua việc pháthành trái phiếu đô thị Trái phiếu cóthể nhằm mục đích chung, nhưngthường gắn với một dự án cơ sở hạtầng hoặc do một định chế tài chínhđặc biệt phát hành để đảm bảo đầu
tư Để cơ chế này vận hành tốt, cầnphải đáp ứng các điều kiện sau:
• Minh bạch hóa tài chính địaphương Cần công bố công khaibảng cân đối tài chính của thànhphố nhằm tránh công quỹ bị biểnthủ hoặc thâm thủng nặng Tính
ổn định của các nguồn lực riêng
và hiệu quả của hệ thống giá dịch
vụ cũng là những chỉ số để đánhgiá công tác quản lý tài chính
• Khung pháp lý tối thiểu, rõ ràng,minh bạch và hiệu quả Hệ thốngquy định cho phép xác định đượctrách nhiệm của các chủ thể khácnhau và tạo điều kiện cho chínhquyền địa phương tiếp cận với cácnhà tài trợ
• Bối cảnh kinh tế thuận lợi Chínhquyền địa phương có thể áp dụngcác biện pháp ưu đãi thuế để tạothuận lợi cho việc phát hành tráiphiếu, ví dụ miễn thuế đối với tiềnlãi từ trái phiếu Những hình thứcbảo đảm và ưu đãi khác có thể docác yếu tố bên ngoài mang lại: mộtliên minh các ngân hàng có thể tạo
ra một quỹ bảo đảm cho việc pháthành trái phiếu đô thị; việc chuyểngiao tài chính từ chính phủ cho các
29
Ngân sách không cân đối
Rất khó so sánh nguồn lực của các thành phố Những thành phố có ngân sách bình quân đầu người cao nhất nằm ở Châu Âu hay ở Mỹ Các thành phố ở Châu Phi, Châu Á và Nam Mỹ có ngân sách ít nhất.
Do đó, các thành phố này không có đủ nguồn lực để đáp ứng nhu cầu đầu tư.
Nguồn: Globan Urban Observatory 1998
Thành phố Nước Ngân sách/người
về thuế Tương tự, ở các nước Trung
Âu, chính quyền địa phương đã gắnkết việc sở hữu tư nhân với các chế
độ thuế
Quá trình thực hiện phi tập trung hóathường gắn với việc chuyển giao chođịa phương các nhiệm vụ và tráchnhiệm liên quan đến giáo dục và y tếhơn là liên quan đến việc quản lý cácdịch vụ về điện, nước vốn thuận lợihơn cho chính quyền địa phương khihuy động vốn vay hoặc thiết lập mốiquan hệ đối tác công–tư
Thách thức trong việc vay vốn
Đối mặt với các nhu cầu thường lớnhơn những nguồn lực riêng củamình, chính quyền địa phương ở các
đô thị buộc phải tìm các nguồn tàichính bổ sung Việc tìm đến nguồnvốn vay là một xu hướng mới nhưngquan trọng để đáp ứng nhu cầu tàichính của địa phương Từ thập niên
80, số tiền các thành phố vay mỗinăm là khoảng 12 tỉ euro Nhữngnước vay nhiều nhất, ngoài khối G7,
là Nam Phi, Bungari, Ba Lan,Hungari, Estonia, Braxin, Colombia,Trung Quốc, Slovakia và Ucraina
Về mặt kỹ thuật, có hai con đườnggiúp cho các đô thị tiếp cận đượcvới nguồn vốn vay thương mại
Trong đa số các trường hợp, vì quychế hoặc vì lý do về kỹ thuật, các đô
Giá trị kinh tế ở địa phương
Thành phố là chủ thể kinh tế ngày càng quan trọng, điều
này được chứng minh qua tống sản phẩm kinh tế đô thị.
Các thành phố tạo ra nhiều của cải vật chất nhất là các
thành phố ở Mỹ, Châu Âu và một số ở Châu Á Phần lớn
các thành phố nghèo nhất nằm ở Châu Phi và Châu Á.
Nguồn: Global Urban Observatory 1998
Thành phố Quốc gia Sản phẩm/Người
Trang 16Danh mục trang web
Cơ quan Phát triển Pháp – AFD
www.afd.org
Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế – OCDE
www.ocde.org www.oecd.org/dac*
* Ở OCDE, Ban Hợp tác
vì sự Phát triển (CAD) là
cơ quan chính phụ trách các vấn đề liên quan đến hợp tác với các nước đang phát triển
Cơ quan Hợp tác Kỹ thuật Quốc tế của Bộ Kinh tế, Công nghiệp và Việc làm – MINEFI – ADETEF
ủy thác cũng được hy vọng là quantâm hơn đến chất lượng dịch vụ vàquản lý khách hàng
Cuối thập niên 90, mối quan hệ đốitác này đã phát triển rất mạnh vớiviệc nhiều hợp đồng có giá trị giữacác thành phố lớn và các tập đoànlớn được ký kết, thu hút sự chú ýcủa dư luận, ví dụ hợp đồng giữa tậpđoàn Suez và thành phố BuenosAires Tuy nhiên, do vốn đầu tư banđầu rất lớn, nên nếu muốn các hợpđồng này mang lại lợi nhuận, thì cầnphải có sự ổn định lâu dài Việc biếnđộng của tỉ giá hoặc khủng hoảngkinh tế đã cho thấy quản lý theophương pháp ủy thác không phải lúcnào cũng mang lại những bảo đảmcho các đơn vị được ủy thác Trongnhiều trường hợp, việc phối hợp vớicác đơn vị của nhà nước hoặc cácđơn vị tư nhân trong nước để đápứng các nhu cầu nhỏ hơn là hoàntoàn có thể thực hiện được Cơquan Phát triển Pháp hỗ trợ chocách làm này ở các nước Châu Phi
hạ Sahara và ở nhiều nước kháctrên thế giới
Cho dù lựa chọn phương pháp nào
đi nữa, thì nhiều thành phố vẫn khôngđược tiếp cận với các hình thức bảolãnh cần thiết để họ có thể tiếp cậncác nguồn vốn từ bên ngoài và do đóquan hệ hợp tác trong lĩnh vực nàyvẫn rất quan trọng ■
Tài chính đô thị 31
lớn đầu tư lâu dài vào các công trình
cơ sở hạ tầng tư nhân
Ủy thác dịch vụ công khác với tư
nhân hóa hoàn toàn theo cơ chế thị trường ở chỗ phương pháp nàyđược thực hiện thông qua hợp đồng
có thời hạn (từ 15 đến 50 năm) vàtrả công cho đơn vị tham gia theo kếtquả khai thác dịch vụ Có rất nhiềuhình thức ủy thác nhưng đều cóđiểm chung là có một hợp đồng giữamột cơ quan nhà nước và một đơn
vị khác (tư nhân, hỗn hợp hoặc nhànước) trong một thời hạn nhất định
Có hai hướng áp dụng ủy thác dịch
vụ công Ở các nước nói tiếng Anh,người ta dùng hình thức Build –Operate – Transfer (BOT), giao chonhà đầu tư xây dựng và khai thác
Chính quyền chỉ trở thành chủ sở hữuthật sự của công trình khi kết thúc hợpđồng Lợi ích của phương thức này làdựa vào người sử dụng dịch vụ chứkhông phải là người đóng thuế để đầu
tư ban đầu cho các công trình
Ở Pháp, khi ủy thác dịch vụ công,chính quyền luôn nắm vai trò chủ sởhữu công trình cơ sở hạ tầng đó
Việc ủy thác dịch vụ công được thựchiện đi kèm với một tập hồ sơ kỹthuật trong đó nhấn mạnh đến lợi íchcông và đơn vị được ủy thác phảituân thủ hồ sơ kỹ thuật này
Mối quan hệ đối tác này nhằm giúpquản lý dịch vụ công tốt hơn–quản
lý nhân sự, theo dõi biến động thịtrường, thu phí sử dụng dịch vụ Vìthế, việc đầu tiên mà công tySODECI ở Bờ Biển Ngà hoặc Công
Ngân hàng hướng đến thành phố
Do quy chế ràng buộc chỉ cấp tín dụng cho chính phủ, nên Ngân hàng Thế giới phối hợp với Công ty Tài chính Quốc tế thành lập Quỹ đô thị vào năm 2003
Quỹ này cấp tín dụng cho các địa phương trong nhiều lĩnh vực (nước sạch, thoát nước và xử lý nước thải, giao thông, điện, chất thải rắn, sưởi ẩm ở đô thị, giáo dục và y tế, và các dịch vụ công cơ bản khác).
Đơn vị thụ hưởng tín dụng này cũng rất rộng (chính quyền thành phố hoặc tỉnh, doanh nghiệp công ích, công ty kinh tế hỗn hợp, các đối tác trong quan hệ đối tác công–tư, các định chế tài chính trung gian).
30 Tài chính đô thị
đơn vị phát hành trái phiếu, giống
như cách làm ở Philippine, cũng là
một cách có thể áp dụng; một số
nhà tài trợ đề ra cơ chế bảo đảm
nhưng thông thường chỉ dành cho
khu vực tư nhân Ví dụ Ban Tín
dụng Phát triển thuộc Cơ quan hỗ
trợ Phát triển của Mỹ, USAID, bảo
đảm đến 50% tổng giá trị trái phiếu
đô thị được phát hành và cung cấp
các dịch vụ hỗ trợ kỹ thuật
Các cơ chế này không loại trừ việc
phát triển song song mối quan hệ đối
tác công–tư để thực hiện dịch vụ công
ích ở địa phương, những dịch vụ nằm
ngoài ngân sách của thành phố
Trở thành các đối tác
Việc thiết lập mối quan hệ đối tác
công–tư sẽ tạo ra một kênh tài
chính mới cho các dịch vụ công
Ý tưởng của mối quan hệ đối tác này
là kết hợp hoạt động vì lợi ích chung –thường gặp nhất là phát triển cácdịch vụ cơ bản – với phương phápquản lý của tư nhân vốn được xem là
có hiệu quả hơn Việc tư nhân đồngđầu tư vào các dịch vụ cho phépgiảm bớt gánh nặng cho ngân sáchthành phố Ví dụ ở Thành phố BunosAires, chỉ có 6 triệu trên tổng số 11triệu dân của thành phố được tiếpcận nước máy Để đáp ứng hết nhucầu của người dân, cần phải mởrộng mạng lưới đường ống hiện hữu
và xây dựng thêm nhà máy lọc nước
Điều này đòi hỏi nguồn kinh phí rấtlớn mà một mình chính quyền thànhphố không thể đảm đương nổi
Nhưng vì dịch vụ này sẽ trở thànhmột thị trường lớn trong tương lai,nên có thể kêu gọi các công ty tưnhân tham gia đầu tư và khai thác
Có hai hình thức quan hệ đối táccông-tư: tư nhân hóa hoàn toàn hoặc
ủy thác có điều kiện công tác quản lý
cơ sở hạ tầng phục vụ lợi ích chung
ví dụ hệ thống cấp nước hoặc mạnglưới giao thông
Tư nhân hóa dịch vụ đã được áp
dụng tại một số nước nói tiếng Anh,đặc biệt là ở Vương quốc Anh Mặc
dù phương thức này giúp giảm bớtcông việc cho chính quyền địaphương, nhưng nó đòi hỏi nguồn vốn
Thành ph Stockholm, Th*y Đin, có ngân ngi là 5 450 USD,
so vi 0,09 USD c%a Thành ph Kinshasa, Cng hòa Dân ch%
Congo.
Hỗ trợ tài chính phù hợp
Việc nhận thức được các nhu cầu mới của đô thị đã làm cho
một số nhà tài trợ trong đó có Cơ quan Phát triển Pháp
(AFD) tiến hành điều chỉnh công cụ tài chính của mình.
Ngoài việc hỗ trợ tài chính cho Chính phủ, họ còn hỗ trợ trực
tiếp cho chính quyền địa phương hoặc thông qua các định
chế đặc biệt Một cách khác nữa là họ tạo điều kiện thuận lợi
cho chính quyền địa phương tiếp cận thị trường tài chính.
Những công cụ mới này đang được triển khai và cần có
thêm kỹ thuật đặc biệt và mới Municipal Finance Task Force
tập trung các kinh nghiệm trong lĩnh vực này và là nơi
nghiên cứu, suy nghĩ về các cách làm hiện nay.
www.afd.fr — www.mftf.org
Xếp hạng theo kiểu Ấn Độ
Ở Ấn Độ, đơn vị hàng đầu về xếp hạng tín dụng Credit Rating Information Service of India Ltd.,
đã triển khai từ năm 1997 dịch vụ xếp hạng các địa phương dựa trên 6 tiêu chí:
(1) khung pháp lý và quy định, (2) cơ sở kinh tế của vùng, (3) tình hình tài chính hiện nay, (4) các dự án hiện tại của thành phố, (5) khả năng quản lý của thành phố, (6) dự án có liên quan.
Cách xếp hạng này đặc biệt chú trọng đến nguồn lực sẵn có, ổn định và có thể đánh giá được để hoàn trả vốn vay.
Trang 17sẽ xây dựng mới (1/5.000, đôi khi1/2.000) Điều này sẽ giúp quản
lý công trình xây dựng và mạnglưới hạ tầng kỹ thuật tốt hơn
Tóm lại, đô thị càng lớn thì càngkhông thể quy hoạch và quản lý bằngmột tài liệu Nhưng dù quy mô đô thị
có như thế nào đi nữa, thì vẫn cầnphải bổ sung vào các tài liệu quyhoạch một bản kế hoạch hành độngtrước mắt và trung hạn trong đó xácđịnh chi tiết hành động trong từnglĩnh vực (đất đai, nhà ở, hoạt động,
cơ sở hạ tầng, mạng lưới hạ tầng kỹthuật…) dưới dạng dự án trong đónêu rõ các bước thực hiện, chi phí,các tài liệu, bản vẽ cần thiết…kèm
hóa), vềnội dung (đềcập đến việc triển khai thực hiện vàtác động môi trường) và về cách lập,xây dựng chúng (có sự tham gia củanhiều bên)
Các tài liệu phù hợp với địa bàn
Mức độ bao phủ của các tài liệu quyhoạch khác nhau tùy theo quy môcủa thành phố Đối với một thànhphố khoảng 200.000 dân, có thể chỉcần một tài liệu quy hoạch chính là
đủ Tài liệu này có thể được bổsung thêm bằng một vài bản vẽ đốivới những khu vực sẽ phát triểnhoặc sẽ cải tạo Nhưng nếu đô thịcàng lớn, thì càng khó có thể thựchiện công tác quy hoạch và quản lýbằng một tài liệu duy nhất Sự ảnhhưởng của khu vực đô thị đếnvùng ven đòi hỏi cần phải có mộttầm nhìn quy hoạch và phát triểntrung và dài hạn
Đối với những thành phố lớn(khoảng 1 triệu dân) hoặc đại đô thị(khoảng hơn 2 triệu dân), chínhquyền địa phương cần phải cónhiều tài liệu định hướng và pháttriển đô thị, mỗi tài liệu có vai tròchuyên biệt như sau:
• Một tài liệu chiến lược (tỉ lệ từ1/10.000 đến 1/50.000), xác địnhhướng chiến lược, công trình cơ
sở hạ tầng chính, khu vực đã và
sẽ đô thị hóa, khu có nguy cơ
• Một hoặc nhiều tài liệu quy hoạchcho từng khu hiện hữu hoặc khu
@ Phnom Penh (Campuchia, hình trên),
và Queretaro (Mehico, hình di), chính quyn thành ph
luôn luôn có các công c* giúp qu n lý s
tăng tr ng c%a đô th.
Nghệ thuật khảo sát có sự phối hợp
Việc khảo sát trước khi lập quy hoạch nhằm xác định những thế mạnh và bất cập của đô thị: có những cơ hội nào cho cơ sở hạ tầng, công trình công cộng, môi trường…? Đâu là những nguy
cơ và điểm yếu trong cấu trúc
đô thị hiện hữu? Từ đó xác định những thách thức về tính hấp dẫn, điều kiện sống và vận hành của đô thị
Nếu việc khảo sát này được thực hiện với sự tham gia, chia
sẽ của các đối tác tại địa phương, thì nó sẽ tạo khuôn khổ thật sự, tương tự như “bảng điều khiển bay” trong việc triển khai thực hiện các tài liệu quy hoạch.
32 Định hướng phát triển đô thị
Định hướng
phát triển đô thị
Các công cụ và tài liệu tham chiếu về phát triển đô thị đã có nhiều thay đổi trong những năm 1990 nhằm đáp ứng áp lực dân số ngày càng tăng Với cách tiếp cận tổng thể, toàn diện và tầm nhìn trung hạn, các công cụ này thường kết hợp với quá trình ra quyết định có
sự tham gia của nhiều bên.
B n đ& quy hoch Thành ph Moundou (Tchad, hình trên) to khuôn kh< cho
và hành đng trong trung hn Thành ph
Kisumu (Kenya, hình bên di) đã l&ng ghép các M*c tiêu Phát trin Thiên niên k4 trong k! hoch
nhiều tài liệu quy hoạch đô thị
để đương đầu với nhữngthách thức về dân số, môi trường vàkinh tế ở đô thị Trong những nămgần đây, những tài liệu này đã cónhiều thay đổi: về mục tiêu (định hướng sự phát triển đô thịhơn là kiểm soát sự phát triển), vềhình thức (các tài liệu được đơn giản
Định hướng phát triển đô thị
Trang 18Vai trò của Quy hoạch tổng thể
Ở Phnom Penh, (hình bên cạnh), trong khuôn khổ chương trình hợp tác, Pháp đã hỗ trợ lập quy hoạch tổng thể Phnom Penh đến năm
2020 Là tài liệu tham chiếu đối với đầu tư của nhà nước và tư nhân, bản quy hoạch này ấn định
vị trí của các công trình công cộng
và các cơ sở hạ tầng chính của Thành phố, các hành lang dành cho các công trình này và mục đích sử dụng các khu vực trong Thành phố Tài liệu này cũng định hướng cho các quy hoạch ngành như cấp nước, thoát nước…
Ngoài các hành động khẩn cấp (chống ngập…), quy hoạch chung nói trên còn đặc biệt nhấn mạnh đến việc tăng cường công tác quản lý nhà nước ở địa phương, xây dựng bộ quy định về quy hoạch ở cấp quận, bảo vệ hành lang dành cho các công trình lớn
và xây dựng ngân hàng nhà ở cũng như thành lập một cơ quan
về đất đai.
phép quản lý một cách đơn giảncông tác quy hoạch không gian vàdịch vụ đô thị Một số khác ưu tiêncho đặc trưng của đô thị và đề rathứ tự ưu tiên rõ ràng trong hànhđộng và đầu tư
Được thử nghiệm từ thập niên 1990,các bản đồ quy hoạch đô thị mangtính tham chiếu chỉ thể hiện cấu trúc
đô thị, không phân khu chức năng,
và được dùng để tham chiếu trongtrường hợp xây dựng mạng lưới hạtầng và triển khai dự án trong tươnglai: bản đồ quy hoạch này chỉ nêu lênhướng của các tuyến đường chính
và các địa điểm dự định xây dựngcông trình công cộng, dịch vụ đô thịchính, các khu vực dự kiến đô thịhóa trong 5 đến 10 năm tới và cáckhu vực dự trữ để xây dựng cáccông trình hạ tầng lớn Như vậy, các
bản đồ quy hoạch này đề ra mộtkhung chương trình hành động trongtrung hạn Do đó, chúng tạo thuậnlợi cho các đơn vị ở địa phươngtrong công tác quản lý
Tài liệu quy hoạch có thể ấn địnhphạm vi các khu vực được xây dựng,
đề xuất mục đích sử dụng đất (côngnghiệp, nhà ở xã hội, công trình côngcộng) và đôi khi có thể dự tính quy môdân số vào thời điểm nhất định Nócho phép tính được nhu cầu cơ sở hạtầng và quy mô mạng lưới đườnggiao thông cũng như mạng lưới hạtầng kỹ thuật Cách quy hoạch nàydựa trên nền tảng đô thị hiện hữu –còn được gọi là quy hoạch theo cấutrúc chủ yếu của đô thị – và đặc biệtquan tâm đến việc kết hợp đồng bộgiữa quy hoạch và dịch vụ đô thị(nước sạch, thoát nước, xử lý nướcthải, điện, chiếu sáng…)
Tuy nhiên, cách quy hoạch này chỉkhả thi đối với những thành phố từ
35
Quy hoch chung c%a Thành ph Phnom Penh (Campuchia).
34
dài Mặc dù cách tiếp cận này dựatrên những cách làm tốt đã đượcnhiều địa phương áp dụng thànhcông, nhưng nó không khuyên
áp dụng nguyên mẫu những cáchlàm đó
Những cách làm mới
Trong nhiều trường hợp, phương tiệntài chính và các quy định định hướngphát triển đô thị mà các thành phố cóđược tỉ lệ nghịch với áp lực mà thànhphố đó phải đương đầu Không có cáccông cụ thật sự có hiệu quả để bảo vệhành lang dành cho công trình côngcộng, không áp đặt được việc sử dụngđất đúng mục đích quy hoạch, nên cácthành phố thường bất lực trong việcđịnh hướng quá trình phát triển tựphát Vì thiếu khung pháp lý, và nềnhành chính chưa hiệu quả, nên tínhkhả thi của các đồ án quy hoạch (chủyếu theo hướng cấm) rất thấp Chính
vì thế, cần hướng đến phương phápquy hoạch khuyến khích và có sựtham gia của nhiều bên
Đối với các đại đô thị, bản đồ quyhoạch chung và các bản đồ quyhoạch chi tiết cho từng khu vực làhai công cụ quy hoạch không thểthiếu Đối với các thành phố trungbình và nhỏ, nhiều loại tài liệu quyhoạch mới xuất hiện Một số cho
Các tài liu mang tính
Kenya) ho1c h p ly ý
ki!n (hình bên di,
cuc h p ly ý ki!n ... quản lý địa bàn quy
mô vùng đô thị Từ năm 2004, Bombay
và thành phố Navi Mumbay
đã thành lập quan chung
để quản lý vấn đề phát triển
đô thị
Sự phát triển. ..
32 Định hướng phát triển đô thị< /small>
Định hướng
phát triển đô thị< /h3>
Các công cụ tài liệu tham chiếu phát triển thị có nhiều thay đổi năm... tác
vì Phát triển (CAD) là
cơ quan phụ trách vấn đề liên quan đến hợp tác với nước phát triển
Cơ quan Hợp tác Kỹ thuật
