Luật tố tụng hành chính 2015 trên cơ sở pháp luật tố tụng hành chính trước đây và tiếp thu những hạt nhân tích cực mới đã có những sửa đổi, bổ sung đáng kể so với luật tố tụng hành chính 2010 nhằm bảo đảm quyền và lợi ích của Nhà nước, cơ quan tổ chức, cá nhân. Bên cạnh những sửa đổi mang tính bổ sung quyền năng cho các chủ thể tham gia tố tụng, luật tố tụng hành chính 2015 đã mở rộng quyền năng cho Viện kiểm sát nhân dân trong hoạt động xác minh, thu thập tài liệu chứng cứ trong tố tụng hành chính. Những thay đổi này là cần thiết để phát huy hết chức năng kiểm sát hoạt động tư pháp trong công tác kiểm sát giải quyết vụ án hành chính. Vậy những quy định trong tố tụng hành chính để Viện kiểm sát nhân dân thực hiện hoạt động xác minh, thu thập tài liệu chứng cứ thể hiện như thế nào, điều đó giúp gì cho việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của Viện kiểm sát nhân dân?
Trang 1Đề tài số 08: Trình bày hoạt động xác minh, thu thập tài liệu, chứng cứ của Viện kiểm sát nhân dân trong tố tụng hành chính.
Danh mục từ ngữ viết tắt
Tòa án nhân dân/ Tòa án TAND/TA Viện kiểm sát nhân dân/ Viện kiểm sát VKSND/VKS
1
Trang 2Lời mở đầu
Luật tố tụng hành chính 2015 trên cơ sở pháp luật tố tụng hành chính trước đây và tiếp thu những hạt nhân tích cực mới đã có những sửa đổi, bổ sung đáng kể
so với luật tố tụng hành chính 2010 nhằm bảo đảm quyền và lợi ích của Nhà nước,
cơ quan tổ chức, cá nhân Bên cạnh những sửa đổi mang tính bổ sung quyền năng cho các chủ thể tham gia tố tụng, luật tố tụng hành chính 2015 đã mở rộng quyền năng cho Viện kiểm sát nhân dân trong hoạt động xác minh, thu thập tài liệu chứng
cứ trong tố tụng hành chính Những thay đổi này là cần thiết để phát huy hết chức năng kiểm sát hoạt động tư pháp trong công tác kiểm sát giải quyết vụ án hành chính Vậy những quy định trong tố tụng hành chính để Viện kiểm sát nhân dân thực hiện hoạt động xác minh, thu thập tài liệu chứng cứ thể hiện như thế nào, điều
đó giúp gì cho việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của Viện kiểm sát nhân dân?
Trang 3I Lý luận chung về hoạt động xác minh, thu thập tài liệu, chứng cứ của VKSND trong tố tụng hành chính
1 Khái quát chung về hoạt động xác minh, thu thập tài liệu, chứng cứ trong tố tụng hành chính
1.1 Khái niệm chứng cứ và thuộc tính chứng cứ trong tố tụng hành chính
Theo điều 80 luật TTHC 2015, chứng cứ trong vụ án hành chính là những gì
có thật được đương sự, cơ quan, tổ chức, cá nhân khác giao nộp, xuất trình cho Tòa
án trong quá trình tố tụng hoặc do Tòa án thu thập được theo trình tự, thủ tục do Luật này quy định mà Tòa án sử dụng làm căn cứ để xác định các tình tiết khách quan của vụ án cũng như xác định yêu cầu hay sự phản đối của đương sự là có căn
cứ và hợp pháp Tài liệu trong tố tụng có thể hiểu là một bộ phận của chứng cứ, tài liệu rất đa dạng có thể xác định theo nguồn chứng cứ: tài liệu đọc được, tài liệu nghe được, tài liệu nhìn được, dữ liệu điện tử, các văn bản công chứng, chứng thực,
…
Để chứng cứ, tài liệu có thể được sử dụng trong quá trình tố tụng, đòi hỏi chứng cứ, tài liệu phải đảm bảo các đặc điểm- thuộc tính nhất định, bao gồm: tính hợp pháp, tính liên quan và tính khách quan Tính hợp pháp của chứng cứ là chứng
cứ đó phải đảm bảo được thu thập, được bảo quản, được kiểm tra, đánh giá bởi người có thẩm quyền theo đúng quy định pháp luật Tính liên quan của chứng cứ là tài liệu, chứng cứ thu thập được trong hồ sơ vụ án phải đảm bảo có liên quan với nhau, có quan hệ với nhau một cách biện chứng, bất kì chứng cứ nào không liên quan đến việc giải quyết vụ án cũng không được coi là chứng cứ vụ án bởi không bảo đảm tính liên quan Tính khách quan của chứng cứ là chứng cứ được thu thập một cách khách quan, không bị tác động bởi ý chí chủ quan của bất kì chủ thể nào trong tố tụng, bảo đảm thuộc tính khách quan tồn tại không lệ thuộc vào ý chỉ chủ quan của con người Chỉ khi chứng cứ, tài liệu đảm bảo các thuộc tính trên mới có thể được sử dụng trong tố tụng hành chính, chỉ cần thiếu một trong các thuộc tính
3
Trang 4thì việc sử dụng chứng cứ trong tố tụng bị coi là vi phạm nghiêm trọng thủ tục tố tụng hành chính
1.2 Chủ thể có thẩm quyền xác minh, thu thập tài liệu, chứng cứ trong TTHC
Xác minh là việc kiểm tra, xác thực các thuộc tính của chứng cứ Đây là công việc của cơ quan tiến hành tố tụng, theo quy định của luật TTHC, theo quy
định tại điều 9 luật TTHC Tòa án có trách nhiệm hỗ trợ đương sự trong việc thu
thập tài liệu, chứng cứ và tiến hành thu thập, xác minh chứng cứ, yêu cầu cơ quan,
tổ chức cá nhân cung cấp tài liệu, chứng cứ cho Tòa án hoặc đương sự theo quy định của luật TTHC Cũng theo điều 9, cung cấp tài liệu, chứng cứ chứng minh
trong tố tụng hành chính là quyền và nghĩa vụ của đương sự Tại điều 84 cũng quy định, đương sự phải chủ động thu thập, giao nộp tài liệu, chứng cứ cho Tòa án và chứng minh cho yêu cầu của mình là có căn cứ và hợp pháp TAND có trách nhiệm
hỗ trợ đương sự thu thập chứng cứ và tiến hành thu thập chứng cứ Ngoài ra, cơ quan tổ chức, cá nhân có thẩm quyền khác có nghĩa vụ cung cấp tài liệu, chứng cứ
theo quy định tại điều 10 Cơ quan, tổ chức, cá nhân trong phạm vi nhiệm vụ, quyền
hạn của mình có nghĩa vụ cung cấp đầy đủ và đúng thời hạn tài liệu, chứng cứ mà mình đang lưu giữ, quản lý cho đương sự, Tòa án, Viện kiểm sát nhân dân (sau đây gọi là Viện kiểm sát) theo quy định của luật TTHC khi có yêu cầu và phải chịu
trách nhiệm trước pháp luật về việc cung cấp tài liệu, chứng cứ đó; trường hợp không cung cấp được thì phải thông báo bằng văn bản và nêu rõ lý do cho đương
sự, Tòa án, Viện kiểm sát biết
Từ quy định trên, cho thấy ngoài đương sự, tòa án thì VKS cũng có quyền thu thập tài liệu chứng cứ trong tố tụng hành chính nhằm thực hiện chức năng của mình khi xét thấy cần thiết
2 Khái quát về hoạt động xác minh, thu thập tài liệu, chứng cứ của VKSND trong tố tụng hành chính
Trang 5Viện kiểm sát nhân dân trong tố tụng hành chính là cơ quan tiến hành tố tụng, thực hiện kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong quá trình giải quyết vụ án hành chính nhằm đảm bảo cho việc giải quyết vụ án hành chính kịp thời, đúng pháp luật, góp phần nâng cao hoạt động quản lý nhà nước nói chung Theo quy định luật
tổ chức VKSND tại Chương II, mục 7, điều 27 nhiệm vụ, quyền hạn của VKSND khi kiểm sát việc giải quyết vụ án hành chính, vụ việc dân sự, hôn nhân và gia đình, kinh doanh, thương mại, lao động và những việc khác theo quy định của pháp luật, VKSND có nhiệm vụ quyền hạn như sau:
“3 Thu thập tài liệu, chứng cứ trong trường hợp pháp luật quy định.
7 Kháng nghị, kiến nghị bản án, quyết định của Tòa án có vi phạm pháp luật; kiến nghị, yêu cầu Tòa án, cơ quan, tổ chức, cá nhân thực hiện hoạt động tố tụng.
8 Thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn khác trong kiểm sát việc giải quyết vụ án hành chính…”.
Điều 25 và điều 43 luật TTHC quy định KSV khi được Viện trưởng VKS phân công kiểm sát việc tuân pháp luật trong hoạt động TTHC, KSV có nhiệm vụ
quyền hạn: Nghiên cứu hồ sơ vụ án; xác minh, thu thập tài liệu, chứng cứ theo quy
định tại khoản 6 Điều 84 của luật TTHC; Yêu cầu, kiến nghị Tòa án thực hiện hoạt
động tố tụng theo quy định của Luật này; Kiểm sát hoạt động tố tụng của người tham gia tố tụng; yêu cầu, kiến nghị cơ quan, tổ chức có thẩm quyền xử lý nghiêm minh người tham gia tố tụng vi phạm pháp luật…
Đối với VKS, theo quy định tại khoản 6 điều 84 luật TTHC Viện kiểm sát có
quyền yêu cầu Tòa án xác minh, thu thập tài liệu, chứng cứ trong quá trình giải quyết vụ án Trường hợp kháng nghị bản án hoặc quyết định của Tòa án theo thủ tục phúc thẩm, giám đốc thẩm, tái thẩm thì Viện kiểm sát có thể xác minh, thu thập tài liệu, chứng cứ để bảo đảm cho việc kháng nghị.
5
Trang 6Viện kiểm sát tiến hành kiểm sát vụ án hành chính từ khi thụ lý đến khi kết thúc việc giải quyết vụ án, trong đó có hoạt động thực hiện việc xác minh, thu thập tài liệu chứng cứ để thực hiện kháng nghị phúc thẩm, kháng nghị giám đốc thẩm, tái thẩm Thực hiện kháng nghị phải trên cơ sở VKS xét thấy có vi phạm đến quyền
và lợi ích cơ quan tổ chức, cá nhân, với quyết định, bản án của Tòa án mà không có căn cứ hoặc vi phạm pháp luật
II Hoạt động xác minh, thu thập tài liệu, chứng cứ của VKSND trong tố tụng hành chính
1 Thời điểm thực hiện hoạt động xác minh thu thập tài liệu chứng cứ của VKSND trong TTHC
Khác với tố tụng hình sự, trong tố tụng dân sự cũng như tố tụng hành chính, VKS chỉ được xác minh, thu thập tài liệu chứng cứ khi thực hiện quyền kháng nghị phúc thẩm, kháng nghị giám đốc thẩm, tái thẩm Muốn vậy, VKS phải thực hiện việc kiểm sát ngay từ khi Tòa án thông báo thụ lí vụ án hành chính đến khi có quyết định giải quyết bản án, quyết định giải quyết vụ án hành chính Theo hướng dẫn tại điều 13, điều 14 về Quy chế 282 về công tác kiểm sát việc giải quyết các vụ
án hành chính đối với việc kiểm sát việc xác minh, thu thập tài liệu chứng cứ và yêu cầu tòa án xác minh, thu thập tài liệu chứng cứ được thực hiện theo quy định của luật TTHC, cụ thể việc xác minh, thu thập của VKS cũng phải đảm bảo đúng
về trình tự, thủ tục, về nguồn chứng cứ, đảm bảo tài liệu chứng cứ được thu thập một cách hợp pháp, khách quan, đầy đủ, làm cơ sở cho việc giải quyết vụ án
Theo quy định tại khoản 6 điều 84 cần phải tách bạch rõ hai điều Vế thứ
nhất, VKS có quyền yêu cầu Tòa án xác minh, thu thập tài liệu chứng cứ trong quá
trình giải quyết vụ án Đối với khía cạnh này, một là, đương sự yêu cầu tòa án thu
thập tài liệu chứng cứ nhưng tòa án chưa làm, thì VKS trên cơ sở đơn yêu cầu của đương sự sẽ sử dụng quyền yêu cầu đối với Tòa án trong việc thu thập tài liệu,
Trang 7chứng cứ; hai là, trong giai đoạn Tòa án chuyển hồ sơ cho VKS nghiên cứu, VKS
yêu cầu Tòa án thu thập thêm tài liệu, chứng cứ nếu xét thấy thiếu tài liệu chứng cứ
để phục vụ giải quyết vụ án Như vậy, với quy định này, VKS không trực tiếp thực hiện xác minh, thu thập tài liệu chứng cứ mà gián tiếp thông qua Tòa án, đương sự,
cơ quan tổ chức cá nhân; thời điểm yêu cầu có thể là trước khi mở phiên tòa hoặc tại phiên tòa, KSV có thể yêu cầu TA xác minh, thu thập chứng cứ thì phải nêu rõ chứng cứ cần xác minh, thu thập, lí do cần xác minh, thu thập chứng cứ đó, yêu cầu của KSV được ghi vào biên bản phiên tòa1
Vế thứ hai, trường hợp kháng nghị bản án hoặc quyết định của Tòa án theo
thủ tục phúc thẩm, giám đốc thẩm, tái thẩm thì Viện kiểm sát có thể xác minh, thu thập tài liệu, chứng cứ để bảo đảm cho việc kháng nghị Đối với trường hợp này, VKS mà chủ thể trực tiếp thu thập tài liệu chứng cứ là KSV được phân công giải quyết vụ án sẽ trực tiếp thực hiện việc thu thập tài liệu, chứng cứ để thực hiện quyền kháng nghị kể từ khi nhận được bản án, quyết định mà theo quy định pháp luật VKS có thẩm quyền kháng nghị Đối tượng mà kháng nghị hướng tới là quyết định công nhận kết quả đối thoại thành, quyết định tạm đình chỉ giải quyết vụ án, quyết định giải quyết vụ án, bản án sơ thẩm, bản án phúc thẩm,… để thực hiện được việc kháng nghị, VKS phải thu thập tài liệu chứng cứ làm cơ sở cho việc kháng nghị là có căn cứ theo quy định pháp luật Theo quy định tại điều 26 Quy
chế 282, khi xét thấy cần thiết, KSV báo cáo lãnh đạo VKS để thực hiện quyền xác
minh, thu thập tài liệu, chứng cứ Có nghĩa rằng, trường hợp KSV thấy có căn cứ
kháng nghị, cần thiết thu thập chứng cứ để kháng nghị nhưng phải thực hiện đúng hoạt động nghiệp vụ trong đó có công tác báo cáo Lãnh đạo Viện, trường hợp lãnh đạo Viện có quan điểm khác với KSV thì được giải quyết theo quy định tại khoản 1 điều 83 luật tổ chức VKSND 2014
1 TTLT 03/2016/TTLT-VKSNDTC-TANDTC (ngày 31/08/2016) quy định việc phối hợp giữa Viện kiểm sát nhân dân và Tòa án nhân dân trong việc thi hành một số quy định của luật tố tụng hành chính, điều 22.
7
Trang 82 Nội dung thực hiện hoạt động xác minh, thu thập tài liệu chứng cứ của VKSND trong TTHC
Kiểm sát viên được phân công kiểm sát giải quyết vụ án, có trách nhiệm tiến hành thu thập chứng cứ sau khi báo cáo Lãnh đạo Viện, điều 5 Thông tư liên tịch
số 03/2012/TTLT-TANDTC-VKSNDTC ngày 01/08/2012: “Viện kiểm sát có quyền yêu cầu đương sự, cá nhân, cơ quan, tổ chức cung cấp hồ sơ, tài liệu, vật chứng trong các trường hợp sau:
a) Viện kiểm sát thu thập hồ sơ, tài liệu, vật chứng để bảo đảm thực hiện thẩm quyền kháng nghị theo thủ tục phúc thẩm, giám đốc thẩm, tái thẩm;
b) Sau khi đã kháng nghị theo thủ tục phúc thẩm, giám đốc thẩm, tái thẩm, Viện kiểm sát có quyền thu thập hồ sơ, tài liệu, vật chứng để bảo vệ quan điểm kháng nghị của Viện kiểm sát tại phiên tòa, phiên họp phúc thẩm, giám đốc thẩm, tái thẩm”
Như vậy, xét về hình thức thì điều 84 luật TTHC 2015 khái quát hơn, đã bao hàm hai cả hai nội dung tại điều 05 TTLT 03/2012, tuy nhiên để hiểu rõ nội hàm khái hoạt động này vẫn cần căn cứ vào TTLT 03/2012 Điều đó có nghĩa, KSV thu thập tài liệu chứng cứ để thực hiện việc kháng nghị; sau khi đã kháng nghị KSV vẫn được tiếp tục thu thập tài liệu chứng cứ để củng cố, bảo vệ quan điểm kháng nghị của mình Quyền năng xác minh thu thập tài liệu chứng cứ của VKS căn cứ
theo điều 93 luật TTHC yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân đang quản lí, lưu giữ cung cấp tài liệu chứng cứ cho VKS Viện kiểm sát yêu cầu cá nhân, cơ quan, tổ
chức đang quản lý, lưu giữ cung cấp cho mình hồ sơ, tài liệu, vật chứng theo quy định Luật TTHC, yêu cầu phải bằng văn bản, nêu rõ hồ sơ, tài liệu, vật chứng cần
cung cấp Theo quy định khoản 3 điều 94 luật TTHC khi có yêu cầu của đương sự
hoặc xét thấy cần thiết, Tòa án yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân đang quản lý, lưu giữ cung cấp cho mình tài liệu, chứng cứ Cơ quan, tổ chức, cá nhân đang quản lý, lưu giữ tài liệu, chứng cứ có trách nhiệm cung cấp đầy đủ tài liệu, chứng
Trang 9cứ theo yêu cầu của Tòa án trong thời hạn 15 ngày kể từ ngày nhận được yêu cầu; trường hợp hết thời hạn này mà không cung cấp đầy đủ tài liệu, chứng cứ theo yêu cầu của Tòa án thì cơ quan, tổ chức, cá nhân được yêu cầu phải trả lời bằng văn bản và nêu rõ lý do cho Tòa án Cơ quan, tổ chức, cá nhân không thực hiện yêu cầu của Tòa án mà không có lý do chính đáng có thể bị xử lý theo quy định của Luật này và pháp luật có liên quan Việc xử lý trách nhiệm đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân không phải là lý do miễn nghĩa vụ cung cấp tài liệu, chứng cứ cho Tòa án Trường hợp Viện kiểm sát có yêu cầu cung cấp tài liệu, chứng cứ thì cơ
quan, tổ chức, cá nhân có trách nhiệm thực hiện theo quy định tại khoản 3 Điều 93
Quy định này là cơ chế đảm bảo việc VKSND có thể thu thập tài liệu chứng
cứ một cách hiệu quả, bởi lẽ, khi đối tượng cần thu thập tài liệu chứng cứ là người
có chức vụ, quyền hạn trong quản lí hành chính nhà nước thì dễ có hiện tượng cả
nể, hoặc dùng “quyền lực để trị quyền lực”, điều đó sẽ dẫn tới khó hoặc không thực hiện được việc thu thập tài liệu chứng cứ Việc quy định chế tài là cần thiết, đây là biện pháp bảo đảm việc thực hiện thu thập xác minh tài liệu chứng cứ
Ngoài ra, theo quy định của luật TTHC, tại điều 259, điều 282 quy định việc xác minh, bổ sung tài liệu, chứng cứ trong thủ tục giám đốc thẩm, và thông báo xác minh những tình tiết mới được phát hiện trong thủ tục tái thẩm: Trong quá trình giải quyết đơn đề nghị giám đốc thẩm, Tòa án, Viện kiểm sát có quyền yêu cầu người có đơn bổ sung tài liệu, chứng cứ hoặc tự mình kiểm tra, xác minh tài liệu, chứng cứ cần thiết Trường hợp phát hiện tình tiết mới của vụ án, Viện kiểm sát, Tòa án phải thông báo bằng văn bản cho những người có thẩm quyền kháng nghị quy định tại Điều 283 của luật TTHC
III Kiến nghị hoàn thiện hoạt động xác minh, thu thập tài liệu, chứng cứ của VKSND trong tố tụng hành chính
Hoạt động xác minh, thu thập tài liệu chứng cứ của VKSND trong TTHC trên cơ sở pháp luật tố tụng cũ đã kế thừa và mở rộng thẩm quyền của VKSND:
9
Trang 10Thứ nhất, đối với hoạt động trưng cầu giám định và yêu cầu giám định,
khoản 5 Điều 89 Luật TTHC năm 2015 đã bổ sung quy định Viện trưởng VKSND tối cao được quyền yêu cầu giám định lại trong trường hợp đặc biệt Quy định này
đã mở rộng quyền năng thu thập chứng cứ cho VKS Tuy nhiên, chỉ trong trường
hợp đặc biệt, thì chưa rõ “trường hợp đặc biệt” là như thế nào? Các cơ quan tư
pháp liên ngành trung ương cần có hướng giải dẫn cụ thể, để bảo đảm kết luận giám định lại cũng là một chứng cứ quan trọng có thể sử dụng để VKSND thực hiện chức năng, nhiệm vụ
Thứ hai, đối việc bảo vệ chứng cứ, khoản 2 Điều 97 luật TTHC 2015 quy
định “Trường hợp người làm chứng bị đe dọa, khống chế hoặc mua chuộc để không cung cấp chứng cứ hoặc cung cấp chứng cứ sai sự thật … thì trường hợp hành vi đó có dấu hiệu tội phạm thì Tòa án yêu cầu Viện kiểm sát xem xét về trách nhiệm hình sự”, trong khi đó theo quy định tại khoản 2 Điều 91 Luật TTHC năm
2010 trước đây quy định “…Trường hợp hành vi đe doạ, khống chế hoặc mua chuộc có dấu hiệu tội phạm thì Toà án chuyển cho Cơ quan điều tra có thẩm quyền xem xét về trách nhiệm hình sự” Như vậy, luật TTHC năm 2015 đã có sự quy định
cụ thể, rõ ràng và chi tiết hơn giúp cho Tòa án thuận lợi trong công tác xử lý các hành vi có dấu hiệu vi phạm pháp luật nhằm đảm bảo việc giải quyết vụ án hành chính được kịp thời, đúng pháp luật Việc chuyển VKSND xem xét về trách nhiệm hình sự cần phải dựa trên căn cứ, mối liên hệ với việc giải quyết vụ án hành chính, cần có hướng cụ thể đối với hoạt động này nếu VKSND xem xét trách nhiệm hình sự
Thứ ba, hiện nay xem xét hoạt động xác minh thu thập chứng cứ của
VKSND trong tố tụng hành chính là quá hẹp, gồm có một hoạt động thuộc thẩm quyền VKSND địa phương và một hoạt động thuộc thẩm quyền của Viện trưởng VKSNDTC, xét thấy đối với những vụ án khó khăn, phức tạp hơn, khi luật chỉ quy
định VKSND địa phương có một hoạt động yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân