Giới hạn của quy hoạch xây dựng đô thị

Tuy nhiên, giới hạn còn là mức độ và khả năng giải quyết được vấn đề liên quan đến đâu cũng như giới hạn về kết quả, chất lượng hay tính hợp lý của một đồ án, của chính sách phát triển t

Giới hạn của quy hoạch xây dựng đô thị

Nguyễn Ngọc Hiếu, NCS đại học tổng hợp London

Mọi người thường nói tới quy hoạch 1

nhưng ít khi nói đến giới hạn của nó Giới hạn của quy hoạch có thể hiểu là phạm vi giải quyết Tuy nhiên, giới hạn còn là mức độ và khả năng giải quyết được vấn đề liên quan đến đâu cũng như giới hạn về kết quả, chất lượng hay tính hợp lý của một đồ án, của chính sách phát triển thể hiện bằng đồ án quy hoạch Vấn đề phải chăng nằm ở sự thay đổi của giả định ban đầu căn bản của quy hoạch là đúng tới mức độ nào Bài viết này hy vọng cung cấp thêm một cách nhìn cho bức tranh đa chiều của quy hoạch xây dựng đô thị

Giai đoạn chuyển đổi của nền kinh tế cho thấy những thay đổi cách nhìn nhận

về quy hoạch thể hiện trong quan điểm đánh giá quy hoạch Thời bao cấp, những vấn đề trao đổi lý luận về quy hoạch tại Việt Nam có tính chất trung tính hoặc phục vụ tuyên truyền Có thể nói tính phê phán thường mang tính hình thức2

Gần đây, phê phán về quy hoạch trở nên phổ biến và đa dạng hơn trong nền kinh

tế thị trường Chúng ta nghe nhiều hơn những ý kiến của công chúng phê phán kết quả của quy hoạch từ nhiều góc độ, ví dụ như quy hoạch đi chậm, quy hoạch không đạt yêu cầu, thiếu thực tiễn v.v Có thể chia các ý kiến phê phán gần đây làm hai xu hướng căn cứ theo giả định của nó Thứ nhất là những phê phán tiếp tục trào lưu cũ, thiên về hiện tượng Xu hướng này không thay đổi giả định ban

đầu của quy hoạch khi cho rằng quy hoạch là đúng, vấn đề ở bên ngòai và tiếp tục ‘đổ lỗi’ cho các yếu tố như vốn thiếu, năng lực cán bộ hạn chế, thẩm định phê duyệt chậm Thứ hai là phê phán quá trình lập và thực hiện quy hoạch khi

có thay đổi giả định ban đầu

Lý do của trào lưu như vậy có lẽ xuất phát từ giả định về bản chất của quy hoạch Nếu giả định cho rằng quy hoạch là đúng đắn, cần thiết thì những phê phán nếu có sẽ là năng lực và nguồn lực thực hiện Khi đó phê phán quy hoạch trở nên hình thức

Sự thay đổi căn bản của giả định là trong nền kinh tế thị trường, xã hội đa mục

đích, đa lợi ích và không còn quy hoạch ‘hoàn tòan’ đúng, mà là quy hoạch hợp

lý đến mức độ nhất định, tùy vào cách tiếp cận hoặc chủ thể đánh giá Lý do

của quan điểm này là quá trình làm quy hoạch có yếu tố con người và thể chế xã hội không hòan hảo Ví dụ giữa lợi ích cá nhân và lợi ích nhóm, lợi ích tổ chức vừa có mâu thuẫn lại hợp tác với nhau vì lợi ích Bên cạnh đó, chúng lại bị hạn

chế bởi nhiều yếu tố, trong đó có thể chế, văn hóa và các yếu tố môi trường khác Đưa vào giả định này làm cho nhận thức quá trình làm nên quy hoạch có những thay đổi về giới hạn của nó

Tuy nhiên, nhận thức quy hoạch với giả định xã hội đa chiều dường như chưa rõ nét Những bài viết nghiên cứu mang quan điểm này mới xuất hiện trên một số diễn đàn, hội thảo chứ chưa có trong các giáo trình về quy hoạch và quản lý Vấn đề trên cũng ít thấy trong sách chuyên khảo và đặc biệt là trong các văn bản pháp lý Về mặt chủ thể, bộ máy ‘chính thức’ vẫn chưa vào cuộc trên quan

điểm phê phán Có thể thấy rằng đa số chủ nhân của các ý kiến phê phán thường

là chuyên gia đã về hưu, đã rút lui khỏi hoạt động trong ‘chính trường’, hoặc đã chuyển sang lĩnh vực phi Nhà nước

Trong khi đó, nhận thức quy hoạch với giả định sát thực tế có ý nghĩa quan trọng trong việc xây dựng hệ thống và phản ánh khách quan tình hình Nếu không thay đổi giả định, chúng ta không thể nhận thức được hạn chế của mỗi quá trình, mỗi khâu thực hiện để bổ sung và hòan thiện chúng Trong bối cảnh như vậy, bài viết này trao đổi về giới hạn quy hoạch nhấn mạnh vào khía cạnh thay đổi giả định trong nền kinh tế thị trường đa chiều Thuật ngữ phê phán

được hiểu ở đây là những đánh giá khách quan bao hàm cả nội dung xây dựng bên cạnh cách hiểu là những phê phán nói chung Bài viết không nhằm phê phán cá nhân hay tổ chức cụ thể nào mà trao đổi từ góc độ học thuật để phục vụ cho thực tiễn

Hiểu một cách chung nhất, giới hạn là điểm xa nhất, là đường bao, là ranh giới

giữa các thực thể, giữa các phạm trù, giữa các khu vực hành chính, các chính sách hay các tổ chức Đối với tự nhiên, giới hạn quy hoạch thường là phạm vi của không gian, thời gian và nguồn lực Đối với xã hội, giới hạn thường là phạm

vi của những mối quan hệ do quy hoạch điều chỉnh Đối với tư duy, giới hạn là ngoại diên của những khái niệm mà bên trong nó các quy luật, quy định quy hoạch còn chính xác hoặc có hiệu lực Cụ thể hơn, giới hạn có thể là khả năng tối đa mà một hành động, một công thức, quy trình, một quy định còn có giá trị hay hiệu lực thực thi Nhà quản lý cho giới hạn là sự ràng buộc hạn chế không cho áp dụng một công cụ, công thức vượt quá một phạm vi nhất định, trong một không gian, thời gian và hoàn cảnh nhất định

Nếu coi quy hoạch là một quá trình, quy hoạch bị giới hạn cả từ khi làm quy hoạch cho tới giai đoạn áp dụng quy hoạch Khi xây dựng một đồ án quy hoạch, cá nhân hoặc tổ chức yêu cầu nó bản thân cũng có giới hạn về nhận thức và khả năng, và đương nhiên nội dung yêu cầu cũng có giới hạn Việc triển khai làm

quy hoạch cũng vậy, có phương pháp tiếp cận, quá trình, mục tiêu Tất cả những yếu tố đó đều có giới hạn về chất lượng, yêu cầu và ảnh hưởng tới chất lượng cuối cùng của đồ án Có thể hiểu đây là những yếu tố nội sinh Việc triển khai hoặc áp dụng cũng vậy, quá trình thực thi quy hoạch phụ thuộc vào giới hạn chủ quan của người vận dụng, vào thực tiễn khách quan và phạm vi điều chỉnh của nội dung quy hoạch

Nếu coi quy hoạch là một bộ phận của hệ thống lớn hơn, có quan hệ đa chiều với các hệ thống tự nhiên và xã hội khác thì quy hoạch chịu sự chi phối từ các

hệ thống đó hay là bị giới hạn bởi những yếu tố bên ngòai (những yếu tố ngoại sinh) Bản thân những hệ thống bên ngòai cũng có giới hạn và các chiều quan hệ của chúng lên hệ thống quy hoạch cũng vậy Quy hoạch bị giới hạn trong cả quá trình làm và triển khai bởi các hệ thống chính trị, kinh tế, xã hội, tự nhiên, lịch

sử, văn hóa, v.v Chúng ta cùng phân tích giới hạn dựa trên những chiều ảnh hưởng làm nên giới hạn quy hoạch

a Giới hạn về nhận thức

Giới hạn của nhận thức là những giới hạn nội sinh3

Quan điểm giới hạn của tính hợp lý của khoa học xã hội có tính tương đối

, mang tính khách quan Giới hạn này phân ra làm hai nhóm: giới hạn theo quan điểm quan điểm lý tính (hợp lý), và quan điểm đạo đức (hợp tình)

4

Sự hợp lý ngày càng cao dựa trên giả định càng sát thực tế, có tính đến nhiều yếu tố ảnh hưởng hơn Khi đó, phạm vi giải quyết càng rộng, độ tinh cậy càng cao Có thể nói sự phát triển của kho tàng tri thức khoa học chính là sự phát triển của các lý thuyết, với những giả định sát thực tiễn hơn, chính xác cao hơn

và độ tin cậy cao hơn

mặc

dù hợp lý là tuân thủ các lý luận, lập luận theo trình tự logic Lý do là các phép suy đoán logic dựa trên những quy luật, nguyên tắc và lý thuyết được công nhận, thừa nhận hay chấp nhận, vẫn chưa hòan toàn đúng đắn trong mọi trường hợp Nói cách khác, sự vận động của các lý thuyết đều có giới hạn Lý thuyết trong khoa học xã hội nói chung và khoa học quản lý như quy hoạch luôn phải dựa vào các giả định để loại bớt các yếu tố khó tiên lượng và có ảnh hưởng nhỏ tới kết quả Chính các giả định này góp phần làm nên giới hạn đúng đắn của các

lý thuyết ấy

5

Quan điểm thứ hai là giới hạn mang tính quy phạm, đạo đức

6 Quan điểm này cho nhận thức quy hoạch phải thế này, phải thế kia theo các mục tiêu phấn đấu

của cộng đồng, xã hội như công bằng, dân chủ và thịnh vượng Giới hạn về nhận thức của quy hoạch từ quan điểm này thể hiện ở tính trừu tượng của những khái niệm đạo đức mang tính quy phạm Ví dụ phải sử dụng hợp lý nguồn lực, phải tạo ra cơ hội, nâng cao mức sống nhân dân, đảm bảo công bằng, v.v khi vận dụng khó có thể lượng hóa và diễn giải ra trên thực tế Chúng phụ thuộc nhiều vào nhận thức của người vận dụng Cũng có thể lấy ví dụ như trong tranh luận tại Quốc hội để bàn về các dự án có hiệu quả kinh tế hay xã hội, môi trường

Đôi khi các đại biểu khó thống nhất và không lượng hóa được các yếu tố mang tính đạo đức trong một dự án Hơn nữa, sự mâu thuẫn có thể có khi áp dụng một cách tổng hợp những quy phạm mang tính trừu tượng như vậy cùng một lúc Ví

dụ đã cần phải đảm bảo phát triển kinh tế thì khó có thể công bằng, đạt mục tiêu xã hội; đã tập trung thì khó có thể khuyến khích tự chủ sáng tạo, v.v Những sự chồng lấn về khái niệm như vậy có thể diễn đạt theo các hướng áp dụng rất khác nhau Chúng làm cho quy hoạch giới hạn bởi quy phạm đạo đức trừu tượng, rộng và linh hoạt khi vận dụng

Thêm vào đó, giới hạn của nhận thức theo cả góc độ lý tính hay đạo đức cũng thay đổi theo thời gian Tại mỗi thời điểm, khả năng cao nhất của nhận thức

được cho là khoa học hay hợp lý Tuơng tự như vậy, tính nhân bản được thừa nhận rộng rãi nhất được cho là tiêu chuẩn đạo đức tại mỗi thời kỳ Ví dụ hiện nay chúng ta thừa nhận và đang mở rộng hình thức quy hoạch có sự tham gia cộng đồng như một điều kiện đạt đến sự hợp lý xã hội còn trước kia hầu như không đặt ra điều này Trong khi trên thế giới mô hình này đã có từ lâu và được phát triển từ triết học của Habermas7

Khi nhận thức thay đổi, quy hoạch sẽ thay đổi theo và sự đánh giá giới hạn quy hoạch nhiều khi trở thành đánh giá lịch sử, nhìn nhận lại quá khứ Điều này giải thích vì sao chúng ta khó nhận ra giới hạn của những giải pháp, dự báo quy hoạch hiện tại bởi tầm nhìn hạn chế Hoặc là người đứng bên ngoài quá trình và

đã đi trước mới nhìn thấy được, hoặc chỉ sau một giai đoạn nhất định mới có thể nhận ra những giới hạn đó

về sự hợp lý xã hội bên cạnh sự hợp lý kinh tế

b Giới hạn của cách tiếp cận và phương pháp

Đây là giới hạn thường gặp trong các sản phẩm quy hoạch Các sản phẩm quy hoạch sẽ không đạt được tính hợp lý do phương pháp tiếp cận không phù hợp Chủ quan chúng ta có thể nhận thức những hạn chế, giới hạn của các phương pháp để đưa ra đánh giá và dự báo phát triển Tuy nhiên, do các lý do kinh tế (tài chính), chính trị, văn hóa hay tôn giáo mà không thể đảm bảo được các tiếp cận đến đối tượng theo phương pháp phù hợp, hoặc không làm đến mức độ có

độ tin cậy cao hơn

Giải quyết các bài toán quy hoạch thường có nhiều cách tiếp cận mà mỗi cách tiếp cận có thể mang đến kết quả khác nhau giống như sử dụng các công cụ cho

ra cùng loại sản phẩm nhưng khác nhau về chất lượng Một ví dụ kinh điển trong sách vở là hai ‘trường phái’ nghiên cứu quy hoạch giao thông của vùng một số thập kỷ trước ở châu Âu Cùng một bài toán, các nhà quy hoạch Pháp chọn mô hình lý thuyết, dựa vào dự báo tăng trưởng kinh tế, dự báo nhu cầu vận chuyển từ đó chuyển hóa sang dự báo nhu cầu đi lại và xây dựng quy hoạch Trong khi đó, các nhà quy hoạch Anh dùng mô hình thực nghiệm, đo lưu lượng giao thông tại các nút, nghiên cứu tốc độ tăng trưởng phân theo các loại hình xe

cộ để dự báo và lập quy hoạch Sau một thập kỷ kiểm nghiệm, mô hình của Anh sát thực tế hơn nhiều, tuy có chi phí ban đầu cao hơn Cách tiếp cận lý thuyết dựa vào nhiều giả định và khi tổng hợp chúng lại dẫn đến sai số lớn Tiếp cận thực nghiệm dù có thể bị chỉ trích là sẽ phát sinh sai số lớn nếu phương án quy hoạch làm thay đổi căn bản so với thực trạng ban đầu nhưng thực tế cho thấy chúng vẫn cho kết quả sát thực hơn

Giới hạn về phương pháp cũng thường gặp khi quy hoạch khi phải đặt niềm tin vào một số giai đoạn, hay phụ thuộc vào một số giai đoạn/quá trình mà chất lượng của chúng bị ảnh hưởng bởi nhiều yếu tố khách quan ngòai tầm kiểm soát Ví dụ như quá trình thu thập và phân tích dữ liệu Lập luận về xác định độ tin cậy và sự coi trọng loại thông tin nào dẫn tới sự khác biệt đáng kể nếu quá trình này khép kín, lặp đi lặp lại mà không có sự kiểm tra chéo với các phương pháp độc lập khác Những hạn chế do thiết kế phương pháp khó có thể liệt kê

đầy đủ do tính da dạng của các nghiên cứu, lập và triển khai thực hiện

Ba ví dụ sau đây có thể mô tả những vấn đề của thiết kế điều tra xã hội học hay

tổ chức thực hiện:

(1) Về nguồn số liệu, tình trạng bị lệ thuộc vào nguồn số liệu địa phương cung cấp là phổ biến Nếu địa phương không có số liệu cập nhật, đơn vị quy hoạch không tổ chức lấy mẫu một số khu vực để kiểm nghiệm, không so sánh đối chiếu các nguồn dữ liệu với nhau thì có thể dẫn đến độ tin cậy ngay từ ban đầu cũng có vấn đề

(2) Về khâu thiết kế bộ khung phương pháp điều tra xã hội học Độ tin cậy vẫn chưa cao hiện nay khi áp dụng phương pháp này có thể do cả kỹ thuật tiếp cận lẫn tổ chức thực hiện Thực tiễn cho thấy việc sử dụng căn cứ thống kê xã hội học để ra quyết định và xử lý vẫn bị xem nhẹ Điều này dẫn đến một số đề tài,

đồ án nghiên cứu lơ là chất lượng dẫn đến bỏ qua vi phạm về thủ tục trong quá trình tiến hành điều tra Có một số nguyên nhân khách quan nhưng chủ quan cũng có Ví dụ nếu kinh phí có hạn thì hạng mục điều tra trở thành ‘cửa’ để phân bổ các chi phí thiếu hụt Kết quả là quá trình làm không tổ chức lấy được

số liệu thực theo quy mô mẫu đảm bảo tính chính xác, độ tin cậy theo thống kê Các cán bộ điều tra lấy đại diện rồi về bổ sung, nhân bản tùy tiện mà không căn

cứ trên số liệu thu thập thực tế8

(3) Về khâu xử lý dữ liệu, có khá nhiều dự án thu thập được dữ liệu chi tiết nhưng khi xử lý lại xử lý theo dữ liệu gộp

9, làm giảm đáng kể độ chính xác Mức độ tương tác, mức độ phân tích ở các bài toán quy hoạch thường lấy theo

đơn vị hành chính chứ không triển khai đến đơn vị ở, tổ dân phố hoặc đơn vị hộ gia đình Nếu sự khác biệt giữa các loại hình đơn vị ở tính theo hộ hoặc cụm dân cư trong một đơn vị hành chính như phường, xã10

c Giới hạn về thông tin và quy luật thị trường

là đáng kể thì phân tích theo

số liệu gộp sẽ cho những sai số đôi khi rất đáng kể

Giới hạn thường gặp trong nền kinh tế thị trường là khi làm quy hoạch, các giả

định về thị trường và hành vi của cá nhân, tổ chức trong xã hội không có độ chính xác cao Khi xây dựng các phương án, do thị trường vận động rất phức tạp nên bất kỳ chính sách nào khi nghiên cứu dự báo cũng đều xây dựng trên các giả định và cách tiếp cận cụ thể Bất kỳ cách tiếp cận nào hoặc giả định nào cũng có những ‘vấn đề’ của nó dẫn đến những sai số nhất định Tuy nhiên, do sai số này được lập luận là không lớn trong vấn đề giải quyết nên vẫn chấp nhận

sử dụng Nếu không bài toán hoặc không giải quyết được, hoặc quá tốn kém, hoặc quá mất thời gian

Trong điều kiện thị trường không hoàn chỉnh và số liệu có xu hướng phục vụ nội

bộ, không bị soi xét và kiểm chứng rộng rãi thì những thông tin về thị trường, số liệu căn bản đã có thể xa rời thực tế, thiếu cập nhật Điều này dẫn tới những giả

định của chính sách không sát thực, có thể dẫn đến những chính sách gây tranh cãi

Lấy ví dụ vấn đề cấm đăng ký xe gắn máy để hạn chế sử dụng xe gắn máy tại

Hà Nội Khi chính sách này được đưa ra, phải có ít nhất sáu giả định như sau: (1) xe gắn máy là nguyên nhân tắc nghẽn giao thông; (2) số lượng xe đã quá nhiều trong khi hạ tầng kỹ thuật và các biện pháp quản lý, chính sách hạn chế khác đã đến giới hạn, không thể đáp ứng được nếu không hạn chế số lượng đầu vào; (3) hạn chế số lượng xe đăng ký mới sẽ hạn chế số lượng xe lưu hành; (4) hạn chế số lượng xe đăng ký tại Hà Nội lại sẽ làm hạn chế việc sử dụng phương tiện cá nhân đi lại tại Hà Nội; (5) người dân bị hạn chế sử dụng phương tiện cá nhân sẽ được thay thế bằng các phương tiện xe buýt công cộng; và cuối cùng (6) việc kiểm soát đăng ký sẽ được tiến hành công tâm, hiệu quả và không bị lợi dụng tiêu cực Tuy mỗi giả định đều có cơ sở nhất định và đúng một phần,

nhưng mỗi giả định đều tiềm ẩn những mức độ sai số nhất định Tổng hợp các giả định lại với nhau có thể dẫn tới sai số lớn hơn

Nếu như phê phán giải pháp trên bằng phê phán giả định thì lập luận sẽ là: (1) ý thức chấp hành luật lệ giao thông cũng là nguyên nhân quan trọng của tắc nghẽn; không phải chỗ nào cũng tắc nghẽn, và khi nào cũng tắc nghẽn mà áp dụng đại trà cho tòan bộ thành phố; (2) còn nhiều biện pháp hạn chế sử dụng phương tiện cá nhân, đặc biệt là đánh vào chi phí lưu hành, nơi đậu xe, tuyến

đường cấm, giờ cấm để hạn chế sử dụng phương tiện cá nhân; (3) cấm đăng ký mới không hạn chế được số lượng xe lưu hành, bởi người sử dụng kéo dài tuổi thọ sử dụng xe thay vì đổi xe mới hơn trong bối cảnh phần lớn xe đăng ký mới gần đây chủ yếu phục vụ thay thế cho xe cũ; và việc sở hữu xe đã gần tới điểm bão hòa tại khu vực Hà Nội; (4) việc hạn chế số lượng xe đăng ký tại Hà Nội không làm giảm số lượng xe đi lại tại Hà Nội vì xe ngoại tỉnh vẫn được lưu hành; xe mua lại đăng ký vẫn được sử dụng bởi tính chất của giao thông là liên thông; (5) việc thay thế đi lại của xe máy bằng xe buýt diễn ra từng bước, không

đơn giản chuyển ngang từ phương tiện cá nhân sang phương tiện công cộng bởi

xe buýt không đáp ứng tính cơ động trong nhu cầu đi lại của bộ phận dân cư

đáng kể; và cuối cùng (6) việc thực hiện chính sách luôn có hai mặt: chính sách

bị một số đối tượng lợi dụng và không làm giảm số lượng đăng ký như dự định Nói tóm lại, chính sách cấm đăng ký xe tại nội thành vẫn có tác dụng nhất định, nhưng mức độ thực tế là bao nhiêu phải có căn cứ con số chứng minh bằng phương pháp được công nhận và kiểm chứng

Các lập luận phê phán dựa vào giả định cho thấy bản thân lập luận đưa ra giải pháp có nhiều kẽ hở và thực tế cũng cho thấy điều này

d Giới hạn về tính cập nhật của quá trình làm quy hoạch

Phải chăng quy hoạch luôn có tính lỗi thời? Trong nền kinh tế tập trung, một kế hoạch 5 năm có thể ấn định các chỉ tiêu và khả năng phân bổ nguồn lực nhất

định11 Trong một thời kỳ, quy hoạch làm ra nhằm cụ thể hóa chiến lược phát triển và về lý thuyết, tầm nhìn kế hoạch 5 năm là đi trước Quy hoạch thời bao cấp được cho là ít có khả năng lỗi thời Tuy nhiên, kinh tế thị trường vận động không, hoặc không đơn giản là theo kế hoạch Hiện nay, vai trò của kế hoạch 5 năm vẫn còn, ví dụ như có thể vẫn đưa ra một số chỉ tiêu nhưng bản chất phân

bổ nguồn lực đã không còn như cũ mà chủ yếu do thị trường quyết định Trong

điều kiện đó, nếu coi quy hoạch là sự tác động để đáp ứng nhu cầu thị trường thì chúng ta luôn hành động sau khi vấn đề đã phát sinh Các nhà quản lý phải mất thời gian để nhận thức vấn đề, quyết tâm giải quyết, thu thập thông tin, vạch kế hoạch, tập hợp nguồn lực, tổ chức triển khai và hành động Trong khoảng thời gian đó, các ‘vấn đề’ đã thay đổi và nhiều khi công việc thực hiện trở nên lỗi

thời, hoặc thậm chí vô ích Điều này luôn có thể xảy ra đối với các đồ án quy hoạch Nhất là nếu quy hoạch chậm cập nhật và không đủ nguồn lực triển khai

Để sau một thời gian dài mới triển khai những nhiệm vụ đã được vạch ra từ lâu thì sự lỗi thời là khả năng rất cao

Ví dụ đối với dự án phát triển trung bình, một dự án quy hoạch chuyển đổi một khu vực nông thôn vài chục đến một trăm héc ta Nếu dự án này không dính đến lấy đất của khu dân cư nông thôn12

Đối với đồ án quy hoạch chung/chi tiết, chỉ tính riêng việc lập quy hoạch chung, quy hoạch chi tiết tỉ lệ 1/2000

thì để làm dự án khả thi, phê duyệt và bắt tay vào làm quy hoạch chi tiết mất khoảng 2 năm (gần đây có một số dự án ngòai

đô thị làm dưới một năm) Đền bù giải phóng mặt bằng và chuẩn bị kỹ thuật hạ tầng cũng mất không dưới 1 năm và xây dựng công trình đưa vào hoạt động không dưới 1 năm Nếu có khó khăn trong khâu phê duyệt đấu nối quy hoạch,

đền bù giải phóng mặt bằng, khâu lập quy hoạch còn làm chậm hơn nữa Những

dự án cải tạo nâng cấp đô thị dưới một năm rất ít Như vậy, trung bình từ lúc bắt

đầu làm dự án cho đến lúc hòan thành là 3 - 5 năm

13

Tuy nhiên, nếu nói quy hoạch về bản chất là lỗi thời, hay đi sau

, quá trình thu thập số liệu và lập các phương án quy hoạch cũng mất khoảng 1- 2 năm Để thông qua và phê duyệt nhiều khi cũng mất 6 tháng đến 1 năm nữa Vậy là có khả năng quy hoạch mới ban hành

đã xây dựng trên cơ sở dữ liệu cũ so với thực tế là một năm rưỡi đến hai năm nếu việc lập quy hoạch không được cập nhật thường xuyên Đó là phương án thuận lợi, tuy nhiên, nếu thực tế nguồn vốn bố trí cho quy hoạch không đủ, địa phương nợ đọng tiền thiết kế phí, bị thẩm định ‘chặt chém’ thì quá trình làm và phê duyệt còn lâu hơn Trong khi đó, giai đoạn chuyển đổi, nhu cầu thị trường biến đổi nhanh, khả năng dự án và đồ án trở nên lỗi thời là có thể xảy ra

14

Bên cạnh đó, nếu xem quy hoạch là luôn vận động thì giới hạn của nó chính là ở chỗ chúng ta cập nhật nó như thế nào Thông thường chúng ta giả sử sự biến đổi

điều kiện biên (các yếu tố xác định thông số đặc trưng quy hoạch) trong một kỳ quy hoạch là không đáng kể tức là cái đích để hướng đến tương đối xác định

cũng mới

đúng một phần Trên phương diện giải quyết cụ thể một số vấn đề thì đúng là như vậy Hiểu như vậy quy hoạch là giải quyết các vấn đề thực tế phát sinh Như vậy thì luôn là đi sau Tuy nhiên, phạm vi của quy hoạch không chỉ có vậy Nếu hiểu quy hoạch là những hoạt động nhằm tác động đến quá trình thay đổi sử dụng không gian thì về nguyên tắc chúng ta có thể đi trước và đáp ứng nhu cầu cập nhật Cơ sở của nhận định này là do kinh nghiệm, kiến thức và nhận thức

đúng đắn về các quy luật vận động của tự nhiên, kinh tế xã hội trong đó đặc biệt

là hành vi của con người và xu thế phát triển

hay là đứng yên Việc sắp xếp tổ chức không gian khi thực tế giống với bản vẽ

sẽ kết thúc Quy hoạch hòan thành và mọi người ‘vui vẻ cả’

Tuy nhiên cách nhìn quy hoạch như vậy là làm ‘một mâm cỗ đặt trước với thực khách cố định’; hay ‘cắm một bình hoa với đầu bài đã có sẵn’ chỉ phù hợp với thời bao cấp Cách nhìn này giống như quy hoạch tổng thể không gian Hà Nội năm 1972 hay 1982, với các chương trình đầu tư để đạt đến đích là xong Trên thực tế chưa bao giờ có đủ nguồn lực làm như mong muốn và cũng không chỉ để làm được như vậy Quy hoạch bây giờ phải chăng cần được hiểu như nhà hàng phục vụ ăn uống nhưng chưa biết khách đến gọi món gì, bao nhiêu khách đến nhưng vẫn phải đảm bảo khách hài lòng; hay trồng một vườn hoa mà cây hoa là những cơ thể sống, liên tục nở, liên tục tàn Người chăm sóc phải bổ sung, trồng mới và thay thế hoa theo yêu cầu khách xem

Trên thế giới hiện nay cách làm quy hoạch tổng thể kiểu ‘master plan’ hiện nay

đã lỗi thời Từ những năm 50 thế kỷ trước, việc hợp lý hóa tổ chức sản xuất đã dần được thay đổi từ ‘just in case15’ sang ‘just in time16

Trong lĩnh vực quy hoạch, tinh thần đó thể hiện qua việc thay thế quy hoạch tổng thể bằng quy hoạch chiến lược và quy hoạch hành động Sự tiếp cận ‘chiến lược’ và ‘hành động’ để đạt được ‘just in time’ đã đáp ứng nhu cầu vận động liên tục, nguồn lực hữu hạn và sự thay đổi nhanh chóng của các nguồn tài chính, nguồn nhân lực và đổi mới công nghệ

’ Cách làm này từ bỏ kiểu chào bán để mua và thay bằng đặt mua rồi mới bán Cách làm cũ sẽ dẫn

đến hóa sản xuất theo quy mô tập trung, làm theo dự kiến và tồn kho lớn để đáp ứng nhu cầu Cách làm mới lấy khách hàng làm trung tâm, sản xuất không còn hàng tồn kho, sản xuất theo đơn đặt hàng cá thể hóa và linh hoạt theo nhu cầu thị trường Hãng Toyota và sau đó là các công ty Nhật Bản đi tiên phong trong lĩnh vực này Những nước chậm áp dụng chiến lược này để đổi mới quy trình sản xuất đã thua trong cuộc chạy đua với họ

17 Nếu quy hoạch trong điều kiện các yếu

tố biến động nhiều như giai đoạn chuyển đổi, sự phát triển nhanh của khoa học công nghệ đầu thế kỷ 21 mà không có sự điều chỉnh chiến lược thích ứng thì cũng bị giới hạn hay hạn chế18

e Kết luận phần thứ nhất

Những giới hạn nội sinh nói lên quá trình lập và thực hiện quy hoạch có khá nhiều ‘vấn đề’ bên trong nếu ta phân tích có tính đến giả định xã hội đa chiều Những vấn đề như vậy còn tồn tại cả ở bên ngòai quá trình chuyên môn lập và triển khai trên thực tế Chúng ta sẽ cùng phân tích một số vấn đề trong phần thứ hai, khi mà thay đổi giả định làm chúng ta nhận thức được các giới hạn đến từ các yếu tố bên ngoài hay giới hạn ngoại sinh19

4 Giới hạn ngoại sinh

a Giới hạn do thực hiện quyền lực

Quy hoạch luôn gắn với quyền lực Sản phẩm của quy hoạch là sự can thiệp đến

số đông Điều này khó có thể xảy ra trong xã hội nếu nó không có cả cơ sở pháp

lý lẫn khả năng thực hiện Quyền lực chính trị vì vậy đại diện cho các nhóm lợi ích, tập hợp lực lượng, trao quyền và thống nhất về ý chí để những đại diện chính trị thực hiện những nhiệm vụ cho cộng đồng

Sự thể hiện của quyền lực chính trị hiện nay thường thông qua chế độ bầu cử và

đại diện Hệ thống kinh tế chính trị chủ đạo trên thế giới hiện nay là nhà nước pháp quyền, kinh tế thị trường, xã hội dân chủ20

Tuy nhiên, những giới hạn chủ quan đầu tiên bắt đầu từ chính những đại diện

đó Theo lý luận của các nhà nghiên cứu pháp luật, bất cứ ai nắm trong tay quyền lực đều có xu hướng lạm dụng nó Để hạn chế sự lạm dụng quyền lực của những nhà chính trị cần phải có sự giám sát và cân bằng quyền lực

Hệ thống này giao việc lập các

đồ án quy hoạch cho chính quyền các cấp Các cấp tổ chức bộ máy chuyên gia thực hiện, đề xuất các phương án để những nhà chính trị lựa chọn và giao cho bộ máy hành pháp thực hiện

21

Trong quy hoạch, sự cân bằng này đạt được không chỉ từ những giám sát nội bộ, thẩm định chuyên môn mà còn cả cơ chế tham gia các quyết định có liên hệ đến vận mệnh của cộng đồng Chúng thể hiện trên cả phương diện ra quyết định, phản biện và thẩm định các quyết định đã có Trong việc thiết kế bộ máy, nhiều khi phải đặt một cấp được ra quyết định có liên quan đến vận mệnh của nhiều cấp khác nhau Lúc này cần có sự tham gia của nhiều cấp khác nhau đại diện quyền lợi để đảm bảo tính khách quan Nếu sự tham gia này không tồn tại, hoặc thực hiện không hiệu quả thì đương nhiên hệ thống thể chế ra quyết định chính trị bị hạn chế do tính chủ quan của nó Trong thực tiễn tham gia của cộng đồng vào xây dựng quy hoạch, cũng có tới 5 cấp độ tham gia:

1 Tham gia là một số đối tượng đươc được mời (có thể đã bị sàng lọc), chủ

yếu để nghe thông báo –loại thông báo để biết

2 Giống trường hợp trên, nhưng không bị hạn chế về đối tượng tham gia và

có được mời lấy ý kiến – loại lựa chọn ý kiến

3 Người tham gia được tự do trao đổi hai chiều, không cần phải được mời mới được dự, nhưng họ chỉ được thảo luận trong phạm vi nội dung bên tổ

chức đưa ra – loại đối thoại hạn chế