Chính quyền địa phương trong việc phát triển đô thị ở Việt Nam

Hiện nay, các thành phố ở Việt Nam đang đóng vai trò đầu tàu trong việc tạo ra của cải vật chất cho đất nước, mặc dù trong một thời gian dài vốn bị nhìn nhận một cách khá dè dặt. Thái độ này bắt nguồn từ quá trình đấu tranh giành độc lập dân tộc và thống nhất đất nước, chủ yếu dựa vào khu vực nông thôn. Kể từ sau bước ngoặt của công cuộc đổi mới năm 1986, các thành phố đã trở thành nơi diễn ra các hoạt độngcông quan trọng.Nhờ có cơ sở hoạt động nằm trên địa bàn, chính quyền địa phươngđã tạo lập được vị trí và vai trò đặc thù trong bộ máy nhà nước và giờ đâygiữ một vai trò chủ chốt. Quyền hạn và tính tự chủ của chính quyền cácđịa phương ngày càng được củng cố trên cơ sở những thế mạnh và phương tiện của mình, tuy còn ở mức độ khác nhau tùy thuộc vào điềukiện kinh tế của từng địa phương.Kiểm soát và hỗ trợ quá trình tăng trưởng dân số và kinh tế ở cácthành phố hiện là mối quan tâm hàng đầu của lãnh đạo các địa phương.Các nhà lãnh đạo địa phương phải kiểm soát tình hình ngày càng phứctạp tại địa phương, đồng thời phụ thuộc vào chính quyền trung ương, bởitrung ương vẫn nắm quyền chỉ đạo, tuy mức độ can thiệp vào công việccủa địa phương bớt mang tính hệ thống và bớt nặng nề hơn...

trong quá trình phát triển

đô thị ở Việt Nam

Tiến triển, phương tiện và hạn chế của

chính quyền địa phương

lefevres@afd.fr

NHÀ XUẤT BẢN TRI THỨC

Được thành lập năm 2010, trực thuộc Vụ nghiên cứu của Cơ quan phát triển Pháp (AFD), bộ sách Focales có mục tiêu trình bày những kinh nghiệm thực tế do AFD hay các đối tác của AFD (chuyên gia, nhà nghiên cứu, chuyên gia tư vấn…) thu được tại các nước đang phát triển.

Các ấn phẩm trong bộ Focales mô tả, nêu bật triển vọng trên cơ sở nghiên cứu những trường hợp cụ thể (dự án, thử nghiệm, quan hệ đối tác…) Những cuốn sách này cũng có thể đưa ra suy ngẫm về một vấn đề nảy sinh trong một lĩnh vực hay một khu vực địa lý thông qua những ví dụ và kết quả cụ thể với mục tiêu bao trùm toàn bộ những lĩnh vực và địa bàn hoạt động của AFD.

Các ẩn phẩm đã xuất bản :

Focales N°1 : Accès de tous aux services d’eau : le rôle des petits opérateurs privés à

Hochiminh-Ville, Vietnam (Cung cấp nước sạch đến mọi người dân, vai trò của các doanh nghiệp tư nhân nhỏ ở thành phố Hồ Chí Minh, Việt Nam)

Focales N°2 : Le système de gouvernement local en Palestine (Hệ thống chính quyền

địa phương ở Palestine)

Focales N°3 : Linking Labour Organisation and Vocational Training in Uganda :

Les-son for Rural Poverty Reduction

Focales N°4 : Financement des services d’eau en milieu urbain au Niger (Cấp vốn

cho các dự án nước sạch đô thị ở Niger)

Có thể tham khảo các ấn phẩm của chúng tôi trên trang web : http://recherche.afd.fr

Cuốn sách này được viết trên cơ sở bản báo cáo tổng kết dự án nghiên cứu do Samuel LEFEVRE công tác tại Ban Chính quyền địa phương và Phát triển đô thị (AFD) yêu cầu nhóm chuyên gia tư vấn (công ty CARO) thực hiện nhằm phác họa một bức tranh toàn cảnh về chính quyền địa phương ở Việt Nam, bao gồm bối cảnh hoạt động, cơ cấu, tổ chức, nhiệm vụ và phương thức hoạt động của chính quyền địa phương.

Trong khuôn khổ những định hướng chung ưu tiên phát triển mối quan hệ hợp tác với chính quyền các địa phương trong lĩnh vực phát triển đô thị, AFD mong muốn hiểu rõ hơn về phương thức hoạt động của chính quyền địa phương, đặc biệt

là vai trò của các cơ quan này trong việc tổ chức các dịch vụ đô thị như cấp thoát nước, quản lý rác thải, giao thông công cộng, y tế, giáo dục Dự án nghiên cứu này nhằm giúp AFD đáp ứng tốt hơn nhu cầu của các đối tác địa phương

Mục tiêu này đòi hỏi nhóm nghiên cứu phải nghiên cứu kỹ lưỡng mọi thông tin, như rà soát kỹ lưỡng, phân tích các tài liệu hiện có và xuống địa phương để trực tiếp làm việc với các đối tác, đặc biệt là chính quyền của mười tỉnh thành (trong đó

có năm thành phố lớn trực thuộc trung ương) nhằm lập các phiếu nghiên cứu chuyên sâu cho từng tỉnh thành Phương pháp nghiên cứu này đã giúp nhóm nghiên cứu thu lượm được những thông tin cụ thể và cập nhật ngay tại các địa phương góp phần làm kết quả thêm phong phú.

Dự án nghiên cứu do Philippe PAPIN và David ALBRECHT thực hiện trong khoảng thời gian từ tháng bảy đến tháng mười một năm 2009 dưới sự chỉ đạo của Hervé HOCQUARD Chị MẠC Thu Hương phụ trách công tác thư ký điều phối dự án Tại Việt Nam, dự án đã nhận được sự hỗ trợ nhiệt tình của các chuyên gia, nhà nghiên cứu và dịch thuật, trong đó phải kể đến chị NGUYỄN VŨ Phương Liên cùng tập thể các chuyên gia của Trung tâm nghiên cứu đô thị CEFURDS tại thành phố Hồ Chí Minh dưới sự chỉ đạo của bà TÔN NỮ Quỳnh Trân.

Nathalie LE DENMATBan Chính quyền địa phương và Phát triển đô thị, AFD

1 Sự phát triển mạnh mẽ của các tỉnh

1.1 Đô thị, trụ cột trong quá trình phát triển của Việt Nam

1.2 Tổ chức chính quyền địa phương

1.3 Ngân sách được cân đối và giám sát một cách chặt chẽ và

các phương tiện phụ trợ cho các hoạt động của địa phương

1.4 Cơ chế đầu tư của các tỉnh

2 Phát triển đô thị và các dịch vụ công ở địa phương

2.1 Các hình thức mở rộng đô thị

2.2 Quy hoạch đô thị

2.3 Sản xuất và cung cấp nước sạch

Danh sách tên riêng và từ viết tắt

Tài liệu tham khảo

13

13 19 26

38

49

49 56 59 75 85 100 111 122 130

139145149

Lời nói đầu

Hiện nay, các thành phố ở Việt Nam đang đóng vai trò đầu tàutrong việc tạo ra của cải vật chất cho đất nước, mặc dù trong một thờigian dài vốn bị nhìn nhận một cách khá dè dặt Thái độ này bắt nguồn

từ quá trình đấu tranh giành độc lập dân tộc và thống nhất đất nước, chủyếu dựa vào khu vực nông thôn Kể từ sau bước ngoặt của công cuộc đổi mới [1]năm 1986, các thành phố đã trở thành nơi diễn ra các hoạt độngcông quan trọng

Nhờ có cơ sở hoạt động nằm trên địa bàn, chính quyền địa phương

đã tạo lập được vị trí và vai trò đặc thù trong bộ máy nhà nước và giờ đâygiữ một vai trò chủ chốt Quyền hạn và tính tự chủ của chính quyền cácđịa phương ngày càng được củng cố trên cơ sở những thế mạnh và

[1] Đổi mới kinh tế bắt đầu từ năm 1986 sau Đại hội lần thứ VI của Đảng, được đẩy mạnh kể từ năm 1992 và thực sự mang lại kết quả từ sau khi Mỹ bỏ cấm vận năm

1994 Việc mở cửa nền kinh tế không phải là một lựa chọn mang tính chính trị mà là

hệ quả của một yêu cầu cấp thiết Trong bối cảnh những khó khăn liên tiếp kể từ sau 1982-1983, việc Liên Xô ngừng viện trợ trở thành yếu tố khởi đầu Vốn từng được

hỗ trợ về mọi mặt, chỉ trong vòng vài tháng nguồn viện trợ giảm dần rồi ngừng hẳn, các nhà lãnh đạo Việt Nam buộc phải nhanh chóng tìm nguồn hỗ trợ mới : sự giúp

đỡ của quốc tế, đầu tư của các doanh nghiệp nước ngoài và Việt kiều Mãi đến sáu hoặc tám năm sau đó người ta mới chuyển từ việc công nhận buôn bán tư nhân sang khuyến khích nền kinh tế thị trường Kể từ đó quá trình đổi mới lan sang lĩnh vực công nghiệp, thương mại, ngân hàng, doanh nghiệp nhà nước và doanh nghiệp nước ngoài

Chính vì thế cần phân biệt rõ hai khoảng thời gian để tránh sự nhầm lẫn về mặt ý nghĩa và quá trình tiến hành đổi mới Bởi nếu chúng ta dùng từ này để chỉ toàn bộ cả

quá trình, chúng ta sẽ quên mất rằng khoảng thời gian từ 1986 đến 1994 là thời kỳ

mở cửa tạm thời do tình thế bắt buộc nhưng đã tạo tiền đề quan trọng cho giai đoạn tiếp theo hiện đang được hoàn thành

phương tiện của mình, tuy còn ở mức độ khác nhau tùy thuộc vào điềukiện kinh tế của từng địa phương.

Kiểm soát và hỗ trợ quá trình tăng trưởng dân số và kinh tế ở cácthành phố hiện là mối quan tâm hàng đầu của lãnh đạo các địa phương.Các nhà lãnh đạo địa phương phải kiểm soát tình hình ngày càng phứctạp tại địa phương, đồng thời phụ thuộc vào chính quyền trung ương, bởitrung ương vẫn nắm quyền chỉ đạo, tuy mức độ can thiệp vào công việccủa địa phương bớt mang tính hệ thống và bớt nặng nề hơn

Dự án nghiên cứu này được thực hiện năm 2009 nhằm phản ảnh sựchuyển mình của chính quyền các địa phương, đặc biệt là chính quyền cáctỉnh thành, những tác nhân chủ chốt trong quá trình phát triển và quyhoạch đô thị hiện nay Nghiên cứu đặc biệt đi sâu vào phân tích các phươngtiện và cơ chế tài chính được chính quyền các địa phương huy động vàoviệc thực hiện các tham vọng của mình, mặc dù cơ chế quản lý của Trungương vẫn còn hiện diện Nghiên cứu cũng nhấn mạnh tới những sáng kiếnmới trong thời gian gần đây về tài trợ cho các hoạt động của địa phương Sau khi phân tích phương thức phát triển đô thị tại Việt Nam vàảnh hưởng của những công cụ hiện hữu trong công tác quy hoạch, nghiêncứu đi sâu vào phân tích một số dịch vụ công cơ bản, nền tảng của quátrình phát triển đô thị « bền vững », như sản xuất và cung cấp nước sinhhoạt, thoát nước, quản lý rác thải và giao thông công cộng

Phần một

của các tỉnh

1.1 Đô thị, trụ cột trong quá trình phát triển của Việt Nam

Trong vòng hai mươi năm trở lại đây, Việt Nam đã chứng kiến những

chuyển mình nhanh chóng khiến bộ mặt của đất nước đổi thay sâu sắc

Đó là những chuyển biến cả về mặt dân số, kinh tế, xã hội và chính trị, mặc

dù về mặt bên ngoài đường lối và bộ máy lãnh đạo vẫn khá ổn định Cho

dù đô thị chưa phải là động lực duy nhất, nhưng lại là nơi thể hiện rõ nét

những chuyển biến này

1.1.1 Biến đổi về dân số

Năm 2009, Việt Nam có 85,8 triệu dân, với mức độ gia tăng dân số

vào khoảng 1,2%, nghĩa là mỗi năm có một triệu thanh niên bước vào độ

tuổi lao động Khu vực đô thị, đặc biệt là thành phố lớn, trở thành nơi thu

hút lực lượng lao động trẻ không tìm được việc làm ở nông thôn

Phát triển đô thị là một yếu tố mới mẻ trong quá trình lịch sử của

Việt Nam Ban đầu chủ yếu tập trung ở phía Nam trong thời kỳ chiến

tranh chống Mỹ (gần một nửa dân số phía Nam sống ở các thành phố vào

thời kỳ cuối của cuộc chiến tranh) Sau khi thống nhất đất nước, chính

quyền trung ương tỏ thái độ dè dặt đối với các thành phố, khuyến khích

di dân về nông thôn, vì thế quá trình phát triển đô thị chỉ thực sự được

khởi sắc từ những năm 1990

Kể từ thời kỳ đó, đô thị trở thành nền tảng trong tổ chức xã hội và

kinh tế của Việt Nam Tỷ lệ dân thành thị tăng từ 18,5% vào năm 1980

(sau chính sách di dân khỏi thành thị ở các tỉnh phía Nam) lên gần 30%

vào năm 2009 trên tổng số dân tăng từ 53 triệu lên gần 86 triệu trong cùngthời gian này, nghĩa là trong vòng chưa đầy 30 năm, dân số thành thị đãtăng lên 2,6 lần Cùng với quá trình gia tăng dân số thành phố là quá trình

mở rộng nhanh chóng hơn nữa của các đô thị Theo số liệu của Bộ Xây

Bản đồ 1 Mật độ dân cư các tỉnh theo số liệu thống kê năm 2009

Bản đồ này được lập trên cơ sở kết quả điều tra dân số năm 2009 của Tổng cục thống kê

Các tỉnh thành được nghiên cứu CHÚ THÍCH

dựng, diện tích đô thị ở Việt Nam tăng từ 630 km2năm 1995 lên 1.380

km2 năm 2000 (tăng 2,2 lần trong vòng 5 năm) và dự kiến tăng lên tới

2.430 km2vào năm 2010 (tăng 3,9 lần trong vòng 15 năm) và 4.600 km2

vào năm 2020 (trên tổng diện tích của cả nước là 341.690 km2)

Quá trình gia tăng dân số diễn ra chủ yếu tại các thành phố ở vùng

đồng bằng sông Hồng và sông Cửu Long, cũng như ở vùng ven biển miền

Trung và Đông Nam Bộ Một bộ phận dân di cư « tạm thời » (không có

hộ khẩu thường trú) không được tính trong số liệu chính thức Chẳng hạn

như ở thành phố Hồ Chí Minh có tới 9 triệu dân (7,1 triệu ở khu vực nội

thành), trong đó ít nhất 15% là dân di cư theo thời vụ từ nông thôn ra

sống trong điều kiện tạm bợ và không có giấy tờ hợp lệ

Những thay đổi về mặt dân số này khiến tình hình phân bố dân số trên

cả nước ngày càng mất cân đối : một bên là những vùng nông thôn và miền

núi, nơi cơ sở hạ tầng kém phát triển và thanh niên thường bỏ ra đi (mỗi năm

khoảng từ 1 đến 1,5 triệu người) và một bên là các thành phố không ngừng

phình ra, nơi nhu cầu về nhà ở và dịch vụ công cộng ngày một tăng

Các thành phố lớn có tỷ lệ gia tăng cao hơn nhiều so với tỷ lệ trung

bình của cả nước, đặc biệt là ở Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh Ranh

giới hành chính của các thành phố không còn đủ khả năng đáp ứng được

nhu cầu phát triển, vì vậy các tổ hợp đô thị đang dần dần hình thành chẳng

hạn như ở quanh thành phố Hồ Chí Minh

1.1.2 Những chuyển biến về kinh tế

Trong những năm gần đây thu nhập bình quân của người Việt Nam

cũng tăng lên đáng kể Năm 2009, thu nhập bình quân trên đầu người đạt

gần 800 euros, tăng gấp đôi trong vòng 12 năm và tăng gấp ba trong vòng

20 năm nếu tính theo cùng thời giá Những thay đổi về mặt tiện nghi sinh

hoạt cũng được nhận thấy rõ qua các chỉ số tiêu dùng trang thiết bị và sử

dụng dịch vụ công Dân thành phố, hay ít nhất là một phần trong số họ,

là những đối tượng chính được hưởng lợi từ quá trình tăng thu nhập này,

bởi thành thị cũng là nơi thể hiện rõ nét nhất tình trạng bất bình đẳng

trong xã hội

Khác với ở Trung Quốc, ở Việt Nam, công cuộc đổi mới và chính sách

« xã hội hóa » các dịch vụ công đã không dẫn đến tình trạng giải thể cácdoanh nghiệp nhà nước Ngược lại, chính nhờ vào khu vực quốc doanh mànền kinh tế đã đạt được mức độ tăng trưởng như hiện nay Hiện tại, khuvực quốc doanh chiếm hơn một phần ba GDP, 50% vốn đầu tư và 50% tíndụng, trong khi lao động trong khu vực này chỉ chiếm 10% tổng số Cácdoanh nghiệp nhà nước là trụ cột chính của nền kinh tế Việt Nam hoạtđộng trên tất cả các lĩnh vực sản xuất và dịch vụ Các doanh nghiệp này cóchế độ kế toán riêng không gắn liền với các đơn vị hành chính các cấp.Sản xuất nông nghiệp vẫn là lĩnh vực đi đầu trong nền kinh tế, đápứng được nhu cầu về khối lượng và đa dạng hóa lương thực, thực phẩmcủa người dân Nhờ nâng cao năng suất, Việt Nam còn trở thành nướcxuất khẩu sản phẩm nông nghiệp Nhưng tình trạng thu hồi đất nôngnghiệp để phát triển kinh tế và đô thị đang trở thành mối đe dọa đối vớisản xuất nông nghiệp : trong vòng từ 2000 đến 2005 có 2 triệu gia đình cóđất bị thu hồi (không có số liệu cập nhật) Tình trạng này là một trongnhững nguyên nhân chính dẫn tới những căng thẳng ở vùng nông thônhiện nay Hơn nữa với địa hình đồi núi như ở Việt Nam, thì lượng đất bịthu hồi nói chung đều là đất nông nghiệp có năng suất cao

Nền công nghiệp tuy có phát triển, nhưng Việt Nam vẫn chưa đạtđược kết quả như các nước lớn khác trong khu vực Khu vực công nghiệpchỉ chiếm 15% tổng số lao động chủ yếu là trong các doanh nghiệp nhànước và nước ngoài Tuy có nhiều tiềm năng, nhưng nền kinh tế bị kiểmsoát và môi trường kinh tế nhà nước không đủ linh hoạt để phát triển mộtkhu vực kinh tế tư nhân lớn mạnh Về phương diện này, Việt Nam thua xacác nước như Trung Quốc hay các con hổ châu Á (Malayxia, Thái Lan…).Nhìn chung Việt Nam còn là nước nhập khẩu lớn (máy móc, nguyênliệu, hàng tiêu dùng) trong đó 60% lượng hàng nhập khẩu từ Trung Quốc.Tuy là nước xuất khẩu dầu thô, nhưng Việt Nam chỉ có một nhà máy lọcdầu được khánh thành vào năm 2009 và vẫn phải nhập khẩu các sản phẩmdầu đã qua chế biến

Khu vực phi chính quy đóng vai trò quan trọng và góp phần đáng

kể vào sự năng động của nền kinh tế của cả nước nhờ tính linh hoạt và chi

phí thấp Ở Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh, khu vực phi chính quy

tập trung một nửa lao động trong lĩnh vực buôn bán, dịch vụ, nghề thủ

công và công nghiệp nhẹ Một bộ phận của khu vực này đã được chính

thức hóa nhờ vào luật doanh nghiệp tư nhân ra đời năm 2000 góp phần

vào bảng thành tích của Nhà nước trong lĩnh vực cởi trói nền kinh tế

Mặc dù còn trì trệ và có những yếu kém, nhưng nền kinh tế đã đạt

được mức tăng trưởng 7% một năm và chỉ giảm nhẹ trong đợt khủng

hoảng gần đây Những yếu tố tích cực ảnh hưởng đến quá trình tăng trưởng

này là sự phát triển dựa vào khu vực đô thị, sự ổn định về chính trị, lợi thế

cạnh tranh nhờ nguồn lao động dồi dào, tiền công thấp, dân trí cao (tỷ lệ

xóa mù chữ đạt 92,5%) và ham hiểu biết Bên cạnh đó còn phải kể đến

niềm tự hào của một dân tộc đã đánh đuổi được mọi kẻ thù và giờ đây

đang vượt ra khỏi tình trạng đói nghèo

Những dấu hiệu phát triển quá nóng này của nền kinh tế bắt đầu

được nhận thấy từ mùa xuân năm 2008, trước khi diễn ra cuộc khủng

hoảng của nền kinh tế thế giới Lạm phát (23% năm 2008) và thâm hụt

cán cân thương mại khiến Việt Nam gặp khó khăn lớn về thanh khoản và

buộc phải vay nợ nước ngoài Một chương trình đầy tham vọng nhằm khôi

phục lại nền kinh tế đã được đề ra khiến ngân sách năm 2009 bị thâm hụt

ước tính vào khoảng 8% GDP Chương trình này đã giúp Việt Nam giữ

được tốc độ tăng trưởng đồng thời giảm được lạm phát

1.1.3 Thích nghi về mặt chính trị

Người phương Tây hẳn sẽ không thể nào hiểu nổi sự phức tạp trong

những thay đổi về mặt kinh tế và chính trị

• Một mặt, có vẻ như Đảng Cộng sản vẫn giữ một vị trí vững vàng

Những nguyên tắc cơ bản không hề thay đổi với chế độ tập trung

dân chủ, ở tất cả các cấp, bộ máy nhà nước tồn tại song song với bộ

máy của Đảng Nền kinh tế vẫn chính thức được lập kế hoạch và về

mặt lý thuyết các chủ thể của nền kinh tế phải tuân theo kế hoạch

Về mặt chính trị, những khẩu hiệu thi đua và chủ nghĩa duy ý chí

trước đây vẫn không thay đổi

• Mặt khác, những dấu hiệu bên ngoài của một nền kinh tế tự do xuấthiện ngày một nhiều được thể hiện qua một môi trường pháp lýthuận lợi, những liên doanh đầy tham vọng, thái độ mạnh dạn củacác chủ thể kinh tế, những đòi hỏi về năng lực và lợi nhuận, khuyếnkhích và tạo điều kiện cho khu vực tư nhân và phi chính quy, mởcửa cho đầu tư nước ngoài.

Sự khác biệt giữa hai thế giới này chỉ là vẻ bề ngoài, bởi hầu như tất

cả mọi vấn đề đều được giải quyết ở cấp cao, dưới sự giám sát của Đảng.Đảng có vai trò kiểm tra bộ máy nhà nước, đề cử lãnh đạo các cấp trong

bộ máy hành chính và kinh tế Đảng và Nhà nước đảm bảo sự ổn định vàvững chắc của đất nước, cho dù có sự khác biệt giữa đường lối xã hội chủnghĩa và nền kinh tế thị trường hiện đang có những ảnh hưởng khôngnhỏ đến người dân, đặc biệt là tầng lớp nghèo Tình trạng căng thẳng ởmột số vùng nông thôn thời gian gần đây (chẳng hạn tình trạng căngthẳng diễn ra ở Đà Nẵng hồi tháng 5/2010) khiến chúng ta không thểkhông quan ngại

Sự kết hợp giữa đường lối xã hội chủ nghĩa và mô hình kinh tế thịtrường được thấy rõ qua những mô hình lai tạo trong xã hội buộc sở hữunhà nước phải dần dần nhường chỗ cho những hình thức sở hữu khác Đểthúc đẩy quá trình này, các doanh nghiệp nhà nước được cơ cấu lại và cổphần hóa[2]

Việc tìm hiểu những đơn vị và cá nhân tham gia mua cổ phầnthường rất phức tạp, bởi không thể có được danh sách những người thamgia mua cổ phần và gần như không thể xác định được các cổ đông tư nhân.Thông tin tài chính thường không đầy đủ, rất khó thu thập và phải đượcphân tích một cách thận trọng bởi thường được xác định theo các chuẩnmực của địa phương và được các cơ quan không độc lập xác minh Quátrình quyết định thiếu minh bạch Quá trình cổ phần hóa diễn ra như thếnào và ai là người tham gia chỉ có một số ít người biết và điều khiển, họ lànhững người trước đây nắm quyền về chính trị và giờ đây nắm quyền vềtài chính

[2] Xem chi tiết ở mục « Các công ty nhà nước trực thuộc tỉnh ».

Mô hình lai tạp này khá khéo léo và hiệu quả Nó phù hợp với lịch

sử, gắn liền với xã hội hiện tại và tạo đà cho một mô hình kinh tế mới

phát triển và mang lại quyền lợi cho nhiều người Có lẽ mô hình này

không hoàn toàn thích hợp với tầm nhìn và tinh thần của những người

sáng lập ra chủ nghĩa xã hội, nhưng rõ ràng là nó cho phép Việt Nam

vươn lên

1.2 Tổ chức chính quyền địa phương

Chính quyền địa phương đóng vai trò quan trọng trong quá trình

phát triển của đất nước bởi nó ngày càng có ý nghĩa quyết định đối với đời

sống của người dân, đặc biệt là ở khu vực đô thị, thông qua việc tiếp nhận

và cung cấp dịch vụ cho các doanh nghiệp cũng như thực hiện các chủ

trương chính sách của nhà nước Những biến đổi trong xã hội Việt Nam

đã dẫn đến những thay đổi lớn về vị trí của chính quyền địa phương khiến

các đơn vị này ngày càng có nhiều thế mạnh và quyền tự chủ trước Trung

ương, mặc dù chính thức vẫn bị đặt dưới chính quyền trung ương

1.2.1 Cơ cấu chính quyền địa phương

Về mặt pháp lý, chính quyền địa phương chỉ là một bộ phận hoặc

đại diện của Nhà nước ở địa phương Ngân sách của địa phương là một

phần của ngân sách trung ương nhằm thực hiện những kế hoạch do trung

ương đề ra Như vậy ở Việt Nam chỉ có chế độ phân quyền Dưới trung

ương là tỉnh và dưới tỉnh là huyện Một thành phố có thể trực thuộc tỉnh

hoặc trực thuộc trung ương Mỗi thành phố lại chia ra thành nhiều quận,

huyện Các huyện ngoại thành bao gồm các xã hoặc thị trấn Tổng cộng,

ở Việt Nam có 58 tỉnh và 5 thành phố trực thuộc trung ương là Hà Nội,

thành phố Hồ Chí Minh, Đà Nẵng, Hải Phòng và Cần Thơ là cấp đầu

tiên trong tổ chức hành chính của Việt Nam

Bên dưới những cấp bậc khác nhau trong tổ chức hành chính địaphương là một thực tế hết sức đa dạng Các thành phố có vai trò ngày cànglớn tùy thuộc vào điều kiện kinh tế và dân số Các thành phố được phânloại theo một bảng gồm sáu bậc có ý nghĩa quyết định về mặt quyền lợi vàmức độ tự chủ cũng như về điều kiện cho vay vốn để phát triển Trong sốsáu loại đô thị này, có Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh là đô thị đặcbiệt, còn lại được phân thành bậc từ 1 đến 5 (các đô thị loại 1 và 2 có thể

là thành phố trực thuộc trung ương hoặc tỉnh) Việc phân loại dựa vàonhững yếu tố về mặt số lượng (dân số, dân số thành thị, mật độ dân số )hay chất lượng (ảnh hưởng của đô thị về mặt kinh tế, giáo dục, văn hóa ).Tỉnh là cấp độ hành chính quan trọng nhất bởi tỉnh có trách nhiệmchính trong việc bảo đảm các dịch vụ công ở địa phương (cấp thoát nước,rác thải, cơ sở hạ tầng, giao thông công cộng, phần lớn dịch vụ y tế, giáodục…) và thường giao cho các đơn vị cấp dưới các dịch vụ ở địa bàn Ngoài

ra, tỉnh gần như là cơ quan chủ quản trong việc đưa ra quyết định và ấnđịnh ngân sách của các đơn vị hành chính cấp dưới Vì thế các thành phốthường phải đấu tranh với tỉnh để bảo vệ vị trí và quyền lợi của mình (trừnăm thành phố trực thuộc trung ương) Điều đó dẫn đến những xung đột

về quyền lợi giữa các thành phố và tỉnh, nhất là khi thành phố là nơi tậptrung số lượng lớn dân số toàn tỉnh

Sơ đồ 1 Bốn cấp độ trong tổ chức hành chính của Nhà nước

Việt Nam

NHÀ NướC

TỉNH TPtrực thuộc trung ươngQuận / Huyện / Thị xãPhường / Xã / Thị trấn

Tổ chức hành chính địa phương gần như rập khuôn theo mô hình

Nhà nước Mỗi tỉnh đều có các sở tương ứng với các bộ lớn ở trung ương

(Tài chính, Kế hoạch Đầu tư, Xây dựng, Giao thông, Y tế, Giáo dục…)

Các sở này không những trực thuộc bộ mà còn trực thuộc chính quyền

đại phương Chính quyền mỗi địa phương bao gồm hai cơ quan là Hội

đồng nhân dân (cơ quan lập pháp, dưới quyền của Quốc hội) và Ủy ban

nhân dân (cơ quan hành pháp, chịu sự lãnh đạo của Chính phủ) Trên

thực tế, bộ máy hành pháp nằm trong tay chủ tịch Ủy ban nhân dân và

một số thành viên của ủy ban Tình trạng tập trung trách nhiệm này là

Hội đồng nhân dân

Chủ tịch Ban thường trực

Đảng

Bí thư Ban chấp hành Đảng ủy Đảng

Chủ tịch Ban thường trực Hội đồng

Hội đồng nhân dân

Chủ tịch Ban thường trực

Ủy ban

Ủy ban nhân dân

Chủ tịch Ban thường trực Hội đồng

Hội đồng nhân dân

Chủ tịch Ban thường trực

Ủy ban

Ủy ban nhân dân

Chính quyền địa phương hoạt động một cách khá độc lập với sựphối hợp xem ra có vẻ khá lỏng lẻo của chủ tịch Ủy ban nhân dân Sự phốihợp này trên thực tế thuộc quyền của hai sở là Sở kế hoạch đầu tư có tráchnhiệm đề ra các mục tiêu đầu tư và Sở tài chính có nhiệm vụ chuẩn bị vàthực hiện ngân sách Các sở khác có quyền tự chủ tương đối lớn trong việcthực hiện nhiệm vụ của mình tuy không tránh khỏi sự chậm trễ và xungđột quyền lợi Bên cạnh đó, các phương tiện quản lý và chia sẻ thông tinxem ra kém phát triển và tỉ lệ sử dụng tin học còn thấp

Xung quanh bộ máy chính quyền tỉnh là các doanh nghiệp nhà nước

và các đơn vị « trực thuộc » đóng vai trò ngày một lớn (xem phần sau).1.2.2 Kết hợp giữa chính trị và hành chính

Đảng và Mặt trận Tổ quốc là những cơ quan tuy không trực tiếp lãnhđạo, nhưng lại đóng một vai trò chủ chốt Các quyết định quan trọng đềuphải xin ý kiến hoặc được thông qua dưới sự chỉ đạo của Đảng Trên thực

tế, bộ máy lãnh đạo Đảng có quyền cao hơn quyền của lãnh đạo tỉnh vàthành phố Tổ chức của Đảng chuyển từ chỗ tinh giản sang mở rộng thànhphần hơn nhằm bắt rễ sâu vào trong xã hội Mặt trận Tổ quốc bao gồm đạidiện tất cả các lực lượng trên mọi lĩnh vực và ngành nghề trở thành mộtphụ trợ đắc lực của Đảng Mặt trận Tổ quốc đóng vai trò chính trong việc

đề cử ứng viên vào các chức vụ trong Đảng Hai cơ quan này phối hợp vớinhau tạo thành một khuôn khổ hiệu quả nắm thực quyền trong tay và cómặt ở khắp mọi nơi

Sự kết hợp giữa Đảng và chính quyền rất chặt chẽ ở cấp Trung ươngcũng như ở cấp địa phương Ở các tỉnh thành, các vị trí lãnh đạo đều do cácthành viên ban chấp hành Đảng bộ địa phương nắm giữ Những cải cách vềmặt thể chế gần đây cho thấy mong muốn đơn giản hóa bộ máy và công khaivai trò lãnh đạo của Đảng : bỏ Hội đồng nhân dân và cho bí thư Đảng bộkiêm chức chủ tịch Ủy ban nhân dân Từ đầu năm 2010, việc kiêm nhiệmnày trở nên khá phổ biến Hàng chục tỉnh hiện đang hoạt động theo cơ chếnày Sự kết hợp giữa Đảng và chính quyền còn được nhận thấy ở các ngànhnhư công an, quân đội, cả hai đều có đại diện trong Ủy ban nhân dân

Tóm lại, trung tâm quyền lực nằm trong nội bộ Đảng và ngày càng

có nhiều cán bộ lãnh đạo Đảng ở cấp địa phương đồng thời nắm quyền ở

Ủy ban nhân dân

1.2.3 Các địa phương ngày càng có nhiều quyền tự chủ

Xu hướng những năm gần đây cho thấy các địa phương, đặc biệt là

chính quyền các tỉnh ngày càng có nhiều quyền tự chủ Điều này được thể

hiện rõ qua các văn bản pháp luật như :

• nghị định số 12/2009/NĐ-CP ra ngày 10/02/2009 về quản lý dự

án đầu tư xây dựng theo đó các tỉnh chỉ phải xin ý kiến Trung ương

cho những dự án lớn ;

• luật số 30/2009/QH12 thông qua ngày 17/06/2009 về quy hoạch

đô thị cho phép các địa phương được quyền xác định các khu quy

hoạch và xây dựng ;

• nhiều luật và nghị định ra năm 2007 trong lĩnh vực sản xuất và cung

cấp nước sinh hoạt (như nghị định 117/2007/NĐ-CP ra ngày

11/07/2007), thoát nước đô thị (nghị định 88/2007/NĐ-CP), xử

lý chất thải rắn (nghị định 59/2007/NĐ-CP) trong đó đều nêu rõ

và tăng cường quyền hạn cho các tỉnh ;

• việc thành lập các Quỹ đầu tư phát triển địa phương (bắt đầu từ cuối

năm 1990 và phát triển mạnh từ sau nghị định 138 ra ngày

28/08/2007) cho phép các tỉnh có phương tiện tài chính để thực

hiện các mục tiêu

Cách ra quyết định theo « chiều ngang » của chính quyền tỉnh đối

với các sở trực thuộc đã dần dần thay thế quyết định theo « chiều dọc »

từ Trung ương xuống, trừ một số trường hợp quan trọng cần xin ý kiến

Trung ương, đặc biệt là khi những quyết định này ảnh hưởng tới việc phân

bổ nguồn vốn (nhất là đối với các tỉnh nghèo vùng nông thôn)

Những thay đổi này nhằm đáp ứng một nhu cầu cần thiết mà ai cũng

biết Đứng trước những diễn biến phức tạp trong xã hội, Nhà nước ngầm

từ chối việc quyết định mọi việc, do có quá nhiều thông tin phải xử lý,

nhiều quyết định phải đưa ra Nhà nước nhận thấy rằng chính quyền cácđịa phương có vị trí thuận lợi hơn trong việc ra quyết định và ngày càng

ủy quyền cho địa phương trong việc này Kế hoạch phát triển kinh tế-xãhội là một ví dụ cho thấy các địa phương chỉ cần làm cho hợp thức và đưathông tin lên Trung ương

Bản đồ 2 Phân loại các tỉnh theo chỉ số năng lực cạnh tranh PCI năm

2008

Các tỉnh thành được nghiên cứu CHÚ THÍCH

Kết quả là các địa phương phải chịu một sức ép chính thức hoặc ngấm

ngầm từ Trung ương Các tỉnh, hay ít nhất là các thành phố buộc phải đảm

bảo những dịch vụ công ngày càng hiệu quả, xây ngày càng nhiều chỗ ở và

hạ tầng cơ sở chất lượng cao Bên cạnh đó, các tỉnh còn phải thực hiện một

cách khéo léo các dự án quy hoạch Thái độ hài lòng của người dân và sự ổn

định trong xã hội là chỉ số đánh dấu thành công được chính quyền trung

ương đặc biệt quan tâm Chính quyền các tỉnh đều tuân theo những yêu cầu

này, đổi lại họ muốn được Trung ương cho họ toàn quyền tự do hành động

Bên cạnh sức ép của Trung ương còn có sự ganh đua giữa các địa

phương Lãnh đạo các tỉnh rất quan tâm đến bảng xếp hạng chỉ số năng lực

cạnh tranh cấp tỉnh (PCI) do các chuyên gia Mỹ và Việt Nam lập hàng năm

trên cơ sở một chục tiêu chí đánh giá mức độ năng động, hiệu quả hành

chính và tính trung thực Bảng chỉ số năng lực cạnh tranh này được chính

quyền trung ương hết sức quan tâm và nhích lên được vài bậc trong bảng

xếp hạng này là dấu hiệu của sự thành công lớn được nhiều tỉnh mong ước

Sự phát triển nhanh chóng của Hiệp hội các đô thị Việt Nam cho

thấy vị trí ngày càng lớn của chính quyền địa phương Thành lập năm

1990, trong suốt một thời gian dài Hiệp hội chỉ bao gồm đại diện của các

thành phố cỡ trung bình, nhưng hiện nay chỉ trong ban lãnh đạo Hiệp hội

đã có chủ tịch Ủy ban nhân dân các thành phố Hà Nội, Hồ Chí Minh,

Cần Thơ và Huế Hiệp hội thực hiện những nghiên cứu theo những chủ

đề mang tính chuyên môn là mối quan tâm chung của các thành phố đồng

thời đưa ra những đề nghị đối với Trung ương

Lãnh đạo địa phương (đặc biệt là các tỉnh có mức sống cao) đều

mong muốn có nhiều quyền tự chủ hơn và có thẩm quyền, trách nhiệm

lớn hơn Họ tham gia vào quá trình chuyển giao công tác quy hoạch đô

thị và các dịch vụ công cho các đối tác bên ngoài để hưởng lợi Vì thế họ

muốn quá trình này do địa phương quản lý và không muốn liên quan gì

đến Trung ương

Hai trung tâm chính trị và kinh tế lớn của cả nước là Hà Nội và

thành phố Hồ Chí Minh là hai trường hợp thành công nhất trong việc đạt

được mức độ « tự chủ » Hai thành phố này có quy chế riêng được trao

quyền tự chủ lớn hơn (nghị định ra ngày 18/05/2004) Ngoài ra, lãnh đạocủa hai thành phố này đều có tên trong Ban chấp hành Trung ương Đảng.

1.3 Ngân sách được cân đối và giám sát một cách chặt chẽ và các phương tiện phụ trợ cho các hoạt động

của địa phương

bổ và cân đối ngân sách

Sơ đồ 3 Ngân sách và chuyển giao ngân sách Nhà nước

Chuyển giao

cân đối ngân

sách tỉnh 2,11 tỉ €

Chuyển giao cân đối ngân sách huyện, xã

1,15 tỉ € [ * ]

Chuyển giao chương

Ngân sách các tỉnh có sự chênh lệch lớn phản ảnh tình trạng phát

triển kinh tế thiếu cân đối trên cả nước Nguồn vốn tự có của địa phương

phụ thuộc hoàn toàn hay gần như hoàn toàn vào tính năng động của nền

kinh tế trên địa bàn Vốn tự có bao gồm :

• các nguồn thu từ thuế như : thuế sử dụng đất, thuế chuyển giao

quyền sử dụng đất và các loại thuế thu từ các hoạt động kinh tế như :

VAT, thuế thu nhập doanh nghiệp, thuế thu nhập của cá nhân có

thu nhập cao[3];

• phí và lệ phí, như phí xin giấy phép xây dựng, lệ phí hành chính, phí

chợ, đò, phí sử dụng các dịch vụ công cộng chính quyền địa

phương tỏ ra khá kín đáo trong việc sử dụng một phần nguồn thu

từ phí và lệ phí này ;

• thuế chuyển nhượng quyền sử dụng đất[4](chủ yếu ở các tỉnh năng

động và tỉnh càng phát triển thì nguồn thu này càng lớn) Đây là

nguồn thu chính để phát triển đầu tư trực tiếp của địa phương Tuy

nhiên, nguồn thu này rồi cũng có lúc cạn kiệt vì thế vấn đề đặt ra là

tính bền vững trong đầu tư trực tiếp của các tỉnh

Nếu tính theo nguồn ngân sách tự có thì ngân sách của các tỉnh tính

theo đầu người dao động theo tỷ lệ từ 1 (tỉnh Lai Châu) đến 200 (thành

phố Hồ Chí Minh hay Bà Rịa-Vũng Tàu)

[3] Các cơ quan thuế của tỉnh và huyện phụ thuộc trực tiếp vào Nhà nước và hoạt động

kém hiệu quả (trừ VAT với tỉ lệ thu dự tính đạt 84%) do công tác điều tra chưa đầy

đủ (ngày càng có nhiều thiếu sót kể từ khi Nhà nước chuyển dần sang quy định khai

thuế năm 2007), do những quy định phức tạp áp dụng trước đây và do khó khăn

trong công tác quản lý thuế.

[4] Chuyển nhượng quyền sử dụng đất thực ra là một hình thức mua bán bởi không bị

hạn chế về mặt thời gian (đặc biệt là nhà ở, đất cho sản xuất và kinh doanh được

chuyển giao với thời hạn từ 50 đến 70 năm), được phép nhượng lại và thừa kế Theo

quy định pháp luật, đất đai thuộc sở hữu Nhà nước Nhà nước được phép thu hồi

trong trường hợp cần thiết, đặc biệt là để thực hiện các dự án phục vụ lợi ích chung.

Tuy nhiên, khi làm công tác thu hồi, Nhà nước vẫn phải bồi thường cho người sử

dụng đất.

1.3.2 Phân bổ ngân sách

Nhà nước đóng vai trò quan trọng trong việc xóa bỏ tình trạng mấtcân đối về ngân sách giữa các địa phương Nỗ lực này thể hiện qua :

• đóng góp một phần nguồn thuế lớn thu được từ các hoạt động kinh

tế của các địa phương (VAT, thuế thu nhập doanh nghiệp) Mườitrong số 63 tỉnh phải nộp về trung ương từ 5 đến 74% tiền thuế thuđược từ các khoản này Đối với mười tỉnh này khoản tiền đóng góplàm mất đi của họ khoảng 60% ngân sách tiềm năng Khoản đónggóp này do Quốc hội quy định cho khoảng thời gian từ 3 đến 5 năm.Mặc dù có phần tự hào, nhưng các tỉnh thường kêu ca về khoản đónggóp này ;

• chuyển giao cân đối ngân sách của trung ương cho các địa phương(chiếm 26% ngân sách địa phương năm 2009) hay hỗ trợ ngân sáchcho các dự án đầu tư trọng điểm, như « chương trình chiến lược »(22,4% ngân sách địa phương) Về mặt nguyên tắc, chỉ những tỉnhkhông phải đóng góp mới được nhận khoản tiền hỗ trợ này

Vì thế có những tỉnh không nhận được một đồng chuyển giao nào

từ Trung ương, trong khi đó có những tỉnh số tiền chuyển giao chiếm tới90% ngân sách Tính trung bình trên toàn quốc tiền chuyển giao cân đốingân sách chiếm 47% ngân sách của tỉnh

Sau khi có chuyển giao cân đối, sự khác biệt giữa các tỉnh về ngânsách bình quân trên đầu người dao động từ 1 (Sóc Trăng) đến 5 (Đà Nẵng)

ở mức trung bình là 80 euros/người năm 2009 Nhìn chung, ngân sáchđịa phương tăng mạnh trong những năm gần đây

1.3.3 Cơ cấu ngân sách

Cơ cấu chi ngân sách của hai tỉnh rất khác nhau là Cần Thơ và LàoCai lại có nhiều điểm giống nhau :

• khoảng một phần tư được chi cho đầu tư ;

• khoảng một phần năm được chuyển giao cho chính quyền cấp dưới ;

• ngân sách được tùy ý sử dụng (trong mục B của ngân sách) là tiền

thu được từ lệ phí dịch vụ (chủ yếu là y tế và giáo dục) chiếm khoảng

10 đến 15% ngân sách toàn tỉnh ;

• chi tiền lương là một trong những khoản chi lớn (nhưng không nêu

rõ số liệu cụ thể của từng khoản nên khó đánh giá) ;

• nếu tính theo lĩnh vực thì giáo dục chiếm gần một nửa ngân sách

hoạt động và y tế chiếm khoảng một phần sáu là hai lĩnh vực có số

lượng lao động lớn nhất

Mặc dù có sự khác biệt lớn về thu nhập, nhưng cơ cấu ngân sách của

các tỉnh không khác nhau nhiều lắm[5], bởi các tỉnh đều phải tuân theo

một tỉ lệ chi tối thiểu cho một số lĩnh vực như Đảng, giáo dục, y tế, nghiên

cứu khoa học

Giáo dục

Y tế Quản lý hành chính, Đảng, đoàn

Sự nghiệp kinh tế Khác

Giáo dục

Y tế Quản lý hành chính, Đảng, đoàn

Sự nghiệp kinh tế Khác

Biểu đồ 1 Cơ cấu chi của hai tỉnh

Cơ cấu chi của tỉnh Cần Thơ (2008) %

Cơ cấu chi của tỉnh Lào Cai (2008) %

Nguồn : Quyết toán ngân sách của hai tỉnh năm 2008

[5] Trừ trường hợp đặc biệt là thành phố Hồ Chí Minh có khoản chi cho « các mục

tiêu kinh tế » nghĩa là hỗ trợ cho các doanh nghiệp nhà nước chiếm tới một phần

tư ngân sách.

Ngân sách của các huyện và các đơn vị hành chính cấp dưới chiếmtrung bình khoảng một phần năm ngân sách của tỉnh chủ yếu được chicho các dịch vụ cơ sở (trường học, trạm y tế, vệ sinh đường phố…) và một

số dự án đầu tư (trung bình khoảng một phần năm các dự án do tỉnh thựchiện) Phần lớn khoản ngân sách này là tiền chuyển giao cân đối ngân sáchcủa tỉnh được quy định chặt chẽ, mặc dù chính quyền tỉnh vẫn có mộtphần tự chủ (nghĩa là có thực quyền) Một phần nguồn thu từ thuế (chủyếu là thuế đất) được chia giữa tỉnh và huyện theo tỉ lệ 30% (về mặt nguyêntắc) Các thị trấn có thể giữ lại một phần tiền thu thuế chuyển giao quyền

sử dụng đất trên địa bàn

1.3.4 Các công ty nhà nước trực thuộc tỉnh

Ngân sách của các tỉnh không phản ảnh hết được toàn bộ các hoạtđộng của tỉnh, bởi nhiều hoạt động của tỉnh diễn ra thông qua các cơ quanđộc lập nhận được sự hỗ trợ về kinh phí từ chính quyền tỉnh

Tỉnh (hay thành phố) thường nắm trong tay toàn bộ mạng lưới cácdoanh nghiệp nhà nước ở địa phương hoạt động trong lĩnh vực dịch vụ côngcộng (theo nghĩa rộng), như sản xuất và cung cấp nước sạch, xử lý nước thải,thu gom và xử lý rác, giao thông công cộng, vệ sinh đô thị, quy hoạch và xâydựng Một số doanh nghiệp còn có thể tham gia vào các hoạt động kinh tếtruyền thống như công nghiệp, thương mại, tài chính Tỉnh đề cử giám đốccác doanh nghiệp này, đề ra mức phí (cho các dịch vụ đô thị) và thường hỗtrợ một phần nhu cầu tài chính Các doanh nghiệp phổ biến nhất là các công

ty nước sạch và vệ sinh môi trường (URENCO)[6]

[6] URENCO là một từ chung để chỉ các doanh nghiệp nhà nước thuộc tỉnh, thành phố, cung cấp một số dịch vụ đô thị như vệ sinh môi trường, chiếu sáng đô thị, quản lý rác thải, xử lý nước thải, vệ sinh đường phố và công viên Tùy từng tỉnh, thành phố, công ty này có thể bao gồm cả dịch vụ xử lý nước thải, nếu như dịch vụ này không do bên công ty nước đảm trách Thông thường, công ty này còn có những hoạt động bên ngoài hoặc có liên quan đến lĩnh vực của mình như xây dựng, mua bán trang thiết bị Cũng có nơi, công ty này có tên gọi khác, như Public Works Company (chẳng hạn như ở Cần Thơ).

Tại các tỉnh, thành phố lớn, các doanh nghiệp nhà nước lớn (ít nhất

là các doanh nghiệp đảm bảo được cân đối thu chi) thường được tổ chức

dưới dạng tổng công ty, một dạng tập đoàn với nhiều công ty con hoạt động

trong những lĩnh vực hết sức đa dạng Các tổng công ty có thể vay vốn của

các ngân hàng trong nước, thường cũng là các doanh nghiệp nhà nước,

như Ngân hàng phát triển Việt Nam (VDB) hay Ngân hàng thương mại

quốc doanh (SOCB) Thông qua các ngân hàng này (nhất là VDB), Nhà

nước cho phép các doanh nghiệp này sử dụng một kênh tín dụng với lãi

suất chỉ đạo Trong lĩnh vực dịch vụ đô thị, vốn đầu tư do các tỉnh, thành

phố tự huy động hoặc do các công ty trực tiếp đầu tư từ nguồn vốn do

trung ương cấp hoặc chuyển giao hay cho vay với lãi suất ưu đãi tùy theo

lĩnh vực (xem phần về đầu tư)

Sự đa dạng của các hoạt động, có khi hoàn toàn xa vời với lĩnh vực hoạt

động chính (như hoạt động xây dựng, thậm chí kinh doanh bất động sản của

các công ty nước sạch) là một hiện tượng phổ biến của các doanh nghiệp nhà

nước ở Việt Nam Sự đa dạng này là một trong những biện pháp cho phép

các doanh nghiệp cung cấp dịch vụ đô thị cân đối được thu chi của mình[7]

Sơ đồ 4 Tỉnh và các công ty nhà nước trực thuộc tỉnh

TỉNH

Công ty môi trường

nước sạch

Giao thông Nhà ở

Quỹ đầu tư

Nguồn : tác giả

[7] Công ty nước sạch Thanh Hóa chỉ thu được một nửa ngân sách từ tiền bán và cung

cấp nước sạch.

Từ khi có luật doanh nghiệp 60/2005/QH11 ra ngày 29/11/2005,thực hiện chính sách cơ cấu lại các tổng công ty, nghĩa là tạo cho doanhnghiệp nhà nước một quy chế giống như doanh nghiệp « tư nhân »,nhưng vẫn do nhà nước nắm 100% vốn để tiến tới cho phép các đối tácbên ngoài (nhà nước và tư nhân) tham gia mua cổ phần Các doanh nghiệp

do chính quyền các địa phương quản lý cũng nằm trong tình trạng này Xuhướng là nhằm tách quyền lãnh đạo doanh nghiệp khỏi cơ quan chủ quản,

ít nhất là về mặt hình thức, để tránh những xung đột về lợi ích (chẳng hạnnhư giữa cơ quan chỉ đạo và cơ quan trực tiếp cung cấp dịch vụ đô thị).Tuy nhiên, tiến trình này diễn ra chậm chạp và cho đến nay vẫn chỉ mangtính hình thức nhiều hơn là thực tế, đặc biệt là trong những lĩnh vực dịch

vụ đô thị chính như điện, nước, quản lý rác thải, giao thông công cộng

vì giá dịch vụ vẫn do chính quyền tỉnh quy định ở mức thấp, không đủcho các doanh nghiệp cân đối thu chi

Để chuẩn bị cho việc cổ phần hóa từng bước, các doanh nghiệpđược tổ chức dưới dạng tổng công ty hoặc theo hình thức công ty mẹcông ty con Sau đó một số công ty con (hoạt động có hiệu quả nhất) cóthể bán cổ phần cho các đối tác bên ngoài (thường là các công ty nhànước hoặc tư nhân của Việt Nam, một phần được bán cho nhân viêncông ty) Đây là phương thức hoạt động thường thấy nhất trong các đơn

vị dịch vụ công cộng ở địa phương, nơi tình trạng giao dịch vụ cho cáccông ty bên ngoài ngày càng phổ biến Đây là một hình thức giúp cácdoanh nghiệp này có thể bán cổ phần, nghĩa là tạo ra cho doanh nghiệpmột hoàn cảnh kinh tế hấp dẫn thông qua các biện pháp như tăng giádịch vụ, mở rộng phạm vi hoạt động, ưu tiên những lĩnh vực mang lạilợi nhuận cao

Tình trạng cổ phần hóa từng phần này hiện mới thấy ở một số tỉnh,thành phố có mức phát triển cao như các công ty nước sạch ở thành phố

Hồ Chí Minh (SAWACO), Hải Phòng và Vũng Tàu hay Công ty môitrường đô thị Hà Nội (xem ví dụ ở phần chuyên mục)

Thành phố Hồ Chí Minh là một trong những tỉnh, thành phố thànhcông nhất trong công tác cổ phần hóa Năm 2009, thành phố có 381 doanh

nghiệp nhà nước, trong đó 262 doanh nghiệp có cổ phần do nhiều cổ đông

khác nhau nắm giữ Các doanh nghiệp này tham gia vào tất cả các lĩnh vực

kinh tế ở địa phương (xây dựng, nhà ở, du lịch, giao thông…) Bên cạnh đó,

ước tính các công ty này thực hiện tới 80% các dự án đầu tư của nhà nước,

trong khi đó thành phố chỉ thực hiện 20%[8] Vì thế thành phố Hồ Chí

Minh được các tỉnh đang trên đà phát triển coi là nơi thực hiện thí điểm

Tuy nhiên, một số tỉnh, như Đà Nẵng, lại chọn hình thức chú trọng

vào những ngành cơ bản và các tăng cường nguồn vốn của các đơn vị này

Đà Nẵng chủ trương bán dần toàn bộ cổ phần trong các doanh nghiệp

hoạt động trong lĩnh vực kinh doanh và chỉ giữ quyền kiểm soát các dịch

vụ công như cấp nước hay quản lý rác thải

Khung số 1 Quy chế của các doanh nghiệp nhà nước

Hiện nay có ba loại hình doanh nghiệp nhà nước, các doanh nghiệp nhà

nước « kiểu cũ » hoạt động theo luật doanh nghiệp nhà nước năm 2003

đều phải chuyển sang hình thức công ty trách nhiệm hữu hạn hoặc công

ty cổ phần trước ngày 01/07/2010 :

• các đơn vị hạch toán và hoạt động độc lập, mặc dù nhìn chung tính

độc lập chỉ tương đối Đó là các công ty trách nhiệm hữu hạn một thành

viên do Nhà nước hoặc chính quyền địa phương nắm giữ 100% cổ phần

Về mặt lý thuyết đây chỉ là một quy chế tạm thời, chuẩn bị cho tiến hành

cổ phần hóa, nhưng cũng có khi tồn tại khá lâu do chưa đủ khả năng cân

đối thu chi và vì thế chưa thu hút được cổ đông hoặc do chính quyền

tỉnh hoặc trung ương vẫn muốn nắm toàn quyền kiểm soát ;

• doanh nghiệp cổ phần hóa (một phần vốn do các cổ đông bên ngoài

nắm giữ) : loại hình này ngày càng phổ biến ; các cổ đông có thể là cán bộ,

[8] Chúng tôi không nắm được số liệu hợp nhất về tình hình tài chính của các công ty

này (kết quả hoạt động, nợ…).

công nhân viên trong doanh nghiệp, các doanh nghiệp nhà nước hoặc

tư nhân, các cá nhân, các quỹ đầu tư (của tư nhân hay dưới sự kiểm soátcủa các doanh nghiệp nhà nước) và đôi khi có cả các nhà đầu tư nước

theo quy chế của công ty cổ phần

Trong một vài trường hợp việc cổ phần hóa cho phép các công ty đượctham gia vào thị trường chứng khoán, tuy còn rất hạn chế Việc cổphần hóa thường được thỏa thuận theo từng bước Trong một số lĩnhvực, đặc biệt là dịch vụ công, số lượng cổ phần bán ra bị hạn chế Vềmặt pháp lý, Nhà nước nắm giữ ít nhất là 50% cổ phần trong các doanhnghiệp thuộc các lĩnh vực sau : bảo trì hệ thống đường sắt quốc gia ;quản lý, bảo trì hệ thống đường đường thủy, đường bộ nội địa ; quản

lý và khai thác cảng biển ; vệ sinh và chiếu sáng công cộng trong cáckhu đô thị ; sản xuất điện có công suất từ 100 MW trở lên ; khai thác,sản xuất và cung cấp nước sạch (mạng cấp I và II) ; vận tải đường biểnquốc tế, đường sắt và đường không

Cũng có những doanh nghiệp được thành lập mới dưới hình thức công

ty cổ phần (ngày càng phổ biến), chẳng hạn như trong lĩnh vực bất độngsản khi tỉnh hay thành phố góp vốn bằng quỹ đất Cổ phần chủ yếu đượcbán cho cán bộ, nhân viên công ty Nghị định 187/2004/NĐ-CP rangày 16/11/2004 nêu rõ rằng cán bộ, nhân viên doanh nghiệp cổ phầnhóa được ưu tiên mua cổ phần với giá ưu đãi thấp hơn 40% so với giá trịthực Mỗi người lao động được mua tối đa 100 cổ phần cho mỗi nămthực tế làm việc Giá trị cổ phần bán ra không thấp hơn 20% vốn điều

lệ Nhưng trên thực tế, các doanh nghiệp thường chỉ bán ra dưới 15%trong những điều kiện hoàn toàn không rõ ràng

• Cơ quan hành chính sự nghiệp : là những đơn vị hoàn toàn phụthuộc về mặt tài chính và chính sách Trước khi có Luật doanh nghiệpnhà nước năm 2003, các cơ quan cung cấp dịch vụ đô thị thường hoạtđộng theo cơ chế này, tương tự như các đơn vị quy hoạch

Điều đáng tiếc là các tỉnh và thành phố không có quyết toán thu chi

của các đơn vị trực thuộc : không có doanh số, chuyển giao tài chính, tổng

số nợ, hợp đồng với các đối tác bên ngoài hoặc giữa các doanh nghiệp nhà

nước

1.3.5 Quỹ đầu tư phát triển địa phương (LDIF) : một công cụ mới

Quỹ đầu tư phát triển địa phương (Local Investment and

Develop-ment Funds-LDIF) là những cơ quan tài chính đặc biệt hoạt động như

một công cụ hợp pháp và hữu hiệu, giúp cho chính quyền các tỉnh đầu tư

vào hạ tầng đô thị và kinh tế với khả năng thu hồi vốn tương đối cao Các

quỹ này hoạt động dưới hình thức một cơ quan tài chính nhà nước trực

thuộc tỉnh có số vốn và chế độ kế toán đặc thù không có trong thu chi của

tỉnh (ngân sách không chính thức)

Quỹ đầu tiên được thành lập thí điểm ở thành phố Hồ Chí Minh

năm 1997 (HIFU)[9]và luật về các Quỹ đầu tư phát triển địa phương ra

đời tháng 12 năm 2001 Sau nhiều năm thí điểm, cơ chế hoạt động của

các quỹ đã được quy định cụ thể trong nghị định 138 ra tháng 8 năm 2007

về tổ chức và quản lý các LDIF, tiến tới thành lập LDIF tại nhiều địa

phương theo một mô hình hiện đại

Các dự án được thực hiện thông qua các Quỹ thường là những dự

án hạ tầng đô thị và kinh tế theo nghĩa rộng, như : y tế, giáo dục, xử lý và

cung cấp nước sạch, quản lý rác, thoát nước và xử lý nước thải, cầu đường,

giao thông vận tải, bến cảng, cơ sở hạ tầng thông tin liên lạc và công nghệ

tin học, phát triển nhà ở, trong đó bao gồm cả nhà ở xã hội, khu công

nghiệp, chuyển tải năng lượng

Vốn hoạt động của các LDIF chủ yếu dưới những hình thức sau :

• vốn điều lệ do tỉnh đầu tư ;

[9]Quỹ đầu tư và phát triển đô thị (HIFU) nay đổi thành Công ty đầu tư tài chính nhà

nước thành phố Hồ Chí Minh (HFIC).

• vốn vay trung và dài hạn của các tổ chức quốc tế[10];

• giám đốc Sở Tài chính thường là thành viên của hội đồng quản lý

và có nhiệm vụ theo dõi hoạt động của quỹ ;

• tất cả các khoản đầu tư lớn hơn một mức nào đó (tùy thuộc vào vốnđiều lệ) đều phải được sự đồng ý của Ủy ban nhân dân

Hiện nay trên toàn quốc có khoảng 21 LDIF (năm 2005 mới chỉ có12), trong đó quỹ lớn nhất và tiêu biểu nhất là HIFU của thành phố HồChí Minh với số vốn do thành phố đầu tư là 57,3 triệu euros và 63,5 triệuvốn vay (chủ yếu là của các ngân hàng)

Phần lớn các LDIF hiện mới đang ở giai đoạn khởi đầu và mới đượcthành lập với những tham vọng nhất định, nhưng cũng có khi bản thânchính quyền địa phương cũng chưa nắm được hết mọi khả năng Chứcgiám đốc của các quỹ này thường do giám đốc chi nhánh Ngân hàng pháttriển Việt Nam (VDB) ở địa phương đảm nhận

[10] Một trong những mối lo ngại của Ngân hàng thế giới (Local Development Investment Funds Project, Project Information Document, 2009) là một số LDIF vay rất nhiều vốn

ngắn hạn, với khoảng 80% vốn vay với thời hạn dưới 1 năm, 20% dưới 5 năm và gần như không có vốn vay dài hạn Điều này phù hợp với những điều kiện cho vay của các ngân hàng thương mại Việt Nam vì các cơ quan này thường không cho vay dài hạn.

Nghị định ra năm 2007 quy định rằng trong năm 2010, để được công

nhận là LDIF, các quỹ đều phải có phương tiện và nhân viên riêng của mình

Lợi thế của LDIF là có phạm vi hoạt động rộng lớn Các quỹ có thể

đầu tư dưới nhiều hình thức khác nhau :

• đầu tư trực tiếp thông qua các hợp đồng BOT, BTO và đặc biệt là

BT[11];

• cho vay với thời hạn tối đa là 15 năm, tự cho vay hoặc cùng cho vay

với các nhà đầu tư khác ;

• tham gia mua cổ phần các doanh nghiệp mới thành lập ;

• nhận ủy thác (chẳng hạn như của tỉnh)

Các LDIF có thể tham gia các dự án kết hợp nhiều hình thức đầu

tư, như :

• mua cổ phần của doanh nghiệp ;

• thuộc một nhóm doanh nghiệp là chủ của một hợp đồng BOT ;

• được vay vốn của LDIF

Các LDIF được coi là cánh tay phải của tỉnh trong quá trình phát

triển Từ nhiều năm nay, AFD vẫn thường xuyên hỗ trợ các quỹ này AFD

đã hai lần cho HIFU vay vốn, năm 2010 đã xem xét yêu cầu xin vay vốn

của Quỹ đầu tư phát triển của Đà Nẵng và Cần Thơ đồng thời hỗ trợ ba

quỹ này về mặt chuyên môn

Ngoài ra các LDIF còn nhận được sự hỗ trợ của Ngân hàng thế giới

Sau khi cho HIFU vay vốn lần đầu tiên, Ngân hàng Thế giới cho rằng đây

có thể là cơ quan trung gian lý tưởng nhất ở địa phương cho các hoạt động

tín dụng với những mục tiêu cụ thể Vì thế Ngân hàng thế giới đã đề ra

một chương trình đầy tham vọng được ký kết vào tháng 9 năm 2009 nhằm

cho các quỹ vay 190 triệu USD

[11] BOT : xây dựng-kinh doanh-chuyển giao ; BTO : xây dựng-chuyển giao-kinh doanh ;

BT : xây dựng-chuyển giao Các hợp đồng này được quy định tại nghị định

108/2009/NĐ-CP có hiệu lực từ ngày 15/01/2010.

Tuy nhiên cũng cần thận trọng bởi các quỹ đều mới đi vào hoạt động

và vẫn chưa được quản lý một cách chuyên nghiệp Chẳng hạn như côngtác kiểm toán vẫn theo các tiêu chí của Việt Nam[12]do đó có thể chưa đảmbảo được kiểm tra chặt chẽ Thêm vào đó, các quỹ được phép vay một sốvốn lớn, nhưng chế độ thu chi lại không được ghi vào thu chi của toàntỉnh Đây cũng là một điểm yếu của hệ thống này bởi rủi ro cuối cùng do

Ủy ban nhân dân tỉnh chịu

1.4 Cơ chế đầu tư của các tỉnh

Nhà nước quyết định tăng cường từng bước quyền tự chủ cho cácđịa phương Đây là một giải pháp có tính toán và có kiểm soát đem lạinhiều lợi ích cho cả nước : đầu tư của chính quyền địa phương hiện naychiếm tới 62% tổng số vốn đầu tư của nhà nước, cách đây 15 năm con sốnày là 42% Có thể nói khẩu hiệu của chính quyền Trung ương đề ra là :

« nếu anh không phải là gánh nặng cho ngân sách nhà nước, mà ngượclại anh còn đóng góp được cho ngân sách, thì anh được quyền tự chủ ».Vậy chính quyền địa phương thực hiện các dự án đầu tư như thế nào ?Ngày càng có nhiều dự án phát triển dịch vụ công cộng ở địa phươngđược thực hiện theo sáng kiến của chính quyền địa phương Công tác lập,phê chuẩn và thực hiện dự án tuân theo những quy định cụ thể Việc cấpkinh phí cho dự án được thực hiện dưới nhiều hình thức khác nhau, đặcbiệt là tại các tỉnh, thành phố có mức sống cao Trên tất cả các lĩnh vực đôthị ngày càng có nhiều dự án, bởi nhu cầu sử dụng ngày một cao Chúng

ta thấy có những hình thức liên doanh liên kết rất khác nhau tại các địaphương trong đó sự năng động tùy thuộc vào khả năng thu lợi của dịch vụ 1.4.1 Trình tự lập và thực hiện dự án

Về mặt lý thuyết các dự án đầu tư đều phải tuân theo Kế hoạch pháttriển kinh tế xã hội (Socio Economic Development Plan – SEDP) một tài liệu

[12] Công tác kiểm toán do một cơ quan được coi là độc lập thực hiện nhưng lại do Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh chỉ định.

khung được đề ra trong thời hạn 5 năm Sắp tới một kế hoạch mới sẽ được

đề ra cho giai đoạn 2011-2015 Ngoài ra các dự án còn phải phù hợp với kế

hoạch phát triển của từng ngành (nước, môi trường, giao thông…) và với sơ

đồ quy hoạch tổng thể (masterplan) quy định kế hoạch sử dụng đất.

Bộ kế hoạch đầu tư và Sở kế hoạch đầu tư (DPI) của địa phương là

những cơ quan không thể thiếu trong quá trình lập dự án Trên cơ sở kế

hoạch, các cơ quan này điều chỉnh, cho phép hay ngăn trở các dự án không

theo một tiêu chí cụ thể và một mục tiêu rõ ràng Chính vì thế mà trong

ngân sách không bao giờ có tên dự án : cả trong mục thu và chi đều chỉ

ghi nguồn vốn, nhất là các dự án thuộc chương trình mục tiêu quốc gia

(xem phần 1.3.2) do Trung ương tài trợ Việc ghi chung chung và không

rõ tên dự án này tạo điều kiện thuận lợi cho việc cấp hay cắt kinh phí cho

các dự án căn cứ vào tiến trình thực hiện Nhờ có sự mềm dẻo về ngân sách

này mức độ thực hiện các dự án rất cao (80%) Cách giải trình ngân sách

này có ý nghĩa quan trọng bởi mục tiêu thực tiễn của các tỉnh là nhằm cho

thấy họ đã thực hiện được khối lượng đầu tư chung theo thỏa thuận, chứ

không đi sâu vào chi tiết các dự án được nhận vốn Bên cạnh đó, nếu các

dự án này không làm ảnh hưởng đến ngân sách của Trung ương (trường

hợp các tỉnh có tiềm lực) thì sự can thiệp của Bộ kế hoạch đầu tư chỉ hạn

chế ở mức độ nghiệp vụ Đối với các dự án đầu tư của tư nhân (không có

sự tham gia về tài chính của nhà nước) thì Sở kế hoạch đầu tư chỉ có nhiệm

vụ phê chuẩn

Bộ và các Sở kế hoạch đầu tư cũng phải giám sát các dự án sao cho

đảm bảo tuân thủ các quy định kỹ thuật và hành chính theo tinh thần Luật

đầu tư số 59/2005/QH11 ra tháng 11 năm 2005 và nghị định số

108/2006/NĐ-CP ra kèm luật này và được sửa đổi năm 2009 Luật này chia

các dự án đầu tư thành nhiều loại căn cứ vào lĩnh vực và tổng số tiền đầu tư

Tùy theo loại hình, các dự án có thể cần sự phê chuẩn của Trung ương hay

không, mức độ nghiên cứu lập dự án và nghiên cứu khả thi đầy đủ hay

không, có phải qua những thủ tục chặt chẽ hay không Dù sao chăng nữa

tất cả các dự án sử dụng ngân sách nhà nước đều do chính quyền tỉnh, thành

phố trực tiếp chỉ đạo và nếu là dự án lớn thì tỉnh thành lập một ban quản lý

dự án (project management unit-PMU) để theo dõi dự án Trong nhiều