Chức năng lập pháp của quốc hội lào

Xuất phát từ những vấn đề lí luận và thực tiễn thi hành Hiến pháp, pháp luật ở Lào như trên, tác giả đã lựa chọn vấn đề “Chức năng lập pháp của Quốc hội Lào” làm đề tài luận văn thạc sĩ

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ TƯ PHÁP

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

OUTHA MALAVONG

CHỨC NĂNG LẬP PHÁP CỦA QUỐC HỘI LÀO

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

HÀ NỘI - 2014

MỤC LỤC

PHẦN MỞ ĐẦU 3

1 Tính cấp thiết của việc nghiên cứu đề tài 3

2 Tình hình nghiên cứu đề tài 5

3 Phạm vi nghiên cứu đề tài 7

4 Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu đề tài 7

5 Mục đích và nhiệm vụ của việc nghiên cứu đề tài 7

7 Kết cấu của luận văn 8

CHƯƠNG 1 9

CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ CHỨC NĂNG LẬP PHÁP

CỦA QUỐC HỘI LÀO 9

1.1 Khái quát về chức năng lập pháp của Quốc hội 9

1.1.1 Khái niệm chức năng lập pháp của Quốc hội 9

1.1.2 Vị trí, vai trò, ý nghĩa của chức năng lập pháp của Quốc hội 17

1.2 Nội dung chức năng lập pháp, trình tự lập pháp của Quốc hội 24

1.2.1 Nội dung chức năng lập pháp của Quốc hội 24

1.2.2 Trình tự lập pháp của Quốc hội 27

CHƯƠNG 2 30

QUY ĐỊNH VÀ TÌNH HÌNH THỰC HIỆN QUY ĐỊNH 30

VỀ CHỨC NĂNG LẬP PHÁP CỦA QUỐC HỘI LÀO 30

2.1 Quy định và tình hình thực hiện nội dung chức năng lập pháp của Quốc hội 30

2.1.1 Quy định về nội dung chức năng lập pháp của Quốc hội 30

2.1.2 Tình hình thực hiện quy định về nội dung chức năng lập pháp của Quốc hội 39

2.2 Quy định và tình hình thực hiện quy định về trình tự lập pháp của Quốc hội 46

2.2.1 Quy định về trình tự lập pháp của Quốc hội 46

2.2.2 Tình hình thực hiện quy định về trình tự lập pháp của Quốc hội 51

2.3 Nhận xét, đánh giá chung về quy định và tình hình thực hiện quy định về chức năng lập pháp của Quốc hội 53

CHƯƠNG 3 56

ĐỔI MỚI CHỨC NĂNG LẬP PHÁP CỦA QUỐC HỘI LÀO 56

3.1 Tính tất yếu khách quan của việc đổi mới chức năng lập pháp của Quốc hội 56

3.2 Phương hướng đổi mới chức năng lập pháp của Quốc hội 59

3.3 Giải pháp đổi mới chức năng lập pháp của Quốc hội 60

3.3.1 Về chương trình xây dựng pháp luật 60

3.3.2 Về việc soạn thảo, thẩm tra và xem xét, thông qua các dự án luật, pháp lệnh 61

3.3.3 Nâng cao chất lượng đại biểu Quốc hội, tăng cường đại biểu Quốc hội chuyên trách 65

3.3.4 Tiếp tục củng cố và tăng cường bộ máy giúp việc của Quốc hội 65

3.3.5 Ban hành Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật 70

KẾT LUẬN 71

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 74

PHẦN PHỤ LỤC 78

Phụ lục 1: Sơ đồ quy trình lập pháp 78

Phụ lục 2: Danh mục Hiến pháp và các đạo luật hiện hành của Lào 79

Phụ lục 3: Tổng số các hiến pháp, luật được thông qua trong các nhiệm kì Quốc hội từ 1975 - 2006 81

PHẦN MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của việc nghiên cứu đề tài

Chức năng lập pháp của Quốc hội Lào xuất phát từ vị trí, vai trò của

Quốc hội với tư cách là cơ quan “đại diện các quyền, quyền lực và lợi ích

của nhân dân các bộ tộc Lào” [31, Điều 52] Các bản hiến pháp được ban

hành từ sau ngày thành lập nước Cộng hoà dân chủ nhân dân Lào đến nay, tuy thể hiện khác nhau nhưng về cơ bản thì nội dung chức năng lập pháp của Quốc hội đều thống nhất Điều 39 Hiến pháp năm 1991 quy định:

“Quốc hội Lào là cơ quan lập pháp của nước Cộng hoà dân chủ nhân dân

Lào.” Đến Hiến pháp sửa đổi năm 2003, chức năng lập pháp của Quốc hội

tiếp tục được khẳng định một cách đầy đủ và toàn diện hơn Hiến pháp sửa

đổi năm 2003 không những ghi nhận “Quốc hội là cơ quan lập pháp, có

quyền quyết định các vấn đề cơ bản của đất nước” (đã được khẳng định

trong Hiến pháp năm 1991) mà còn xác định Quốc hội có quyền “chuẩn bị,

thông qua hoặc sửa đổi Hiến pháp; xem xét, thông qua, sửa đổi hoặc bãi

bỏ luật, pháp lệnh.”

Như vậy, chức năng lập pháp của Quốc hội đã được Hiến pháp khẳng định nhưng đến nay nội hàm khái niệm lập pháp vẫn chưa được làm rõ trong nhận thức, trong quy định và thực tiễn thi hành pháp luật Nói cách khác, nội dung, phạm vi giới hạn chức năng lập pháp của Quốc hội là những vấn đề cần phải tiếp tục nghiên cứu để thể hiện một cách tường minh hơn Có quan điểm cho rằng chức năng lập pháp của Quốc hội là quyền làm luật và sửa đổi luật Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập pháp cũng có nghĩa Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền làm luật Điều này không phù hợp với thực tế và cũng không thể thực hiện được Là cơ quan duy nhất có quyền lập pháp nhưng không có nghĩa là Quốc hội phải thực hiện toàn bộ quá trình lập pháp, từ việc nghiên cứu chính sách, tổng

kết thực tiễn đến chuẩn bị dự thảo rồi đưa ra thảo luận, thông qua tại kỳ họp Quốc hội Trên thế giới không có quốc hội của bất cứ nước nào có thể thực hiện được tất cả các công đoạn trên đây Ngay cả các nước theo thiết chế tam quyền phân lập là lập pháp, hành pháp và tư pháp, các đại biểu quốc hội hoạt động chuyên nghiệp, không kiêm nhiệm bất cứ chức vụ nào trong bộ máy nhà nước thì cũng không thể đảm nhiệm toàn bộ quy trình lập pháp Thực tế ở nhiều quốc gia, phần lớn các dự thảo luật do cơ quan hành pháp trình nghị viện thông qua Quốc hội với tư cách là cơ quan duy nhất có quyền lập pháp phải giám sát được quá trình xây dựng và thông qua luật một cách khoa học, khách quan, bảo đảm các văn bản pháp luật được thông qua phải thể hiện được chủ trương, chính sách của đảng cầm quyền và ý chí của nhân dân Lập pháp không đồng nghĩa với làm luật, hoạt động lập pháp thực chất là hoạt động kiểm tra, giám sát sự tương hợp giữa các giải pháp lập pháp do chính phủ thiết kế Để tránh việc các giải pháp của chính phủ vì những lợi ích cục bộ mà ảnh hưởng đến quyền lợi của nhân dân, nên giải pháp đó phải được thông qua quốc hội - “mô hình thu nhỏ” của nhân dân Lập pháp là quyền thông qua luật chứ không phải là quyền làm luật Quyền lập pháp thuộc về Quốc hội có nghĩa chỉ có Quốc hội mới có thẩm quyền định ra các quy phạm pháp luật có hiệu lực pháp lý cao nhất Các văn bản pháp luật do các cơ quan nhà nước khác ban hành không được trái với hiến pháp và luật

Để các quy định của pháp luật thật sự thống nhất, tránh tình trạng chữ

và nghĩa trong pháp luật mâu thuẫn, đồng thời xác định đúng chức năng, nhiệm vụ của Quốc hội và Chính phủ, cần phải không ngừng nâng cao năng lực xây dựng luật của Quốc hội cũng như kỹ năng lập pháp của đại biểu Quốc hội, bảo đảm cho các dự án luật nói chung, các dự án luật do các cơ quan của Quốc hội và đại biểu Quốc hội chủ trì soạn thảo có chất lượng và tính khả thi ngày càng cao

Quốc hội là cơ quan đại biểu của nhân dân, do nhân dân bầu, thay mặt nhân dân quyết định những công việc trọng đại của quốc gia Quyền lực của Quốc hội, kể cả quyền lập pháp xét về bản chất của quyền lực trong mối quan hệ giữa lập pháp, hành pháp và tư pháp tuy có ý nghĩa, vai trò quan trọng nhất nhưng không phải là không có giới hạn Vì vậy, phải xác định phạm vi quyền lập pháp (biểu hiện của chức năng lập pháp) của Quốc hội Hơn nữa việc phân công, phân nhiệm giữa các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp cũng đòi hỏi phải xác định phạm vi của quyền lập pháp, phân định rõ phạm vi quyền lập pháp của Quốc hội và quyền lập quy của Chính phủ Việc xác định rõ quyền lập pháp của Quốc hội có ý nghĩa rất quan trọng, giúp chúng ta nhận thức rõ trách nhiệm của Quốc hội trong việc kiến tạo môi trường pháp lý, kiểm soát quyền lực của ngành lập pháp, tránh nguy cơ có những đạo luật vi phạm các quyền tự do của con người và tránh cho Quốc hội bị quá tải trong hoạt động lập pháp Xuất phát từ những vấn đề lí luận và thực tiễn thi hành Hiến pháp, pháp luật ở Lào như trên, tác giả đã lựa chọn vấn đề “Chức năng lập pháp của Quốc hội Lào” làm đề tài luận văn thạc sĩ luật học của mình với mong muốn góp phần nghiên cứu và làm rõ cơ sở khoa học về chức năng lập pháp của Quốc hội Lào, góp phần tiếp tục hoàn thiện các quy định của Hiến pháp và pháp luật nhằm nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động lập pháp của Quốc hội Lào theo yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa hiện nay

2 Tình hình nghiên cứu đề tài

Chức năng của nhà nước nói chung, chức năng của quốc hội (cơ quan lập pháp) nói riêng là những vấn đề lí luận và thực tiễn rất quan trọng, đã được giới luật học, chính trị học quan tâm nghiên cứu ở nhiều nước trên thế giới từ lâu, với những tri thức khoa học, kinh nghiệm hết sức phong phú, sâu sắc

Ở nước Cộng hoà dân chủ nhân dân Lào, chức năng lập pháp của Quốc hội là vấn đề hết sức quan trọng, liên quan đến việc củng cố và xây dựng bộ máy nhà nước, hoàn thiện hệ thống pháp luật, thể chế nền kinh tế thị trường, bảo đảm các quyền con người của nhân dân các bộ tộc Lào Đây cũng là vấn đề có nội dung rộng lớn và luôn có tính chất thời sự, gắn chặt với đời sống chính trị, kinh tế-xã hội hàng ngày đối với các cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội và mỗi người dân Lào Tuy vậy, trên thực tế trong những năm qua ở Lào mới chỉ có một số rất ít công trình nghiên cứu liên quan đến vấn đề chức năng lập pháp của Quốc hội Chẳng hạn như:

- “Hoàn thiện tổ chức, hoạt động của Quốc hội về kiểm tra, ban hành

pháp luật và văn bản quy phạm pháp luật trong giai đoạn hiện nay” của tác

giả Chăn Pheen Si li văn;

- Giáo trình Luật học của Trường Đại học Quốc gia Lào;

Ngoài ra cũng có một số bài hội thảo trong nước và hội thảo quốc tế

về chủ đề nêu trên… Nhưng gần như chưa có công trình khoa học nào đề cập sâu sắc, toàn diện về vấn đề chức năng lập pháp của Quốc hội Lào Các công trình nêu trên nhìn chung chỉ đề cập một số vấn đề xung quanh nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội trong công tác lập pháp mà chưa đi sâu nghiên cứu những vấn đề lí luận, thực tiễn của chức năng lập pháp với tính cách là chức năng quan trọng bậc nhất của Quốc hội Lào Tuy vậy, kết quả của các công trình nghiên cứu đó cũng đem lại cho tác giả những tri thức lí luận và thực tiễn rất sâu sắc để tiếp tục đi sâu nghiên cứu vấn đề chức năng lập pháp của Quốc hội Lào hiện nay

Với tình hình nghiên cứu ở trong và ngoài nước như trên, nhất là tình hình nghiên cứu tại Lào về vấn đề chức năng lập pháp của Quốc hội, việc nghiên cứu một cách đầy đủ, toàn diện, có hệ thống và sâu sắc về chức năng lập pháp của Quốc hội đồng thời đưa ra phương hướng và giải pháp nâng cao chất lượng lập pháp của Quốc hội là một đòi hỏi cấp bách và cần

thiết đối với khoa học pháp lý ở Lào hiện nay

3 Phạm vi nghiên cứu đề tài

Đề tài tập trung phân tích các vấn đề cơ sở lí luận về chức năng lập pháp của Quốc hội Lào; phân tích, đánh giá các quy định của Hiến pháp và pháp luật thực định cũng như thực tiễn thi hành, nêu những kết quả đạt được, những hạn chế bất cập, nguyên nhân của các hạn chế, bất cập, từ đó

đề xuất kiến nghị nhằm đổi mới và tăng cường chức năng lập pháp của Quốc hội ở nước CHDCND Lào hiện nay

4 Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu đề tài

Để nghiên cứu đề tài, tác giả dựa trên cơ sở phương pháp luận của chủ nghĩa duy vật biện chứng macxit và quan điểm, đường lối, chính sách của Đảng Nhân dân cách mạng Lào, Nhà nước nước Cộng hoà dân chủ nhân dân Lào về xây dựng bộ máy nhà nước, đặc biệt là xây dựng, hoàn thiện, nâng cao vị trí, vai trò, chức năng của Quốc hội Lào

Về phương pháp nghiên cứu, tác giả sử dụng các phương pháp cụ thể như: Phân tích; chứng minh; so sánh, diễn giải, quy nạp; tổng hợp, phương pháp lịch sử; thống kê v.v

5 Mục đích và nhiệm vụ của việc nghiên cứu đề tài

Mục đích của đề tài là làm rõ cơ sở lí luận về chức năng lập pháp của Quốc hội Lào; Nghiên cứu các quy định của Hiến pháp, pháp luật và tình hình thực hiện các quy định về chức năng lập pháp của Quốc hội; đánh giá những thành tựu, những hạn chế, bất cập của việc thực hiện chức năng lập pháp của Quốc hội; từ đó đưa ra phương hướng và giải pháp đổi mới, tăng cường chức năng lập pháp của Quốc hội Lào

6 Những đóng góp mới của luận văn

Với tính cách là công trình đầu tiên nghiên cứu về chức năng lập pháp của Quốc hội Lào, luận văn có một số đóng góp mới sau:

- Góp phần làm rõ cơ sở lí luận và thực tiễn về chức năng lập pháp

của Quốc hội Lào;

- Nhận xét, đánh giá những thành tựu, hạn chế, bất cập trong việc thực hiện chức năng lập pháp của Quốc hội;

- Đề xuất được phương hướng và các giải pháp nhằm đổi mới và tăng cường chức năng lập pháp của Quốc hội Lào trong điều kiện hiện nay

7 Kết cấu của luận văn

Ngoài Phần mở đầu, Kết luận và Danh mục tài liệu tham khảo, nội dung chính của luận văn được kết cấu thành ba chương, gồm:

Chương 1 Cơ sở lý luận về chức năng lập pháp của Quốc hội Lào Chương 2 Quy định và tình hình thực hiện quy định về chức năng lập pháp của Quốc hội Lào

Chương 3 Đổi mới chức năng lập pháp của Quốc hội Lào

CHƯƠNG 1

CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ CHỨC NĂNG LẬP PHÁP

CỦA QUỐC HỘI LÀO 1.1 Khái quát về chức năng lập pháp của Quốc hội

1.1.1 Khái niệm chức năng lập pháp của Quốc hội

Ngày 02/12/1975, Mặt trận dân tộc yêu nước Lào triệu tập Đại hội đại biểu nhân dân toàn quốc Đại hội tuyên bố xoá bỏ chế độ quân chủ, thành lập chế độ cộng hoà dân chủ nhân dân, thông qua quyết định thành lập và xây dựng nước Cộng hoà dân chủ nhân dân Lào độc lập, dân chủ, thống nhất, thịnh vượng và tiến bộ xã hội Đại hội chấp nhận việc xin thoái

vị tự nguyện của vua Xi-va-vang Vát-tha-na ngày 29/11/1975; tuyên bố giải thể các cơ quan quyền lực nhà nước cũ gồm Chính phủ liên hiệp dân tộc lâm thời và Hội đồng quốc gia chính trị liên hiệp Tuyên bố của Đại hội đại biểu nhân dân toàn quốc Lào nêu rõ: 1) Xoá bỏ chính phủ liên hiệp lâm thời; 2) Xoá bỏ chế độ phong kiến và giai cấp phong kiến; 3) Thành lập nước Cộng hoà dân chủ nhân dân Lào; 4) Thành lập Hội đồng nhân dân tối cao (Quốc hội) Lào do Hoàng thân Xuphanuvong làm Chủ tịch; 5) Thành lập Chính phủ Cộng hoà dân chủ nhân dân Lào do ông Cayxỏn Phômvihản làm Thủ tướng; 6) Thông qua Quốc ca, Quốc huy, Quốc kì của Cộng hoà dân chủ nhân dân Lào; 7) Thông qua Cương lĩnh chính trị của Chính phủ Cộng hoà dân chủ nhân dân Lào Đại hội đại biểu nhân dân toàn quốc Lào

đã bầu ra Hội đồng nhân dân tối cao (Quốc hội) và xác lập chế độ nguyên thủ quốc gia là Chủ tịch nước, do Hoàng thân Xuphanuvong làm Chủ tịch Đây là hình thức tổ chức nhà nươc phù hợp với hoàn cảnh cách mạng Lào lúc bấy giờ đồng thời cũng là hình thức đặc thù về sự hình thành của Quốc hội nước Cộng hoà dân chủ nhân dân Lào Cơ cấu cơ quan quyền lực nhà nước đầu tiên của Cộng hoà dân chủ nhân dân Lào được Đại hội đại biểu nhân dân toàn quốc Lào bầu ra và thông qua ngày 2/12/1975 gồm: Chủ tịch

nước; Chủ tịch Hội đồng nhân dân tối cao (Quốc hội); Chủ tịch Hội đồng

bộ trưởng (Chính phủ) Hội đồng nhân dân tối cao chính là Quốc hội đầu tiên của Cộng hoà dân chủ nhân dân Lào do Đại hội nhân dân toàn quốc Lào bầu ra gồm 45 thành viên (trong đó có 4 thành viên nữ), có Chủ tịch, 4 Phó Chủ tịch, Tổng thư kí thường trực Chủ tịch Hội đồng nhân dân tối cao đồng thời cũng là Chủ tịch nước Cộng hoà dân chủ nhân dân Lào Hội đồng nhân dân tối cao còn mang tính chất tượng trưng cho khối đại đoàn kết, thống nhất các bộ tộc trên toàn quốc để thực hiện hai nhiệm vụ chiến lược: xây dựng và bảo vệ Tổ quốc, bảo vệ chế độ xã hội mới Hệ thống Hội đồng nhân dân tối cao của Lào được thiết lập theo 4 cấp: Ở trung ương là Hội đồng nhân dân tối cao (Quốc hội); ở các địa phương có 3 cấp: Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố thuộc trung ương; hội đồng nhân dân huyện; hội đồng nhân dân xã Hội đồng nhân dân các cấp ở địa phương do nhân dân địa phương bầu ra và bãi miễn [5, tr 24]

Sự ra đời của nước Cộng hoà dân chủ nhân dân Lào mở ra kỉ nguyên mới cho nhân dân các bộ tộc Lào đồng thời đánh dấu trang sử mới của chế

độ chính trị và thể chế nhà nước hiện đại ở Lào [1, tr 167] Đó là thời kì mới xây dựng chế độ dân chủ nhân dân theo đường lối độc lập, tự chủ, thống nhất và thịnh vượng; bảo đảm cho nhân dân các bộ tộc Lào có cuộc sống ấm no, tự do và hạnh phúc

Từ sau khi nước Cộng hoà dân chủ nhân dân Lào ra đời, dưới sự lãnh đạo của Đảng nhân dân cách mạng Lào, nhân dân các bộ tộc Lào đã đoàn kết thống nhất tiến hành công cuộc xây dựng và bảo vệ Tổ quốc hướng đến mục tiêu xây dựng một đất nước Lào độc lập, dân chủ, giàu mạnh Ở thời

kì này, Hội đồng nhân dân tối cao (Quốc hội) nước Cộng hoà dân chủ nhân dân Lào đã ban hành một số đạo luật quan trọng quy định về tổ chức và hoạt động của các cơ quan trong bộ máy nhà nước, trong đó có Luật tổ chức Hội đồng bộ trưởng ngày 30/7/1978; Luật tổ chức chính quyền địa phương

ngày 31/7/1978 Đây là những văn bản quy phạm pháp luật quan trọng tạo

cơ sở pháp lí cho tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước Lào So với giai đoạn trước, tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước Lào ở giai đoạn này đã được củng cố vững chắc hơn về mặt pháp lí và tổ chức thực tiễn, biểu hiện là đã được thể chế hoá dưới dạng các đạo luật do cơ quan quyền lực nhà nước tối cao ban hành

Đến cuối năm 1991, sau gần 16 năm thành lập nước Cộng hoà dân chủ nhân dân, Hiến pháp đầu tiên của nước Cộng hoà dân chủ nhân dân Lào được ban hành bằng Sắc lệnh của Chủ tịch nước kí ngày 15/8/1991 Sau đó, Lào quyết định tổ chức bầu cử Quốc hội khoá III (1991 – 1995) ngày 20/12/1991 theo tinh thần quy định của Hiến pháp năm 1991 và Luật bầu cử đại biểu Quốc hội mới Đây là bước tiến quan trọng trong tiến trình cách mạng Lào, phát huy quyền dân chủ của nhân dân các bộ tộc Lào dưới

sự lãnh đạo của Đảng nhân dân cách mạng Lào Cũng từ đây, Hội đồng nhân dân tối cao Lào chính thức chuyển đổi thành Quốc hội Hiến pháp của nước Cộng hoà dân chủ nhân dân Lào năm 1991 được coi là bản hiến pháp

xã hội chủ nghĩa đầu tiên của Lào Theo quy định của Hiến pháp, cơ quan đại diện cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất có quyền lập hiến, lập pháp, giám sát tối cao, quyết định những vấn đề cơ bản của đất nước Lào từ nay có tên gọi là Quốc hội (trong tiếng Lào, Quốc hội

là ສະພາແຫ່ງຊາດ - Sapha Heng Xat) Kết quả cuộc bầu cử đại biểu Quốc

hội khoá III (1991 – 1995), có 85 đại biểu được bầu lên từ 8 khu vực bầu

cử, trong đó có 8 đại biểu nữ Hiện nay, trong nhiệm kì 2011 – 2015, Quốc hội Lào đã có tới 132 đại biểu, trong đó có 33 đại biểu nữ Quốc hội Lào có nhiệm kỳ 5 năm, các đại biểu do cử tri trực tiếp bầu ra theo nguyên tắc phổ thông đầu phiếu Để thực hiện chức năng của mình, Quốc hội thành lập nên các cơ quan chuyên trách, trong đó, Ủy ban Thường vụ Quốc hội được coi là

“cánh tay phải” của Quốc hội Vào đầu mỗi khoá, Quốc hội bầu ra cơ quan

điều hành của mình là Ủy ban Thường vụ Quốc hội, đảm nhiệm công việc của Quốc hội trong thời gian giữa hai kỳ họp Ủy ban Thường vụ bao gồm Chủ tịch, 2 Phó chủ tịch và các ủy viên Chủ tịch và Phó chủ tịch Quốc hội đồng thời sẽ là Chủ tịch và Phó Chủ tịch của Ủy ban Thường vụ Quốc hội Quốc hội Lào hiện nay (khoá VII) có 6 ủy ban chuyên trách, gồm Ủy ban Pháp luật, Ủy ban Kinh tế-Kế hoạch và Tài chính, Ủy ban Văn hoá - xã hội, Ủy ban Dân tộc, Ủy ban Quốc phòng-an ninh và Ủy ban Đối ngoại Trong trường hợp cần thiết, Quốc hội có thể thành lập thêm một số ủy ban trên cơ sở yêu cầu của Ủy ban Thường vụ Quốc hội

Để phù hợp với bản chất nhà nước dân chủ nhân dân như Hiến pháp quy định, Quốc hội Lào khoá III (1991 – 1995) có đủ các thành phần đại biểu, đại diện cho quyền lợi của tất cả các bộ tộc và các tầng lớp xã hội Luật về Quốc hội Lào quy định cứ 50.000 người dân phải có 1 đại biểu Quốc hội Tỉnh nào có số dân dưới 150.000 người thì ít nhất phải có 3 đại biểu Quốc hội, tuỳ theo đặc điểm chính trị, kinh tế, văn hoá – xã hội, an ninh – quốc phòng của từng địa phương Ở các tỉnh đều có Văn phòng làm việc của các đại biểu Quốc hội Tuỳ theo điều kiện của mỗi tỉnh mà Văn phòng đó có người giúp việc về thư kí, tài chính, hành chính, lái xe, đánh máy v.v Cũng từ nhiệm kì Quốc hội khoá III, Hội đồng nhân dân 3 cấp ở địa phương đã bị xoá bỏ Xã không còn là cấp chính quyền, cấp chính quyền cơ sở được quy định là cấp bản trực thuộc cấp huyện Ở trung ương Hội đồng bộ trưởng cũng được đổi tên là Chính phủ [5, tr 28].Những đổi mới về hệ thống chính trị của Cộng hoà dân chủ nhân dân Lào thời kì này nhằm khắc phục tình trạng cồng kềnh, kém hiệu quả của toàn bộ hệ thống thời kì trước đó [17, tr 75]

Điều 39 Hiến pháp năm 1991 quy định: “Quốc hội là cơ quan quyền

lực nhà nước cao nhất, là cơ quan có quyền lập hiến, lập pháp, có quyền giám sát tối cao và quyết định những vấn đề cơ bản của đất nước”

Tính đại diện của Quốc hội được thể hiện rõ trong thể thức thành lập,

cơ cấu, thành phần, chức năng và nhiệm vụ của Quốc hội Quốc hội là cơ quan nhà nước duy nhất ở Lào do cử tri cả nước bầu ra, là cơ quan đại diện cho các quyền, quyền lực và lợi ích của nhân dân các bộ tộc Lào Quốc hội bao gồm các đại biểu đại diện cho các tầng lớp nhân dân, cho các vùng lãnh thổ; Quốc hội là cơ quan có quyền quyết định những vấn đề cơ bản của đất nước Quốc hội trong thẩm quyền của mình không chỉ là cơ quan quyết định những chính sách cơ bản về đối nội và đối ngoại, có quyền giám sát tối cao đối với hoạt động của toàn bộ các cơ quan trong bộ máy nhà nước mà Quốc hội còn là cơ quan cao nhất có quyền biến ý chí của nhân dân thành ý chí của Nhà nước, thành các quy định của Hiến pháp, luật - những quy định mang tính bắt buộc, tính cưỡng chế nhà nước đối với mọi tầng lớp dân cư

Nhìn lại lịch sử hình thành và phát triển của bộ máy nhà nước Lào từ sau khi đất nước được giải phóng đến nay, chúng ta dễ dàng nhận thấy, Đảng và Nhà nước Lào đã hết sức quan tâm đến việc thành lập, củng cố và phát triển cơ quan đại diện cao nhất của nhân dân các bộ tộc Lào – cơ quan

có chức năng lập pháp Đó chính là Quốc hội Lào Hiến pháp năm 1991 xác định địa vị pháp lý của Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, là cơ quan có quyền lập hiến, lập pháp, có quyền giám sát tối cao và quyết định những vấn đề cơ bản của đất nước Quốc hội tổ chức và hoạt động trên cơ sở Hiến pháp năm 1991, Luật Tổ chức Quốc hội năm 1993 và Luật Bầu cử đại biểu Quốc hội năm 1997 Đến Hiến pháp sửa đổi năm

2003, chức năng lập pháp của Quốc hội tiếp tục được khẳng định và phát triển một cách đầy đủ và toàn diện hơn Hiến pháp sửa đổi năm 2003 quy

định Quốc hội “là cơ quan lập pháp có quyền đưa ra quyết định về các vấn

đề cơ bản của đất nước”, có quyền “chuẩn bị, thông qua hoặc sửa đổi Hiến pháp; xem xét, thông qua, sửa đổi hoặc bãi bỏ luật, pháp lệnh.”

Như vậy, có thể nói lịch sử Quốc hội Lào gắn liền với lịch sử lập hiến, lập pháp của Nhà nước Cộng hoà dân chủ nhân dân Lào Điều này được chứng minh qua những thành tựu trong hoạt động lập hiến, lập pháp của Quốc hội từ khi nước Cộng hoà dân chủ nhân dân Lào ra đời đến nay Trong suốt quá trình củng cố và phát triển của mình, Quốc hội Lào luôn thể hiện rõ vai trò, chức năng là cơ quan lập pháp Hoạt động lập hiến và lập pháp của Quốc hội xuất phát từ vị trí, tính chất, vai trò của Quốc hội là cơ quan đại diện cho các quyền, quyền lực và lợi ích của toàn thể nhân dân các

bộ tộc Lào Chỉ có Quốc hội mới có quyền quyết định ban hành các văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực pháp lý cao nhất là Hiến pháp và các đạo luật nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội trên các lĩnh vực của đời sống chính trị, kinh tế, văn hoá-xã hội, an ninh-quốc phòng, đối ngoại Vì thế, Đảng nhân dân cách mạng Lào, Nhà nước cộng hoà dân chủ nhân dân Lào luôn coi trọng, tăng cường hiệu lực, nâng cao hiệu quả việc thực hiện chức năng lập pháp của Quốc hội

Hiến pháp là văn bản chính trị-pháp lí có ý nghĩa vô cùng quan trọng, không thể thiếu đối với một nhà nước dân chủ, nhân quyền Quản lí xã hội bằng pháp luật là yêu cầu có tính tất yếu khách quan và cũng là quy luật có tính phổ biến ở các quốc gia hiện nay Nhà nước Cộng hoà dân chủ nhân dân Lào thực hiện quản lý xã hội bằng pháp luật Hiến pháp là đạo luật cơ bản của Nhà nước và xã hội, đóng vai trò là nền tảng, là cơ sở của toàn bộ

hệ thống pháp luật Với hiệu lực pháp lí tối cao, Hiến pháp quy định thể chế chính trị, nguyên tắc tổ chức, phân công quyền lực nhà nước, tuyên bố các quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân; quy định chế

độ kinh tế, văn hoá, xã hội; quy định tổ chức, hoạt động của bộ máy nhà nước và những vấn đề quan trọng khác Hiến pháp có vai trò bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật Tất cả các văn bản quy phạm pháp luật dưới Hiến pháp đều phải phù hợp với Hiến pháp, không được trái Hiến

pháp Mọi hoạt động của cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, chính trị xã hội, các tổ chức xã hội và cá nhân đều phải phù hợp với tinh thần và quy định của Hiến pháp Các đạo luật cụ thể hoá Hiến pháp, điều chỉnh các quan hệ xã hội cơ bản trên các lĩnh vực của đời sống chính trị, kinh tế, văn hoá-xã hội, an ninh-quốc phòng, đối ngoại Việc xem xét, quyết định thông qua để ban hành các văn bản quy phạm pháp luật từ hiến pháp đến các đạo luật là những văn bản có hiệu lực pháp lý ở tầm cao nhất như vậy chỉ có thể thuộc về thẩm quyền của cơ quan đại diện cho quyền lực của nhân dân toàn quốc – Quốc hội Từ quan niệm đó, chúng ta có thể hiểu được đầy đủ, sâu sắc hơn về chức năng lập pháp của Quốc hội

Ở nghĩa chung nhất, chức năng của Quốc hội chính là mặt hay phương diện hoạt động thể hiện vai trò của Quốc hội trên một lĩnh vực nhất định Khái niệm chức năng của Quốc hội, chức năng lập pháp của Quốc hội được nhận thức trên cơ sở vị trí, vai trò của Quốc hội với tính cách là cơ quan đại diện của nhân dân toàn quốc, cơ quan được nhận sự uỷ thác, trao quyền lực từ nhân dân Trong cơ cấu quyền lực nhà nước với các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp, việc phân công, phối hợp thực hiện chức năng giữa các cơ quan nhà nước là đòi hỏi có tính nguyên tắc, tất yếu Điều này

có ý nghĩa sự phân công lao động quyền lực để quyền lực nhân dân được thực hiện một cách có hiệu quả, đảm bảo cho quyền lực nhà nước luôn thuộc về nhân dân và vì hạnh phúc của nhân dân Trong mối quan hệ ấy, Quốc hội nắm quyền lập pháp Từ vị trí là cơ quan đại diện của nhân dân cả nước, từ chính bản chất của hoạt động lập pháp, chức năng của Quốc hội có

ý nghĩa quan trọng bậc nhất trong số các chức năng của các cơ quan nắm quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp Chức năng lập pháp có ý nghĩa chi phối toàn bộ tổ chức, hoạt động của bộ máy nhà nước và đời sống xã hội Kết quả hoạt động lập pháp là sự bảo đảm nền tảng pháp lí cho các quyền con người, quyền công dân của mỗi người dân các bộ tộc Lào Chức năng

của Quốc hội có thể hiểu là toàn bộ những hoạt động của Quốc hội trong mối quan hệ phân công vai trò giữa Quốc hội, Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp Sự phân định rõ chức năng của mỗi cơ quan còn

là điều kiện để tổ chức, thực hiện quyền lực nhân dân có hiệu quả, bảo đảm quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân Mặt khác, đối với mỗi cơ quan (ở đây là Quốc hội), việc xác định rõ các chức năng của mỗi cơ quan cũng có

ý nghĩa vô cùng cần thiết nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động, vị trí, vai trò của mỗi cơ quan Quốc hội không chỉ có chức năng lập pháp mà còn có chức năng khác Do vậy, nhận diện rõ chức năng lập pháp trong mối liên hệ với các chức năng khác của Quốc hội cũng là một yêu cầu đặt ra Điều này

có ý nghĩa quan trọng để tăng cường hiệu quả thực hiện các chức năng cũng như chức năng lập pháp của Quốc hội

Từ khía cạnh khác, khái niệm lập pháp ở đây được tiếp cận theo nghĩa rộng, gồm cả lập hiến và lập pháp Do Hiến pháp có vị trí, vai trò và

ý nghĩa vô cùng trọng đại trong toàn bộ hệ thống pháp luật nên việc lập hiến phải theo quy trình đặc biệt so với quy trình lập pháp thông thường Tuy nhiên, dù ban hành các đạo luật thông thường hay lập hiến thì Quốc hội vẫn phải là chủ thể đóng vai trò có tính quyết định hoặc rất quan trọng Mặc dù nhân dân là chủ thể có quyền phúc quyết hiến pháp để thực hiện quyền lực nhân dân nhưng nếu không có vai trò của Quốc hội với tính cách

là cơ quan đại diện của nhân dân, cơ quan có chức năng lập pháp thì nhân dân cũng không có điều kiện thực tế và cơ chế pháp lí để thể hiện được các quyền, quyền lực và lợi ích của mình trong việc phúc quyết hiến pháp Qua những điểm phân tích trên, có thể rút ra khái niệm chức năng lập pháp của Quốc hội là phương diện (mặt) hoạt động chủ yếu của Quốc hội trong lĩnh vực lập pháp nhằm ban hành những văn bản quy phạm pháp luật

có hiệu lực pháp lý cao nhất của Nhà nước

Chức năng lập pháp của Quốc hội xuất phát từ vị trí, tính chất, vai trò của Quốc hội với tư cách là cơ quan đại biểu đại diện cho ý chí và nguyện vọng của nhân dân toàn quốc, là cơ quan do nhân dân toàn quốc bầu ra, nhận quyền lực trực tiếp từ nhân dân Các cơ quan khác trong bộ máy nhà nước như Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao đều do Quốc hội lập ra, chịu trách nhiệm báo cáo công tác trước Quốc hội Vì vậy, trong toàn bộ các cơ quan của bộ máy nhà nước nước Cộng hoà dân chủ nhân dân Lào, Quốc hội là cơ quan chiếm vị trí đặc biệt nhất, không cơ quan nhà nước nào khác có được vị trí như vị trí của Quốc hội Với vị trí, tính chất và vai trò như vậy nên cũng chỉ có Quốc hội là cơ quan duy nhất có được chức năng lập pháp, tức là chức năng ban hành những văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực pháp lý cao nhất trong toàn bộ hệ thống pháp luật của Nhà nước nước Cộng hoà dân chủ nhân dân Lào

1.1.2 Vị trí, vai trò, ý nghĩa của chức năng lập pháp của Quốc hội

Cùng với việc tăng cường hiệu lực thực sự của Quốc hội, hoạt động lập pháp đang ngày càng được tăng cường và mở rộng Nếu như trước đây hoạt động lập pháp của Quốc hội chủ yếu là để quy định tổ chức, hoạt động của bộ máy nhà nước thì nay trong điều kiện xây dựng nền kinh tế thị trường, xây dựng nhà nước pháp quyền của dân, do dân, vì dân không còn

bó hẹp trong phạm vi đó Quốc hội đã và đang quan tâm ban hành những đạo luật điều chỉnh các quan hệ xã hội trong hầu hết các lĩnh vực đời sống chính trị, kinh tế- xã hội Hoạt động lập pháp đã thực sự có vai trò chi phối mạnh mẽ, trực tiếp các hoạt động hành pháp, tư pháp nên được coi là hoạt động ở đỉnh cao của quyền lực nhà nước, hoạt động cơ bản nhất điều chỉnh các quan hệ xã hội trong các lĩnh vựcđời sống của đất nước, Quốc hội đóng vai trò vô cùng quan trọng là cơ quan thực hiện quyền lập pháp trong

cơ cấu quyền lực nhà nước gồm các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp Trong hoạt động của mình, Quốc hội thay mặt nhân dân theo nguyên

tắc tất cả quyền lực thuộc về nhân dân, đưa ra những quy tắc như là thước

đo hành động chung cho xã hội, vạch ra hành lang an toàn cho mọi hoạt động; con người tự do nhưng không xâm phạm đến tự do của người khác; tất cả các cơ quan nhà nước, tổ chức, cá nhân phải phục tùng pháp luật mà Quốc hội ban hành Hoạt động lập pháp là hoạt động cơ bản nhất điều chỉnh các quan hệ xã hội diễn ra giữa con người với con người, cá nhân với cộng đồng và nhà nước Ở hoạt động này Quốc hội thể hiện rõ vai trò, vị trí, thực quyền của mình, không cơ quan nào có thể thay thế Quốc hội Trên phương diện đó, có thể nói Quốc hội là cơ quan nắm quyền lực cao nhất - quyền điều chỉnh hoạt động của bộ máy nhà nước, xã hội và công dân vì mục tiêu phát triển đất nước, vì hạnh phúc của nhân dân Bằng hoạt động lập pháp, Quốc hội thực hiện vai trò đưa toàn bộ hoạt động của đời sống chính trị, kinh tế, văn hoá, xã hội… của đất nước vào hệ thống trật tự nhất định Như vậy, rõ ràng vai trò và thực quyền của Quốc hội nằm trong chức năng lập pháp, thể hiện ở chức năng lập pháp của Quốc hội Mặt khác, thông qua việc thực hiện chức năng lập pháp, Quốc hội quyết định những vấn đề cơ bản của đất nước Chức năng lập pháp cũng tạo tiền đề, cơ sở pháp lí để Quốc hội thực hiện chức năng giám sát Tuy vậy, xét cho cùng thì chức năng giám sát cũng là hệ quả tất yếu từ chức năng lập pháp của Quốc hội (lập pháp thì phải giám sát việc thực thi pháp luật), giám sát là để bảo đảm cho quyền lập pháp có giá trị và ý nghĩa thực tế Do vậy, chức năng lập pháp thực sự là chức năng cơ bản, có ý nghĩa vô cùng to lớn và bao trùm không chỉ đối với Quốc hội mà đối với toàn bộ tổ chức, hoạt động của bộ máy nhà nước, đời sống xã hội của đất nước nói chung

Theo quy định Hiến pháp sửa đổi năm 2003 có thể thấy Quốc hội là

cơ quan đại diện cho ý chí và nguyện vọng của nhân dân toàn quốc, có quyền quyết định các vấn đề cơ bản của đất nước Không có cơ quan nào trong bộ máy Nhà nước ta lại có được thẩm quyền có ý nghĩa trọng đại như

Quốc hội Mọi cơ quan nhà nước đều phải trực tiếp hoặc gián tiếp trực thuộc vào Quốc hội và Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền ban hành ra các văn bản quy phạm của luật làm chuẩn mực cho mọi hoạt động của nhà nước và xã hội Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền thông qua Hiến pháp và sửa đổi Hiến pháp; thông qua luật và sửa đổi luật Hiến pháp là đạo luật cơ bản nhất có hiệu lực pháp lý cao quy định việc tổ chức quyền lực Nhà nước, chế độ chính trị, chế độ kinh tế, cơ sở xã hội của Nhà nước, các nguyên tắc về tổ chức và hoạt động của bộ máy Nhà nước, quyền hạn, cách thức thành lập và hoạt động của các cơ quan Nhà nước ở Trung ương và địa phương, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân Các đạo luật là văn bản pháp luật có hiệu lực pháp lý sau Hiến pháp Văn bản này nhằm điều chỉnh các mối quan hệ xã hội quan trọng để cụ thể hoá các chế định của Hiến pháp Các đạo luật này cũng chỉ có thể do Quốc hội ban hành Hoạt động lập pháp của Quốc hội là cơ sở quan trọng để Quốc hội quyết định những nhiệm vụ quyền hạn tối cao khác thuộc thẩm quyền của mình

Thông qua chức năng lập pháp, Quốc hội quyết định các chính sách

cơ bản quan trọng về đối nội và đối ngoại Quốc hội có thẩm quyền ban hành mọi đạo luật trong mọi lĩnh vực hoạt động của xã hội Trước hết, Quốc hội ban hành các đạo luật để nhằm cụ thể hoá các điều khoản của Hiến pháp Những quy định của Hiến pháp muốn có hiệu lực thi hành trong thực tế thì cần phải có các đạo luật quy định chi tiết Đặc biệt là những đạo luật về việc

tổ chức và hoạt động của Quốc hội, Chính phủ, Toà án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân và cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương Để quy định chi tiết những vấn đề cụ thể đối với từng lĩnh vực kinh tế-xã hội, Quốc hội ban hành các văn bản luật như: Luật Đất đai; Luật Thuế, Luật đầu tư, Luật quốc tịch…

Một trong những vấn đề quan trọng hàng đầu của Nhà nước là vấn đề tài chính, ngân sách Hiến pháp sửa đổi năm 2003 quy định thẩm quyền của

Quốc hội tại khoản 4 Điều 53: “Xem xét và thông qua kế hoạch chiến lược

phát triển kinh tế-xã hội và ngân sách Nhà nước” Đây là căn cứ pháp lý

quan trọng để Quốc hội thực hiện, mở rộng quyền hạn của mình trong lĩnh vực quyết định ngân sách Nhà nước Theo quy định tại Điều 53 (các khoản

5, 6, 7, 8, 9) Quốc hội có quyền bầu hoặc bãi nhiệm, miễn nhiệm các Chủ tịch, Phó Chủ tịch và các thành viên Ủy ban Thường vụ Quốc hội; Bầu hoặc bãi nhiệm, miễn nhiệm các Chủ tịch và Phó Chủ tịch của Nhà nước dựa trên khuyến nghị của Ủy ban Thường vụ Quốc hội; Xem xét và phê duyệt việc bổ nhiệm được đề nghị hoặc bãi nhiệm,miễn nhiệm các Thủ tướng Chính phủ dựa trên đề nghị của Chủ tịch nước, phê duyệt cơ cấu tổ chức của chính phủ và việc bổ nhiệm, chuyển giao hoặc loại bỏ các thành viên của chính phủ dựa trên khuyến nghị của Thủ tướng Chính phủ; Bầu, bãi nhiệm, miễn nhiệm Chánh án Toà án nhân dân tối cao và tối cao, Công

tố viên dựa trên đề nghị của Chủ tịch nước; Quyết định về việc thành lập, giải thể của các Bộ, cơ quan ngang Bộ, các tổ chức, chính quyền địa phương và chính quyền thành phố và xác định địa giới tỉnh, thành phố trên

cơ sở đề nghị của Thủ tướng Chính phủ;

Chỉ có trên cơ sở hoạt động lập pháp của Quốc hội, Quốc hội mới có căn cứ pháp lý vững chắc để quy định những vấn đề trong trật tự hình thành, thủ tục, trình tự bầu và bãi nhiệm các chức vụ cao cấp trong cơ quan Nhà nước ở Trung ương Bảo đảm quyền về tổ chức bộ máy Nhà nước ở Trung ương, đó chính là sự thể hiện trực tiếp quyền của Quốc hội trong lĩnh vực quyết định các vấn đề quan trọng

Chức năng lập pháp của Quốc hội không chỉ có mối quan hệ với chức năng quyết định vấn đề quan trọng nhất về đối nội và đối ngoại mà còn liên quan trực tiếp đến chức năng giám sát tối cao của Quốc hội

Quan hệ gắn bó hữu cơ giữa chức năng lập pháp với chức năng giám sát của Quốc hội là tất yếu khách quan trước hết là do bản chất của quyền

lực nhà nước quyết định và xuất phát từ nguyên tắc thống nhất quyền lực nhà nước Nhà nước Lào là Nhà nước của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân, do đó nhân dân là người xây dựng nên pháp luật (thông qua cơ quan đại biểu của nhân dân cả nước là Quốc hội) thì nhân dân cũng có quyền giám sát việc thi hành Hiến pháp và pháp luật Chức năng lập pháp

và chức năng giám sát của Quốc hội là những chức năng có quan hệ hữu

cơ, gắn bó chặt chẽ với nhau bởi lẽ xây dựng, ban hành Hiến pháp và luật chính là tạo ra cơ sở, căn cử để Quốc hội thực hiện quyền giám sát Nếu thiếu cơ sở pháp lý đó thì hoạt động giám sát không thể thực hiện được, việc giám sát mất tính mục đích, thiếu tiêu chí đánh giá Nếu không có quy định của lập pháp thì không có chuẩn mực, thước đo đánh giá mức độ đúng sai trong hoạt động của các cơ quan chịu sự giám sát của Quốc hội Do đó, việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật là một trong những điều kiện đảm bảo cho hoạt động giám sát được thực hiện một cách có hiệu quả

và đảm bảo đúng mục đích của hoạt động giám sát Có thể nói, chức năng lập pháp và việc bảo đảm chức năng lập pháp là một trong những điều kiện không thể thiếu được cho chức năng giám sát của Quốc hội và quyết định những vấn đề cơ bản về đối nội và đối ngoại của Quốc hội Lào Thực chất, các quyết định về những vấn đề cơ bản trong các lĩnh vực đối nội, đối ngoại của Quốc hội Lào cũng được thể hiện qua kết quả hoạt động lập pháp của Quốc hội Nói cách khác, các quyết định đó cũng được thể hiện dưới một hình thức pháp luật là nghị quyết của Quốc hội và đó cũng là kết quả của việc thực hiện chức năng lập pháp của Quốc hội Do vậy, Hiến pháp, các đạo luật và các văn bản có hiệu lực như luật đều là sản phẩm của việc thực hiện chức năng lập pháp của Quốc hội Lào Từ đó, các hoạt động khác của Quốc hội như nghị quyết về các chính sách quan trọng về đối nội, đối ngoại, thông qua kế hoạch ngân sách những nhiệm vụ và quyền hạn khác của Quốc hội đã được ghi trong Hiến pháp cũng cần được xem đó là hoạt

động lập pháp của Quốc hội Trên cơ sở đó có thể nói chức năng lập pháp của Quốc hội Lào chi phối toàn bộ hoạt động của bộ máy lập pháp, hành pháp, tư pháp của Nhà nước Lào Thông qua chức năng lập pháp, Quốc hội quy định cơ chế phân công, phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp Mọi tổ chức và hoạt động của bộ máy lập pháp, hành pháp, tư pháp đều phải tuân theo quy định của Hiến pháp và pháp luật, cũng có nghĩa là tuân theo quyết định của Quốc hội Về mặt này, Quốc hội đã thực hiện sự thống nhất quyền lực nhưng sự thống nhất không có nghĩa là Quốc hội thực thi cả ba quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp

Trong những năm gần đây, Quốc hội Lào đã tập trung thời gian, trí tuệ cho hoạt động lập pháp của mình, nhất là sự chuẩn bị, phối hợp giữa các cơ quan soạn thảo luật và cơ quan thẩm tra luật đã có những bước tiến

rõ rệt, phù hợp với tư duy mới và tình hình mới của đất nước Việc tổ chức lấy ý kiến của nhân dân đóng góp ý kiến cho các dự án luật quan trọng ngày càng được đề cao và đã trở thành cuộc sinh hoạt chính trị sôi nổi rộng khắp trong cả nước, tạo ra cơ hội để nhân dân tìm hiểu pháp luật và mở rộng nền dân chủ Quốc hội cũng quan tâm hơn tới việc giải thích cho nhân dân và giúp cho nhân dân nâng cao ý thức pháp luật, đóng góp ý kiến vào việc xây dựng luật Đó cũng chính là phương thức để nhân dân trực tiếp bày tỏ ý kiến của mình về những vấn đề trọng đại của đất nước, nhân dân được tham gia trực tiếp vào quá trình xây dựng pháp luật

Trong mọi giai đoạn, lập pháp luôn được coi là nhiệm vụ trung tâm

và có ý nghĩa quan trọng hàng đầu đối với Quốc hội Việc xem xét, thông qua các dự án luật tại kì họp Quốc hội luôn luôn được cải tiến, chú ý nâng cao chất lượng xây dựng văn bản nên việc thông qua luật đã thuận lợi và nhanh chóng hơn Các dự án luật, bộ luật được trình để Quốc hội thông qua ngày càng nhiều hơn Tuy nhiên, trên thực tế Đại biểu Quốc hội phần lớn

và chủ yếu hoạt động không chuyên trách, việc thực hiện nhiệm vụ đại biểu Quốc hội chỉ là kiêm nhiệm nên thời gian nghiên cứu, tiếp xúc với nhân dân, tìm tòi, đề xuất dự án luật không được ưu tiên đáng kể Vì vậy, đến nay vẫn còn nhiều lĩnh vực, Lào vẫn chưa có luật để Nhà nước điều chỉnh, quản lý Nhiều đạo luật mới ban hành đã lạc hậu cần phải sửa đổi, bổ sung,

có những đạo luật chưa thực sự đi vào cuộc sống

Tóm lại, lập pháp là chức năng cơ bản của Quốc hội Thông qua hoạt động lập pháp mà Quốc hội thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn khác Việc thực hiện chức năng lập pháp thể hiện rõ vị trí, tính chất, vai trò của Quốc hội với tính cách là cơ quan đại biểu của nhân dân các bộ tộc Lào, cơ quan đại diện cho ý chí và nguyện vọng của nhân dân cả nước

Chức năng lập pháp của Quốc hội Lào mang những ý nghĩa chính pháp lí và xã hội to lớn, được thể hiện ở những điểm chính sau:

trị-Thứ nhất, là chức năng cơ bản của Quốc hội, chức năng lập pháp chi

phối đối với toàn bộ đời sống xã hội, bảo đảm cho các quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân, tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước thông qua việc thiết lập nên các trật tự pháp luật

Thứ hai, chức năng lập pháp của Quốc hội bảo đảm cho nguyên tắc

thống nhất quyền lực, cơ chế phân công, phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp Quốc hội có thẩm quyền ban hành những văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực pháp lý cao nhất tạo cơ sở cho toàn bộ hoạt động của bộ máy nhà nước bảo đảm quyền lực nhân dân, thực hiện phân công, phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp nhằm nâng cao hiệu quả thực hiện quyền lực mà nhân dân giao phó

Thứ ba, chức năng lập pháp của Quốc hội đảm bảo cho Quốc hội

thực sự là cơ quan đại biểu, đại diện cho ý chí và nguyện vọng của nhân dân Nhà nước Cộng hoà dân chủ nhân dân Lào là nhà nước của dân, do

dân, vì dân, tất cả quyền lực Nhà nước thuộc về nhân dân Nhân dân các bộ tộc Lào sử dụng quyền lực nhà nước thông qua cơ quan đại biểu của mình

là Quốc hội, cơ quan đại diện cho ý chí và nguyện vọng của nhân dân Do vậy, việc nhân dân trao chức năng lập pháp cho Quốc hội chính là để đảm bảo cho Quốc hội thực sự là cơ quan đại biểu của nhân dân, cơ quan thực

hiện các quyền, quyền lực và lợi ích của toàn dân Thứ tư, chức năng lập

pháp của Quốc hội tạo tiền đề, cơ sở pháp lí, mục đích, tiêu chuẩn cho việc thực hiện chức năng giám sát của Quốc hội đối với hoạt động của bộ máy nhà nước và xã hội, trên các lĩnh vực đời sống kinh tế, văn hoá-xã hội, an ninh-quốc phòng, đối ngoại

1.2 Nội dung chức năng lập pháp, trình tự lập pháp của Quốc hội

1.2.1 Nội dung chức năng lập pháp của Quốc hội

Như đã phân tích ở trên, chức năng lập pháp là một trong ba chức năng cơ bản của Quốc hội Chức năng này được cụ thể hoá thành các nhiệm vụ và quyền hạn của Quốc hội, đó là làm Hiến pháp và sửa đổi Hiến pháp, làm luật và sửa đổi luật, quyết định chương trình xây dựng luật, pháp lệnh Nói cách khác, nội dung chức năng lập pháp của Quốc hội chính là những hoạt động, phạm vi công việc mà Quốc hội thực hiện theo quy định của Hiến pháp và luật Đó chính là các nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm hay thẩm quyền của Quốc hội trong lĩnh vực lập pháp Qua đó, vai trò, trách nhiệm, quyền hạn của mỗi chủ thể trong mối quan hệ giữa Quốc hội với các chủ thể khác tham gia vào quá trình xây dựng, ban hành pháp luật cũng được thể hiện rõ Nội dung chức năng lập pháp của Quốc hội cũng cho thấy phạm vi thẩm quyền của Quốc hội trong việc ban hành các văn bản luật đáp ứng nhu cầu khách quan về điều chỉnh bằng pháp luật của các quan hệ xã hội Trên cơ sở đó, nội dung chức năng lập pháp của Quốc hội còn thể hiện rõ ở các yêu cầu đối với hoạt động lập pháp của Quốc hội,

nghĩa là nguyên tắc chung, mục tiêu đặt ra đối với các sản phẩm do hoạt động lập pháp sáng tạo ra là các đạo luật

Về mối quan hệ giữa chủ thể của quyền lập pháp và chủ thể trình dự

án luật, Điều 52 Hiến pháp sửa đổi năm 2003 quy định: “Quốc hội là cơ

quan duy nhất có quyền lập pháp” Chủ thể trình dự án luật theo Điều 59

Hiến pháp sửa đổi năm 2003 bao gồm: “Chủ tịch nước, Ủy ban thường vụ

Quốc hội, Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Mặt trận Lào xây dựng đất nước và các tổ chức đoàn thể ở trung ương.” Như vậy, Quốc hội là chủ thể duy nhất có quyền lập pháp còn các

chủ thể trình dự án luật thì rất rộng, bao gồm nhiều cơ quan tổ chức và cá nhân khác nhau Điều đó cho thấy Quốc hội nắm quyền lập pháp hoặc thực hiện chức năng lập pháp của mình chính là Quốc hội thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn xem xét, thẩm tra, thông qua các dự án luật do các chủ thể trên trình ra trước Quốc hội Chỉ thông qua quyền này của Quốc hội thì các dự

án luật đó mới chính thức trở thành luật, có hiệu lực pháp lí để điều chỉnh các quan hệ xã hội Việc xác định nội dung chức năng lập pháp của Quốc hội thông qua xác định mối quan hệ giữa chủ thể có quyền lập pháp (Quốc hội) và các chủ thể có quyền trình dự án luật như vậy là cần thiết và phù hợp với thông lệ ở các nước trên thế giới Hầu hết các dự án luật đều do cơ quan hành pháp chuẩn bị vì chỉ có cơ quan này mới nắm vững nhất nhu cầu điều chỉnh quan hệ xã hội bằng pháp luật qua thực tiễn quản lí nhà nước Tuy nhiên, xét từ những yêu cầu của việc xây dựng nhà nước pháp quyền hiện nay thì việc Quốc hội chỉ thực hiện chức năng lập pháp bằng xem xét, thẩm tra, thảo luận thông qua dự án luật do các chủ thể khác trình là điều nên được tính lại Chúng tôi đồng tình với ý kiến cho rằng bên cạnh quyền xem xét, thông qua dự án luật do các chủ thể khác trình thì Quốc hội cũng phải tăng cường mạnh mẽ việc tự mình đưa ra được các dự án luật một cách chủ động từ vai trò của các uỷ ban chuyên trách [11] Có như vậy thì

Quốc hội mới xứng đáng với vai trò là cơ quan thực hiện chức năng lập pháp và nắm quyền lập pháp một cách thực chất

Về nguyên tắc, các văn bản quy phạm pháp luật do Quốc hội ban hành có phạm vi rất rộng Quốc hội có thẩm quyền ban hành bất cứ văn bản luật nào phù hợp với hiến pháp để điều chỉnh các quan hệ xã hội Tuy vậy, các văn bản luật do Quốc hội ban hành điều chỉnh những quan hệ xã hội cơ bản và quan trọng Để thi hành hiến pháp và các văn bản luật do Quốc hội ban hành, trong quá trình thực hiện chức năng hành pháp, Chính phủ và các cơ quan nhà nước khác có trách nhiệm quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành đối với những vấn đề được Quốc hội giao Các văn bản quy phạm pháp luật được ban hành quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành văn bản luật đó được gọi là văn bản dưới luật hoặc văn bản lập quy

Đó chính là mối quan hệ giữa chức năng lập pháp của Quốc hội với chức năng lập quy của Chính phủ Nguyên tắc chung là văn bản lập quy phải phù hợp với hiến pháp, luật, không được trái hiến pháp, luật do Quốc hội ban hành; không được đặt ra các quy phạm mới có nội dung rộng hơn hay hẹp hơn so với quy phạm trong văn bản luật Mặt khác, quyền cụ thể hoá văn bản luật, hướng dẫn thi hành luật chỉ được thực hiện đối với những vấn đề do Quốc hội giao và được quy định rõ trong điều luật Nguyên tắc này đòi hỏi Quốc hội cần phải giám sát có hiệu quả đối với cơ quan hành pháp nhằm bảo đảm hiệu lực thực tế của các văn bản luật do Quốc hội ban hành và cũng là để bảo đảm được thực quyền của Quốc hội Mặc dù vậy, trên thực tế đây vẫn là điều còn nhiều khó khăn vì hiệu quả của việc thực hiện các chức năng lập pháp, giám sát của chính Quốc hội cũng như do yêu cầu hết sức đa dạng, phức tạp của hoạt động quản lí hành chính nhà nước Với tư cách là cơ quan nắm quyền hành pháp, cơ quan có quyền chủ động thực hiện chức năng quản lí mọi mặt của đời sống xã hội hàng ngày, Chính phủ và các cơ quan hành chính nhà nước cũng có quyền ban

hành văn bản quy phạm pháp luật để điều chỉnh các quan hệ xã hội mới phát sinh, thậm chí chưa được các văn bản luật dự liệu Các văn bản lập quy được cơ quan hành pháp, hành chính ban hành có số lượng rất lớn so với số lượng các văn bản luật do Quốc hội ban hành Đây cũng là điều thực tế dễ hiểu và không chỉ của riêng quốc gia nào mà có tính phổ biến trên thế giới Tuy vậy, xu hướng chung ngày nay là càng đề cao chức năng lập pháp của Quốc hội, càng cần phải kiểm soát chặt chẽ và thu hẹp giới hạn phạm vi quyền lập quy vì có như vậy mới bảo đảm được vững chắc cho các quyền con người

Mục đích của hoạt động lập pháp là sáng tạo ra các văn bản luật có giá trị trên thực tế, nhằm đáp ứng được nhu cầu điều chỉnh các quan hệ xã hội nên văn bản luật do Quốc hội ban hành cần đảm bảo những yêu cầu về nội dung và hình thức nhất định Do đó, có thể nói yêu cầu đối với hệ thống pháp luật nói chung và đối với văn bản luật do Quốc hội ban hành cũng chính là yêu cầu đối với việc thực hiện chức năng lập pháp của Quốc hội Nhìn chung, các yêu cầu đó gồm yêu cầu về phạm vi, mức độ, tính chất, phương thức điều chỉnh các quan hệ xã hội; yêu cầu bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật; bảo đảm sự tuân thủ các hình thức quy định đối với văn bản luật, quy trình xây dựng và ban hành hợp lí, khoa học, bảo đảm văn bản luật do Quốc hội ban hành là kết quả của quá trình dân chủ, thể hiện được các quyền, quyền lực và lợi ích của nhân dân

1.2.2 Trình tự lập pháp của Quốc hội

Xây dựng và ban hành pháp luật bao giờ cũng là hoạt động cơ bản của nhà nước Tuy thế, lập pháp là tổng hợp các hoạt động vô cùng phức tạp của nhiều chủ thể tham gia với những công đoạn khác nhau Chức năng lập pháp của Quốc hội phải được thực hiện thông qua quá trình với các bước, các giai đoạn nhất định, trong đó nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm, cách thức hoạt động của các chủ thể tham gia quá trình đó được xác định

một cách cụ thể Hoạt động lập pháp của Quốc hội cần tuân theo những trình tự và nguyên tắc chặt chẽ sao cho các đạo luật được ban hành thể hiện

là kết quả của quá trình thực hiện các quyền, quyền lực và lợi ích của nhân dân Nhìn chung, có thể hiểu quy trình lập pháp chính là các bước, các giai đoạn cần tiến hành theo một trật tự hợp lý, chặc chẽ, khoa học do luật quy định nhằm tạo ra các đạo luật có chất lượng tốt nhất Tuân thủ nghiêm minh quy trình lập pháp là nguyên tắc của nhà nước pháp quyền [3]

Như vậy, có thể nhận thức khái niệm trình tự lập pháp là các bước, các giai đoạn, các thủ tục mà Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội, đại biểu Quốc hội và những cơ quan khác, tổ chức, cá nhân có trách nhiệm phải tuân theo trong quá trình xây dựng, ban hành các đạo luật…

Thông thường, quy trình lập pháp ở các nước trải qua 6 bước có quan

hệ chặt chẽ với nhau như sau:

- Lập chương trình xây dựng luật, pháp lệnh;

- Soạn thảo luật, pháp lệnh;

- Thẩm tra dự án Luật, pháp lệnh;

- Uỷ ban thường vụ Quốc hội xem xét cho ý kiến;

- Thảo luận tiếp thu, chỉnh lý và thông qua dự án luật, dự án pháp lệnh;

- Công bố luật, pháp lệnh [7, Chương 3]

Trình tự lập pháp của Quốc hội là vấn đề hết sức quan trọng, nó vượt

ra khỏi hoạt động có tính cách nội bộ của Quốc hội Trình tự lập pháp buộc mọi chủ thể tham gia vào công việc lập pháp đều phải tuân thủ Việc tuân thủ đó, bên cạnh việc bảo đảm tính chất quyền lực của Quốc hội với tư các

là cơ quan có quyền lập pháp đồng thời nó còn góp phần bảo đảm chất lượng, tính khả thi của mỗi đạo luật do Quốc hội thông qua

Việc tuân thủ trình tự lập pháp giúp Quốc hội bảo đảm chất lượng tối

ưu của mỗi đạo luật Mỗi giai đoạn trong quy trình lập pháp lại bao gồm

hàng loạt các trình tự, thủ tucjh và diễn biến nối tiếp nhau Vì vậy, nếu tùy tiện cắt bỏ công đoạn trong quy trình lập pháp thì đó sẽ là nguyên nhân làm giảm sút chất lượng các đạo luật Tuy nhiên, pháp luật vẫn mở ra khả năng giảm bớt công đoạn nào đó trong những trường hợp cần thiết Việc rút bớt công đoạn phải do chính cơ quan lập pháp quyết định Ví dụ: theo quy định của nội quy kì họp, nếu các tờ trình hoặc thuyết trình các dự án luật đã được gửi cho các đại biểu Quốc hội mà không có vấn đề gì phức tạp, mâu thuẫn thì Quốc hội có thể rút bớt việc đọc các tờ trình hoặc thuyết trình theo đề nghị của chủ tịch Quốc hội Chính vì tầm quan trọng của quy trình lập pháp nên nội dung các bước, các giai đoạn của quy trình lập pháp phải được pháp luật quy định một cách chặt chẽ, hợp lí Đảng và Nhà nước Lào cũng hết sức quan tâm đến công tác lập pháp và quy trình lập pháp

CHƯƠNG 2 QUY ĐỊNH VÀ TÌNH HÌNH THỰC HIỆN QUY ĐỊNH

VỀ CHỨC NĂNG LẬP PHÁP CỦA QUỐC HỘI LÀO

2.1 Quy định và tình hình thực hiện nội dung chức năng lập pháp của Quốc hội

2.1.1 Quy định về nội dung chức năng lập pháp của Quốc hội

2.1.1.1 Quy định về chủ thể lập pháp – chủ thể trình dự án luật

Như trên đã phân tích, Quốc hội là cơ quan có quyền lập pháp, còn các chủ thể có quyền trình dự án luật ra trước Quốc hội được quy định rất rộng, bao gồm nhiều cơ quan, tổ chức và cá nhân khác nhau Do tính chất quan trọng của các quyền trình dự án luật; kiến nghị về luật trong hoạt động lập pháp nên các quyền này được ghi nhận trong Hiến pháp và tiếp đó được cụ thể hoá ở các văn bản luật

Từ các quy định của Hiến pháp, Luật về Quốc hội, Luật về Chính phủ, Luật về Toà án nhân dân, Luật về Viện kiểm sát nhân dân v.v có thể xác định nội dung của các quyền trình dự án luật, pháp lệnh; kiến nghị về luật, pháp lệnh; quyền đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh như sau:

- Quyền trình dự án luật, pháp lệnh là quyền trình dự án luật ra trước Quốc hội, trình dự án pháp lệnh ra trước Ủy ban thường vụ Quốc hội theo trình tự, thủ tục do luật định của các chủ thể có thẩm quyền Các chủ thể có thẩm quyền được Hiến pháp và luật quy định bao gồm: Chủ tịch nước, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Mặt trận Lào xây dựng đất nước và các tổ chức đoàn thể ở trung ương (Điều 59 Hiến pháp sửa đổi năm 2003) Dự án luật ở đây

có thể hiểu là dự án luật mới, dự án luật sửa đổi, bổ sung luật hiện hành

- Quyền kiến nghị về luật, pháp lệnh là quyền chỉ riêng có của đại biểu Quốc hội trong việc đề nghị với Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội xem xét, quyết định việc soạn thảo một dự án luật, dự án pháp lệnh Quyền

kiến nghị về luật được thực hiện bằng việc kiến nghị ban hành luật mới hoặc sửa đổi, bổ sung luật hiện hành

- Quyền đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh là quyền của các chủ thể có quyền trình dự án luật, pháp lệnh đề nghị Ủy ban thường vụ Quốc hội xem xét, quyết định đưa các dự án luật, pháp lệnh vào Dự kiến Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội để trình Quốc hội xem xét, thông qua

Trình tự, thủ tục thực hiện các quyền nêu trên được quy định tại Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật với các nội dung cơ bản như sau:

- Lập chương trình, thông qua chương trình xây dựng luật, pháp lệnh:

Cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội có quyền trình dự án luật đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh đến Uỷ ban thường vụ Quốc hội và đồng thời gửi đến Chính phủ Đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh phải nêu rõ sự cần thiết ban hành văn bản; đối tượng, phạm vi điều chỉnh của văn bản; những quan điểm, nội dung chính của văn bản; dự báo tác động kinh tế-xã hội; dự kiến nguồn lực bảo đảm thi hành và điều kiện bảo đảm cho việc soạn thảo văn bản Kiến nghị về luật, pháp lệnh của đại biểu Quốc hội cũng được gửi đến

Uỷ ban thường vụ Quốc hội và Chính phủ

- Bảo đảm thực hiện chương trình: Cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội trình dự án luật, dự án pháp lệnh đã được quyết định trong chương trình xây dựng luật, pháp lệnh có trách nhiệm tổ chức việc soạn thảo, bảo đảm chất lượng và thời hạn trình dự án

- Thành lập Ban soạn thảo: Uỷ ban thường vụ Quốc hội thành lập Ban soạn thảo trong các trường hợp sau đây:

a) Dự án luật, dự án pháp lệnh, dự thảo nghị quyết có nội dung liên quan đến nhiều ngành, nhiều lĩnh vực;

b) Dự án luật, dự thảo nghị quyết của Quốc hội do Uỷ ban thường vụ Quốc hội trình;

c) Dự án luật, dự án pháp lệnh do đại biểu Quốc hội trình

- Nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội trình

dự án luật, dự án pháp lệnh, dự thảo nghị quyết:

a) Chỉ đạo Ban soạn thảo trong quá trình xây dựng dự án, dự thảo; b) Yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân hữu quan cung cấp tài liệu, thông tin liên quan đến dự án, dự thảo;

c) Xem xét, quyết định việc trình dự án luật, dự thảo nghị quyết ra Quốc hội, trình dự án pháp lệnh, dự thảo nghị quyết ra Uỷ ban thường vụ Quốc hội Trong trường hợp chưa trình được dự án luật, dự án pháp lệnh,

dự thảo nghị quyết theo chương trình thì phải kịp thời báo cáo Uỷ ban thường vụ Quốc hội và nêu rõ lý do

2.1.1.2 Quy định về phạm vi văn bản quy phạm pháp luật do Quốc

hội ban hành

Quốc hội là cơ quan lập pháp, Chính phủ là cơ quan hành pháp của Nhà nước (Điều 69 Hiến pháp sửa đổi năm 2003) Với tính cách là cơ quan cao nhất trong bộ máy hành chính nhà nước, Chính phủ có quyền ra văn bản lập quy (các văn bản có giá trị dưới luật) Phạm vi lập pháp trước hết xác định rõ những lĩnh vực nào thuộc quyền lập pháp và những lĩnh vực nào thuộc quyền lập quy Sự phân định này nhằm tránh sự lạm quyền, mâu thuẫn chồng chéo trong hoạt động của Quốc hội và Chính phủ

Trong hoạt động lập quy của Chính phủ, có hoạt động do Hiến pháp quy định và có hoạt động thuộc lập pháp ủy quyền

Phạm vi lập pháp còn xác định rõ mối quan hệ giữa Quốc hội và Ủy ban thường vụ Quốc hội trong hoạt động lập pháp Phạm vi ban hành pháp lệnh của Ủy ban thường vụ Quốc hội phải phù hợp quy định của Hiến pháp sửa đổi năm 2003

Giữa văn bản lập pháp và văn bản lập quy có sự khác nhau cần phải phân biệt rõ Vì vậy cần phải có cơ chế phân biệt văn bản lập pháp và văn

bản lập quy làm cơ sở pháp lý cho việc xây dựng pháp luật, làm cho mối quan hệ phân công và phối hợp quyền lập pháp và quyền hành pháp được

rõ ràng hơn Lập pháp và lập quy là những thuật ngữ được sử dụng nhiều trong các văn kiện chính trị hiện nay Tăng cường đẩy mạnh hoạt động lập pháp của Quốc hội nhưng trong khi chưa đủ luật, Ủy ban Thường vụ Quốc hội phải ban hành pháp lệnh và Chính phủ ban hành các văn bản dưới luật khác Để thực hiện được nhiệm vụ đó cần đổi mới cả quy trình lập pháp và lập quy Vì thế, trong nghiên cứu về quyền lập pháp và lập quy cần chú trọng đến các căn cứ khoa học và thực tiễn để phân định các quyền này Việc phân định văn bản lập pháp và lập quy có thể dựa vào các căn cứ sau đây:

+ Về những vấn đề phải được ban hành dưới hình thức văn bản luật

Cần quy định bằng luật của Quốc hội đối với các vấn đề cơ bản, quan trọng, tương đối ổn định thuộc các lĩnh vực đối nội, đối ngoại, nhiệm vụ kinh tế, xã hội, quốc phòng-an ninh của đất nước Những nguyên tắc chủ yếu về tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước, về quan hệ xã hội và hoạt động của công dân, cụ thể là:

- Nguyên tắc chủ yếu về tổ chức và hoạt động của Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Toà án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân, Cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương

- Chế độ bầu cử đại biểu Quốc hội

- Các quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân

- Các loại thuế, nguyên tắc chủ yếu về tài chính tiền tệ quốc gia

- Các quy định về hình sự, dân sự, tố tụng hình sự, tố tụng dân sự

- Quy định về quốc tịch Lào

- Quy định về huân chương, huy chương và danh hiệu vinh dự của Nhà nước

- Quy định đại xá, đặc xá

- Ngân sách Nhà nước hàng năm và các quy định về quản lý ngân sách và công tác kiểm toán

- Quy định về quản lý đất đai

- Quy định chế độ công vụ và công chức

- Những nguyên tắc tổ chức, hoạt động và quản lý các lĩnh vực quan trọng khác của Nhà nước

Xuất phát từ từ vị trí, vai trò của Quốc hội, bảo đảm cho nguyên tắc quyền lực nhà nước thống nhất bảo đảm quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân trên cơ sở có sự phân công, phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp thì vấn đề tất yêu

là phải tăng cường quyền lập pháp cho Quốc hội song bên cạnh đó cũng cần phải xác định rõ phạm vi quyền lập pháp của Quốc hội chủ yếu được thực hiện trên những lĩnh vực quan trọng, cơ bản của đất nước Ngoài các lĩnh vực nêu trên có thể có một số vấn đề khác trong quá trình xây dựng chương trình làm luật, Chính phủ thấy cần thiết thì sẽ trình Quốc hội

+ Những lĩnh vực có thể ban hành văn bản dưới hình thức pháp lệnh

Đó là những vấn đề được Quốc hội giao cho Ủy ban Thường vụ Quốc hội trong chương trình làm luật hàng năm, việc giải thích hiến pháp, giải thích luật

Pháp lệnh là hình thức văn bản quy phạm pháp luật đặc biệt của Nhà nước CHDCND Lào Trước đây, theo quy định của Hiến pháp năm 1991, thẩm quyền ban hành pháp lệnh thuộc Hội đồng Nhà nước - cơ quan hoạt động thường xuyên của Quốc hội, là Chủ tịch tập thể của nước CHDCND Lào, được quyền ra pháp lệnh căn cứ vào yêu cầu quản lý đất nước bằng pháp luật Hiện nay, theo quy định của Hiến pháp sửa đổi năm 2003, quyền

ra pháp lệnh của Ủy ban Thường vụ Quốc hội bị hạn chế hơn bởi hai các điều kiện: Pháp lệnh của Ủy ban Thường vụ Quốc hội phải nằm trong chương trình xây dựng luật và pháp lệnh của Quốc hội (nói cách khác, chỉ

ra pháp lệnh về những vấn đề được Quốc hội giao) và pháp lệnh phải được Chủ tịch nước đồng ý và công bố trong thời hạn luật định Mục đích của hạn chế này là tăng cường quyền lập pháp của Quốc hội

Pháp lệnh là văn bản được Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành theo sự ủy quyền của Quốc hội Quốc hội quyết định các pháp lệnh được ban hành trong chương trình làm luật của Quốc hội và giao cho Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành Chính việc pháp lệnh phải được ban hành trong chương trình làm luật và pháp lệnh được Quốc hội thông qua, nên có thể gọi pháp lệnh là luật ủy quyền Thực tiễn ban hành là: Nếu ban hành luật, bộ luật thì sẽ không ban hành pháp lệnh về cùng vấn đề của luật và ngược lại Như vậy, pháp lệnh là văn bản có tính chất như một đạo luật Việc giải thích Hiến pháp và luật chỉ được thực hiện trong hai trường hợp: Khi có yêu cầu của cơ quan Nhà nước, đoàn thể, công dân và có những vướng mắc hoặc có những cách hiểu khác nhau trong quá trình thực hiện, áp dụng hiến pháp và luật

+ Về văn bản lập quy và thẩm quyền lập quy của hệ thống hành chính

Nếu làm rõ được giới hạn văn bản lập quy của Chính phủ và thẩm quyền lập quy của hệ thống hành chính sẽ làm cho mối quan hệ lập pháp, lập quy; lập pháp, hành pháp, tư pháp chặt chẽ hơn, rành mạch hơn và hiệu quả hơn Trước hết phải dựa vào những nguyên tắc cơ bản, Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập pháp, vì vậy quyền lập quy của Chính phủ chỉ nên giới hạn trong trường hợp cụ thể nhất định, có 2 trường hợp sau đây:

- Văn bản lập quy của Chính phủ quy định chi tiết những điểm đã có ghi trong luật, pháp lệnh

- Văn bản lập quy của Chính phủ có thể ban hành những quy định mới trong một lĩnh vực nào đó đang có nhu cầu đòi hỏi cấp bách phải được điều chỉnh bằng pháp luật nhưng chưa có luật và pháp lệnh nào quy định

Những trường hợp này Chính phủ có thể ban hành văn bản dưới luật để quản lí xã hội một thời gian, sau đó tổng kết lại, báo cáo với Quốc hội xây dựng thành đạo luật Việc ban hành những quy định loại này là cần thiết để kịp thời điều chỉnh các quan hệ xã hội mới nảy sinh trong cuộc sống Tuy nhiên, việc ban hành những văn bản lập quy loại này cần được bảo đảm bằng thủ tục xem xét trước và “nguyên tắc thuận ý” của Quốc hội

Như vậy, quyền lập pháp của Chính phủ bao gồm hai loại hoạt động cần được phân biệt để tránh tình trạng vi phạm thẩm quyền Hoạt động lập quy gồm những quy định chi tiết hoá, cụ thể hoá quy định của luật là thẩm quyền hiến định của Chính phủ Hoạt động lập quy mới (chưa có quy định của luật và pháp lệnh) thì Chính phủ với tư cách là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất có quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật để điều chỉnh nhưng cần phải bảo đảm những quy định về thủ tục và trình tự nhất định

Quyền lập quy của các bộ, cơ quan ngang bộ với tính cách là cơ quan của Chính phủ cũng phải được giới hạn ở mức độ nhất định Về nguyên tắc, văn bản của bộ, cơ quan ngang bộ có hiệu lực trong nội bộ ngành, cơ quan chuyên môn cùng hệ thống các cấp địa phương Bộ không được đưa ra những quy định bắt buộc ngành khác phải thực hiện Nếu cần ban hành những văn bản có hiệu lực ngoài ngành cần xin ý kiến và phải được sự chấp thuận của Chính phủ Hình thức thông tư liên tịch cần được sử dụng phổ biến hơn để giải quyết những vấn đề liên ngành

Quyền lập quy của chính quyền địa phương nói chung chỉ nên giới hạn trong hai trường hợp sau:

Một là, chính quyền cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương có

quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực quản lý đô thị,

về trật tự, vệ sinh, giao thông, bảo vệ môi trường và quản lý các hoạt động văn hoá thông thường

Hai là, chính quyền cấp cơ sở có quyền công nhận hoặc ban hành

một số quy tắc về các vấn đề ở cộng đồng dân cư Các quy tắc này chỉ được công nhận hoặc ban hành trên cơ sở đã được đưa ra trước toàn thể nhân dân thảo luận và nhất trí

Qua các quy định của Hiến pháp và các đạo luật hiện hành ở Lào có thể thấy chức năng làm luật và làm Hiến pháp là chức năng quan trọng nhất của Quốc hội Quốc hội hoạt động có hiệu quả chỉ khi nào Quốc hội thực hiện tốt chức năng lập pháp Chức năng làm luật của Quốc hội rất rộng, không bị hạn chế Về nguyên tắc, Quốc hội có thể thông qua bất cứ đạo luật nào để điều chỉnh các mối quan hệ xã hội nếu Quốc hội thấy rằng việc điều chỉnh các mối quan hệ xã hội đó bằng các quy định của luật là cần thiết Vì vậy các lĩnh vực hoạt động, quản lý xã hội của Nhà nước đều phải được Quốc hội ban hành luật để điều chỉnh Quy định đó bảo đảm quyền lực của Quốc hội với tư cách là cơ quan đại diện cho các quyền, quyền lực và lợi ích của nhân dân các bộ tộc Lào Nhưng với tinh thần như vậy thì trên thực

tế cũng có điểm chưa hợp lí là Quốc hội khó xác định được trọng tâm, định hướng ưu tiên xây dựng và ban hành luật một cách phù hợp với yêu cầu của thực tiễn quản lí đất nước trong nền kinh tế thị trường Nói cách khác, việc thực hiện chức năng lập pháp của Quốc hội không theo sát với nhu cầu điều chỉnh bằng pháp luật của các quan hệ xã hội đang diễn ra một cách nhanh chóng và phức tạp

Việc thiếu các đạo luật đã buộc các cơ quan quản lý nhà nước lẽ ra chỉ phải tổ chức thi hành các đạo luật đã được Quốc hội ban hành thì lại phải tự mình đặt ra các văn bản quy phạm dưới luật Khi đó, các cơ quan của Chính phủ không thể tính hết các lợi ích của các bộ, ban ngành, các tổ chức xã hội và mọi công dân khác có liên quan Quốc hội có ưu thế hơn hẳn mọi cơ quan nhà nước trong việc ban hành các đạo luật làm cơ sở pháp

lí cho hoạt động quản lý xã hội của Nhà nước

2.1.1.3 Quy định về yêu cầu của văn bản quy phạm pháp luật do Quốc hội ban hành

Nội dung của đạo luật, pháp lệnh phải được xây dựng dựa trên nhưng căn cứ pháp lý chặt chẽ và phải đáp ứng được những yêu cầu cơ bản sau:

- Nội dung của luật, pháp lệnh phải thể hiện được các quyền, quyền lực và lợi ích của nhân dân các bộ tộc Lào

- Luật, pháp lệnh phải phản ánh được điều kiện chính trị, kinh tế, văn hoá-xã hội của đất nước trong từng thời kì và phù hợp với sự phát triển, tiến bộ của nhân loại

- Nội dung của luật, pháp lệnh phải thể chế hoá đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước Lào trong từng thời kì của cách mạng

Về hình thức, luật, pháp lệnh được ban hành phải đảm bảo tính thống nhất, đồng bộ về cơ cấu Trong phạm vi từng luật, pháp lệnh phải thể hiện được mối liên hệ logic giữa các phần, chương, mục, điều, khoản với cách đánh số thứ tự thống nhất, mỗi phần, chương, mục, điều, khoản đều phải có mục tiêu cụ thể Các phần trong luật, pháp lệnh phải được sắp xếp bố trí theo một trình tự hợp lý,trong mối tương quan với toàn bộ hệ thống pháp luật, tính thứ bậc của các văn bản trong hệ thống pháp luật, quan hệ giữa luật chung và luật chuyên ngành, giữa luật nội dung và luật hình thức

Về hình thức văn bản, tính chính xác, chặt chẽ, rõ ràng của văn bản luật, pháp lệnh là yêu cầu hết sức cần thiết để văn bản có hiệu lực pháp lí

và thi hành, góp phần bảo đảm quyền lực nhà nước được nhân dân giao phó Để những quy tắc xử sự trong nội dung của luật, pháp lệnh thực sự trở thành chuẩn mực khuôn mẫu mà các chủ thể phải tuân thủ cần hết sức chú

ý đến việc diễn đạt chặt chẽ, chính xác nội dung của quy phạm pháp luật, bảo đảm thể hiện đúng ý đồ của nhà làm luật, tránh hiểu sai lệch nội dung của pháp luật, kéo theo việc áp dụng pháp luật sai, áp dụng pháp luật không

thống nhất hoặc sự tùy tiện trong quá trình thực hiện pháp luật

Nhìn chung, qua nghiên cứu các quy định trong Hiến pháp và các đạo luật hiện hành của Lào về nội dung chức năng lập pháp của Quốc hội ta thấy có mấy điểm nổi bật sau:

- Đã có quy định về vị trí, vai trò, thẩm quyền lập pháp (ban hành Hiến pháp, các đạo luật) của Quốc hội (Điều 52, các khoản 1, 2, 3, 4 Điều

53 Hiến pháp sửa đổi năm 2003);

- Đã có quy định về thẩm quyền giải thích Hiến pháp, luật của Uỷ ban thường vụ Quốc hội (khoản 2 Điều 56 Hiến pháp sửa đổi năm 2003); quy định về thẩm quyền ra pháp lệnh, sắc lệnh của Chủ tịch nước (khoản 2 Điều 67 Hiến pháp sửa đổi năm 2003);

- Đã có quy định về các cơ quan và cá nhân có thẩm quyền trình dự

án luật ra trước Quốc hội (Điều 59 Hiến pháp sửa đổi năm 2003); quy định

về cơ quan có thẩm quyền trình dự án pháp lệnh, sắc lệnh của Chủ tịch nước (khoản 2 Điều 70 Hiến pháp sửa đổi năm 2003);

- Tuy nhiên, so với yêu cầu của thực tiễn thực hiện chức năng lập pháp hiện nay ở Lào thì vẫn còn thiếu nhiều quy định cụ thể hoá những quy định mang tính nguyên tắc chung hoặc chưa được quy định Chẳng hạn, các quy định về phạm vi thẩm quyền lập pháp của Quốc hội - phạm vi ban hành văn bản luật của Quốc hội; những vấn đề lập pháp uỷ quyền, phân định giữa lập pháp và lập quy; vấn đề kết hợp giữa việc bảo đảm quyền trình dự án luật trước Quốc hội của các chủ thể theo quy định của Hiến pháp với việc Quốc hội tự mình đưa ra dự án luật do các uỷ ban của Quốc hội soạn thảo; vấn đề bãi bỏ, huỷ bỏ văn bản luật… Ở Lào hiện nay vẫn chưa có đạo luật riêng về ban hành văn bản quy phạm pháp luật như của Việt Nam

2.1.2 Tình hình thực hiện quy định về nội dung chức năng lập pháp của Quốc hội