MỘT SỐ KINH NGHIỆM TRONG QUY HOẠCH CẢI TẠO ĐÔ THỊ

MỘT SỐ KINH NGHIỆM TRONG QUY HOẠCH CẢI TẠO ĐÔ THỊ

Một số kinh nghiệm quốc tế trong cải tạo chỉnh trang khu đô thị cũ

TS Nguyễn Ngọc Hiếu – Học viện hành chính

Tóm tắt:

Quy hoạch cải tạo đô thị thường khó khăn và phức tạp hơn quy hoạch đô thị mới bởi đây là việc thay đổi việc tổ chức không gian sống trong bối cảnh các cộng đồng

đã xác lập những mối quan hệ bền vững về kinh tế-xã hội, không gian vật thể, và môi trường Dường như những khó khăn chúng ta đang gặp phải gắn với thể chế thị trường chưa hoàn thiện; trong khi đó, cải tạo không chỉ là xây dựng lại mà còn làm thay đổi mối quan hệ lợi ích đa chiều Bài viết này tập trung phân tích một số kinh nghiệm giải quyết mâu thuẫn về lợi ích, bảo tồn, bảo vệ các giá trị cộng đồng,

và lợi ích đa số Đây có thể là một lĩnh vực cần thiết cho giai đoạn các đô thị ở Việt Nam cần củng cố - cải tạo sau một chu kỳ phát triển nóng- mở rộng nhanh nhưng chưa vững chắc

Từ khóa: quy hoạch đô thị, kinh nghiệm quốc tế, tái phát triển,quy hoạch cải tạo, tái phân thửa, kiểm soát phát triển

1 Những cách tiếp cận chủ đạo

1.1 Đặt vấn đề

Lý do thông thường để một khu vực được đề xuất cải tạo là nó không còn thỏa mãn những nhu cầu căn bản của cư dân hoặc chủ thể nắm quyền quản lý khu vực đó Biểu hiện chín muồi của việc cải tạo sự xuống cấp toàn diện của các công trình và hạ tầng

cơ sở, sự kém hiệu quả về sử dụng không gian, lạc hậu về mục đích sử dụng, không đảm bảo tính năng cơ bản hoặc xuống cấp về môi trường tự nhiên và xã hội mà không thể sửa chữa bằng các biện pháp cải tạo nhỏ

Tuy nhiên, việc ra quyết định cải tạo không đơn giản là những dấu hiệu, mà còn là một quyết tâm cao về chính trị, tài lực dồi dào để tiến hành, và thời cơ chín muồi về nhiều khía cạnh khác Nếu như những gì cũ kỹ, cũ nát, hay không hiệu quả về kinh tế

và xã hội là lý do của việc cải tạo thì những ràng buộc về mặt xã hội lại đem đến vô

số phương án thay đổi khác nhau, trình tự khác nhau, đại diện cho các cách nhìn đa chiều về việc khai thác những giá trị của không gian đô thị theo cách mới Quyết định cải tạo chỉ được tiến hành khi hội độ ‘chín’ về mặt kỹ thuật, kinh tế, và xã hội Tuy nhiên, độ chín về kinh tế và xã hội có thể không trùng nhau với độ chín về kỹ thuật và điều này ảnh hưởng đến quy mô, thời điểm và cách thức Nói cách khác, cơ hội để tiến hành các dự án cải tạo lớn – khi hội đủ những yếu tố trên thường không nhiều

Đặc điểm nổi bật trong quy hoạch cải tạo là phải dung hòa sự thay đổi giữa mới và cũ; khi sự tồn tại của các chủ thể/vật thể cũ tác động đến sự thỏa mãn các nhu cầu mới trên các phương diện như vật thể-môi trường (tự nhiên) và kinh tế-xã hội (xã hội) Dự

án cải tạo tác động đa chiều và đa dạng tới các chủ thể khác nhau (plural) vốn không

có cùng hệ giá trị (different value systems) là nguồn gốc dẫn đến những khác biệt về lợi ích Các nhóm lợi ích bản than nó (interest groups) lại có vị thế không bình đẳng

về ảnh hưởng đến phương án cải tạo Những khác biệt của dự án có thể làm phát sinh nhiều khía cạnh được-mất làm cho mỗi nhóm lợi ích có thể ủng hộ và theo đuổi các mục tiêu khác nhau – đôi khi khó dung hòa và thậm chí chống đối phương án

Những lời giải cho các vấn đề như vậy ở mỗi quốc gia là khác nhau và bài viết này trao đổi một số vấn đề căn bản trong kinh nghiệm để làm quy hoạch cải tạo với phân trong bối cảnh xã hội đa dạng đa chủ thể đa chiều và đa quy mô

1.2 Triết lý cải tạo

1.2.1 Triết lý về hợp lý và hòa hợp – phương Tây

Trường phái Tây phương với tư tưởng triết học của Harbemas (triết gia Đức, 1929) lấy sự hợp lý là phải cho phép sự trao đổi rộng rãi và tự than quá trình này sẽ giúp chọn ra sự tối ưu (communicative rationality) Điều kiện để có sự hợp lý này là phải dân chủ trong bàn thảo và ra quyết định Khi đó, tính pháp chế và tiến bộ xã hội mới thực hiện được do người dân thỏa mãn sự hiểu biết, tự giáo dục để tuan thủ Triết lý này là nền tảng của trường phái quy hoạch tham gia (collaborative planning1) được sử dụng rộng rãi ngày nay trong tiếp cận quy hoạch cải tạo

Các mâu thuẫn về lợi ích trong quá trình cải tạo được đem ra mổ xẻ công khai và phản ánh ngay từ ‘đầu bài’ quy hoạch để phương án cải tạo có thể đảm bảo hài hòa lợi ích các bên Giải quyết được vấn đề này, quy hoạch về cơ bản sẽ là đồng thuận

(consensus) và giải quyết các bài toán quy hoạch sẽ giảm thiểu được mâu thuẫn sau

khi phê duyệt phương án

Cách thức giải quyết đa chiều (plural) và từ dưới lên (bottom-up) đại diện cho trường

phái dân chủ tư sản – Âu – Mỹ trong quy hoạch cải tạo và trở thành mẫu hình nhân

bản (replicate) tới nhiều quốc gia phát triển, có ảnh hưởng tới hệ thống lý luận về quy

hoạch các quốc gia khác, bao gồm cả nhiều nước châu Á, Mỹ la tinh, và một số quốc gia đang phát triển khác

Mô hình quy hoạch cải tạo có sự tham gia chặt chẽ của các tổ chức tài chính, tư vấn,

chính quyền địa phương và cộng đồng Đơn vị cải tạo có thể ở nhiều quy mô khác

nhau, xong thường được cải tạo ở quy mô đơn vị ở láng giềng (neighbourhood) khu

vực cộng đồng có liên kết chặt chẽ về lợi ích trong sử dụng không gian sau cải tạo)

1 Xem trong cuốn Collaborative Planning (Healey, 1997)

Hình thức tổ chức thực hiện quy hoạch cải tạo theo cách tiếp cận tham gia như vậy khá đa dạng với nhiều hình thức và quy mô khác nhau

Trong mô hình này, chính quyền đóng vai trò hỗ trợ sự phát triển, tính xã hội, và sử dụng quyền lực có tính kiềm chế - chỉ sử dụng khi cần thiết để kích thích vai trò sáng tạo từ cộng đồng

1.2.2 Triết lý áp đặt và sử dụng quyền lực nhà nước thu hồi diện rộng – phong kiến và phương Đông

Triết lý đồng thuận có nhiều lợi ích nhưng không thể áp dụng trong nhiều trường hợp như mở đường hay xây dựng những công trình quan trọng ở các vị trí không thể thay đổi Quy hoạch cải tạo sử dụng phương án di dời, thu hồi và tái định cư là việc làm cần thiết, xong cách thức triển khai ở các quốc gia khác nhau cũng khác nhau

Đối với các dự án lớn có phạm vi di dời và tác động sâu rộng lên nền kinh tế và kéo dài, các mô hình áp đặt hay sử dụng quyền lực cũng được áp dụng Quy mô dự án lớn thường đi kèm với nhiều khó khăn về tài chính, rào cản chính trị, và sự đồng thuận xã hội Do đó, thời cơ để tiến hành những dự án cải tạo lớn không nhiều bởi phải hội đủ những yếu tố cần thiết về tài chính, kỹ thuật, quyết tâm chính trị - nói chung là độ

‘chín’ về nhiều mặt của các giá trị cũ đã xuống đến mức dễ tạo sự đồng thuận xã hội khi tiến hành cải tạo quy mô lớn

Việc cải tạo thành công bậc nhất giai đoạ Phong kiến/cách mạng công nghiệp ở phương Tây có lẽ là quy hoạch cải tạo Paris do Haussman tiến hành vào giữa thế kỷ

19 (1852) kéo dài hàng chục năm (1852-1870) Đại đồ án đã tiến hành di dời phần lớn khu vực trung tâm, cải tạo triệt để (phá dỡ 20’000 căn nhà và xây mới 40’000 căn,

hệ thống thoát nước và giao thông hoàn toàn mới rộng rãi) là ví dụ điển hình cho cách thức làm triệt để và quy mô Tuy nhiên, những dự án như vậy chỉ tiến hành được khi hội đủ yếu tố môi trường vật thể - xuống cấp công trình và dịch bệnh (dẫn đến cái chết 20’000 người trên tổng số 650’000 năm 1832), kinh tế xã hội – đồng thuận về chính trị và nguồn tài chính dồi dào Thành công của Haussman là bộ mặt đô thị hoàn toàn mới ở trung tâm Paris, không lạc hậu hàng thế kỷ; nhưng tham vọng của Haussman quá lớn khi mở rộng phạm vi cải tạo ra bên ngoài trung tâm nên cũng dẫn đến nhiều vấn đề Sau hai mươi năm cải tạo, dự án ngốn quá nhiều tiền và thời gian dẫn đến các định chế tài chính phá sản, sự đồng thuận không còn và phải hủy bỏ Nếu như thời phong kiến đó là sự tập quyền của quốc gia và vật lực thì tiếp cận áp đặt

từ trên xuống cũng là đặc trưng của các nước chủ nghĩa xã hội và các quốc gia có điều kiện làm việc này trong những giai đoạn nhất định Ở phương Tây, cách tiếp cận từ trên xuống trong cơ hội ‘ngàn vàng’ cũng đến vào sau thế chiến lần thứ I và thế chiến

II ở châu Âu những năm 40-50, hàng loạt trung tâm các đô thị ở châu Âu được xây dựng lại sau chiến tranh, đặc biệt là Tây Đức Các nước đông Âu như Ba Lan và Liên Bang Xô Viết có nền kinh tế tập trung thường sử dụng cách tiếp cận này Gần đây,

CHLB Đức đã tiến hành xây dựng lại Berlin sau khi thống nhất mà không gặp nhiều cản trở

Trong khi đó, từ thập niên 1990 cho đến nay, các đô thị Trung Quốc cũng bước vào giai đoạn củng cố nhưng ít gặp khó khăn giải quyết vấn đề đồng thuận bởi hệ thống chính trị có quyền lực tuyệt đối Những dự án cải tạo đô thị có quy mô lớn thu hút sự chú ý của cộng đồng quốc tế đặc biệt là vào thời kỳ trước Olympic mùa hè 2008 với các siêu dự án chỉnh trang toàn diện Bắc Kinh

Tuy nhiên cần chú ý là điều kiện để áp dụng cách làm triệt để ở Trung Quốc là đất đô thị là của Nhà nước (từ luật năm 1990), người dân và doanh nghiệp chỉ có quyền thuê

và chuyển nhượng quyền thuê (thường là 50 năm – tối đa 70 năm) chứ không sử dụng lâu dài như ở Việt Nam Các dự án phát triển đều do nhà nước thu hồi đất để đấu thầu cải tạo (Li Ping, 2002)

Với việc giới kỹ trị ít bị cản trở bởi lực lượng chính trị hoặc quyền tài sản của cá nhân

ở Trung quốc dẫn tới các kế hoạch cải tạo được thông qua dễ dàng hơn và nhanh hơn Quá trình tổ chức thực hiện cũng cho kết quả sớm Những thành phố như Quảng Châu hay trung tâm Bắc Kinh cũ đã tiến hành cải tạo di dời toàn bộ ở phạm vi lớn mà không cần có những lý do đại dịch, cải tạo sau khi thống nhất, hay khôi phục sau chiến tranh

Quyết tâm chính trị ở Trung Quốc còn được hỗ trợ bởi lực lượng thị trường đất đang lên, phông văn hóa tuân thủ cấp ‘trên’, làn sóng đổi mới sau thời gian dài dồn nén thời chủ nghĩa xã hội cũ là những yếu tố đảm bảo quan trọng để các bên tham gia tin tưởng

và quyết tâm xây dựng cải tạo những dự án lớn, kéo dài và tốn kém

1.2.3 Cải tạo đô thị và vai trò của các lực lượng thị trường

Việc cải tạo các dự án quy mô lớn hay nhỏ trong nền kinh tế thị trường ở phương Tây

đều tiến hành trên nền tảng sự lựa chọn của vốn (capital) và khu vực tư lớn mạnh và

nền tảng kinh tế thị trường phát triển Khi khu vực công không phải là các doanh nghiệp mà là nhánh quyền lực, bản chất các quá trình cải tạo là hợp tác hay đối tác

(partnership) để thực hiện các mục tiêu Nhiệm vụ của chính quyền là giám sát để các mục tiêu xã hội đạt được dựa trên các chính sách khuyến khích (incentive

policies) Các chính sách hiện đại tìm cách hạn chế phá dỡ và tìm cách giữ gìn và cải tạo sử dụng sáng tạo các công trình và khu vực cũ

Trong triết lý cải tạo này cũng như triết lý hòa hợp, vai trò của chính quyền có sự thay

đổi từ người quản lý sang nhà doanh nghiệp đô thị Nói cách khác, chính quyền tiến hành giải quyết các vấn đề cải tạo đô thị trên quan điểm kinh doanh (John Diamond et al., 2010) Cách thức tác độn vào cải tạo phát huy có điều kiện sức mạnh

của lực lượng thị trường, và bản thân chính quyền cũng có tư tưởng kinh doanh trong cải tạo phát triển

Tuy nhiên đặc điểm của cách tiếp cận sử dụng doanh nghiệp hay lực lượng thị trường

(market forces) là thị trường chỉ phục vụ tốt những người có khả năng chi trả cao và ít

rủi ro cho vốn đầu tư – đồng nghĩa với việc gạt ra rìa các đối tượng thu nhập thấp

(marginalised groups) Những chương trình cải tạo đô thị có động lực thị trường thuần túy thường dẫn đến tình trạng ‘thanh lọc’ dân cư (gentrification) hay đẩy các

đối tượng thu nhập thấp ra khỏi khu vực cũ Việc cải tạo khu vực trung tâm đô thị có giá trị thương mại cao luôn diễn ra tình trạng này và mức độ khác nhau nhiều ít chủ yếu do chính sách điều tiết của chính quyền cố gắng giảm thiểu sự phân cách xã hội

Từ Hoa Kỳ, Châu Âu, châu Á, Trung Quốc và kể cả ở Việt Nam, vấn đề này đã được ghi nhận và tổng kết Ngay những dự luật về giới hạn tiêu chuẩn nhà ở tại Hoa Kỳ những năm 1934 (Đạo luật Nhà ở Quốc gia - NHA) luật hóa việc quy hoạch cải tạo các khu ổ chuột cũ; tuy nhiên, điều kiện hỗ trợ mua nhà cho họ tại các khu mới đến lại hướng họ vào các khu vực cải tạo ‘dành riêng’ cho các ‘chủng’ người có thu nhập thấp (Jacobs Jane, 1993) Có thể làn sóng xây dựng lại các khu trung tâm cũ tại Hoa

Kỳ với chương trình xóa nhà ổ chuột (đạo luật Nhà ở 1949) đã giúp thực hiện các dự

án chỉnh trang đô thị quy mô lớn ở Pitsburg (1950), Boston, Los Angeles và nhiều đô thị khác khi kinh tế Mỹ thăng hoa vào thập niên 50-70, thì vấn đề cũng có hai mặt bởi việc chỉnh trang ‘quá đà’ đã vẫn đẩy người nghèo (chủ yếu là da đen) ra khỏi nơi ở cũ – đây cũng là nguyên nhân dẫn đến những phong trào phản kháng với lý do sắc tộc những năm 1960 (Martin Luther King – người bảo vệ quyền lợi người da đen ở Mỹ) Bên ngoài nước Mỹ, các đô thị Đông Đức sau những năm 1990 và đặc biệt là Berlin được cải tạo bởi thời cơ đặc biệt khi tiềm lực kinh tế CHLB Đức dồi dào, hệ thống kinh tế Đông Đức rệu rã cần thay thế và các công trình hạ tầng đô thị xuống cấp Nhưng lợi ích căn bản vẫn là sự khác biệt trong giá trị bất động sản sau khi cải tạo Các đề xuất xóa nhà ổ chuột tại Trung Quốc cũng có vấn đề tương tự khi xóa sổ các

khu ổ chuột của người nhập cư ở trung tâm cũ (ví dụ làng Zhejiang ở Bắc Kinh) hoặc các khu ở kiểu tập thể (danwei) do các xí nghiệp xây dựng vào thập niên 60 và đẩy họ

ra vùng ngoại vi (Leaf, 1995) Đất trung tâm được dùng để xây dựng căn hộ cao cấp

và các khu biệt thự xa hoa Tại Việt Nam, nhiều dự án di dời nhà máy ở Hà Nội giai đoạn gần đây cũng chỉ phục vụ một nhóm người thu nhập cao bởi như Vincom Royal city, Vincom tower, hay Times city Quá trình thanh lọc về nhóm thu nhập ở đây cũng đã được dự báo trong giai đoạn sắp tới

Gần đây, vấn đề cạnh tranh đô thị và toàn cầu hóa đã thúc đẩy quy mô các dự án cải tạo đô thị cũ lên một tầm cao mới Nhiều đô thị lấy động lực là tổ chức những sự kiện thể thao lớn như Olympic mùa hè ở Los Angeles (1984), Seoul (1988), Barcelona (1992), Sydney (2000), Athen (2004), và Bắc Kinh (2008) Một số các đô thị nhỏ hơn không ‘tranh’ được suất olympic mùa hè thì nhắm tới trở thành tâm điểm du lịch và sự kiện như thành phố Bilbao – xứ Basque Tây Ban Nha (1994), Dublin (Ireland), và thủ

đô văn hóa của châu Âu Liverpool (2008)

Trong số các đô thị làm ‘Olympic’, duy chỉ có Athen thất bại về kinh tế dẫn đến nguy

cơ phá sản chính phủ do nợ công, còn lại Los Angeles, Seoul, Barcelona đều thành công và Sydney thành công vừa phải Barcelona (Tây Ban Nha) có lẽ là thành công

nhất với tổng các giá trị đầu tư chỉnh trang lên tới 7,5 tỉ đô la Mỹ Hiện nay Barcelona trở thành thành phố giàu có bậc nhất Tây Ban Nha với thu nhập xấp xỉ 36’000 euro/người (2009), cao hơn 40% so với mức bình quân của châu Âu

1.2.4 Một số triết lý khác

Ngoài các triết lý cải tạo trên, trên thực tế quá trình cải tạo phát triển đô thị còn sử

dụng một số cách tiếp cận nhân văn và bền vững như ‘chủ nghĩa đô thị mới’ (new urbanism) Chủ nghĩa đô thị mới bao hàm nhiều ý tưởng chống lại sự phát triển theo kiểu lan tỏa (urban sprawl) và cải tạo để phát triển theo định hướng giao thông (transport oriented development), cải tạo khu ở có công năng vừa phải - nhỏ là đẹp (small is beautiful), và phát triển bền vững với đô thị nén và tăng trưởng thông minh tiết kiệm năng lượng, (sustainable development, compact city, and smart growth)

Triết lý cải tạo phát triển sử dụng các ý tưởng trên có thể áp dụng trong giải pháp cụ thể hơn là mối quan hệ đa chiều về xã hội – mối quan tâm chủ yếu trong chuyên đề này Vì vậy, chuyên đề này không đi sâu vào phân tích các yếu tố giải pháp quy hoạch theo lối tiếp cận về giải pháp thiết kế nữa

Các kinh nghiệm sẽ tập trung vào việc giải quyết bài toán quy hoạch với sự tồn tại của vấn đề cũ-mới với các yếu tố xã hội đa chiều

2 Một số kinh nghiệm cải tạo đô thị tiêu biểu

2.1 Cải tạo quy mô nhỏ (đơn vị ở) theo mô hình đồng thuận

2.1.1 Vấn đề

Khi nhu cầu cải tạo các khu vực nhỏ quy mô đơn vị ở trong đô thị tăng nhanh theo sự già cỗi của thành phố, chính quyền sẽ không còn đủ nguồn lực để xem xét cải tạo toàn diện các khu ở cho tất cả các đối tượng nữa Sự khác biệt về nhu cầu, tính phức tạp và

sự đa dạng của bối cảnh phát triển mỗi khu vực dẫn đến việc sử dụng mô hình áp đặt theo khuôn mẫu có thể không đem lại kết quả như mong muốn nhưng lại tốn kém nguồn lực chính quyền Mặt khác, chúng lại chưa cấp thiết với lý do ít ảnh hưởng lan tỏa với các vấn đề sống còn của đô thị Mô hình tiếp cận phù hợp cho khu vực này là

sử dụng cách tiếp cận từ dưới lên hay quy hoạch cộng đồng đồng thuận Tuy nhiên, cách tiếp cận này cũng có nhiều mô hình khác nhau và dưới đây là một trong số đó Giải pháp của một cộng đồng ở thủ đô London nước Anh Từ các quốc gia khác và thành công của mô hình này, việc cải tạo ở quy mô cộng đồng đã trở thành mẫu hình cho trong cải tạo phát triển sử dụng quan hệ đối tác, dựa vào sức mạnh nguồn vốn xã hội (social capital)

2.1.2 Giải pháp

Trong đó số các dự án điển hình, dự án cải tạo không di dời trong quy mô tiến hành khá độc lập trở thành bài học điển hình ở Coin Street (London) giai đoạn 1984-1994

Dự án này được đề xuất bởi doanh nghiệp xã hội (social enterprises), với mô hình quỹ

phát triển cộng đồng (Coin Street Community Builders CSCB) CSCB thiết lập quan

hệ đối tác (partnership) với chính quyền (Quận SouthWark ở London) nhằm tiến hành

các hoạt động quy hoạch cải tạo cho cộng đồng theo mô hình đồng thuận Doanh nghiệp đại diện cho cộng đồng đề xuất cải tạo 13 mẫu Anh ở khu vực trung tâm London với nhiều hạng mục tiện ích xã hội, nhà ở và trung tâm thương mại (xem hình 1)

Các đối tác tham gia bao gồm nhà băng, doanh nghiệp, đại diện các ‘hàng xóm’, chính quyền địa phương, cơ quan hướng dẫn quy hoạch vùng và trung ương (xem hình 2) Sau nhiều lần thương thảo đã thông qua phương án với chính quyền địa phương, đạt được thỏa thuận về phương án kinh tế và nơi đến/nơi ở mới của cộng đồng, thu xếp tài chính với các nhà tài trợ (ngân hàng cho vay, thế chấp bằng quyền sử dụng đất trong

dự án – mua lại từ các thành viên) Dự án kéo dài trong 10 năm và xây dựng được hầu hết các hạng mục đã đề xuất

Hình 1: Dự án Coin Street ở London – sau khi đã cải tạo xong

Nguồn: internet

Khu Coin Street

London

Doanh nghiệp xã hội CSCB tiến hành đề xuất và thực hiện cải tạo

Chính quyền quận Southwark - trình duyệt phương án quy hoạch

Ngân hàng tài trợ quá trình xây dựng

và cải tạo

Đối tác liên kết trong quận

Hội đồng

Waterloo (hàng

xóm)

Nhóm các

doanh nghiệp

vùng Bờ Nam

Văn phòng quy hoạch vùng hướng dẫn thực hiện các quy định phát triển vùng

Bộ phân tái thiết văn phòng chính phủ hỗ trợ về thể chế

Hình 2: Tổ chức thể chế để cải tạo khu vực Coin Street, Southwark, London

Nguồn: tác giả

Mô hình Coin street là mô hình hoàn toàn đồng thuận và không có sức ép từ doanh nghiệp bên ngoài, không có doanh nghiệp bên ngoài tham gia thu lợi nhuận, hầu như không di dời tái định cư và đồng thuận trong cải tạo Chính quyền đạt được các mục tiêu cải tạo và xây dựng tiện nghi đô thị theo quy hoạch không cần chi tiền, nhưng có cho phép một phần công năng chuyển đổi xây dựng trung tâm thương mại lấy tiền chi trả cho các hạng mục tiện ích xã hội

2.2 Quy hoạch đồng thuận tái phân thửa

2.2.1 Vấn đề

Quá trình mở rộng nhanh chóng của đô thị ra các vùng ngoại vi dẫn đến việc ‘nuốt’ gọn các làng hoặc khu ở cũ vào trong đô thị Việc cải tạo những khu vực này không thể tiến hành nhanh chóng như việc ‘chia lô’ các khu đất nông nghiệp ngoài đô thị Chỉ những khu vực thật cần thiết thì chính quyền mới thu hồi để cải tạo nhằm đáp ứng nhu cầu cấp thiết như mở đường, còn các khu vực bên trong liên quan đến các làng đô thị hóa thì chưa cần ưu tiên cải tạo ngay nhưng cũng cần làm để nâng cao giá trị sử dụng đất cũng như chất lượng cuộc sống Sự lựa chọn thường là công cụ tái phân thửa hay hợp thửa tự nguyện rồi tái phân thửa và xây dựng cải tạo đồng bộ kết cấu hạ tầng (land pooling/land readjustment)

2.2.2 Giải pháp

Quy hoạch tái phân thửa là một công cụ phổ biến sử dụng ở nhiều quốc gia như

CHLB Đức, Kinh nghiệm quốc tế trong giải quyết vấn đề này là 'mô hình quy hoạch cải tạo dựa trên sự thoả thuận’ đã và đang được nhiều quốc gia trên thế giới áp dụng thành công Đây là mô hình cùng tham gia tạo ra sự gia tăng trong giá trị

đất của khu vực sau khi tái phân thửa, một phần đất cần bán bớt đi để xây dựng

hạ tầng, để đóng góp vào mở rộng đường, thì giá trị còn lại của các chủ sử dụng vẫn cao hơn phương án cũ (Schnidman Frank, 1988)

CHLB Đức có kinh nghiệm trên 1 thế kỷ làm tái phân lô đất đai Mô hình này áp

dụng đại trà tại các vùng ven đô Những khu vực chính quyền chọn thì họ đảm nhận

có tính áp đặt và không cần sự đồng thuận của người dân Tất nhiên các khu vực

khác dân đồng thuận đề xuất vẫn được khuyến khích và cần chính quyền phê chuẩn Các dự án ở Đức tiến hành khá nhanh chóng, chỉ từ 1-3 năm cho hoàn thành tái phân thửa và đầu tư xây dựng thì không qúa 2 năm (nhanh hơn nhiều so với Nhật Bản và Hàn Quốc)

Chính quyền đô thị trong mô hình của Đức cung cấp không gian công cộng và sân chơi, còn trường học bệnh viện, cứu hỏa và hạ tầng khác chia sẻ giữa chính quyền các cấp, bao gồm cả huyện, bang và liên bang

Việc đóng góp của chủ đất vào dự án thường tính bằng tiền chứ ít khi là đất, bao gồm khỏan chi đầu tư cho đến 90% chi phí cho sân chơi công cộng và đường sá và không quá 30% diện tích đất/giá trị tương đương với đất cho mục đích chia sẻ công cộng trong dự án

Mô hình của Đức cung cấp nhà ở giá phải chăng và sẵn có hơn, và chính quyền kiểm soát tốt hơn và can thiệp tương đối sâu tạo sự phát triển cân bằng (Schnidman Frank, 1988a, p.5)

Sử dụng quyền lực công để hỗ trợ phát triển

Cắt ra cho thuê

Mua một phần

bán

Trao đổi - vị trí

Thừa kế

Hưởng dụng

Tự nguyện đổi quyền

sủ dụng

Quy hoạch chia lô

Củng cố tái phát triển vì hoạt động đặc thù

khác

Thu hồi

Phát triển theo thỏa thuận riêng

Điều chỉnh ranh giới các thửa

Di dời toàn bộ để phát triển

Củng cố đất đai thông thường

Củng cố đất đai theo thủ tục đơn giản

Củng cố đất đai nhanh

Tổ chức lại quyền tài sản

Thương lượng tái phân thửa

Tự nguyện chỉnh lý theo quy định - hợp thức hóa

Tự nguyện - thị trường lợi ích tư Lợi ích công cộng chức năng chung

Đồng thuận phát triển dựa trên trao đổi

Hình 3: Phân loại hình thức phát triển đất – sơ đồ mô hình CHLB Đức

Nguồn: GS.TS Holger Magel, 2004, Chủ tịch hội phát triển và tái phân lô đất đai, Đại học Bách khoa Munchen, 2004 (Thomas Joachim, 2004)

Với những khu vực có diện tích lớn và việc phân bổ tái phân lô tương đối đồng đều, các chủ đất có thể xác định một tỉ lệ chung để ‘cống nạp’ cho việc chung (để bán lấy tiền xây hạ tầng hoặc để mở rộng đường), từ đó xác định tỉ lệ đất còn lại được sử dụng

(Xem hình minh họa)

Thụy Điển ban hành Đạo luật hợp tác phát triển năm 1987 (Joint Development Act)

tạo cơ hội cho vấn đề cải tạo và phát triển dưới sự quản lý của tư nhân/cộng đồng mà

không cần phải thu hồi (truất quyền- expropriate) hoặc đền bù (compensate) đất đai

của các chủ đất trong quá trình cải tạo xây dựng Đạo luật ra đời trong bối cảnh các chính quyền đô thị của Thuỵ điển phải mất quá nhiều thời gian và tốn kém để thoả thuận mua lại từng lô đất khi phải phát triển và cải tạo các khu đất đã định cư ổn định Với đạo luật mới, chính quyền các đô thị thay vì phải giải quyết với từng đối tác nay chỉ cần làm việc với một đối tác có tư cách pháp nhân là cộng đồng thoả thuận để thực hiện ý đồ quy hoạch Mọi vấn đề còn lại do pháp nhân này quyết định và triển khai