Chức năng lập pháp của quốc hội nước cộng hoà xã hội chủ nghĩa việt nam

Bởi lẽ, hoạt động lập pháp chi phối mạnh, trực tiếp đến hoạt động hành pháp, tư pháp, nên được coi là một hoạt động ở đỉnh cao của quyền lực Nhà nước, hoạt động cơ bản điều chỉnh mọi qua

B Ộ GIÁO ĐỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ T ư PHÁP

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

BÔ (ÍIÁ|t) d ọ c VÀ ĐÀO TẠO - BỘ T ư PHÁPTRÍ (JNG đ ạ i h ọ c l u ậ t h à n ộ i

-0 O 0

-Phạm Thị Tinh

C H Ứ C N Ă N G L Ậ P P H Á P C Ủ A Q UỐ C HỘ I

CHUYÊN NGÀNH : LÝ LUẬN CHUNG

VỂ NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT

MÃ S Ố : 5-05-01

trương t)H LUẬT IIA NOI Ị

THƯ VIỆN GIÁÕ VIÊN Ị

MỤC LỤC

Trang

MỤC LỤC 1

PHẦN MỞ ĐẦU 2

Chương I : CHỨC NĂNG LẬP PHÁP CỦA Q u ố c HỘI VÀ VỊ TRÍ VAI TRÒ CỦA NÓ TRONG HOẠT ĐỘNG CỦA QUỐC HỘI VIỆT NAM i 8 1.1 Sự xuất hiện của quốc hội và quyẻn lập pháp 8

1.2 Chức năng lập pháp của Quốc hội Việt Nam và mối quan hệ của nó với các chức năng khác, 19

Chương n : PHẠM VI VÀ TRÌNH T ự LẬP PHÁP CỦA QUỐC HỘI 28

2.1 Phạm vi văn bản quy phạm pháp luật do Quốc hội ban hành 29

22. Trình tự lập pháp của Quốc hội .36

Vé công tác xây dựng pháp luật của Quốc hội trong thời gian qua 43

Chương ffl : Đ ổ i MỚI VÀ TẢNG CƯỜNG CHỨC NĂNG LẬP PHÁP CỦA QUỐC HỘI _ 54 3.1 Yêu cầu khách quan của việc đổi mới hoạt động lập pháp của-Quốc hội 54

3.2 Một số nguyên tắc cơ bản của việc đổi mới hoạt động lập pháp 58

3.3 Các biện pháp đổi mới hoạt động lập pháp của Quốc hội 63

KẾT LUẬN 87

TÀI LIỆU THAM KHẢO 97

LỜI CAM ĐO AN

0 o i ocìai ca m đoa/ỉi, /n â n á/rt là côrup' 6ịf/ỉiÁ nỹĩẬ ùền Cfứ€ /c/toa, /toe đôc lậýĩi ỉ>áw,<jf ta o cttAX, ũcm ỉ/râ n lôi ỜC/ù ĩt^ ìù e n Cfứ€ đ ê Cài nù^Ịy 'tHXĩi đ ê (ý ỉu a /ìi tô i </iửi tiề n <Ịttart, đ iể m

củ a c /itì n ỹ /iĩà r_y((ac-ỈEênin, {Ịtia n đ ỉê m củ a cô n ỹ ờản 'V iS t tA r<mi} các (Ịu a n đ iể m ocđy c liò iỹ v à A o à n (A i$ n ắọ Tìuỉ/ỳt j\7 ià m ứ c 'Ĩoôrĩỹ /to à ocã /lộ i c /ttỉ ftỹ /tZ a 'V iM JỲ a m■ & )ể là m

t ô tH M I đ ê m a n g t í n A l ý l ư â r i y i f ê (ìề n lô i ý i A ử i (ể tu (A ơ ý i w ằ o c ỉt lỷ M t& ỉiỹ ừ n y ừ i lìíh iy ế â t ể u ỉfir n /ù Ậ ti f i/ĩ€ Ù P iĩỹ

/iA < íft n ỹ /iiê íi c/ău 0 iằ tig ! lâ ỉ cầ ớteỵ n yA íỹ <ỊItcm lỉiỉm iy ntổn /à ế ìr ứ ítkỳ Á ìn /i íttỹ/ù ậ m àun có củ a ể ẫ tt títắ n đ ê là m ốÚn<f

tỏ vâÁt đ ề fĩvà tô i ngr/ùèĩĩ, Cfỉi€.

PH Ẩ N MỞ ĐẦ U

I- TÍNH CẤP THIẾT CỦA ĐỀ TÀI:

i Cùng với việc tăng cường hiệu lực thực sự của Quốc hội, hoạt động lập pháp đang ngày càng được chú trọng Nếu như trước đây hoạt động lập pháp của Quốc hội chủ yếu là để quy định tổ chức bộ máy Nhà nước, thì nay Quốc hội đang quan tâm xây dựng nhiều quy định pháp luật điều chỉnh các quan hệ trong mọi lĩnh vực đời sống xã hội Bởi lẽ, hoạt động lập pháp chi phối mạnh, trực tiếp đến hoạt động hành pháp, tư pháp, nên được coi là một hoạt động ở đỉnh cao của quyền lực Nhà nước, hoạt động cơ bản điều chỉnh mọi quan hệ trong cuộc sống.-

Vị trí của quyền lập pháp không phải chỉ đến bây giờ mới được khẳng định trong tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước của các quốc gia, mà ngay trong tư tưởng của những tác giả xây dựng học thuyết phân quyền đã thừa nhận: quyền lực Nhà nước phải được phản chia thành những loại quyền lực khác nhau, do các cơ quan nhà nước khác nhau nắm giữ; Trong đó, 'quyền lập pháp về bản c h ít là quyền cao nhất trong các loại quyền lực, quyền lập pháp thể hiện ý chí chung của quốc gia nên quyển này phải do một cơ quan bao gồm nhiều ngươi xây dựng lên# còn quyền hành pháp thì thực hiện ý chí; chung đó

.Vì vậy, việc xuất hiện Nghị viện (Quốc hội) luôn gắn liền với việc ban hành các văn bản luật, chức năng lập pháp là một chức năng cơ bản, quan trọng, chức năng này quyết định sự tồn tại và phát triển của Nghị viện (Quốc hội) nói chung.*

trưng nhất của Quốc hội, kể từ khi thành lập Nhà nước dân chủ nhân dân cho tới nay Chức năng này đã được thể hiện xuyên suốt qua các bản Hiến pháp 1946, 1959, 1980, và Hiến pháp 1992 Qua mỗi Hiến pháp, chức năng lập pháp của Quốc hội được kế thừa, phát triển và ngày càng được làm rõ, quy địiih cụ thể hơn Đặc biệt, từ Hiến pháp 1992 về mặt pháp lý cũng như trên thực tế, quyền lập pháp của Quốc hội đang từng bước được tiếp tục hoàn thiện.*

Hoạt động lập pháp càng trở nên quan trọng trước thực tế sự phát triển kinh tế xã hội hiện nay Trong thời kỳ đổi mới cũng đã và đang phát sinh ngày càng nhiều quan hệ trên mọi lĩnh vực nhất là lĩnh vực kinh tế cần được pháp luật điều chỉnh Việc phát triển nền kinh tế hàng hoá nhiều thành phán theo cơ chê thị trường, có sự quản lý của nhà nước, theo định hướng

xã hội chủ nghĩa Các quan hệ họp tác giao lưu quốc tế ngày càng được mỏ' rộng và tăng cường nhất là hoạt động đầu tư nước ngoài là yếu tố làm cho tính chất các quan hệ kinh tế- xã hội ngày càng phong phú, đa dạng và phức tạp Yêu cầu xây dựng văn bản luật điều chỉnh các hoạt động kinh tế trở nên bức xúc hơn

Bên cạnh lĩnh vực kinh tế, lĩnh vực xây dựng Nhà nước đang được quan tâm, chúng ta đang tiến hành từng bước vững chắc đổi mới về hệ thống chính trị mà nội dung chủ yếu là thực hiện cải cách nền hành chính quốc gia, cải cách tư pháp, đổi mới tổ chức và hoạt động của Quốc hội Đảm bảo cho các cơ quan Nhà nước thực hiện nhiệm vụ quyền hạn của mình một cách có hiệu quả Vì vậy, việc tiếp tục nghiên cứu, khẩn trương đưa ra những quy định đổi mới hoạt động lập pháp, đáp ứng yêu cầu của sự nghiệp đổi mới đất nước là cần thiết

lượng hoạt động lập pháp Các Nghị quyết của Đảng đặc biệt là Nghị quyết

2, Nghị quyết 8 của Ban chấp hành Trung ương khoá v n “Về xây dựng và hoàn thiện Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam” và Nghị quyết Đại hội Đảng lần thứ VIII đã xác lập các quan điểm cơ bản làm cơ sở quan trọng để đẩy mạnh hoạt động lập pháp của Quốc hội Phấn đấu trong những năm tới dần dần có đủ các đạo luật điều chỉnh các lĩnh vực của đời sống xã hội theo đúng đường lối, quan điểm của Đảng, bảo đảm định hướng xã hội chủ n g h ĩa

Hơn nữa, nếu như trước đây do quan điểm về nhận thức, do tình hình chiến tranh không cho phép chúng ta quan tâm đến các công tác của Quốc hội Kèm theo lý do trên là việc Quốc hội chưa xác định rõ vị trí, vài trò chức năng lập pháp vốn có của mình Chính vì lẽ cló, hệ thống pháp luật chưa hoàn chỉnh, chồng chéo, mâu thuẫn, vừa thiếu hụt vừa thừa, tính khả

thi chưa cao Hệ thống pháp luật chủ yếu là các văn bản quy phạm dưới luật

do cơ quan quản lý nhà nước ban hành (Hội đồng Bộ trưởng, Bộ, u ỷ ban nhân dân) Hệ thông pháp luật trước đây chủ yếu dựa trên các văn bản pháp quy đều được thông qua từ thời điểm trước thể hiện cơ chế tập trung quan liêu bao cấp, không phù hợp công cuộc đổi mới hiện nay

Xuất phát từ yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền và việc chuyển đổi hệ thống pháp luật của cơ chế tập trung bao cấp thành hệ thống pháp luật của cơ chế thị trường, đòi hỏi cần thiết phải tăng cường công tác nghiên cứu nhằm bảo đảm hoạt động lập pháp có hiệu quả

Việc nghiên cứu chức năng lập pháp của Quốc hội Việt Nam là một công việc khó khăn bởi bản thân vấn đề phức tạp và có phạm vi rộng Khoa học lập pháp là khoa học có nội dung tổng hợp, liên quan chặt chẽ với nhiều lĩnh vực, nhiều khoa học khác, là phương tiện chủ yếu của hoạt động lập pháp Vấn đề này đã được một số tác giả đề cập, song cho tói nay việc nghiên cứu chức năng lập pháp của Quốc hội chỉ được xem xét trên từng khía cạnh nhất định, do đó việc hình thành các quan điểm khoa học để có điều kiện trao đổi còn hạn chế, tư liệu nghèo nàn Với mong muốn tìm hiểu sâu hơn về chức năng lập pháp- một chức năng quan trọng của Nghị viện (Quốc hội) nói chung và Quốc hội Việt Nam nói riêng

Chúng tôi chọn đề tài “Chức năng lập pháp của Quốc hội nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam” làm đề tài luận án cho mình không có tham vọng làm được một điều gì quá lớn so với yêu cầu Hy vọng có thể nhận thức vấn đề này m ột cách đầy đủ, cụ thể, chính xác hơn cả vế mặt lý luận và nhận thức nhằm phục vụ cho việc giảng dạy và học tập tại trường Đại học Luật Qua đó có thể góp thêm ý kiến dù là rất nhỏ bé vào việc nghiên cứu hiệu quả lập pháp nói riêng và hiệu quả hoạt động của Quốc hội nói chung ỉà ý tưởng của sự lựa chọn

Một điểm nổi bật và khó khăn nhất cho tác giả của luận án là cho tới nay chưa có một tác giả và tác phẩm nào luận giải khoa học một cách toàn diện về chức năng lập pháp của Quốc hội Khi trình bày vấn đề này mỗi tác

giá lại quan tâm nhấn mạnh đến từng khía cạnh cụ thể như: Việc phân định

văn bán lập pháp và văn bán lập quy theo những căn cứ cơ bản nhất Bàn về

một số biện pháp tăng cường hoạt động lập pháp của Quốc hội Xem xét

tính chất và mức độ nghiên cứu mới chỉ là vấn đề nhỏ trong chế định Quốc

hội được đề cạp trong giáo trình Luật Hiến pháp Việt Nam của Trường Đại

học Luật Hà Nội, Khoa Luật - Trường Đại học Tổng hợp, một số bài viết

đăng trên sách, lạp chí Có thể xem tài liệu sau: PTS Nguyễn Đăng Dung -

“Quốc hội nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam” , NXB pháp lý 1992;

PTS Phan Trung Lý “ Mộl sô vấn đề đổi mới và nâng cao chất lượng hoạt

động lập pháp của Quốc hội” Tạp chí Nhà nưóc - pháp luật số 3 (107)

1997; PTS Thái Vĩnh Thắng “Thể chế Nghị viện của các Nhà nước tư sản”

Tạp chí Luật học số 6-1995 và “Tổ chức và hoạt động của Nghị viện Pháp”

Tạp chí Luật học sô 3-1998; PTS Đinh Văn Mậu “Những căn cứ cần có

phân biệt lập pháp- lập quy” Tạp chí Luật học số 5-1997 Nguyễn Vẳn Thảo

“Quốc hội trong điều kiện phát triển của đất nước” Tạp chí Cộng sản số

18-9/1997; Hiến pháp 1946 sự kế thừa và phát triển trong các Hiến pháp

Việt Nam, NXB chính trị quốc gia 1998

Vì vậy, sẽ là cần thiết và hợp lý khi tác giả của luận án này cố gắng

nghiên cứu sự xuất hiện của quyền lập pháp, vị trí vai trò của quyền lập

pháp trong hoạt động của Quốc hội hiện nay Xác định rõ phạm vi và trình tự lập pháp của Quốc hội trên cơ sở đó đề cập một số vấn đề đổi mới và tăng

cường chức năng lập pháp của Quốc hội

II- MỤC ĐÍCH VẢ PHẠM VI NGHIÊN CÚU:

Mục đích nghiên cứu của luận án là làm sáng 1.Ỏ m ột số vấn đề cơ bản

về chức năng lập pháp của Quốc hội Để thực hiện mục đích đó luận án đề

ra các nhiệm vụ cơ bản sau đây:

Quốc hội nói chung và Quốc hội Việt Nam nói riêng Trên cơ sở đó khẳng

định: lập pháp là một chức năng cơ bản, quan trọng thuộc về một cơ quar]é$

pháp, chức năng này quyết định sự tồn tại và phát triển của Quốc hội

- Luận án đi sâu nghiên cứu phạm vi và trình tự lập pháp, trên cơ sở đó khẳng định sự cần thiết tăng cường chức năng lập pháp của Quốc hội.

- Trên cơ sỏ' kết quả thu được, luận áp góp phần phục vụ cho công tác chuyên môn, giảng dạy và học tập

IV- PHƯƠNG PHÁP LUẬN VÀ PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CÚU:

Đề tài được nghiên cứu trên cơ sở phương pháp luận của triết học Mác Lênin khoa học luật hiến pháp Dựa trên quan điểm của học thuyết Mác - Lênin về tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước, quan điểm của Đảng cộng sản Việt Nam về vấn đề bản chất nhà nước, vị trí vai trò chức năng lập pháp trong hoạt động của Quốc hội

Về phương pháp nghiên cứu cụ thể được sử dụng như: phân tích, tổng hợp, khái quát hoá, so sánh các quan điểm, các tài liệu, các ý kiến trình bày, nhận xét của nhiều tác giả về cùng một vấn đề đồng thời kết hợp suy nghĩ, vốn kiến thức sẩn có của bản thân để làm sáng tỏ vấn đề mà tác giả quan tâm

V- ĐIỂM MỚI CỦA LUẬN ÁN

Luận án đi sâu nghiên cứu sự xuất hiện của quyền lập pháp, vai trò của quyền lộp pháp trong hoạt động của Nghị viện (Quốc hội) Từ đó khẳng định hoạt động lập pháp là hoạt động ở đỉnh cao của quyền lực Nhà nước, thực quyền của Quốc hội được khẳng định một phần quan trọng trong chức năng lập pháp

- Trên cơ sở nghiên cứu về chức năng lập pháp nói chung, luận án'đi sâu tìm hiểu nội dung chức năng lập pháp, đề cập một số vấn đề về tăng cường chức năng lập pháp của Quốc hội Việt Nam trong giai đoạn hiện nay

- Luận án có thể được coi như một công trình chuyên khảo về chức năng lập pháp của Quốc hội Việt Nam trong phạm vi giới hạn Hạn chế là điều không tránh khỏi, song luận án có thể sử dụng tham khảo trong giảng dạy và học tập ở những mức độ cần thiết nhất định

VI- BỐ CỤC CỦA LUẬN ÁN.

- Phần mở đầu

- Chương I: Chức năng lập pháp của Quốc hội và vị trí vai trò của nó trong hoạt động của Quốc hội Việt Nam

- Chương II: Phạm vi và trình tự lập pháp của Quốc hội

- Chương III: Đổi mới và tăng cường chức năng lập pháp của Quốc

GIƯƠNG [

CHỨC N ẢN G LẬP PHÁP CỦA QUÔC HỘI VÀ VỊ

TRÍ V A I TRÒ CỦA NÓ TRONG HOẠT ĐỌNG CỦÃ

QUỐC HỘI VIỆT NAM. _

Quyền lập pháp ra đời gắn liền nguyên tắc phân quyền, nếu gọi đầy

đủ là nguyên tắc phân chia quyền lực nhà nước Một trong những nguyên tắc tổ chức bộ máy nhà nước Nguyên tắc này được hình thành trên cơ sở của thuyết phân quyền -một trong những học thuyết chính trị - pháp lý tiến

bộ Người ta thường gắn thuyết phân quyền với tên tuổi của Montesquieu -

m ột nhà tư tưởng nổi tiếng của Pháp thế kỷ XVIU Tuy nhiên, Montesquieu chỉ là người có công phát triển học thuyết này ở mức độ cao, còn bản thân

nó đã có mầm mống từ rất xa xưa trong lịch sử

Quan điểm của những người xây dựng học thuyết phân quyền khẳng định: quyền lực nhà nước phải được phân chia thành những loại quyền lực khác nhau và do các cơ quan nhà nước khác nhau nắm giữ Giữa các tác giả

có cách đặt tên cho các loại quyền lực khác nhau, song đều thống nhất một quan điểm: quyền lập pháp phải do một cơ quan bao gồm nhiều người xây dựng lên, cơ quan có quyền lập pháp không thực thi quyền hành pháp và tư pháp Quyền lập pháp về bản chất là quyền cao nhất trong các loại quyền lực M ontesquieu khẳng định rằng: quyền lập pháp do bản chất của nó thuộc về toàn thể dân chúng, “quyền lập pháp thể hiện ý chí chung của quốc gia, còn quyền hành pháp thì thực hiện ý chí chung đó” 1

í - M ontesquieu-Tinh thần p h á p luật NXB G D và K h o a Luật - Trường Đ ạ i học K hoa học x ã hội và nliãii văn - Đ ạ i học Q uốc ỊỊÌa IIÙ N ội H ủ N ộ i 1996, tr 102, 1 0 4, 106 Bán dịch của nhà s ử học

H oàn£ Thanh Đam

Theo Aristote -nhà tư tưởng lỗi lạc của Hy lạp thời cổ đại - Người khởi xướng ra tư tưởng phân quyền không đặt tên cho các quyền mà chỉ đặt tên cho các cơ quan nắm giữ Theo ông, bất kỳ nhà nước nào cũng cần phải có những yếu tố: cơ quan làm ra luật có trách nhiệm trông coi việc nước, hay còn gọi là cơ quan nghị luận; các cơ quan thực thi pháp luật hay các cơ quan chấp hành và các cơ quan toà án hay cơ quan xét xử.

John Locke (1632-1704) - một nhà tư tưởng Anh nổi tiếng của thế kỷ XVII đã k ế tục và phát triển tư tưởng trên của Aristote Trong tác phẩm

“ Hai chuyên luận về Chính phủ” ông phân chia quyền lực nhà nước thành

ba quyền lập pháp, hành pháp và liên hợp Để thực thi ba quyền có ba lĩnh vực hoạt động, lĩnh vực lập pháp: sự quyết định chung; lĩnh vực áp dụng luật bởi hành chính và tư pháp; lĩnh vực thứ ba là các quan hệ quốc tế Ba lĩnh vực hoạt động này bảo đảm việc lập pháp, hành pháp và việc liên hợp Theo Locke: quyền làm ra luật phải thuộc về quốc hội Ngược lại, một số thành viên nào đó với số lượng hạn chế sẽ được giao áp dụng luật Hai quyền lực sẽ khác nhau vì Quốc hội làm ra luật nhưng không thi hành luật

và những người thi hành luật thì không có mặt trong quốc hội v ề vị trí của

ba quyền này như Locke phân chia, ông cho rằng quyền lập pháp là tối cao,

nó được duy trì mãi mãi, mặc dù có tính độc lập của các ngành chính quyền khác Thèo ông giải thích: “Ai có thể đẻ ra luật lệ cho người khác thì phải đặt cao hơn Chính quyền lập pháp là người lập pháp trong xã hội chỉ vì nó

có quyền đề ra pháp luật cho tất cả mọi bộ phận và mọi thành viên trong xã hội, quy định cho họ các quy tắc hành vi và đủ sức trừng trị khi pháp luật bị

vi phạm Cho nên, chính quyền lập pháp phải là tối cao và các ngành chính quyền khác với tư cách là những thành viên hoặc bộ phận đều bắt nguồn từ

đó và phụ thuộc v à d ^ ó ” 1

\Quan điểm của Locke đã được Montesquieu (1689-1775) - nhà khai sáng vĩ đại của Pháp thế kỷ XVIII hoàn thiện và khẳng định lại Trong tác phẩm “Tinh thần pháp luật”, ông đã phân chia quyền lực nhà nước thành ba quyền với tên gọi là quyền lập pháp, hành pháp và quyền tư pháp Quyền

I

Xrm ‘T ư tưởng chính trị Đôỉiị* - T ay khái luận" Nguyễn Phút Tấn-Sài xồn 1977,tr 169

lập pháp là quyền làm luật, sửa đổi hoặc huỷ bỏ luật, giám sát việc thi hành luật Các quyền đó do cơ quan nào nắm giữ : Montesquieu cho rằng quyền lập pháp thể hiện ý chí chung của quốc gia cho nên quyền lập pháp phải trao vào tay nhiều người, tức là một cơ quan, thì luật pháp mới được quy định một cách hoàn hảo Cơ quan này không nên là toàn thể dân chúng mà chỉ nên gồm đại diện của dân chúng, do dân chúng bầu lên Cơ quan này phải gồm hai bộ phận : một bộ phận gồm đại biểu của quý tộc và bộ phận kia gồm đại biểu của dân chúng Mỗi bên phải có nghị viện để thảo luận riêng Theo ông “quyền hành pháp thì thực hiện ý chí chung” nên “quyền hành pháp phải trong tay một vị vua chúa, vì rằng quyền hành pháp luôn cần đến một hành động nhất thời, để cho một người làm thì hơn là nhiều ngưòi cùng nắm, nó khác với quyền lập pháp do nhiều người thì hơn là một người ban hành” 1.

Quan điểm này của M ontesquieu được áp dụng một cách trung thành vào việc tổ chức bộ máy nhà nước của nhiều quốc gia ở tất cả các nhà nước hiện tại quyền lập pháp đều thuộc v ề quốc hội hay nghị viện - cơ quaii đại diện cao nhất của nhân dân, được lập ra qua phổ thông đầu phiếu: Quốc hội là cơ quan lập pháp nắm giữ toàn bộ quyền lập pháp và chỉ quyền đó mà thôi, không tham dự vào việc thực hiện pháp luật Lập pháp, tức là làm ra luảt sửa đổi luât và giám sát việc th ịh à n h luât L uật là hình thức cao nhất cùa viêc jh ư c hiện quyển lưc khống chỉ vì hiêu lưc của X1Ó m à còn vì sự uỷ

^uỵền,.pbáp lý Luật được xây dựng bởi chính những đại biểu do nhân dân bầu ra, luật thể hiện ý chí của cơ quan đại diện cao nhất của nhân dân vì thông qua bầu cử nhân dân đã thể hiện ý chí của mình Nhiều khi ý chí của nhân dân còn được biểu thị một cách trực tiếp khi thông qua đạo luật cơ bản

là Hiến pháp (bằng hình thức trưng cầu ý kiến nhân dân) Nếu nghị viện có

tổ chức hai viện thì quyền lập pháp phải thuộc về cả hai viện Trên cơ sở nghiên cứu những vấn đề về quyển lập pháp ta thấy giữa thực tiễn và lý luận

có sự hoà quyện và bổ sung cho nhau

ầ Xrm: 'T in h thần p h á p luật" M on tesquieu - Bàn dịch của H oàng Thanh Đ ạm - NXB G iáo D ục H à

N ộ i 1996, Tr 106.

Cùng với sự phát triển của xã hội, việc tổ chức bộ máy nhà nước cũng phát triển Lịch sử chứng minh rằng: ngay từ thời cổ của Ai Cập, Hy Lạp,

La Mã đã xuất, hiện những nhà tư tưởng như Xôlông ( 638-559 TCN), vượt lên trên cả thời đại m à họ đang sống và đã cho rằng quyền lực nhà nước không phải ở đâu xa lạ, mà chính bắt nguồn từ những cá nhân trong cộng đổng Tất cả những người sống trong cộng đổng không thể trực tiếp giải quyết được mọi công việc được gọi là nhà nước như bây giờ Lúc bấy giờ người đi bầu cử và những người được bầu cử đều phải là những người có của hoặc phải là những người cầm vũ khí Đó là những Viện nguyên lão bao gồm chủ nô quý tộc, Đại hội nhân dân, gồm Iihững người cầm vũ khí.1

Nhưng Nghị viện (Quốc hội) với nghĩa đích thực như ngày nay là cơ quan lập pháp thì chỉ được dùng l ộng rãi trong cách mạng tư sản Nghị viện

tư sản được sinh ra cùng với việc ban hành Hiến pháp Bởi lẽ, sự ra đời của hiến pháp có tính cách là luật cơ bản gắn liền với thời kỳ giai cấp tư sản giành chính quyền trong cuộc đấu tranh chống lại nhà nước chuyên chế phong kiến Trong cuộc đấu tranh nàỹ, giai cấp tư sản đã đạt được sự hạn chế quyền lực của vương triều bằng sự thành lập một cơ quan gọi là Nghị viện tồn tại bên cạnh nhà vua hoặc thành lập một chế độ cộng hoằ thừa nhận các quyền của các công dân có của.8

Ị Như vậy, “sự ra đời của chế độ nghị viện gắn liền với cuộc cách mạng dân chủ tư sản C hế độ nghị viện và nền lập hiến là thắng lợi của giai cấp tư sản nhằm chống lại chế độ quân chủ chuyên chế của nhà nước phong kiến”*

Nếu như xa xưa việc thành lập bộ máy nhà nước thường theo nguyên tắc “truyền ngôi” (thế tập) người ta giải thích rằng quyền lực nhà nước xuất phát từ cõi hư vô do thiên đình định đoạt: ai, dòng họ nào được sinh ra và luôn được quyền thống trị người khác; ai, dòng họ nào không thuộc dòng họ nêu trên thì luôn luôn là những người bị thống trị Nhưng đến cách rtiạng tư

Xí’nĩ Luật nhà nước V iệt N am K h o a L uật trường Đ ạ i học Tổng H ợp H à N ội 1993 Tr 43.

ịỉ _

- Sđd

PTS Thúi Vĩỉiìì Thắng - T h ể c h ế nghị viện của cúc ỉìlìà nước tư sản T ạp chí Luật h ọc s ổ 6 -1 9 9 5 ft tr 33

sản vào khoảng thế kỷ XV, XVI với mục đích hạn chế quyền lực vô hạn của Iihà vua, thiết lập nhà nước bị hạn chế bởi pháp luật, hiến pháp ra đời thì việc tổ chức cơ quan nhà nước theo nguyên tắc “truyền ngôi” , “thế tập” không còn đứng vững nữa Việc thành lập bộ máy nhà nước nói chung, và người đứng đầu nhà nước nói riêng phải tuân theo nguyên tắc bầu cử Từ đó

Từ đó, nguồri gốc của quyền lực nhà nước dần dần được công khai thừa nhận bắt nguồn từ nhân dân, từ những công dân Những con người sinh

ra và sống trên đất nước sở tại Những con người đó không chỉ có nghĩa vụ gánh vác trách nhiệm thần dân trước giai cấp thống trị, mà còn có cả quyền lợi Trong những quyền lợi đó, quyền chính trị, quyền được tham gia vào việc giải quyết các công việc của nhà nước là quyền rất quan trọng Đó là quyền của công dân được tự đi bầu ra những người đại diện cho mình Những người đại diện này thay mặt nhân dân giải quyết các công việc của nhà nước Hoạt động của những người đại diện được nhân dân bầu ra này trước hết là ban hành các quy phạm pháp luật, buộc mọi người sống trong cộng đồng phải tuân theo

Vì vậy, việc xuất hiện Nghị viện (Qũốc hội) luôn luôn gắn liền với việc ban hành các văn bản pháp luật và dần dần chức năng lập pháp trở thành

m ột chức năng quan trọng nhất không thể thiếu được của cơ quan đại diện Chức năng lập pháp đã trở thành một chức năng quyết định sự tồn tại, phát triển của Nghị viện tư sản Ngay từ thời kỳ cách mạng tư sản, sự xuất hiện của Nghị viện tư sản đã gắn iiền với chức năng làm luật của nó

Nếu chúng ta xem xét sự xuất hiện các thiết chế của chủ nghĩa tư bản

có m ầm mống ngay từ trong lòng của chế độ phong kiến, thì chúng ta cũng

có thể thấy sự gắn bó m ột cách tự nhiên giữa nghị viện và công việc lập pháp

Trong lịch sử nhà nước và pháp luật thế giới, nhiều người thường chơ rằng quê hương của Nghị viện tư sản là nước Anh Vào khoảng thế kỷ XIII, XIV do nhu cầu chi tiêu ngày càng tăng, để có thêm những nguồn thu bù những khoản chi tiêu của ngân sách hoàng gia, nhà vua thường triệu tập những cuộc họp bao gồm đại diện của các lãnh địa trực thuộc, nhằm mục

đích vừa thăm dò, vừa yêu cầu thực hiện tốt việc thu thuế tăng hơn so với mức bình thường trước đó Khoản chi tiêu ngày càng tăng lên của ngân sách hoàng gia và các cuộc họp như trên diễn ra nhiều hơn, từ bất thường trở thành thường kỳ, rồi trở thành tục lệ Bên cạnh việc đồng ý thu tăng thuế cho ngân sách của hoàng gia, đại diện các lãnh địa đã “khôn khéo yếu cầu hoàng đế chỉ được cai trị những lãnh địa mà họ là người đại diện theo một quy định nhất định” Chính những cuộc họp đại diện này đã dần hình thành Nghị viện Anh - một điển hình cổ điển của Nghị viện ngày nay Chính những yêu cầu gia tăng thu thuế trở thành một chức năng tài chính (thông qua ngân sách) của Nghị viện bây giờ và cũng chính những quy định yêu cầu của các đại diện trở thành những văn bản pháp luật như hiện nay.

Nếu đứng dưới giác độ các khoản thu chi ngân sách (thu tăng thuế cho ngân sách hoàng gia) cũng là những quy định có tính pháp luật, thì việc làm luật đã trở thành m ột chức năng duy nhất cơ bản của Nghị viện Để cho chức năng này được thực hiện tốt trên thực tế, Nghị viện cần có một chức năng cơ bản tiếp theo nữa là giám sát việc thực hiện các văn bản luật mạ Nghị viện đã đặt ra

I

Trong chế độ tư bản, cơ quan của những người đại diện được nhân dân trực tiếp bầu ra, tuỳ theo từng nước có tên gọi khác nhau, nhưng được gọi chung là “Nghị viện” Nghị viện tiếng Pháp “Parlement” có nghĩa là họp bàn, thảo luận, nói Nghị viện có những tên gọi hết sức khác nhau : có nơi

là Quốc hội, có nơi gọi là Hội đồng các dân tộc Trong thời kỳ đầu của chủ nghĩa tư bản, việc tăng cường quyền hạn của Nghị viện trở thành một đòi hỏi dân chủ của mọi người dân Anh Những đòi hỏi tăng cường quyền hạn của Nghị viện đồng thời là những biện pháp (yêu cầu) hạn chế quyền lực nhà nước vô hạn định của nhà vua

Theo lịch sử của chế độ tư bản, quá trình hình thành của Nghị viện được phát triển làm hai giai đoạn ứng với hai giai đoạn phát triển của chủ nghĩa tư bản: Thời kỳ đầu của chủ nghĩa tư bản - tư bẳn tự do cạnh tranh -

là thời kỳ hoàng kim của Nghị viện, Nghị viện thực sự có ưu thế hơn hẳn các cơ quan nhà nước khác Mặc dù lúc bấy giờ ở nhiều nước quyền lực nhà

nước phải chia sẻ, nhưng Nghị viện vẫn có một ưu thế nhất định so với các

cơ quan nhà nước khác, trong thời kỳ chủ nghĩa tư bản lũng đoạn hiện nay, chế độ đại nghị, bị khủng hoảng do bị lấn quyền của bộ máy hành pháp và

“Nghị viện tư sản đã trở thành cơ quan hình thức, nơi bị bộ máy hành pháp thao túng” Chỉ có thể nói về sự cực thịnh của chế độ nghị viện vào thời kỳ

tiền đế quốc ở Anh và m ột phần là ở Pháp và ở Mỹ vào cuối thế kỷ XIX.1

Tuy nhiên, trong pháp luật của các nhà nước tư sản vẫn xác định thẩm quyền quan trọng nhất của Nghị viện bao gồm: 1 Thực hiện chức năng lập pháp; 2 Thông qua ngân sách nhà nước, báo cáo về việc thực hiện ngân

I

sách; 3 Tham gia vào việc lập ra các cơ quan nhà nưóc và kiểm tra hoạt động của Chính phủ (nội các), các thẩm quyền đối ngoại Trong nhiều chức năng cần phải đảm nhiệm do nhu cầu của dân chủ như vậy, nhưng chức năng lập pháp vẫn nổi lên là m ột chức năng cơ bản quyết định sự sống còn

và phát triển của Nghị viện (Quốc hội)

VI vậy, nghị viện được coi là cơ quan lập pháp chủ yếu hay thậm chí là ,

cơ quan lập pháp duy nhất của mỗi quốc gia v ề mặt hình thức mà nói:

“ luật là văn bản mà Nghị viện thông qua hợp thể thức và công bố để thực hiện” Nhiều quyết định chính trị quan trọng hơn cả được thể chế hoá thành luật

Xem xét quá trình lập pháp ở các nước tư bản thực chất không chỉ diễn

ra trong Nghị viện Nghị viện chỉ có nghĩa vụ soạn thảo ra luật theo hình thức, dựa theo ý chí của giai cấp thống trị Quá trình lập pháp ở đây được

hiểu như là hoạt động làm luật của Nghị viện Quá trình này ở các nước tư

bản quy định chặt chẽ trong luật bao gồm các giai đoạn sau:

- Tìm hiểu nhu cầu về việc ban hành luật và thực hiện sáng kiến luật Nhu cầu này do các cơ quan chức năng thu thập, tìm hiểu qua những thông tin hoặc do đề nghị của các nhóm dân cư Chủ thể quyền sáng kiến luật thuộc về các nghị sĩ, các uỷ ban của Nghị viện, nguyên thủ quốc gia, chínhphủ và các bộ

1 Xrm : Thuyết tam quyền ph ân lậ p v à hộ m á y nhà ỉ ì ước tư sán hiện dại Viện thông tin khoa học x ã hội Hủ N ộ i ỉ 992, Tr 56.

- Thảo luận dự án luật tại

- Xem xét dự án luật ở các uỷ ban của Nghị viện, ở các nước cộng hoà đại nghị, các uỷ ban này đóng vai trò quyết định - gắn bó chặt chẽ với cơ quan lập pháp Không một nghị viện tư sản nào có thể làm việc được nếu không có các uỷ ban pháp luật

- Thông qua dự án luật ở từng viện Đó là giai đoạn cuối cùng của quá

trình làm luật ở một viện trước khi đưa sang viện khác

- Chuyển dự án luật đã được thông qua ở một viện sang viện khác (đối

với nghị viện có hai viện)

- Công bố luật: Công đoạn này thường do nguyên thủ quốc gia thực hiện trong một thời hạn luật định hoặc sớm hom nếu nghị viện cho rằng điều

đó là cần thiết

Quá trình lập pháp ở mỗi nước có thể có những quy định khác nhau song có một điểm chung là tất cả quy định có liên quan chức nấng lập pháp đều được quy định chặt chẽ trong luật và buộc các chủ thể có liên quan phải chấp hành đầy đủ, nghiêm chỉnh Bởi vì, xuất phát từ vai trò của Nghị viện trong chức năng lập pháp Dưới chế độ dân chủ tư sản không có một đạo luật nào có thể ban hành được, nếu như không có sự xem xét và phê chuẩn của Nghị viện, v ề nguyên tắc, Nghị viện tư sản có thể thông qua bất cứ đạo luật nào để điểu chỉnh bất kỳ mối quan hệ xã hội nào, trừ trường hợp đạo luật được Nghị viện thông qua can thiệp quá sâu vào lĩnh vực lập pháp của các nước hợp thành liên bang Chức năng lập pháp của nghị viện được các nước thừa nhận là một nguyên tắc hiến định

Hiến pháp Hợp chủng quốc Hoa Kỳ quy định: Mọi quyền lập pháp do bản Hiến pháp này chấp thuận sẽ trao cho một Quốc hội của Hiệp chủng quốc; gồm một Thượng nghị viện và một Hạ nghị viện - khoản 1 Điểu 1.Với cơ cấu Quốc hội hai viện, Thượng nghị viện là viện đại diện cho ý chí của 50 bang M ỗi bang không phân biệt lớn nhỏ được bầu 2 đại diện nên Thượng nghị viện gồm 100 nghị sỹ Hạ nghị viện là đại diện cho ý chí của toàn liên bang do cử tri toàn liên bang trực tiếp bầu ra gồm 435 nghị sỹ

phiên họp của Nghị viện (ở từng viện)

Khi lý giải về sự hình thành cơ cấu nghị viện gồm 2 viện của Mỹ, có ý kiến cho rằng tại hội nghị lập hiến Philadelphia có 2 ý kiến đối lập nhau về việc tổ chức cơ quan lập pháp Thứ nhất là ý kiến của đại diện các bang lớri, đông dân cư yêu cầu Nghị sỹ của Nghị viện phải bầu theo số dân Ý kiến thứ hai đại diện cho các bang nhỏ, có số dân ít hơn thì yêu cầu Nghị viện

Mỹ phải được lộp ra đồng đều thành phần đại diện của các bang Sau đó người ta phải đưa ra một giải pháp dung hoà: Nghị viện sẽ gồm 2 viện, một viện gồm đại điện của các bang theo tỷ lệ dân số, còn viện kia sẽ gồm số đại diện ngang nhau của các tiểu bang không kể lớn nhỏ

Song cũng có một quan điểm khác khi lý giải về vấn đề này cho rằng:

cơ cấu hai viện của Quốc hội Mỹ là kết quả của việc phân quyền Bởi lẽ, muốn thành luật, một dự án luật phải qua cả hai viện: Thượng viện và Hạ viện Khi có cơ cấu hai viện thì ít nhất công đoạn làm luật hay thông qua các quyết định của Quốc hội phải được tiến hành lâu hơn, với thủ tục phức tạp hơn để ngăn chặn mọi sự quá tả, vội vàng, hấp tấp của một viện

Có thể nói chức năng cơ bản nhất của Quốc hội Mỹ là lập pháp: Quốc hội có quyền làm mọi đạo luật cần thiết để thực hiện quyền lực của mình,

có quyền làm mọi đạo luật và quy tắc cần thiết liên quan tới lãnh thổ hoặc các tài sản khác thuộc quyền sở hữu của Hợp chủng quốc Ngoài ra Quốc hội còn có quyền sửa đổi Hiến pháp, Quốc hội có độc quyền lập pháp trong tất cả mọi trường hợp Trong lĩnh vực lập pháp, thẩm quyền của 2 viện trong Quốc hội Mỹ gần như ngang nhau, đều có quyển trình các dự án luật Một đạo luật thông thường chỉ được coi là thông qua khi có đủ số phiếu thuận của cả 2 viện (tức là quá nửa tổng số đại biểu có mặt biểu quyết tán thành) Riêng với trường hợp đề nghị sửa đổi Hiến pháp và trường hợp một dự luật

bị tổng thống không phê chuẩn chỉ được coi là chấp thuận khi được ít nhất 2/3 tổng số đại biểu có mặt của 2 viện biểu quyết

Cũng giống như quyền phủ quyết của Tổng thống, quyền lập pháp của Quốc hội cũng phải chịu sự hạn chế nhất định đó là: Quốc hội không được phép ban hành những đạo luật tổn hại tới quyền tự do của dân và những đạo luật có hiệu lực hổi tố, không được làm một đạo luật nào về việc thiết lập một tôn giáo hoặc về việc cấm đoán tự do hành lễ tôn giáo, về'việc cấm tự

do ngôn luận hoặc báo chí, hoặc tước quyền của dân chúng được hội họp Qua điều này ta thấy có thể Hiến pháp Mỹ là một trong rất ít Hiến pháp quy định rất rõ sự hạn chê quyển lực của Quốc hội cho nên nó được gọi là “Hiến pháp hạn chể”1.

Nếu xem xét chức năng lập pháp của, Quốc hội Pháp - một nước điển hình cho cỉiínli thể cộng lioà hỏn hộp Ta lliấy, Irong Hiến pháp 1958 của Pháp không khẳng định lõ như trong Hiến pháp 1787 của M ỹ rằng: quyền lập pháp thuộc về Nghị viện, quyền hành pháp thuộc về Tổng thống, quyền tư pháp thuộc về hệ thống toà án Song qua những quy đinh của Hiến pháp về vị trí, thẩm quyền của các cơ quan cấp cao của Pháp có thể khẳng định: cũng giông như ở Mỹ quyền lập pháp thuộc về Nghị viện

Nghị viện của Pháp bao gồm 2 viện: Thượng nghị viện và Hạ nghị viện Nghị viện có 2 chức năng cơ bản là lập pháp và giám sát hoạt động của Chính phủ

Giống như Nghị viện Mỹ, quyền lập pháp của Nghị viện Pháp không phải là vô hạn mà cũng phải chịu những hạn chế nhất định Nếu như trước đây, lĩnh vực lập pháp của Nghị viện không bị hạn chế thì giò đây vói quyết định tại điều 34 của Hiến pháp 1958 lĩnh vực lập pháp của Nghị viện bị hạn chế Trong Hiến pháp đã xác định cụ thể 15 lĩnh vực m à Nghị viện được phép ban hành luật Ví dụ: về lĩnh vực quyền công dân, nghĩa vụ, quốc tịch, hình sự, chế độ bầu cử, quốc phòng, giáo dục, quyền làm việc, luật tài chính, kế hoạch Các vấn đề ngoài lĩnh vực luật quy định đều mang tính chất lập quy được điều chỉnh bằng các văn bản của Chính phủ

Trong lĩnh vực lập pháp, quyền lực của hai viện gần ngang nhau và sự

ưu thế hơn đương nhiên phải thuộc về hạ viện Chẳng hạn các dự luật về tài chính bao giờ cũng phải đưa ra hạ viện xem xét trước

Tuy nhiên có một điểm khác với trình tự lập pháp của Mỹ ở chỗ: Sau khi được Nghị viện Pháp thông qua, các đạo luật về tổ chức trước khi được ban hành và các quy chế của các viện thuộc Nghị viện trước khi đưa ra thi hành phải trình Hội đồng Hiến pháp để Hội đồng tuyên bố sự phù hợp của chúng với Hiến pháp

r

- “Luận vê H iến p h á p H oa KV' - Bản dịch của Nguyễn H ỉíìig Vượ/Ằ

“Một điều khoản bị tuyên bố là bất hợp hiến thì không thể được ban bố hoặc đưa ra thi hành Các quyết định của Hội đồng Hiến pháp không thể bị kháng nghị Chúng buộc các cơ quan công lực và mọi cơ quan hành chính

và tư pháp phải chấp hành” (Điều 62 Hiến pháp 1958) Như vậy, cùng với Hiến pháp và Chính phủ, Hội đồng Hiến pháp đã trở thành thế lực thứ ba để hạn chế quyền lực của Nghị viện

Cũng như ở Mỹ và ở Pháp, quyền lập pháp thuộc về Nghị viện Đức

gồm hai viện: Thượng nghị viện và Hạ nghị viện Thượng viện còn gọi là Hội đồng lập hiến nhà nước bao gồm 68 thành viên đại diện cho các tiểu bang Hạ nghị viện có 662 ghế được bầu theo chế độ đại nghi tỉ lệ, phân bố

ở bầu cử trực tiếp tại các khu vực bầu cử.

Quyền lộp pháp được phân chia cho Nghị viện liến bang và Nghị viện của các tiểu bang Điều 73 Hiến pháp quy định Quốc hội liên bang có độc quyền lập pháp trong m ột số lĩnh vực như: Ngoại giao, quốc tịch, tự do cư trú, đi lại, tài chính, thuế quan, bưu điện Còn Quốc hội tiểu bang ấn định chi tiết thi hành

Riêng ở Nghị viện liên bang, quyền lập pháp cũng được phân chia cho hai viện, song phần chủ yếu thuộc về Hạ nghị viện Quyền lập pháp của Hạ nghị viện bị hạn chế bởi m ột số điều kiện nhất định Đó là các Hạ nghị sỹ không thể tự mình trình dự án luật ra trước Quốc hội mà dự luật phải được thảo luận bởi các luật gia có kinh nghiệm nhưng không giúp việc Hạ nghị viện Đồng thời quyền lập pháp của Hạ nghị viện cũng bị hạn chế trong những ĩĩnh vực mà Hiến pháp trao quyền

Thông qua việc nghiên cứu Hiến pháp của Mỹ, Pháp, Đức nói riêng và hiến pháp của các nhà nước trên thế giới ta có thể khẳng định lằng: Dưới chế độ dân chủ tư sản, quyền lập pháp đều thuộc về Quốc hội hay Nghị viện Về nguyên tắc Nghị viện tư sản có thể thông qua bất cứ một đạo luật nào để điều chỉnh bất kỳ mối quan hệ xã hội nào, trừ trường hợp đạo luật được Nghị viện thông qua can thiệp quá sâu vào lĩnh vực lập pháp của các nước thành viên Nhưng bên cạnh thông lệ nêu trên cũng còn có không ít những trường hợp ngoại lệ Hiến pháp của một số nước (Pháp, Ca mơ run,

Xê nê gan) quy định: Nghị viện chỉ được thông qua luật trong một phạm vỉ

nhất địnhNgoài phạm vi những vấn đề đã được quy định thì Nghị viện không được quyền ban hành luật Lý do của quy định này: với tư cách là cơ quan quyền lực tối cao, Nghị viện cần phải tập trung quy định những vấn đề quan trọng Nếu như dự án luật đưa ra Nghị viện thảo luận không thuộc phạm vi lập pháp thì chính phủ chỉ cần tuyên bố dự án không thuộc lĩnh vực lập pháp, chủ tịch viện phải chấm dứt cuộc thảo luận dự án.

Mặc dù có những quy định khác nhau của pháp luật thực định, song hiện nay chức năng lập pháp là một chức năng cơ bản, quan trọng thuộc vể một cơ quan - đó là Quốc hội Mọi quốc hội đều có chức năng lập pháp và chức năng này là cứu cánh để khẳng định vị trí của quốc hội (Nghị viện) trong bộ máy Nhà nước Quốc hội Việt Nam cũng đi theo hướng đó

CỦA NÓ VỚI CÁC CHỨC NÀNG KHÁC

1.2.1 Chức năng lập pháp của Quốc hội V iệt Nam.

Ở Việt Nam, tất cả quyền lực nhầ* nước thuộc về nhân dân, nhân dân thực hiện quyền lực Nhà nước thông qua Quốc hội và hội đổng nhân dân các cấp Quyền lực nhà nước bao gồm ba quyền: lập pháp, hành pháp và tư pháp Hệ thống cơ quan nhà nước không ngừng được hoàn thiện, xác định

rõ chức năng quyền hạn, có sự phân công, phối hợp chặt chẽ trong việc thực hiện ba quyền đó Là tổ chức cao nhất của thiết chế đại diện, là một tập thể hành động, Quốc hội thay m ặt nhân dân quyết định và thực hiện quyền lực nhà nước thống nhất trong cả nước

Tính đại diện tối cao của Quốc hội được thể hiện rõ trong thể thức thành lập, cơ cấu, thành phần, chức năng và nhiệm vụ

Quốc hội là cơ quan nhà nước duy nhất ở nước ta do cử tri cả, nước bầu

ra, là cơ qùan tập trung trí tuệ toàn dân Quốc hội bao gồm các đại biểu đại diện cho các tầng lớp nhân dân, cho các vùng lãnh thổ; Quốc hội là cơ quan

có quyền quyết, định những vân đề thuộc chủ quyền quốc gia, những vấn đề trọng đại của đạt nước Quốc hội trong thẩm quyền của mình không chỉ là

cơ quan quyết định những chính sách cơ bản về đối nối và đối ngoại, có quyền giám sát' tối cao đối với hoạt động của toàn bộ các cơ quan trong bộ

máy nhà nước mà Quốc hôị còn là cơ quan cao nhất có quyền biến ý chí của nhân dân thành ý chí Nhà nước, thành các quy định của Hiến pháp, luật, những quy định mang tính bắt buộc, tính cưỡng chế nhà nước đối với

mọi tầng lớp dân CƯ.

Nhìn lại lịch sử xuất hiện và phát triển của bộ máy nhà nước ta từ Cách mạng Tháng Tám đến nay, chúng ta dễ dàng nhận thấy ngay từ ngày đầu của cuộc Cách m ạng thành công, Đảng cộng sản Việt Nam, đứng đầu là Hồ Chủ Tịch đã rất quan tâm đến việc thành lập ra cơ quan đại diện cao nhất và chức năng lập pháp

Chỉ mấy ngày sau khi tuyên bố độc lập, thành lập nên Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hoà, Chính phủ lâm thời đã ra sắc lệnh ngày 8 tháng 9 năm 1945 về việc tổng tuyển cử lập ra Quốc dân đại hội để làm nhiệm vụ lập hiến Với thắng lợi tổng tuyển cử đầu tiên (ngày 6 tháng 1 năm 1946) bầu ra Quốc hội gồm 333 đại biểu

Ngày 2 tháng 3 năm 1946, Quốc hội họp kỳ họp thứ nhất, tại kỳ họp đầu tiên này, bên cạnh việc thành lập ra một chính phủ chính thức của Nhẳ nước Việt Nam dân chủ cộng hoà, Quốc hội phải thành lập ra u ỷ ban dự thảo Hiến pháp Với tinh thần làm việc khẩn trương, nghiêm túc cụa Ưỷ ban

dự thảo và sự đóng góp ý kiến của các cơ quan, tổ chức có liên quan, tại kỳ họp thứ hai (ngày 9 tháng 11 năm 1946) Quốc hội khoá 1 đã thông qua bản Hiến pháp đầu tiên của nước ta

Do điều kiện chiến tranh, Quốc hội đầu tiên nước ta tồn tại và hoạt động đến năm 1960 Mặc dù số lượng văn bản luật ban hành không được là bao nhưng Quốc hội khoá I đã ban hành được 2 bản Hiến pháp 1946 và

1959 Khi phân tích về Quốc hội khốá I, không ít tác giả cho rằng đây là Quốc hội lập hiến Điều này theo chúng tôi có lẽ do mục đích của việc thành lập Quốc hội theo sắc lệnh của chính phủ lâm thời là để làm Hiến

ỳ Như vậy,-lịch sử Quốc hội nước ta gắn liền lịch sử lập hiến, lập pháp,

điều này được khắc hoạ từ những quy định của Hiến pháp - văn bản pháp lý tối cao của Nhà nước, sau đó là các văn bản pháp luật khác, ví dụ: Luật tổ chức Quốc hội, quy chế đại biểu Quốc hội, nội quy kỳ họp quốc hội,)

Qua 4 bản Hiến pháp của Nhà nước ta, vị trí pháp lý của Quốc hội hầu như không có gì thay đổi, từ bản Hiến pháp này đến bản Hiến pháp khác, vị trí pháp lý của Quốc hội càng được hoàn thiện và chuẩn xác hơn Đặc biệt

là những quy định nhất quán về quyền lập pháp

Phân tích Hiến pháp 1946, chúng ta có thể nhận thấy, Nghị viện nhân dân của nước ta mang nhiều đặc điểm của Nghị viện tư sản Vị trí này phù hợp với điều kiện hoàn cảnh lịch sử lúc bấy giờ nhằm tranh thủ mọi điều kiện lực lượng làm cách mạng dân tộc, dân chủ Hiến pháp 1946 quy định: Nghi viên nhân dân là cơ quan có quyền cao nhất của nước Việt Nam dận

ị chủ cộng hoà Nghị viện nhân dân giải quyết mọi vấn đề chung cho toàn

quốc, đặt ra các pháp luật Mặc dù chỉ với cách thể hiện rất ngắn gọn, cụ thể song Hiến pháp 1946 đã khẳng định: Nghị viện nhân dân là cơ quan có quyền tối cao, cơ quan duy nhất có quyền ban hành hiến pháp và luật - những văn bản pháp luật có hiệu lực pháp lý cao

Mặc dù chính thể cộng hoà theo Hiến pháp 1959 không thay đổi so với chính thể trong Hiến pháp 1946, nhưng vị trí pháp lý của cơ quan đại diện,

cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất có sự thay đổi v ề tên gọi, Hiến pháp

năm 1959 đổi tên Nghị viện thành Quốc hội Nguyên tắc tập quyển xã hội chủ nghĩa theo qiiy jim h của Hiến pháp_J_959 thể hiện rõ nét hơn Vị trí, tính chất của Quốc hội bắt đầu thể hiện nhiều nét là cơ quan đại biểu, cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất Lần đầu tiên Hiến pháp quy đinh: Quốc hội

là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Việt Nam dân chủ cộng hoà^ Lần đầu tiên Hiến pháp quy định khá cụ thể, chi tiết, rõ ràng chức năng lập pháp của Quốc hội: Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập pháp của nước Việt Nam dân chủ cộng hoà Các đạo luật, nghi quyết của Quốc hội phải được quá nửa tổng số đại biểu biểu quyết tán thành, trừ việc thông qua ban hành Hiến pháp, phải có ít nhất 2/3 tổng số đại biểu biểu quyết tán thành Hơn nữajjktrong điều 50 Hiến pháp 1959 còn quy định cụ thể: Quốc hội có quyển làm Hiến pháp và sửa đổi Hiến pháp, làm pháp luật (gọi tắt là hoạt động lập pháp) Ngoài ra Hiến pháp còn khẳng định Quốc hội còn tự quy định cho mình những nhiệm vụ quyền hạn khác Như vậy, theo quy định này, quyền hạn của Quốc hội không bi Hiến pháp hạn chế

Việc loại bỏ những quy định mang tính chất kiềm chế của người đứng đầu Nhà nước đối với hoạt động của Quốc hội càng cho phép nâng cao vị trí của Quốc hội trong bộ máy nhà nước ta theo Hiến pháp 1959.

y Vị trí pháp lý của Quốc hội trong Hiến pháp 1980 về cơ bản phát huy những quy định về vị trí Quốc hội trong Hiến pháp 1959 và được bổ sung một số điểm góp phần làm rõ hơn nữa vị trí, tính chất của cơ quan này, trong đó đặc biệt là chức năng lập pháp của Quốc hội

AHiến pháp 1980 khẳng định: Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam; Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến và lập pháp '

^ Q u ố c hội có nhiệm vụ làm Hiến pháp và sửa đổi Hiến pháp, làm luật

và sửa đổi luật Hội đồng Nhà nước là cơ quan cao nhất hoạt động thường xuyên của Quốc hội, là Chủ tịch tập thể của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, có thẩm quyền ra pháp lệnh và nghị quyết

ị So với bản Hiến pháp 1980, vị trí pháp lý của Quốc hội theo HÍến pháp

1992 không có thay đổi lớn Trong báo cáo của u ỷ ban sửa đổi Hiến pháp

1980 trình Quốc hội khoá VIII kỳ họp 11 khẳng định: “Về vị trí, tính chất, chức năng của Quốc hội cơ bản giữ những quy định của Hiến pháp 1980” 1.VĐiều 83 Hiến pháp 1992 quy định: Quốc hội là cơ quan cluy nhất có quyền lập hiến và lập pháp Để thực hiện tốt chức năng này, Điều 84 quy định: Quốc hội có quyền làm Hiến pháp và sửa đổi Hiến pháp, làm luật và sửa đổi luật; quyết địnli chương trình xây dựng luật, pháp lệnh

năng lập pháp Quyền lập hiến và lập pháp của Quốc hội xuất phát từ vị trí

và tính chất của Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất Chỉ có Quốc hội mới có quyền định ra các quy phạm pháp luật có hiệu lực pháp lý cao nhất, điều chỉnh các quan hệ xã hội cơ bản Đây là một trong những vấn

I đề có sự thống nhất xuất phát từ quan điểm trước sau như một của Đảng và Nhà nước ta: coi trọng, tăng cường chức năng lập pháp của Quốc hôi.^)

* Tăng cường quyền lực nhủ nước củ a nhản (I(hì, d ẩ y inạiiìì s ự nghiệp đ ổ i m ới - V ỗ C h í Côn'ị* N X B Sự

T hật 1992, Tr 153.

(^Nhà nước ta quản ]ý xã hội bằng pháp luật Hiến pháp là cơ sở của hệ thống pháp luật, là đạo luật cơ bản của Nhà nước Việc thông; qua văn bản đặc biệt quan trọng, có hiệu lực pháp lý cao nhất chỉ có thể thuộc về thẩm

quyền của cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất - Quốc hội.)

1.2.2 Mối quan hệ giữa lập pháp và các chức năng khác của Quốc hội.

Cùng với việc tăng cường hiệu lực thực sự của Quốc hội, hoạt động lập pháp đang ngày càng được tăng cường và mở rộng Nếu như trước đây hoạt động lập pháp của Quốc hội chủ yếu là để quy định tổ chức bộ máy nhà nước, thì nay không còn bó hẹp trong phạm vi đó Quốc hội đang quan tâm xây dựng những quy định pháp luật điều chỉnh quan hệ xã hội trong mọi lĩnh vực đời sống và xã hội Bởi lẽ, hoạt động lập pháp chi phối mạnh, trực

tiếp tới hoạt động hành pháp, tư pháp nên được coi là một hoạt động ở đỉnh

cao của quyền lực nhà nước, hoạt động cơ bản nhất điều chỉnh mọi quan hệ trong cuộc sống, đặt Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất là phản ánh đúng mối tương quan giữa các quyền lực

rõ vai trò, vị trí, thực quyền của mình, không ai có thể thay thế Trên phương diện đó, Quốc hôi là ccLQuan cao nhất vé quyển lưc diều chỉnh moi hoạt dỏng xã hôi “Thực quyền của Quốc hôi nằm trong hoat đông láp pháp” 1

Thông qua việc thực hiện chức năng lập pháp^Quốc hội thực hiện chức năng quyết định những vấn đề khác và chức năng giám sát

- Q u ốc hội tro n g điếu kiện p h á t triển m ới của đất nước Nguyền Vãn T h ảo T ạp chí cân# sản s ổ 18 (9/1997).

Theo quy định Hiến pháp 1992, chúng ta nhận thấy rằng, Quốc hội là

cơ quan có quyền lực cao nhất của Nhà nước ta, có quyền quyết định mọi vấn đề quan trọng nhất của đất nước Không có một cơ quan nào trong bộ máy Nhà nước ta lại có thẩm quyền cao như Quốc hội Mọi cơ quan Nhà nước đều phải trực tiếp hoặc gián tiếp trực thuộc vào Quốc hội, và Quốc hội

là cơ quan duy nhất có quyền ban hành ra các quy phạm của luật làm chuẩn mực cho mọi hoạt động của xã hội

Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền thông qua Hiến pháp sửa đổi Hiến pháp, thông qua luật và sửa đổi luật Hiến pháp là đạo luật cơ bản nhất

có hiệu lực pháp lý cao quy định việc tổ chức (quyền lực Nhà nước, chế độ chính trị, chế độ kinh tế, cơ sở xã hội của Nhà nm5fc, các nguyên tắc về tổ chức và hoạt động của bộ máy Nhà nước, quyền hạn, cách thức thằnh lập và

hoạt động của các cơ quan Nhà nước ở Trung ương và địa phương, quyền và

nghĩa vụ cơ bản của công dân Các đạo luật là văn bản pháp luật có hiệu lực pháp lý sau Hiến pháp Văn bản này nhằm điều chỉnh các mối quan hệ xã hội quan trọng để cụ thể hoá các chế đmh của Hiến pháp Các đạo luật này cũng chỉ có thể do Quốc hội ban hành Hoat^dông lftp-phẩp của Quốc hội ỊjL

cơ sò quan trọng để Quốc hửLquvết đinh-HhữajB.-ntHèm vu quyền han l ốLcao khác thuôc thẩm quvền c ủ a mình

I

ỉ bản quan trọng về đối nội và đối ngoại Quốc hội có thẩm quyền ban hành mọi đạo luật trong m ọi lĩnh vực hoạt động của xã hội Trước hết, Quốc hội ban hành các đạo luật để nhằm cụ thể hoá các điều khoản của Hiến pháp Những quy đinh của Hiến pháp muốn có hiệu lực thi hành trong thực tế thì phải có đạo luật chi tiết kèm theo Đặc biệt là những đạo luật về việc tổ

1 chức và hoạt động của Quốc hội, Chính phủ, Toà án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân, Hội đồng nhân dân và u ỷ ban nhân dân Để quy định chi tiết những vấn đề cụ thể đối với từng lĩnh vực xã hội, Quốc hội phải ban hành những luật như: Luật đất đai, Luật Hàng hải, Luật thuế

Một trong những vấn đề quan trọng nhất của Nhà nước là vấn đề tài chính ngân sách đã được Hiến pháp 1992 đặc biệt quan tâm quy định tại điều 84 khoản 4: Quốc hội có nhiệm vụ và quyền hạn quyết định chính sách

tài chính tiền tệ quốc gia, quyết định dự toán ngân sách Nhà nước và phân

bổ ngân sách Nhà nước, phê chuẩn quyết toán ngân sách Nhà nước; quy định, sửa đổi họặc bãi bỏ các thứ thuế Đây là căn cứ pháp lý quan trọng để Quốc hội thực hiện, m ở rộng quyền hạn của mình trong lĩnh vực quyết định ngân sách Nhà nước

Theo điều 84 khoản 7, Hiến pháp 1992 quy định, Quốc hội có nhiệm

vụ và quyền hạn: Bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm Chủ tịch nước, Phó Chủ tịch nước, Chủ tịch Quốc hội, các Phó Chủ tịch Quốc hội và các uỷ viên Ưỷ ban Thường vụ Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ, Chánh án Toà án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; phê chuẩn đề nghị của Chủ tịch nước về việc thành lập Hội đồng Quốc phòng và an ninh; phê chuẩn đề nghị của Thủ tướng Chính phủ về việc bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Phó Thủ tướng, Bộ trưởng và các thành viên khác của Chính phủ Chỉ có trên cơ sở hoạt động lập pháp của Quốc hội, Quốc hội mới có căn cứ pháp lý vững chắc để quy định những vấn đề trong trật tự hình thành, thủ tục, trình tự bầu và bãi nhiệm các chức* vụ cao cấp trong cơ quan Nhà nước

ở Trung ương Bảo đảm quyền về tổ chức bộ máy Nhà nước / quyền bầu bãi

nhiệm các chức vụ quan trọng trong cơ quan Nhà nước ở Trung ươngi đó

chính là sự thể hiên trưc tiếp quỵền của Qụấc.bội-h!oiìg4ĩiA- vỊrG-qtiyếLđin|l_ các vấn đề quan.írọng*

'năng quyết định vấn đề quan trọng nhất về đối nội và đôí ngoại mà còn liên quan trực tiếp đến chức năng giám sát tối cao của Quốc hội

Quan hệ giữa quyền lập pháp với quyền giám sát tối cao là tất yếu khách quan trước hết là do bản chất của quyền lực Nhà nước quyết định và

do xuất phát từ nguyên tắc tập trung thống nhất quyền lực vào tay nhân dân, Nhà nước ta là Nhà nước của dân, do dân và vì dân, do đó nhân dân là người xây dựng lên pháp luật (Thông qua cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân- Quốc hội) thì nhân dân cũng có quyền giám sát việc thi hành Hiến pháp và pháp luật

Quyền lập pháp và quyền giám sát của Quốc hội không tách rời nhau,

là hai mặt của một vấn đề có quan hệ hữu cơ Bởi lẽ: Đối với công tác giám

sát quyền lập pháp giữ một vị trí rất quan trọng Xây dựng, ban hành Hiến pháp và luật chính là tạo ra cơ sở, căn cứ để Quốc hội thực hiện quyền giám sát Nếu thiếu cơ sở pháp lý đó hoạt động giám sát không có cơ sớ thực hiện, việc giám sát m ất tính mục đích, thiếu cơ sở đánh giá, nhận định tình hình giám sát Nếu không có quy định của lập pháp không có chuẩn mực, thước

đo đánh giá mức độ đúng sai trong hoạt động của các cơ quan chịu sự giám sát của Quốc hội Do đó việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật là một trong những điều kiện đảm bảo cho hoạt động giám sát được thực hiện một cách có hiệu quả và đảm bảo đúng mục đích của hoạt động giám sát

Có thể nói, quyền lập pháp và việc bảo đảm quyền lập pháp là m ột trong những điều kiện không thể thiếu được trong hoạt động giám sát tối cao của Quốc hội và hoạt động quyết định những vấn đề cơ bản quan trọng về đối nội và đối ngoại của Quốc hội nước ta

Các hoạt động khác của Quốc hội như nghị quyết về các chính sách quan trọng về đối nội, đối ngoại, thông qua k ế hoạch ngân sách những nhiệm vụ quyền hạn khác của Quốc hội đã được ghi trong Hiến pháp cũng cần được xem đó là hoạt động có liên quan đến hoạt động lập pháp của Quốc hội

Theo cương lĩnh Đại hội lần thứ VII của Đảng và chiến lược phát triển kinh tế - xã hội được thông qua tại Đại hội về sự thống nhất quyền lực nhà nước, phân công lành m ạch, phối hợp chặt chẽ ba quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp, với quan niệm trên có thể hiểu Quốc hội là Gơ quan quyền

lực nhà nước cao nhất ở nước ta Quyền lập pháp chi phối hoạt động của bộ

ba quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp

Nghị quyết Đại hội lần thứ VIII của Đảng đã làm rõ hơn về sự thống

nhất quyền lực và phân công phối hợp quyển lập pháp, hành pháp, tư pháp

Hiến pháp 1992 và các luật về tổ chức nhà nước đã ghi rõ:

- Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất

- Chủ tịch nước là người đứng đầu nhà nước

- Chính phủ là cơ quan hành chính cao nhất

- Toà án nhân dân tối cao là cơ quan xét xử cao nhất

Xét theo quan niệm đó, rất cần thiết phải tăng cường hoạt động lập

pháp của Quốc hội, thực hiện đầy đủ quy định của Hiến pháp vì Quốc hội là

cơ quan duy nhất có quyền lập hiến và lập pháp

Xuất phát từ vai trò của chức năng lập pháp trong hoạt động của Quốc

hội và để góp phần khắc phục hạn chế trong hoạt động lập pháp hiện nay,

tại điều 84^iê^pbáp-1^9C2-.l3én^ạnli-qu^4Ịnh_Qujốc hội ccLnhiệm -YLLÌập

hiến, lập pháp, Hiến pháp còn ghi rõ Quốc M Lquỵất-địnlixkưcmgJiMuiLấy

dưng luât YÒ-pháp lếtth Đây là một trong những quy định về đổi mới và mở

chức năng lập pháp phải do Quốc hội thực hiện Xu hướng đổi mới này của

Hiến pháp 1992 hoàn toàn phù hợp với vị trí, tính chất của Quốc hội, yêu

cầu xây dựng nhà nước pháp quyền Việt Nam và vai trò của hoạt động lập

pháp trong hoạt động của Quốc hội hiện nay

Tóm lại: lập pháp là một chức năng cơ bản nhất của Quốc hội Thông

qua hoạt động lập pháp mà Quốc hội thực hiện các nhiệm vụ quyền hạn

khác Thông qua việc thực hiện chức năng lập pháp nhằm khẳng định rõ vị

trí, tính chất, chức năng của Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước tối

cao

Một số nước tư bản có sự phân biệt Quốc hội lập hiến và Quốc hội lập pháp Quốc hội lập hiến được bầu ra để làm hiến pháp, khi hiến pháp được ban hành thì Quốc hội lập hiến giải thể Còn Quốc hội lập pháp không có quyền làm ra hiến pháp mà chỉ căn cứ vào hiến pháp để ra các đạo luật cần thiết nhằm thi hành hiến pháp và các đạp luật bổ sung hiến pháp.1

j Ở nước ta, quyền lập hiến cũng như lập pháp đều thuộc về Quốc hội Quốc hội giữ quyền làm hiến pháp thì cũng có quyền sửa đổi hiến pháp Quốc hội có quyền làm luật thì cũng có quyền sửa đổi luật Để đảm bảo cho hoạt động này của Quốc hội được tiến hành thuận lợi và có hiệu quả, pháp luật đã quy định cụ thể các hình thức, trình tự, thủ tục của các văn bản pháp luật do Quốc hội ban hành

,

Tuy nhiên, trong thực tiễn hoạt động lập pháp cũng cần làm sáng tỏ

m ột số vấn đề về thẩm quyền ban hành văn bản và mối quan hệ giữa Quốc hội với các cơ quan nhà nước trong thẩm quyền ban hành văn bán Để thực

hiện-tốt chứe-flăftg-lâp pháp của mình, trưác hết Quốc hội cán phải xácđịnh

rõ phạm vi làm luật

■*- G iáo trình ìuậí H iến ph áp V iệt N am - Trường Đ ạ i học Luật H à N ội NXB C ông (ỉn nhân dãn năm 1997.

2.1 PHẠM VI VÂN BẢN QUY PHẠM PHÂP LUẬT DO Qưốc HỘI BAN HĂNH.

Quốc hối lă cơ quan duy nhất có quyền lđp nhâp Chính phủ lă cơ quan chấp hănh của Quốc hôi, lă cơ quan hănh chính Nhă nuức cao nhất của Nước cộng hoă xê hỏi £hủ nghĩa v ií t Nam cổ quvếtT^ra văn bản lảp quy (Nghị định, nghị quyết - gọi tắt lă quyền lập quy, tức lă ra câc văn bản có giâ trị dưới luật Luật ban hănh văn bản quy phạm phâp luật 12-11-1996 đê xâc định 10^

- Những lĩnh vực năo thuộc quyền lập phâp vă những lĩnh vực năo thuộc quyền lập quy Việc phđn biệt năy nhằm trânh sự lạm quyền, mđu thuẫn chồng chĩo giữa hoạt động của Quốc hội vă Chính phủ

- Mối quan hệ giữa lập phâp vă lập quy: Trong hoạt động lập quy của Chính phủ, hoạt động năo do Hiến phâp quy định, hoạt động nằ thuộc lập phâp uỷ quyền

- Xâc định mối quan hệ giữa Quốc hội vă ư ỷ ban thường vụ Quốc hội trong hoạt động lập phâp Phạm vi ra phâp lệnh của u ỷ ban thường vụ Quốc hội phù họp quy định của Hiến phâp 1992

Giữa văn bản lập phâp vă văn bản lập quy có sự khâc nhau cần phải phđn biệt rõ Vì vậy cần phải có cơ chế phđn biệt văn bản lập phâp vă văn bản lập quy lăm cơ sở phâp lý cho việc xđy dựng phâp luật, lăm cho môi quan hệ phđn công vă phối hợp quyền lập phâp vă quyền hănh phâp rõ rạpg hon, cụ thể hơn, đó cũng lă việc cần thiết để thực hiện câc nghị quyết Hội nghị Trung ương lần thứ 8 khoâ VII, Đại hội VIH của Đảng vă Nghị quyết Hội nghị Trung ương lần thứ 3 vừa qua về xđy dựng vă hoăn thiện Nhă nước Cộng hoă xê hội chủ nghĩa Việt Nam

Lập phâp vă lập quy lă những thuật ngữ được sử dụng nhiều trong câc văn kiện chính trị hiện nav Nghi quvết Hôi-íighi Ban chấp hănh trung ương lần thứ 8 (khoâ VII) đê khẳng định: Đẩy manh hoạt đông lđp phâp của Quốc hội, nhưng trong khi chưa đủ luật, u ỷ ban Thường vụ Quốc hội tiếp

hiện được nhiệm vụ đó cần đổi mới quy trình lập phâp vă lập quy1 Đổng

1 Vên kiện H ội lần th ứ 8 Ban ch ấp hănh intHị* ương Đ ản g kỉìoú VII, Tr 27, 29.

thời, những khái niệm lập pháp, lập quy cũng được sử dụng trong Hiến pháp như Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập pháp và nhất là trong cặc văn bản của Chính phủ thì sử dụng nhiều những khái niệm nêu trên Vì thế, việc nghiên cứu về quyền lập pháp và lập quy là những việc làm cần chú trọng đến các căn cứ khoa học và thực tiễn để phân định Theo chúng tôi việc phân định văn bản lập pháp và lập quy có thể dựa vào căn cứ sau đây:+ Về những vấn đề nhất thiết phải được ban hành dưới hình thức văn bản luật.

Cần quy định bằng luật của Quốc hội các vấn đề cơ bản, quan trọng, tương đối ổn định thuộc các lĩnh vực đối nội, đối ngoại, nhiệm vụ kinh tế,

xã hội, quốc phòng, an ninh đất nước Những nguyên tắc chủ yếu về tổ chức

và hoạt động của bộ máy rihà nước, về quan hệ xã hội và hoạt động của công dân, cụ thể là:

- Nguyên tắc chủ yếu về tổ chức và hoạt động của Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Toà án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân, Hội đồng nhắn dân, u ỷ ban nhân dân

- Chế độ bầu cử đại biểu Quốc hội, đại biểu Hội đồng nhân dân

- Các quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân

- Các loại thuế, nguyên tắc chủ yếu về tài chính tiền tệ quốc gia

- Các quy định về hình sự, dân sự, tố tụng hình sự, tố tụng dân sự

- Quy định về luật quốc tịch

- Quy định về huân, huy chương và danh hiệu vinh dự của Nhà nước

- Quy định đại xá, đặc xá

- Ngân sách Nhà nước hàng năm và các quy định về quản lý ngân sách

và công tác kiểm toán

I'

- Quy định về quản lý đất đai

- Quy định chế độ công vụ và công chức

- Những nguyên tắc tổ chức, hoạt động và quản lý các lĩnh vực quan trọng

Thực tiễn khi nhìn nhận, đánh giá hoạt động lập pháp của Quốc hội hiện nay có nhiều quan điểm trái ngược nhau: có quan điểm cho rằng: với

tư cách là cơ quan quyền lực Nhà nước tối cao, Quốc hội không bị hạn chế phạm vi lập pháp của mình Ngược lại, có quan điểm cho rằng: cần xác định

rõ phạm vi trong hoạt động lập pháp của Quốc hội Tuy nhiên, khi phân tích

ta thấy mỗi quan điểm đều có mặt tích cực Song nếu xem xét từ vị trí, vai trò của Quốc hội, bảo đảm cho nguyên tắc quyền lực nhà nước là tập trung thống nhất trên cơ sở có sự phân công phối hợp giữa quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp thì vấn đề cần thiết là phải tăng cường quyền lập pháp cho Quốc hội, song vẫn cần thiết phải xác định rõ phạm vi những lĩnh vực nào quan trọng, chủ yếu thuộc quyền lập pháp Vì vậy, ngoài các lĩnh vực nêu trên có thể có một số vấn đề khác trong quá trình xây dựng chương trình làm luật Chính phủ thấy cần trình Quốc hội

+ Những lĩnh vực có thể ban hành văn bản dưới hình thức pháp lệnh

Đó là những vấn đề được Quốc hội giao cho Ưỷ ban Thường vụ Quốc hội trong chương trình làm luật hàng năm, việc giải thích hiến pháp, giải thích luật

Pháp lệnh là m ột hình thức văn bản quy phạm pháp luật đặc biệt của Nhà nước xã hội chủ nghĩa trong đó có Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ

Thẩm quyền ban hành pháp lệnh hiện nay của Ưỷ ban Thường vụ Quốc hội so với Hội đồng Nhà nước theo Hiến pháp 1980 là có hẹp hơn Nếu như Hội đồng Nhà nước trong Hiến pháp 1980 là cơ quan cao nhất hoạt động thường xuyên của Quốc hội, là Chủ tịch tập thể của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam được quyền ra pháp lệnh căn cứ vằo yêu cầu quản lý đất nước bằng pháp luật; Thì nay, theo quy định của Hiến pháp

1992, u ỷ ban Thường vụ Quốc hội bị hạn chế quyền ban hành pháp lệnh bởi 2 yếu tố: Pháp lệnh của u ỷ ban Thường vụ Quốc hội phải nằm trong chương trình xây dựng luật và pháp lệnh của Quốc hội (nói cách khác, chỉ

ra pháp lệnh về những vấn đề được Quốc hội giao) và pháp lệnh phải được Chủ tịch nước đồng ý và công bố trong thời hạn luật định (khoản 7 điều 103

và khoản 8; 9 điều 91 Hiến pháp 1992) Muc đích của hạn chế nậy là tăng cường quyền lực lập pháp cho Quốc hội

Pháp lệnh là văn bản được u ỷ ban Thường vụ Quốc hội ban hành theo

sự uỷ quyền của Quốc hội Quốc hội quyết định các pháp lệnh được ban hành trong chượng trình làm luật của Quốc hội và giao cho Ưỷ ban Thường

vụ Quốc hội ban hành Chính việc pháp lệnh phải được ban hành trong chương trình làm luật và pháp lệnh được Quốc hội thông qua, nên có thể gọi pháp lệnh là luật ủy quyền Thực tiễn ban hành là: Nếu ban hành luật, bộ luật thì sẽ không ban hành pháp lệnh về cùng vấn đề của luật và ngược lại Như vậy, pháp lệnh là văn bản có tính chất như một đạo luật1

Việc giải thích hiến pháp và luật chỉ được thực hiện trong hai trường hợp: khi có yêu cầu của cơ quan Nhà nước, đoàn thể, công dân và có những vướng mắc hoặc có những cách hiểu khác nhau trong quá trình thực hiện,

cơ quan duv nhất cổ quyén lập pháp, vì vậy quyền lập quy của Chính jghủ chLnên giốLhạa trong trường hơp cu thé iiHẵT^ IM ricS ,X 6 tieã s-tep -^ au đây:

•Ị Văn bản lập quy của Chính phủ quy định chi tiết những điểm đã có ghi trong luật, pháp lệnh

I Văn bản lập quy của Chính phủ có thể ban hành những quy định mới trong m ột lĩnh vực nào đó đang có nhu cầu đòi hỏi cấp bách phải được điều chỉnh bằng pháp luật nhưng chưa có luật và pháp lệnh nào quy định Những trường hợp này Chính phủ có thể ra Nghị định quy định cho các ngành các cấp thực hiện m ột thời gian, sau đó tổng kết lại, báo cáo với Quốc hội chuyển Nghị định đó thành m ột đạo luật Việc ban hành những quy định loại này là cần thiết để kịp thời điều chỉnh các quan hệ xã hội mới nảy sinh trong cuộc sống

* PTS Đinh V ân Mậu - Những cân cứ cần c ó đ ể ph án định quyền lập p h á p và quyền lập quy - Tạp

ch í Luật h ọc s ố 5195

Tuy nhiên, việc ban hành những văn bản lập quy loại này cần được bảo đảm bằng thủ tục xem xét trước và “nguyên tắc thuận ý” của Quốc hội1.Như vậy, quyền lập quy của Chính phủ bao gồm hai loại hoạt động cần được phân biệt để tránh tình trạng vi phạm thẩm quyền Hoạt động lập quy gồm những quy định chi tiết hoá, cụ thể hoá quy định của luật là thẩm quyền hiến định của Chính phủ Hoạt động lập quy mới (chưa có quy định của luật và pháp lệnh) thì Chính phủ với tư cách là cơ quan hành chính Nhà nước cao nhất có quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật để điều

Ị chỉnh, nhưng cần phải bảo đảm những quy định về thủ tục và trình tự nhất định

Quyền lập quy của các bộ chỉ nên giới hạn ở mức độ nhất định không nên để quá rộng như hiện nay Nói chung, văn bản của Bộ chỉ có hiệu lực trong nội bộ ngành, cơ quan chuyên môn cùng hệ thống các cấp địa phương Bộ không được ra những quy định bắt buộc ngành khác phải thực hiện Nếu cần ban hành những văn bản có hiệu lực ngoài ngành cần xin ý kiến và phải được sự chấp thuận của Chính phủ Cũng vì quyền lập quy của

Bộ nên kiến nghị sử dụng hình thức thông tư liên bộ một cách phổ biến hơn

để giải quyết những vấn đề liên ngành

Lập quy của các chính quyền địa phương nói chung chỉ nên giới hạn trong hai trường hợp sau:

Một là, chính quyền cấp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương có quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực quản lý đô thị,

về trật tự, vệ sinh, giao thông, bảo vệ môi trường và quản lý các hoạt động văn hoá thông thường

Hai là, chính quyến cấp xã có quyền ban hành bản quy tắc (hoặc bản hương ước) nông thôn Bản hương ước này phải được ban hành trẽn cơ sở đã được đưa ra trước toàn thể nhân dân xã thảo luận và nhất trí, do Hội đồng nhân dân cùng cấp thông qua

1 N guyễn Vân T hảo - N ân# ca o năng lực th ể chếÌÌOÚ, d ổ i m ới quy trình lập pháp - Tạp ch í C ộng sản

s ổ 24- 12- 1997

Đ ể tạo cơ sở pháp lý cho hoạt động lập pháp của Nhà nước ta có hiệu quả và đi dần vào nề nếp, luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã cụ thể hoá một bước các quy định của Hiến pháp 1992 Quy định của Luật là

cơ sở pháp lý quan trọng để xác định thẩm quyền và nội dung của từng loại văn bản pháp luật nói chung và văn bản do Quốc hội ban hành nói riêng

Theo quy định của điều 84 Hiến pháp 1992 chúng ta nhận thấy, Quốc hội là cơ quan quyền lực cao nhất của Nhà nước ta, có quyền quyết đinh mọi vấn đề quan trọng nhất của đất nước Không có một cơ quan nào trong

bộ m áy Nhà nước lại có thẩm quyền cao như Quốc hội Mọi cơ quan Nhà nước đều phải trực tiếp hoặc gián tiếp trực thuộc Quốc hội; và luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật cũng khẳng định: Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền ban hành ra các quy phạm pháp luật làm chuẩn mực cho mọi

hoạt động xã hội Từ cơ quan cao nhất ở Trung ương đến các công dân bình

thường nhất ở mọi miền xa xôi hẻo lánh của đất nước đều phải chấp hành các quy định được Quốc hội thông qua Qua hoạt động ban hành hiến pháp

và luật thể hiện quyền lực tối cao của Quốc hội

Luật về văn bản quy phạm pháp ltiật của Quốc hội, một mặt nêu rõ những đặc điểm, vai trò của văn bản quy phạm pháp luật là những văn bản ban hành nhằm đặt ra mới hoặc thay đổi, chấm dứt các quy tắc hành vi, các quy tắc này hướng dẫn hoạt động củá con người, nêu ra những điều cho phép, ngăn cấm, được làm hay không được làm, bắt buộc hay không bắt buộc Mặt khác, liiật ban hành văn bản quy phạm pháp luật cũng khẳng định trong số văn bản quy phạm pháp luật, văn bản do Quốc hội ban hành đóng vai trò quan trọng, bao gồm:

cao, quy định việc tổ chức quyền lực Nhà nước, chế độ chính trị, chế độ

kinh tế, cơ sở xã hội của Nhà nước, các nguyên tắc về tổ chức và hoạt động

của bộ máy Nhà nước; quyền hạn, trách nhiệm, cách thức hoạt động của các cơ quan Nhà nước; quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân1 Với tính chất đặc biệt như vậy của các quy định Hiến pháp, việc thông qua Hiến pháp không thể thuộc thẩm quyền của một cơ quan nào khác trong bộ máy Nhà nước ngoài Quốc hội

Lời nói đầu củ a Hiển pháp 1992

- Sau Hiến pháp là các đạo luật điều chỉnh các mối quan hệ xã hội quan trọng và để cụ thể hoá các chế định trong Hiến pháp Những đạo luật này cũng phải do Quốc hội thông qua Luật quy định các vấn đề cơ bản, quan trọng thuộc các lĩnh vực đối nội, đối ngoại, nhiệm vụ kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh của đất nước, những nguyên tắc chủ yếu về tổ chức và hoạt động của bộ máy Nhà nước, về hoạt động của công dân.

- Nghị quyết của Quốc hội được ban hành để quyết định kế hoạch phát triển kinh tế, xã hội, chính sách tài chính tiền tệ quốc gia, chính sách dân tộc, tôn giáo, đối ngoại, quốc phòng, an ninh; dự toán ngân sách Nhà nước, phê chuẩn điều ước Quốc tế, quyết định chê độ làm việc của Quốc hội, u ỷ ban Thường vụ Quốc hội, đại biểu Quốc hội và quyết định các vấn để thuộc thẩm quyền của Quốc hội

- Pháp lệnh quy định những vấn đề được Quốc hội giao, sau một thời gian thực hiện, trình Quốc hội xem xét quyết định ban hành luật Trên thực

tế, việc Ưỷ ban Thường vụ Quốc hội ban hành pháp lệnh được thực hiện như một chế định về sự “lập pháp uỷ quyền” của Quốc hội Sở đĩ, có việc thu hẹp phạm vi thẩm quyền ra pháp lệnh của u ỷ ban Thường vụ Quốc hội

như phân tích ở trên là vì về lâu dài Quốc hội nắm toàn bộ chức năng lập

pháp, còn việc ban hành pháp lệnh của Ưỷ ban Thường vụ Quốc hội chỉ tồn ì tại như một bước quá độ thử nghiệm trong một số năm

- Nghị quyết của u ỷ ban Thường vụ Quốc hội được ban hành để giải thích hiến pháp, luật, pháp lệnh; giám sát việc thi hành Hiến pháp, văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, u ỷ ban Thường vụ Quốc hội, giám sát hoạt động của Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện Kiểm sát nhân dân tối cao, giám sát và hướng dãn hoạt động của Hội đồng nhân dân, quyết định tuyên bố tình trạng chiến tranh, tổng động viên, động viên cục bộ, ban

bố tình trạng khẩn cấp trong cả nước hoặc từng địa phương; quyết đinh những vấn đề khác thuộc thẩm quyền của u ỷ ban Thường vụ Quốc hội

Ị Như vậy, làm luật và làm Hiến pháp là nhiệm vụ quan trọng nhất của

Đ uốc hội Quốc hội hoạt động có hiệu quả chỉ khi nào Quốc hội thực hiện

tốt nhiệm vu lập hiến, lập pháp Chính lẽ đó, có người cho rằng Quốc hội có Ịchức năng quan trọng nhất là làm luật (lập pháp)

Chức năng làm luật của Quốc hội rất lộng, không bị hạn chế Quốc hội

có thể thông qua bất cứ m ột đạo luật nào để điều chỉnh các mối quan hệ xã hội nào đó, nếu Quốc hội thấy rằng việc điều chỉnh các mối quan hệ xã hội

đó bằng các quy định của luật là cần thiết Vì vậy, có thể kết luận mọi lĩnh vực hoạt động, quản lý xã hội của Nhà nước đều phải được Quốc hội quy định thành luật Việc quy định như vậy làm cho Quốc hội không xác định

rõ mục tiêu, định hướng trọng tâm xây dựng luật

hội và mọi công dân khác có liên quan Và ồ đây cũng có thể dễ dàng nhận

thấy rằng: Quốc hội có ưu thế hơn hẳn mọi cơ quan nhà nước trong việc thể hiện ý chí chung của cả nước trong các đạo luật, làm cơ sở cho mọi hoạt , động quản lý xã hội của các cơ quan nhà nước khác

Như phần I đã phân tích, lập pháp là chức náng quan trong nhấUxong cáe chức năng cua Quốc hội Việc thưc hiên tốt chức năng này quyết định đến sư tổnj ạ i và ph á t i n ển của Quốc hỏi Khi nói đến Quốc hội là nòi đến

c h ứ c iiã n ^ iậ p pháp Những năm trước đây do nhiều lý do nhận thức, hoàn cảnh chiến tranh, Quốc hội nước ta không có điều kiện khách quan và chủ quan để thực hiện tốt chức năng này Với nhận thức lại chủ nghĩa xã hội, vai trò của chức năng lập pháp tiến tới Quốc hội phải thực hiện tốt chức năng lập pháp vốn có của mình ỊTrong những năm vừa qua, mặc dù Nhà nước ta

đã ban hành được nhiều văn bản pháp luật mới, sửa đổi, bổ sung’nhiều văn bản pháp luật hiện hành, song hệ thống pháp luật, vẫn chưa hoàn chỉnh, chưa đồng bộ, còn tình trạng chồng chéo, mâu thuẫn Một số văn bản pháp luật mới ban hành chất lượng chưa cao, chưa sát cuộc sống

Nhằm mục đích kliắc phục những thiếu sót trên đây, đẩy nhanh hơn nữa chương trình làm luật, chúng ta phải làm nhiều việc Mộí: trong những

công việc cần phải tiến hành là hoàn thiện hơn nữa trình tự lập pháp của Quốc hội.

Trình tư lâp pháp của Quốc hối là thủ tục các bước tiến hành thông qua một dao luật Thiết nghĩ rằng, trình tự lập pháp là một vấn đề quan trọng, nó vượt ra khỏi tầm hoạt động có tính cách nội bộ của Quốc hội Trình tự lập pháp buộc mọi chủ thể tham gia vào công việc lập pháp đều phải tuân thủ Việc tuân thủ đó, bên cạnh việc bảo đảm tính chất quyền lực tối cao của Quốc hội với tư cách là cơ quan duy nhất có quyển lập pháp, đổng thời nó còn góp phần bảo đảm chất lượng, tính khả thi của mỗi đạo luật do Quốc hội thông qua

Việc tuân thủ trình tự lập pháp giúp Quốc hội bảo đảm chất lượng tối

ưu của mỗi đạo luật Mỗi một giai đoạn trong trình tự lập pháp bao gồm một loạt quy trình diễn biến nối tiếp nhau Vì vâv viẽc tuv tiên, cắt bỏ công đoan trong quy trình j â p pháp là những ngiiyấELĩứiân làm giảm -SÚi-jchất

lương các dao luảt thể hiện ò việc thiếu quy luât khách quan, kèm theo đó

là thiếu tính khả thi của đạo luật Tuy nhiên trong quy định của pháp luật thủ tục này vẫn m ở ra khả năng rút bớt các công đoạn trong những trường hợp cần thiết Việc rút bót công đoạn nào phải do chính cơ quan lập pháp quyết định V í dụ: theo quy định của nội quy kỳ họp, nếu cầc tờ trình, hoặc thuyết trình các dự án đã được gửi cho các đại biểu mà không có vấn đề gì

là phức tạp, mâu thuẫn thì Quốc hội có thể rút bớt việc đọc các tờ trình hoặc thuyết trình theo đề nghị của chủ tịch Quốc hội^ Chính vì tầm quan trọng của trinh tự lập pháp, nên nội dung của trình tự lạp pháp được ,quy định trong Hiến pháp, nội quy của kỳ họp Quốc hội Đặc biệt, việc Quốc hội thông qua Jjjật ban hành văn bản quy phạm pháp luật vào 12/11/1996 đã khẳng định sự quan tâm của Nhà nước ta về lĩnh vực quan trọng này

Quy trình lập pháp của Quốc hội được tiến hành theo trình tự sau đây: a/ Xây dựng chương trinh xây dựng luật, pháp lệnh.

Hiến pháp 1992 quy định Quốc hội có quyền lập hiến, lập pháp, quyết định chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm hoặc cả khoá Đây là một trong những điểm mới quan trọng nhằm khẳng định vị trí chức năng lập pháp của Quốc hội ở tầm cao hơn