Tổ chức và hoạt động của hội đồng dân tộc và các ủy ban của quốc hội theo hiến pháp 2013

Như vậy, việc xây dựng HĐDT, các Ủy ban của Quốc hội thực sự trở thành những cơ quan đầy đủ năng lực, trách nhiệm để thực hiện tốt chức năng, nhiệm vụ tư vấn, tham mưu về chuyên môn cho

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ TƯ PHÁP

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

LÊ HUỲNH

TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA HỘI ĐỒNG DÂN TỘC VÀ CÁC ỦY BAN CỦA QUỐC HỘI

THEO HIẾN PHÁP 2013

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Chuyên ngành: Luật Hiến pháp

Mã số: 60380102

Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS Tô Văn Hòa

HÀ NỘI - 2016

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của cá nhân tôi Các tài liệu, số liệu trình bày trong Luận văn là trung thực Luận văn là tập hợp các nhận xét, đánh giá của tôi trên cơ sở nhìn nhận các khía cạnh thực tế một cách khách quan cũng như tham khảo chọn lọc các sách chuyên khảo, các công trình khoa học, luận văn, luận án, báo chí…đã nghiên cứu và đề cập trước đó

TÁC GIẢ LUẬN VĂN

Xác nhận của giáo viên hướng dẫn

DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT TRONG LUẬN VĂN

MỤC LỤC

MỞ ĐẦU 1

1 Tính cấp thiết của việc nghiên cứu đề tài 1

2 Tình hình nghiên cứu của đề tài 3

3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của đề tài 4

4 Câu hỏi nghiên cứu của luận văn 5

5 Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu đề tài 5

6 Mục đích, nhiệm vụ của việc nghiên cứu đề tài 6

7 Những kết quả nghiên cứu mới của luận văn 7

8 Cơ cấu của luận văn 8

Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA HỘI ĐỒNG DÂN TỘC, CÁC ỦY BAN CỦA QUỐC HỘI 9

1.1 Khái niệm, tính chất Tổ chức HĐDT, các Ủy ban của Quốc hội 9

1.1.1 Khái niệm Tổ chức HĐDT và các Ủy ban của Quốc hội 9

1.1.2 Đặc điểm Tổ chức của HĐDT và các Ủy ban của Quốc hội 12

1.2 Khái niệm, đặc điểm Hoạt động của HĐDT và các Ủy ban của Quốc hội 17

1.2.1 Khái niệm Hoạt động của HĐDT và các Ủy ban của Quốc hội 17

1.2.2 Đặc điểm hoạt động của HĐDT và các Ủy ban của Quốc hội 20

1.3 Vị trí, vai trò của HĐDT, các Ủy ban của Quốc hội 26

1.4 Sơ lược quá trình hình thành và phát triển của HĐDT và các Ủy ban của Quốc hội 29

1.5 Yêu cầu tổ chức và hoạt động của HĐDT, các Ủy ban của Quốc hội trong điều kiện hiện nay 34

Kết luận chương 1 42

Chương 2 ĐÁNH GIÁ CÁC QUY ĐỊNH PHÁP LUẬT VỀ TỔ CHỨC, HOẠT ĐỘNG CỦA HỘI ĐỒNG DÂN TỘC, CÁC ỦY BAN CỦA QUỐC HỘI GIAI ĐOẠN HIỆN NAY 43

2.1 Đánh giá các quy định của pháp luật về tổ chức của HĐDT và các Ủy ban của Quốc hội 44

2.1.1 Những điểm đổi mới trong quy định về Tổ chức của HĐDT và các

Ủy ban của Quốc hội của Hiến pháp 2013 so với Hiến pháp 1992 44 2.1.2 Đánh giá Luật Tổ chức Quốc hội 2014 trên phương diện cụ thể hóa, phù hợp, đồng bộ quy định về tổ chức HĐDT và các Ủy ban của Quốc hội trong Hiến pháp năm 2013 và các văn bản pháp luật khác có liên quan 48 2.2 Đánh giá các quy định pháp luật về hoạt động của HĐDT, các Ủy ban của Quốc hội trong giai đoạn hiện nay 54 2.2.1 Những điểm mới trong quy định về hoạt động của HĐDT và các Ủy ban của Quốc hội của Hiến pháp năm 2013 so với Hiến pháp năm 1992 54 2.2.2 Đánh giá Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014 trên phương diện cụ thể hóa, phù hợp, đồng bộ quy định về hoạt động của HĐDT và các Ủy ban của Quốc hội trong Hiến pháp năm 2013 và các văn bản pháp luật khác có liên quan 60

Kết luận chương 2 67 Chương 3 HOÀN THIỆN TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA HỘI

ĐỒNG DÂN TỘC, CÁC ỦY BAN CỦA QUỐC HỘI TRONG GIAI

ĐOẠN HIỆN NAY 68

3.1 Một số hạn chế trong tổ chức và hoạt động của HĐDT, các Ủy ban của Quốc hội 68 3.1.1 Về tổ chức của HĐDT và các Ủy ban của Quốc hội 68 3.1.2 Về hoạt động của HĐDT và các Ủy ban của Quốc hội 74 3.2 Phương hướng, giải pháp hoàn thiện cơ cấu tổ chức và hoạt động của HĐDT, các Ủy ban của Quốc hội 87 3.2.1 Phương hướng, giải pháp hoàn thiện tổ chức HĐDT, các Ủy ban của Quốc hội 87 3.2.2 Phương hướng, giải pháp hoàn thiện hoạt động của HĐDT, các Ủy ban của Quốc hội 91

Kết luận chương 3 97 KẾT LUẬN 98 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

PHỤ LỤC

1

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của việc nghiên cứu đề tài

Trong bộ máy nhà nước ta, Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà XHCN Việt Nam Quốc hội là cơ quan có quyền lập hiến và lập pháp; quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước như những chính sách cơ bản về đối nội và đối ngoại, nhiệm vụ kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh, những nguyên tắc chủ yếu về tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước, về quan hệ

xã hội, hoạt động của công dân; thực hiện quyền giám sát tối cao đối với một

số hoạt động của Nhà nước Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, bởi vì theo quy định của Hiến pháp, ở nước ta, tất cả quyền lực thuộc về nhân dân Điều đó có nghĩa nhân dân là người chủ của quyền lực nhà nước Quốc hội là cơ quan nhà nước cao nhất thực hiện quyền lực của nhân dân Chính vì vai trò của Quốc hội là hết sức quan trọng nên việc phân chia cơ cấu

tổ chức, phương thức hoạt động của Quốc hội sao cho Quốc hội hoạt động hiệu quả là vấn đề luôn được quan tâm Quốc hội Việt Nam đang trong quá trình từng bước kiện toàn về tổ chức và nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động Sự ra đời của Hiến pháp năm 2013 thay thế Hiến pháp năm 1992 cùng với sự ra đời của Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014, Luật giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015 đã đánh dấu những bước “Chuyển mình”, những sự hoàn thiện trong tổ chức, hoạt động của Quốc hội Tuy nhiên, thực tiễn hoạt động của Quốc hội trong thời gian qua cho thấy, bên cạnh những kết quả đạt được vẫn còn tồn tại nhiều nhiều bất cập trong hoạt động lập pháp, giám sát và quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước Quốc hội hoạt động chưa phát huy được tối đa hiệu quả xuất phát từ nhiều nguyên nhân chủ quan và khách quan Một trong những nguyên nhân chính phải kể đến là sự chưa hiệu quả trong hoạt động của HĐDT và các Ủy ban của Quốc hội, các cơ quan giúp việc cho Quốc hội, được ví như là cánh tay phải của Quốc hội

2

Trong những năm qua, với tư cách là cơ quan của Quốc hội, HĐDT và các Ủy ban của Quốc hội có vai trò quan trọng tham mưu cho Quốc hội trong công tác lập pháp, giám sát và quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước Thể hiện qua việc Quốc hội ban hành được một số lượng lớn các đạo luật, giám sát có hiệu quả hoạt động của Chính phủ, TANDTC, VKSNDTC và quyết định nhiều vấn đề quan trọng của đất nước Hoạt động của HĐDT và các Ủy ban của Quốc hội là một trong những yếu tố chính đảm bảo hiệu quả hoạt động của Quốc hội

Hơn nữa, đặc điểm trong tổ chức và hoạt động của Quốc hội Việt Nam hiện nay cho thấy rất nhiều hạn chế Vì vậy cải tổ, bổ sung, hoàn thiện tổ chức

và hoạt động các cơ quan chuyên môn của Quốc hội là một trong các biện pháp khắc phục những hạn chế đó Như vậy, việc xây dựng HĐDT, các Ủy ban của Quốc hội thực sự trở thành những cơ quan đầy đủ năng lực, trách nhiệm để thực hiện tốt chức năng, nhiệm vụ tư vấn, tham mưu về chuyên môn cho Quốc hội, đóng vai trò là một trong những trụ cột chính của Quốc hội hiện nay, vừa là yêu cầu về chính trị, pháp lý, vừa là yêu cầu mang tính khách quan trong tiến trình đổi mới tổ chức, hoạt động của Quốc hội nói riêng cũng như trong việc đẩy mạnh xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam hiện nay Đúng như nhận định của W.Wilon1 cách đây hơn 100 năm:

“Quốc hội phiên toàn thể là phiên trình diễn, Quốc hội trong các Ủy ban

là Quốc hội làm việc”

Do vậy hoạt động của Quốc hội trên thực tế được thực hiện chủ yếu thông qua hoạt động của các cơ quan của Quốc hội Vì thế, muốn nâng cao vai trò cũng như hiệu quả chức năng giám sát của Quốc hội thì cần phải nâng cao vai trò, hiệu quả giám sát của các cơ quan của Quốc hội, trong đó có HĐDT và các Ủy ban thường trực của Quốc hội

Trong khuôn khổ của một luận văn thạc sỹ, tác giả chọn đề tài “Tổ chức

và hoạt động của HĐDT và các Ủy ban của Quốc hội theo Hiến pháp 2013”

1 Thomas Woodrow Wilson (28 tháng 12 năm 1856–3 tháng 2 năm 1924), là Tổng thống Hoa Kỳ thứ 28

3

làm đề tài nghiên cứu, để tham gia bàn luận một góc nhỏ của vấn đề quan trọng và cấp thiết này, hy vọng có thể bổ sung được nguồn thông tin có giá trị cho công tác nghiên cứu khoa học, giảng dạy, đồng thời góp phần đổi mới tổ chức và hoạt động của HĐDT và các Ủy ban của Quốc hội ở Việt Nam

2 Tình hình nghiên cứu của đề tài

Trong thời gian qua, cùng với chủ trương lớn được nêu trong các văn kiện của Đảng về đổi mới tổ chức và hoạt động của Quốc hội, trong quá trình đổi mới tổ chức và hoạt động của Quốc hội, nhiều vấn đề lý luận và thực tiễn liên quan đến chất lượng hoạt động của HĐDT, các Ủy ban của Quốc hội đã được nhiều nhà khoa học, các vị đại biểu Quốc hội, các chuyên gia quan tâm

đề cập đến trong nhiều công trình nghiên cứu tiêu biểu liên quan đến chủ đề luận văn Phải kể đến một số công trình nổi bật và mới nhất kể từ khi Hiến

pháp năm 2013 ra đời như Đề tài cấp bộ: “Cơ sở lý luận và thực tiễn đổi mới

tổ chức và hoạt động của HĐDT, các Ủy ban của Quốc hội”, (2013) do TS

Trần Thị Quốc Khánh làm chủ nhiệm2; Đề tài cấp bộ: “Cơ sở lý luận và thực tiễn xây dựng và hoàn thiện quy định của pháp luật về hoạt động báo cáo, giải trình tại HĐDT, các Ủy ban của Quốc hội ở nước ta hiện nay”, (2014) do PGS.TS Đinh Xuân Thảo làm Chủ nhiệm3 Về tình hình nghiên cứu ở nước ngoài, có rất nhiều công trình nghiên cứu về các Ủy ban của Nghị viện có giá trị xuyên thời gian Tuy nhiên, do dung lượng có hạn tác giả chỉ liệt kê vài công trình trong thời gian gần đây nhất như công trình nghiên cứu của tập thể

tác giả nước ngoài với tên gọi “Báo cáo nghiên cứu điều trần tại các Ủy ban

của Nghị viện và khả năng áp dụng tại Việt Nam”, NXB Hồng Đức, (tài liệu

tham khảo, lưu hành nội bộ) xuất bản năm 2012 với 2 tác giả nước ngoài (John Patterson và Kit Dawnay) và các tác giả trong nước (Nguyễn Đức Lam, Hoàng Minh Hiếu); công trình của William Mckay và Charles W.Johnson

(2012): “Parliament and Congress: Representation and Scrutiny in the

4

Twenty-First Century”, trong đó có so sánh về chức năng đại diện và giám sát

của cơ quan lập pháp ở các nước theo hệ thống Westminster, tiêu biểu là Nghị viện Anh và Hoa Kỳ Về mặt lý luận, mỗi công trình, bài viết đều có những quan điểm, cách trình bày, phân tích, lý giải riêng của mình và đưa ra những giải pháp nhằm hoàn thiện tổ chức, hoạt động của HĐDT và các Ủy ban của Quốc hội Luận văn của tác giả đi sâu nghiên cứu về khía cạnh lý luận về sự tương đồng, sự cụ thể hóa giữa Hiến pháp năm 2013 và Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014 vừa có hiệu lực Không những luận án, luận văn, nghiên cứu khoa học, sách, tạp chí trong nước quan tâm đến vấn đề này mà nó còn được quan tâm, nghiên cứu nhiều ở nhiều quốc gia khác nhau, nhiều ngôn ngữ khác nhau trên thế giới Tuy nhiên, về hoạt động của HĐDT và các Ủy ban của Quốc hội Việt Nam, theo khảo cứu sơ bộ tại địa chỉ website của Liên minh thế giới (IPU) cho thấy hầu như chưa có công trình nào nghiên cứu về vấn đề này song các công trình nghiên cứu về Quốc hội, Nghị viện nói chung và các

Ủy ban của Nghị viện nói riêng có giá trị tham chiếu trong quá trình nghiên cứu đề tài Luận văn Luận văn của tác giả có sự học hỏi, vận dụng các kiến thức từ các công trình nghiên cứu trong và ngoài nước đó

3 Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu của đề tài

Là một đề tài thuộc chuyên ngành luật Hiến pháp - hành chính, những vấn đề được nêu ra trong luận văn được khái quát thông qua việc phân tích, tổng hợp những nội dung liên quan đến việc quy định của pháp luật về cơ cấu

tổ chức, nhiệm vụ quyền hạn, quy chế thành viên và hoạt động xây dựng pháp luật, thẩm tra và giám sát của HĐDT và các Ủy ban của Quốc hội theo Hiến pháp năm 2013 và các quy định pháp luật hiện hành liên quan trên cơ sở so sánh đối chiếu với các QPPL trước đã hết hiệu lực, rút ra bài học kinh nghiệm cũng như đánh giá những ưu điểm tiến bộ Trọng tâm của đề tài tập trung làm

rõ những điểm mới trong quy định của Hiến pháp năm 2013 so với Hiến pháp năm 1992; đánh giá sự cụ thể hoá Hiến pháp năm 2013 đối với Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014 và sự phù hợp của Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014 so

5

với Hiến pháp năm 2013 và đánh giá sự đồng bộ, thống nhất với các văn bản pháp luật khác liên quan Luận văn cũng trình bày khái quát, sơ lược về thực tiễn triển khai thi hành Hiến pháp và Luật Tổ chức Quốc hội trong tổ chức hoạt động của HĐDT và các Ủy ban của Quốc hội

4 Câu hỏi nghiên cứu của luận văn

Tổ chức và hoạt động của HĐDT, các Ủy ban của Quốc hội theo quy định của Hiến pháp năm 2013 có những điểm mới nào so với Hiến pháp năm 1992? Những điểm mới đó đã khắc phục được những hạn chế của Hiến pháp năm 1992 về tổ chức, hoạt động của HĐDT, các Ủy ban của Quốc hội hay chưa? Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014 ra đời thay thế Luật Tổ chức Quốc hội năm 2001 sửa đổi năm 2007 cụ thể hóa Hiến pháp năm 2013 về tổ chức hoạt động của HĐDT, các Ủy ban của Quốc hội như thế nào? Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014 có xung đột, mâu thuẫn, chồng chéo với Hiến pháp năm

2013 và các văn bản pháp luật khác có liên quan?

5 Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu đề tài

Cơ sở lý luận của đề tài dựa trên các quan điểm chính thức của Đảng và Nhà nước Việt Nam về hệ thống chính trị, về tổ chức và hoạt động của Quốc hội Nội dung của đề tài được trình bày trên nền tảng lý luận được nghiên cứu tổng hợp từ Hiến pháp năm 2013, các bản Hiến pháp năm 1946, Hiến pháp năm 1959, Hiến pháp năm 1980, Hiến pháp năm 1992, Hiến pháp năm 1992 sửa đổi bổ sung năm 2001, các văn bản pháp luật Việt Nam liên quan như Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014, Luật hoạt động giám sát của Quốc hội và hội đồng nhân dân năm 2015 và các tài liệu pháp lý khác Đề tài được thực hiện trên cơ sở nghiên cứu của bản thân và sự đóng góp của giáo viên hướng dẫn, có tham khảo và chọn lọc phù hợp các tài liệu, các tham luận và báo cáo khoa học, cũng như sách chuyên khảo về lĩnh vực Hiến pháp cụ thể là lĩnh vực Tổ chức và hoạt động của Quốc hội và các ủy ban của Quốc hội

Dựa trên phương pháp luận của triết học Mác-Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh, các nguyên tắc cơ bản của chủ nghĩa duy vật biện chứng, chủ nghĩa

6

duy vật lịch sử, các nguyên tắc của lý luận về nhà nước và pháp luật, các quan điểm của Đảng về Nhà nước, pháp luật trong thời kỳ đổi mới Phương pháp nghiên cứu được sử dụng trong quá trình thực hiện đề tài là phương pháp duy vật lịch sử, phương pháp logic, phương pháp thống kê, phương pháp rà soát, tập hợp, Đây là những phương pháp được sử dụng chủ đạo, ngoài ra đề tài còn được thực hiện bằng các phương pháp nghiên cứu có tính đặc thù của khoa học xã hội như phương pháp phân tích, tổng hợp và so sánh giữa lý luận

và thực tiễn để giải quyết các vấn đề được đặt ra trong nội dung khoa học này

6 Mục đích, nhiệm vụ của việc nghiên cứu đề tài

6.1 Mục đích của luận văn

Mục đích của đề tài là làm rõ cơ sở lý luận và thực tiễn về hoạt động của HĐDT và các Ủy ban của Quốc hội - thực trạng và đề ra giải pháp hoàn thiện Để đạt được mục đích đó, đề tài đặt ra nhiệm vụ nghiên cứu về nguồn gốc, tính chất, vai trò, tổ chức và chức năng của HĐDT và các Ủy ban của Quốc hội, nhằm chỉ ra những tồn tại, đề xuất những giải pháp để tiếp tục đổi mới hoạt động đặc biệt là hoạt động thẩm tra và hoạt động giám sát nhằm góp phần phát huy vai trò của Quốc hội trong quá trình xây dựng nhà nước Việt Nam XHCN của Nhân dân, do Nhân dân và vì Nhân dân

6.2 Nhiệm vụ của Luận văn

Với mục đích nghiên cứu trên, luận văn có những nhiệm vụ chủ yếu sau:

- Nghiên cứu sự hình thành và phát triển của HĐDT và các Ủy ban trong Quốc hội nước ta

- Nghiên cứu những vấn đề lý luận về tổ chức và hoạt động của hệ thống

Ủy ban của Quốc hội; phương thức hoạt động của hệ thống Ủy ban của Quốc hội; các yêu cầu đặt ra đối với hoạt động của HĐDT, các Ủy ban trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN ở Việt Nam

- Đánh giá những điểm mới trong tổ chức hoạt động của HĐDT, các Ủy ban của Quốc hội theo Hiến pháp năm 2013 và Luật Tổ chức Quốc hội năm

và các Ủy ban của Quốc hội trong thời gian tới

7 Những kết quả nghiên cứu mới của luận văn

Luận văn góp phần làm sáng tỏ và sâu sắc hơn các vấn đề pháp lý về tổ chức hoạt động của HĐDT và các Ủy ban của Quốc hội, như:

- Lần đầu tiên đề cập đến Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014 trong vấn đề cụ thể hóa Hiến pháp năm 2013 về tổ chức, hoạt động của HĐDT và các Ủy ban của Quốc hội cũng như sự tương thích của Luật Tổ chức năm 2014 với các luật khác có liên quan đến vấn đề này

- Luận văn cũng nhận diện những yêu cầu đặt ra trong tổ chức của HĐDT, các Ủy ban của Quốc hội trong giai đoạn hiện nay (giai đoạn hội nhập, mở cửa và xây dựng Nhà nước pháp quyền) Vấn đề hoạt động của HĐDT các Ủy ban của Quốc hội được nói đến khá nhiều tuy nhiên tổ chức của các Ủy ban này sau khi Hiến pháp năm 2013 và Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014 ra đời lại chưa được đưa ra bàn luận đề cập nhiều

- Luận văn còn đưa ra đánh giá về sự thay đổi phát triển trong tổ chức hoạt động của HĐDT, các Ủy ban của Quốc hội theo Hiến pháp năm 2013 so với Hiến pháp năm 1992 sửa đổi bổ sung năm 2001

- Luận văn cũng trình bày những quan điểm và giải pháp kiện toàn hoạt động của HĐDT, các Ủy ban của Quốc hội ở nước ta từ khi Hiến pháp năm

2013 có hiệu lực cho đến nay; đồng thời tập trung chủ yếu vào việc nhận diện, phân tích, làm rõ được những hạn chế trong tổ chức, hoạt động của các cơ quan này để có cơ sở thực tiễn cho việc xây dựng quan điểm, đề xuất các giải pháp cụ thể

8

- Cuối cùng luận văn xác lập được hệ quan điểm và đề xuất các giải pháp tiếp tục đổi mới, hoàn thiện tổ chức, hoạt đông của HĐDT, các Ủy ban trong điều kiện Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014, Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015, Luật hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND năm 2015…ra đời và vừa có hiệu lực

8 Cơ cấu của luận văn

Khóa luận bao gồm ba phần: phần mở đầu, phần nội dung và phần kết luận

Phần nội dung gồm ba chương:

Chương 1: Cơ sở lý luận về tổ chức và hoạt động của HĐDT, các Ủy ban của Quốc hội

Chương 2: Đánh giá các quy định pháp luật vể tổ chức, hoạt động của HĐDT

và các Ủy ban của Quốc hội trong giai đoạn hiện nay

Chương 3: Hoàn thiện tổ chức và hoạt động của HĐDT và các Ủy ban của Quốc hội trong giai đoạn hiện nay

9

Chương 1

CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA HỘI ĐỒNG

DÂN TỘC, CÁC ỦY BAN CỦA QUỐC HỘI

1.1 Khái niệm, tính chất tổ chức HĐDT, các Ủy ban của Quốc hội

1.1.1 Khái niệm tổ chức HĐDT và các Ủy ban của Quốc hội

Khái niệm “Tổ chức” được hiểu theo nhiều nghĩa khác nhau Khoa học quản lý nghiên cứu tổ chức với tư cách là hệ thống con người – xã hội với những quá trình, hiện tượng và hoạt động của con người4 Để có một quan niệm khoa học về tổ chức cần phải nhận thức nó ở hai góc độ: Tổ chức với tính cách là một thực thể (Danh từ) và tổ chức với tính cách là một hoạt động (Động từ) Tổ chức, dưới góc nhìn là một thực thể được hiểu là một đơn vị xã hội bao gồm nhiều thành viên cùng gia nhập vào đơn vị xã hội đó để hoàn thành mục tiêu chung và mục tiêu cá nhân Hay nói một cách đơn giản, tổ chức là sự liên kết của nhiều người theo một cách thức nhất định và có cùng mục đích chung

Tổ chức với tư cách là một hoạt động (chức năng tổ chức) được hiểu là quy trình thiết kế bộ máy, sắp xếp, bố trí, sử dụng và phát triển các nguồn nhân lực nhằm thực hiện các mục tiêu chung Theo từ điển tiếng việt trực tuyến5, tổ chức

có nghĩa là sắp xếp, bố trí cho thành một chỉnh thể, có một cấu tạo, một cấu trúc và những chức năng chung nhất định Luận văn của tác giả nghiên cứu tổ chức của HĐDT và các Ủy ban của Quốc hội dưới cả hai góc độ là các cơ quan

bộ phận của Nhà nước thuộc cơ cấu của Quốc hội và dưới góc độ cách thức thiết kế, sắp xếp bố trí HĐDT và các Ủy ban của Quốc hội nhằm phát huy được tối đa vai trò hỗ trợ Quốc hội thực hiện các chức năng của mình

Quốc hội nước ta được tổ chức theo mô hình là cơ quan đại diện cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất6 Mô hình đó được

4 Bộ nội vụ, Viện Khoa học tổ chức Nhà nước, tại địa chỉ:

ng-c-b-n-c-a-t-ch-c-t-giac-d-khoa-h-c-t-ch-c-nha-n-c.aspx (truy cập ngày 16/6/2016)

http://isos.gov.vn/Thongtinchitiet/tabid/84/ArticleId/779/language/vi-VN/Khai-ni-m-phan-lo-i-va-cac-d-c-tr-5 Từ điển Tiếng Việt, tại địa chỉ: http://www.informatik.uni-leipzig.de/~duc/Dict/ (truy cập ngày 17/6/2016)

6 Điều 69 Hiến pháp năm 2013

10

hình thành và phát triển dựa trên yêu cầu chủ trương phát huy vai trò làm chủ của nhân dân Tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân và đảm bảo để nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước của mình Các bước hoàn thiện tổ chức của Quốc hội qua từng thời kỳ cũng là sự thể hiện trong thực tế chủ trương của Đảng về hoàn thiện, đổi mới tổ chức và nâng cao hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nước ở nước ta Với đặc điểm Quốc hội được tổ chức theo cơ cấu một viện đã đảm bảo được Quốc hội là nơi tập trung, thống nhất ý chí, nguyện vọng của các tầng lớp nhân dân, đảm bảo tính thực quyền, không chia cắt và tránh tình trạng tranh luận suông như ở hai viện của Nghị viện tư sản7 Cũng như đặc tính chung của Quốc hội nước khác, với tính chất là cơ quan hoạt động theo chế độ hội nghị, trong tổ chức và hoạt động của Quốc hội nước ta cần phải có đầy đủ các cơ cấu cần thiết HĐDT và các Ủy ban của Quốc hội là một trong những cơ cấu cần thiết của Quốc hội Chính vì vậy tổ chức HĐDT, các Ủy ban của Quốc hội có hợp lý hay không ảnh hưởng đến hiệu quả hoạt động của Quốc hội8 Hiện nay, các cơ quan của Quốc hội nước

ta có HĐDT (trước đây là Ủy ban dân tộc của Quốc hội) và 9 Ủy ban9 Mặc

dù việc thành lập HĐDT, các Ủy ban của Quốc hội Việt Nam được quy định trong Hiến pháp nhưng lại không quy định cụ thể số lượng Ủy ban thường trực cũng như tên gọi cụ thể của từng Ủy ban này Thể chế hóa các quy định của Hiến pháp, Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014 quy định cụ thể việc thành lập HĐDT và các Ủy ban của Quốc hội với các tên gọi và nhiệm vụ quyền hạn khác nhau HĐDT gồm có Chủ tịch, các Phó Chủ tịch, Ủy viên thường trực, Ủy viên chuyên trách và các Ủy viên khác Ủy ban của Quốc hội gồm có Chủ nhiệm, các Phó Chủ nhiệm, Ủy viên thường trực, Ủy viên chuyên trách

và các Ủy viên khác Chủ tịch HĐDT, Chủ nhiệm Ủy ban của Quốc hội do

11

Quốc hội bầu Các Phó Chủ tịch, Ủy viên thường trực, Ủy viên chuyên trách

và các Ủy viên khác của HĐDT; các Phó Chủ nhiệm, Ủy viên thường trực, Ủy viên chuyên trách và các Ủy viên khác của Ủy ban do Ủy ban thường vụ Quốc hội phê chuẩn Thường trực HĐDT, Thường trực Ủy ban của Quốc hội giúp HĐDT, Ủy ban của Quốc hội giải quyết các công việc thường xuyên của Hội đồng, Ủy ban trong thời gian Hội đồng, Ủy ban không họp Thường trực HĐDT gồm Chủ tịch, các Phó Chủ tịch và các Ủy viên thường trực Thường trực Ủy ban của Quốc hội gồm Chủ nhiệm, các Phó Chủ nhiệm và các Ủy viên thường trực HĐDT và các Ủy ban của Quốc hội thành lập các tiểu ban để nghiên cứu, chuẩn bị các vấn đề thuộc lĩnh vực hoạt động của Hội đồng, Ủy ban Trưởng tiểu ban phải là thành viên của Hội đồng, Ủy ban, các thành viên khác có thể không phải là thành viên của Hội đồng, Ủy ban hoặc không phải là Đại biểu Quốc hội10 Các tiểu ban này không phải là thành phần cứng nằm trong Ủy ban thường trực mà là các bộ phận lâm thời có chuyên môn sâu, được các Ủy ban thành lập nhằm cung cấp kiến thức, thông tin chuyên sâu về một số lĩnh vực nào đó để giúp Ủy ban giải quyết một công việc cụ thể của mình Nhiệm vụ chủ yếu của HĐDT và các ủy ban của Quốc hội là thẩm tra dự án luật, dự án pháp lệnh, các đề án, báo cáo khác do Quốc hội hoặc Ủy ban thường

vụ Quốc hội giao; trình Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội lấy ý kiến về chương trình xây dựng luật, pháp lệnh; thực hiện quyền giám sát và kiến nghị những vấn đề thuộc quyền hạn, nhiệm vụ của mình theo lĩnh vực đã được phân công trong Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014 và các văn bản pháp luật khác11

Do Hiến pháp không quy định giới hạn số lượng các Ủy ban thường trực

mà Quốc hội được phép thành lập, cho nên Quốc hội hoàn toàn có quyền quyết định số lượng các Ủy ban này Tuy nhiên, bởi vì số lượng, tên gọi cũng như nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của các Ủy ban thường trực quy định cụ thể trong luật Tổ chức Quốc hội năm 2014, nên trong trường hợp Quốc hội thấy

10 Điều 67 Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014

11 Điều 75,76 Hiến pháp năm 2013

đó là UBLT của Quốc hội12 Từ Quốc hội khóa XI đến nay có khá nhiều vấn

đề mới Quốc hội phải thành lập các đoàn giám sát (thực chất là UBLT) để xử

lý Phần lớn các vụ việc đó là các vụ án oan, sai hoặc các vấn đề kinh tế còn sai sót nghiêm trọng Vì vậy Hiến pháp năm 2013 có hẳn một quy định về UBLT để nghiên cứu, thẩm tra một dự án hoặc điều tra một vấn đề nhất định

1.1.2 Đặc điểm tổ chức của HĐDT và các Ủy ban của Quốc hội

Ở nước ta, HĐDT và các Ủy ban của Quốc hội cũng được tổ chức theo mô hình các Ủy ban của Nghị viện, điển hình của các quốc gia khác nhau trên thế giới Có rất nhiều tiêu chí khác nhau trong việc phân biệt các loại hình Ủy ban Dựa vào thời gian tồn tại và mức độ hoạt động, tính chất các nhiệm vụ, quyền hạn được giao, có thể phân loại các hình thức Ủy ban đang tồn tại một cách khá phổ biến trong Quốc hội, Nghị viện các nước hiện nay, như: các Ủy ban thường trực, các Ủy ban đặc biệt, hay có thể còn được gọi là Ủy ban tạm thời, UBLT Ngoài các Ủy ban nêu trên, các loại hình Ủy ban khác như Ủy ban hỗn hợp, Ủy ban hội nghị thường được tổ chức ở những nơi Quốc hội (hay Nghị viện) được

tổ chức theo mô hình lưỡng viện, với thành viên là nghị sỹ của cả hai viện, báo cáo kết quả hoạt động của Ủy ban được trình ra cả hai viện Hệ thống các Ủy ban thường trực là mô hình tổ chức các Ủy ban được hình thành một cách khá ổn

12 Điều 78 Hiến pháp năm 2013

và các Ủy ban của Quốc hội (9 Ủy ban theo quy định của pháp luật hiện hành) Nhiệm vụ của các Ủy ban này là nghiên cứu, thẩm tra những dự án luật, dự án pháp lệnh và những dự án khác, những Báo cáo được Quốc hội hoặc Ủy ban thường vụ Quốc hội giao; trình Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội ý kiến về chương trình xây dựng luật, pháp lệnh; thực hiện quyền giám sát trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn do luật định; kiến nghị những vấn đề thuộc phạm vi hoạt động của Ủy ban

Tùy theo từng lĩnh vực hoặc từng nhóm vấn đề nhất định, Quốc hội thành lập các Ủy ban thường trực Hiện nay theo Hiến pháp năm 2013 và Luật

Tổ chức Quốc hội năm 2014 thì Quốc hội có 9 Ủy ban thường trực, đó là:

1 Uỷ ban pháp luật;

2 Uỷ ban tư pháp;

3 Ủy ban kinh tế;

4 Ủy ban tài chính, ngân sách;

5 Ủy ban quốc phòng và an ninh;

6 Ủy ban văn hóa, giáo dục, thanh niên, thiếu niên và nhi đồng;

7 Ủy ban về các vấn đề xã hội;

8 Ủy ban khoa học, công nghệ và môi trường;

9 Ủy ban đối ngoại

Luật Tổ chức Quốc hội còn quy định mỗi Ủy ban phải có một số thành viên làm việc theo chế độ chuyên trách

Với vị trí là cơ quan thường trực của Quốc hội, HĐDT và các Ủy ban của Quốc hội hoạt động thường xuyên, liên tục trong suốt nhiệm kỳ của mình và

13 Văn phòng Quốc hội và chương trình phát triển Liên hợp quốc (2005): Thiết chế Nghị viện-Những khái

niệm cơ bản, Chương trình Dự án VIE/02/2007 “Tăng cường năng lực các cơ quan dân cử ở Việt Nam”, Hà

Nội, tr.25

14

đóng vai trò là các cơ quan của Quốc hội, hỗ trợ Quốc hội trong các lĩnh vực thuộc chức năng của Quốc hội Các cơ quan trong bộ máy hành pháp và tư pháp đều phải chịu sự giám sát của HĐDT và các Ủy ban của Quốc hội Các dự án luật, báo cáo của cơ quan nhà nước khác trước khi trình Quốc hội đều phải được HĐDT và các Ủy ban của Quốc hội thẩm tra HĐDT và các Ủy ban của Quốc hội trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn được giao có quyền kiến nghị về các vấn

đề liên quan đến việc hoàn thiện tổ chức, hoạt động của các cơ quan nhà nước và các chính sách biện pháp giải quyết các vấn đề kinh tế - xã hội của đất nước Tóm lại HĐDT, các Ủy ban của Quôc hội (9 Ủy ban nêu trên) là cơ quan thường trực do Quốc hội thành lập, giữ vai trò như một cơ quan giúp việc, thư

ký cho Quốc hội, giữ vai trò là đầu mối liên hệ giữa Quốc hội, Ủy ban thường

vụ Quốc hội và cơ quan nhà nước khác trong việc giải quyết công việc của Quốc hội một cách thường xuyên liên tục

Gọi HĐDT, các Ủy ban của Quốc hội là các “Ủy ban thường trực” là vì

sự tồn tại qua nhiều nhiệm kỳ của thiết chế này cũng như để phân biệt với

“UBLT” Xuất phát từ kết quả hoạt động giám sát của Quốc hội (theo quy định của Luật hoạt động giám sát của Quốc hội năm 2003 nay đã được thay thế bởi Luật hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015), một thiết chế mới được quy định trong Hiến pháp năm 2013, đó là UBLT của Quốc hội14 Từ Quốc hội khóa XI đến nay có khá nhiều vấn đề mà Quốc hội phải thành lập các đoàn giám sát (thực chất là UBLT) để xử lý Phần lớn các vụ việc đó là các vụ án oan, sai hoặc các vấn đề kinh tế còn sai sót nghiêm trọng Vì vậy Hiến pháp năm 2013 có hẳn một quy định về UBLT

để nghiên cứu, thẩm tra một dự án hoặc điều tra một vấn đề nhất định

UBLT là những Ủy ban được Quốc hội lập ra khi xét thầy cần thiết để nghiên cứu thẩm tra một dự án hoặc điều tra về một vấn đề nhất định Sau khi hoàn thành nhiệm vụ, Ủy ban này sẽ giải thể Ví dụ: Ủy ban sửa đổi Hiến pháp, Ủy ban thẩm tra tư cách đại biểu Quốc hội Đặc điểm của các vụ việc

mà UBLT giải quyết là những vụ việc có tính chất bất thường, đặc biệt và

14 Điều 78, Hiến pháp năm 2013

15

không có tính thường xuyên, định kỳ Những vụ việc bất thường không chỉ thuộc một lĩnh vực cố định Ví dụ, trong lĩnh vực lập pháp có thể có những nhiệm vụ đặc biệt không thường xuyên như hoạt động thẩm tra về nhu cầu hay xem xét dự thảo của một dự luật hoặc một dự án ngân sách có tính chuyên sâu và đặc biệt mà các Ủy ban thường trực khó có thể thực hiện hiệu quả Trong lĩnh vực giám sát hành pháp, mặc dù các Ủy ban cố định đảm nhiệm phần lớn công việc giám sát nhưng với những vụ việc cụ thể, đòi hỏi nhu cầu giám sát đặc biệt vẫn cần các UBLT Vụ việc có tính chất bất thường, đặc biệt và không có tính thường xuyên, định kỳ, Ủy ban thực hiện có thể được coi là UBLT Khi thực hiện xong nhiệm vụ này Ủy ban sẽ giải tán hay nhiệm kỳ của thành viên Ủy ban là không cố định Những vụ việc bất thường không chỉ thuộc một lĩnh vực cố định Ví dụ, trong lĩnh vực lập pháp vẫn có thể có những nhiệm vụ đặc biệt, không thường xuyên như hoạt động thẩm tra

về nhu cầu hay xem xét dự thảo của một dự luật hoặc một dự án ngân sách có tính chuyên sâu và đặc biệt mà các Ủy ban cố định khó có thể thực hiện hiệu quả Trong lĩnh vực giám sát hành pháp, mặc dù các Ủy ban cố định đảm nhiệm phần lớn công việc giám sát nhưng với những vụ việc cụ thể, đòi hỏi nhu cầu giám sát đặc biệt vẫn cần các UBLT Ngoài lĩnh vực lập pháp và giám sát hành pháp, vẫn có thể có những nhiệm vụ cần thành lập UBLT Ví

dụ, thành lập các Ủy ban điều tra, xem xét các vấn đề có ảnh hưởng lớn đến

xã hội (đối nội hoặc đối ngoại) hoặc điều tra các tổ chức xã hội, hoặc các cơ quan không thuộc hành pháp Việc thực hiện nhiệm vụ này nhằm cung cấp thông tin cho các đại biểu Quốc hội trong việc thực hiện chức năng đại diện

và lập pháp đồng thời kiến nghị với hành pháp trong hoạt động quản lý15

15 Đỗ Minh Khôi, UBLT-những vấn đề lý luận và thực tiễn/ Đỗ Minh Khôi// Nghiên cứu lập pháp, Văn phòng Quốc hội, Số 17/2013, tr.55-64

Ủy ban theo lộ trình thể chế hoá cao và giảm bớt việc thành lập UBLT Điều 88 Luật số 57/2014/Quốc hội 13 (Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014) ban hành ngày 20 tháng 11 năm 2014 quy định:

1 UBLT được Quốc hội thành lập trong các trường hợp sau đây:

a) Thẩm tra dự án luật, dự thảo nghị quyết hoặc báo cáo, dự án khác do

Ủy ban thường vụ Quốc hội trình Quốc hội hoặc có nội dung liên quan đến lĩnh vực phụ trách của HĐDT và nhiều Ủy ban của Quốc hội;

b) Điều tra làm rõ về một vấn đề cụ thể khi xét thấy cần thiết

2 Ủy ban thường vụ Quốc hội trình Quốc hội xem xét, quyết định thành lập UBLT theo đề nghị của HĐDT, Ủy ban của Quốc hội hoặc ít nhất một phần ba tổng số Đại biểu Quốc hội

UBLT gồm có Chủ nhiệm, các Phó Chủ nhiệm và các ủy viên, số Phó Chủ nhiệm và số ủy viên Ủy ban do Quốc hội quyết định Chủ nhiệm Ủy ban

do Quốc hội bầu trong số các Đại biểu Quốc hội, các Phó Chủ nhiệm và các

Ủy viên do Ủy ban thường vụ Quốc hội phê chuẩn Số thành viên hoạt động chuyên trách do Ủy ban thường vụ Quốc hội quyết định (Khoản 1 Điều 89 Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014)

UBLT có nhiệm vụ báo cáo Ủy ban thường vụ Quốc hội, Quốc hội về kết quả thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được Quốc hội giao Báo cáo kết quả điều tra của UBLT phải được HĐDT hoặc Ủy ban của Quốc hội thẩm tra Quốc hội xem xét và ra nghị quyết về kết quả điều tra của UBLT

UBLT là một loại Ủy ban khá phổ biến ở các Nghị viện trên thế giới, được thành lập, thực hiện nhiệm vụ theo vụ việc và bị giải tán khi hoàn thành

17

xong công việc như: UBLT của Hạ nghị viện Vương quốc Anh, Hệ thống

UBLT của Nghị viện Cộng hòa liên bang Đức, UBLT của Nghị viện Hoa Kỳ

Điểm chung là các nước thành lập UBLT để điều tra một vụ việc cụ thể nào

đó theo yêu cầu của Nghị viện nhằm mục đích làm rõ tất cả các tình tiết, yếu

tố thuộc về thực tiễn khách quan của vụ việc, qua đó đề xuất ý kiến xác định

trách nhiệm của các cơ quan nhà nước có liên quan, và thực hiện chức năng

giám sát của Nghị viện Trong bối cảnh ở Việt Nam, các Ủy ban càng cần

phải có vai trò trung tâm hơn bởi những lý do sau: Thứ nhất, phần lớn các đại

biểu Quốc hội kiêm nhiệm, không phải là đại biểu chuyên trách, chuyên

nghiệp; Thứ hai, trình độ các đại biểu chưa cao và không đồng đều; Thứ

ba, Quốc hội không họp thường xuyên Mặc dù vậy, so với Ủy ban, Nghị viện

các nước, HĐDT và các Ủy ban của Quốc hội Việt Nam có vị trí, vai trò

khiêm tốn trên cả phương diện pháp luật và thực tiễn Trên thực tiễn, ở Việt

Nam, HĐDT và các Ủy ban của Quốc hội được coi là các cơ quan giúp việc

cho Quốc hội, chứ chưa thực sự là những cơ quan độc lập về tổ chức và hoạt

động Những điểm trên dẫn đến những hạn chế trong cơ cấu tổ chức, chức

năng của các Ủy ban của Quốc hội nước ta

Với tính chất đa dạng phải thực thi các nhiệm vụ chức năng của mình,

Quốc hội Việt Nam cũng như Quốc hội, Nghị viện của các quốc gia trên thế

giới, mặc dù đã thành lập các Ủy ban thường xuyên, mà được gọi là các Ủy ban

chuyên trách thường trực, nhưng vẫn cần thiết phải thành lập các UBLT

để giúp Quốc hội xem xét trước các vấn đề cần phải giải quyết, quyết định Đó

cũng là quy luật của khách quan, mà việc tổ chức và hoạt động của Quốc hội16

1.2 Khái niệm, đặc điểm hoạt động của HĐDT và các Ủy ban của Quốc hội

1.2.1 Khái niệm hoạt động của HĐDT và các Ủy ban của Quốc hội

Vậy hoạt động của Hội đồng, Ủy ban của Quốc hội nên được hiểu thế

nào? Về góc độ ngôn ngữ, hoạt động có thể được hiểu là: “Làm những việc

16 Sở Công thương Bình Định, Hội thảo Khoa học “Phát huy vai trò của UBLT trong việc thực hiện các chức

năng cơ bản của QUốC HộI, tại địa chỉ: http://www.sct.binhdinh.gov.vn/modules.pHiến

pháp?name=News&op=viewst&sid=1486 , truy cập ngày 14/7/2016

bộ các hoạt động do các cơ quan này thực hiện trên cơ sở chức năng, nhiệm

vụ được pháp luật quy định; hoạt động này phản ánh đặc thù của Ủy ban với

vị trí là các cơ cấu được thành lập bên trong Quốc hội (thuộc cơ cấu của Quốc hội); ở nhiều nước, hoạt động của các Ủy ban là điểm trung tâm của hoạt động lập pháp và giám sát Mặc dù có những nét khác biệt về mặt thẩm quyền, song về bản chất, Ủy ban không phải là một thiết chế ra quyết định, trừ một số trường hợp cụ thể liên quan đến phạm vi quy trình, thủ tục bên trong của Quốc hội; các báo cáo, kết luận của Ủy ban từ kết quả hoạt động, từ việc thực thi các nhiệm vụ, quyền hạn của Ủy ban trình Quốc hội thường đi kèm với các khuyến nghị Nghị viện về việc đưa ra các quyết định nhất định17 Tương tự vị trí, vai trò như hệ thống Ủy ban trong Quốc hội các nước, vị trí, vai trò của HĐDT, các Ủy ban của Quốc hội ở nước ta cũng chủ yếu được nhìn nhận và thể hiện thông qua hoạt động của các cơ quan này trong lĩnh vực lập pháp, giám sát Bên cạnh đó, HĐDT, các Ủy ban của Quốc hội nước ta còn thực hiện thêm hoạt động kiến nghị, mặc dù trên thực tế hoạt động này phần lớn gắn liền, phát sinh từ hoạt động lập pháp, giám sát của Hội đồng, Ủy ban Ngoài ra, do đặc thù cụ thể ở Việt Nam, hoạt động của hệ thống các cơ quan trong cơ cấu tổ chức của Quốc hội Việt Nam còn được thể hiện ở đặc thù trong lĩnh vực dân tộc, với việc thành lập và hoạt động của HĐDT Khác với nhiều nước, là một cơ quan của Quốc hội, song HĐDT còn được Hiến pháp, pháp luật quy định một cách nhấn mạnh, có một số nét nổi trội hơn, theo đó, Chủ tịch HĐDT được mời tham dự phiên họp của Chính phủ bàn về

17 Đại học Quốc gia Hà Nội, Trần Văn Thuân, Hoạt động của HĐDT, các Ủy ban của Quốc hội nước Cộng hòa XHCN Việt Nam, Luận án Tiến sỹ Luật học, Hà Nội-2015, tr.44-45

19

việc thực hiện chính sách dân tộc, Chính phủ phải lấy ý kiến của HĐDT (Điều

75 Hiến pháp năm 2013) Là một đất nước với sự đa dạng về dân tộc (trên 50 dân tộc anh em), phải đối mặt với âm mưu chia rẽ, gây mâu thuẫn giữa các dân tộc với các thế lực thù địch, việc thiết lập và vận hành cơ quan này trong lịch sử hoạt động của Quốc hội những năm qua thể hiện tầm quan trọng, sự coi trọng chính sách đại đoàn kết dân tộc, quan tâm hơn đến dân tộc ít người trong thực tiễn đấu tranh giành độc lập, xây dựng và bảo vệ Tổ quốc Trong khi hoạt động của HĐDT can dự tới hầu như tất cả các hoạt động liên quan đến chính sách dân tộc của Quốc hội, Chính phủ, thì hoạt động của các Ủy ban có xu hướng phát triển theo ngành, lĩnh vực Ngoài các phương tiện hoạt động mang tính chất gắn bó, phục vụ trực tiếp cho hoạt động của Quốc hội nêu trên, HĐDT, các Ủy ban của Quốc hội còn thực hiện một số hoạt động khác theo quy định của pháp luật, nhận trách nhiệm tham gia vào hoạt động bảo vệ Hiến pháp, đề nghị Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội về việc lấy

ý kiến nhân dân, các ngành, các cấp, các đại biểu Quốc hội về dự án luật, dự

án pháp lệnh, dự thảo Nghị quyết hoặc về các vấn đề quan trọng khác; đề nghị đưa vấn đề thuộc lĩnh vực mình phụ trách ra thảo luận tại phiên họp của Ủy ban thường vụ Quốc hội hoặc kỳ họp của Quốc hội; quyết định và tổ chức thực hiện chương trình hoạt động đối ngoại và hợp tác quốc tế hàng năm của mình; kiến nghị với cơ quan hữu quan về các vấn đề tổ chức và hoạt động đối ngoại thuộc lĩnh vực Hội đồng, Ủy ban phụ trách; tiến hành hợp tác với cơ quan hữu quan của Quốc hội các nước, cơ quan hữu quan khác của nước ngoài, tổ chức quốc tế18

Từ đó, có thể hiểu hoạt động của các Ủy ban của Quốc hội ở nước ta là việc các cơ quan này tiến hành các công việc cụ thể nhằm thực hiện chức năng thẩm tra, giám sát, kiến nghị của các Ủy ban của Quốc hội đã được pháp luật quy định, với mục đích phục vụ, tư vấn về chuyên môn cho Quốc hội, Ủy

18 Đại học quốc gia Hà Nội, Trần Văn Thuân, Hoạt động của HĐDT, Luận án Tiến sỹ luật học, Hà Nội-2015, tr.44

20

ban thường vụ Quốc hội hoặc thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn khác được pháp luật quy định

1.2.2 Đặc điểm hoạt động của HĐDT và các Ủy ban của Quốc hội

Từ nhận thức về khái niệm hoạt động của Hội đồng, Ủy ban như đã nêu trên, có thể chỉ ra một số đặc điểm trong hoạt động của các cơ quan này, cụ thể như sau:

Thứ nhất, tính chất hoạt động thường xuyên Tính chất “thường xuyên”

hay “thường trực” của các Ủy ban được quy định về mặt pháp lý lần đầu tiên trong Hiến pháp năm 1980 (tại Điều 92 Hiến pháp năm 1980) và tiếp tục được ghi nhận tại Điều 46 Luật Tổ chức Quốc hội và Hội đồng nhà nước năm 1981 Hiện nay, trong pháp luật hiện hành không còn sử dụng thuật ngữ này; song

có thể hiểu gián tiếp về đặc điểm “thường trực” của Hội đồng, các Ủy ban bởi ngay sau khi quy định cụ thể về việc thành lập HĐDT, 9 Ủy ban của Quốc hội, Luật Tổ chức Quốc hội đã có một điều quy định về việc Quốc hội thành lập UBLT UBLT là một trường hợp ngoại lệ của tính chất “thường xuyên”,

“thường trực” Như thế, có thể nói rằng mặc dù không hoàn toàn giống nhau

về thuật ngữ, nhưng sự tồn tại bền vững của thiết chế Hội đồng, Ủy ban trong suốt nhiệm kỳ của Quốc hội so với UBLT, thì yếu tố thường xuyên trong hoạt động của thiết chế này rõ ràng là điều khó có thể phủ nhận Tính chất thường xuyên trong hoạt động của HĐDT và các Ủy ban của Quốc hội trong những năm gần đây mang những đặc điểm riêng Vậy đặc điểm riêng đó được thể hiện như thế nào? Thứ nhất tính chất hoạt động thường xuyên chỉ đúng với hoạt động của bộ phận thường trực của HĐDT và các Ủy ban của Quốc hội

Bộ phận thường trực bao gồm những thành viên mà tuyệt đại đa số đều là hoạt động chuyên trách, thường xuyên trong HĐDT, các Ủy ban của Quốc hội Ngoài những thành viên chuyên trách của bộ phận thường trực, đa số các thành viên khác của HĐDT, các Ủy ban của Quốc hội vẫn hoạt động kiêm nhiệm, trên thực tế là họ đang đảm nhiệm chức danh, thực thi các nhiệm vụ ở nhiều lĩnh vực, thuộc các cơ quan nhà nước, các tổ chức, đoàn thể, đơn vị… ở

21

trung ương, địa phương và việc thực hiện các nhiệm vụ này thực tế mới là nhiệm vụ chính của họ Chính vì sự kiêm nhiệm trong hoạt động của những thành viên này mà tính chất “thường xuyên” không được phản ánh một cách đầy đủ, trọn vẹn như nghĩa của nó Về mặt pháp lý, được lý giải bởi điều kiện thực tế và phù hợp với đặc thù đa số thành viên hoạt động kiêm nhiệm của HĐDT, các Ủy ban của Quốc hội, nên thường trực HĐDT, các Ủy ban của Quốc hội đã được pháp luật trao cho không ít những thẩm quyền trong hoạt động thẩm tra, giám sát… Ở khía cạnh này và xét trên phương diện lý thuyết,

có thể nói cách tiếp cận như vậy vô hình trung sẽ làm cho đặc điểm thường xuyên trong hoạt động của HĐDT, các Ủy ban của Quốc hội không còn nguyên nghĩa; đặc điểm thường xuyên, thay vì tồn tại như là một đặc tính của

cả một hệ thống Ủy ban, trên thực tế và về mặt pháp lý đã trở thành đặc điểm hoạt động của một bộ phận trong hệ thống Ủy ban - bộ phận thường trực Nếu xem xét dưới góc độ hệ thống và chỉnh thể, việc duy trì quá lâu đặc tính này

sẽ không khai thác, phát huy đầy đủ các yếu tố năng lực, chuyên môn…nhằm giúp cho hoạt động của Quốc hội theo chiều hướng hiệu quả hơn của HĐDT, các Ủy ban của Quốc hội với ý nghĩa toàn thể chứ không phải là những bộ phận, dù là tinh túy, của các thiết chế này Về nguyên lý, điều này vô hình trung sẽ dẫn đến khả năng có thể làm xói mòn, suy giảm nguyên tắc làm việc tập thể, quyết định theo đa số…vốn tạo nên “sức mạnh” tham mưu, tư vấn cho Quốc hội của các Ủy ban của Quốc hội nói chung

Như vậy hoạt động thường xuyên là một đặc điểm quan trọng trong hoạt động của HĐDT và các Ủy ban của Quốc hội cần được phát huy duy trì Vì tính chất “thường xuyên” góp phần quyết định tạo nên sự hiệu quả hay không hiệu quả trong hoạt đông của các Ủy ban của Quốc hội Nếu tính chất hoạt động “thường xuyên” chỉ phản ánh đúng hoạt động của một bộ phận (Bộ phận thường trực) trong HĐDT và các Ủy ban của Quốc hội sẽ có thể gây ra những hậu quả khác như tình trạng quá tải trong công việc của bộ phận này cũng như

22

làm méo mó mai một đi các nguyên tắc hoạt động then chốt của Quốc hội nước ta như làm việc theo tập thể và quyết định theo đa số

Thứ hai, tính chất tham mưu, tư vấn sâu về chuyên môn Tính chất này

thể hiện rõ nét ở hoạt động tư vấn, tham mưu trực tiếp về chuyên môn cho Quốc hội, đại biểu Quốc hội của HĐDT và các Ủy ban của Quốc hội Quốc hội là một tập thể lớn gồm hàng trăm đại biểu, với nhiệm vụ, quyền hạn to lớn, liên quan đến tất cả các mặt của đời sống chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội, quốc phòng, an ninh, đối ngoại…của một Quốc gia Chính vì vai trò quan trọng, phạm vi và lĩnh vực hoạt động rộng nên Quốc hội cần tới sự tham mưu,

tư vấn sâu của các cơ quan chuyên môn Các Ủy ban cung cấp cho các đại biểu Quốc hội kiến thức chuyên sâu, các thông tin được phân tích, chứng minh, lập luận để từ đó, đại biểu Quốc hội có cơ sở trong việc hình thành quan điểm, ý kiến cá nhân, từ đó phát biểu, thảo luận và cuối cùng thể hiện chính kiến đối với các dự án luật, dự thảo nghị quyết và các vấn đề thuộc phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội Dù ở bất kỳ quốc gia nào, hoạt động của các Ủy ban của Quốc hội về nguyên tắc phải góp phần và hướng đến việc giúp Quốc hội xây dựng và ban hành các đạo luật tốt, các chính sách công tốt, được thực thi có hiệu quả trong cuộc sống Điều này cũng còn có nghĩa là hoạt động của các Ủy ban đóng vai trò là một khâu trong quá trình hoạt động của Quốc hội; đây là khâu chuẩn bị quan trọng đối với các dự án, các vấn đề trước khi được đưa ra bàn thảo, xem xét quyết định tại Quốc hội

Có thể nói đây là đặc điểm mang tính chủ đạo, xuyên suốt trong toàn bộ hoạt động của các Ủy ban của Quốc hội

Tính chất tham mưu, tư vấn sâu về chuyên môn trong hoạt động của HĐDT và các Ủy ban của Quốc hội còn được thể hiện ở chỗ mọi hoạt động của các Ủy ban của Quốc hội không đóng vai trò quyết định, không trực tiếp quyết định các vấn đề, nội dung trong dự án, dự thảo…; không quyết định thay cho hoạt động của Quốc hội, đại biểu Quốc hội Về cơ bản, các Ủy ban của Quốc hội là cơ quan chuyên môn do Quốc hội lập ra, giúp Quốc hội về

23

những lĩnh vực nhất định để Quốc hội thực hiện chức năng và nhiệm vụ của mình, trong đó nhiệm vụ quan trọng là thẩm tra các dự án; các báo cáo luật quy định và thực hiện quyền giám sát trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn do luật định Về mặt pháp lý cũng như thực tế, Quốc hội, đại biểu Quốc hội hoàn toàn có thể lựa chọn quyết định khác với ý kiến của các Ủy ban của Quốc hội Hoạt động của HĐDT và các Ủy ban của Quốc hội ở Việt Nam có tác động rất lớn đến hoạt động của Quốc hội nói chung Nhờ sự tham mưu, tư vấn sâu

về chuyên môn của HĐDT và các Ủy ban của Quốc hội mà các khía cạnh chính sách của dự án luật, dự thảo nghị quyết…được soi sáng; các Đại biểu Quốc hội có được những nguồn thông tin mang tính đánh giá, phản biện một cách toàn diện đối với các nội dung do cơ quan trình dự án đề xuất; sức nặng của các nhận định, đánh giá, kiến nghị…trong các báo cáo của Ủy ban đối với Quốc hội mà cụ thể là đối với cá nhân các vị đại biểu Quốc hội là rất lớn

Có thể nói xuất phát từ vị trí, tính chất, phạm vi thẩm quyền của Quốc hội, nên các hoạt động của Quốc hội có phạm vi rất rộng, liên quan đến hầu như toàn bộ các vấn đề quốc kế dân sinh, hoạt động của HĐDT, các Ủy ban là những giải pháp về mặt thể chế phân công lao động nội bộ mà nhờ đó Quốc hội có thể xem xét, thông qua các dự án luật, dự thảo nghị quyết, thực hiện quyền giám sát tối cao, quyết định những vấn đề quan trọng thuộc quốc kế dân sinh và những nội dung có liên quan thuộc thẩm quyền của Quốc hội Hoạt động của Hội đồng, Ủy ban có ý nghĩa quan trọng trong hoạt động của Quốc hội nói chung cũng như từng đại biểu Quốc hội nói riêng và đặc điểm hoạt động kiêm nhiệm của đa số đại biểu Quốc hội càng nhấn mạnh thêm ý nghĩa và tầm quan trọng trong hoạt động của các cơ quan này

Thứ ba, hoạt động của HĐDT, các Ủy ban của Quốc hội mang tính phản

biện sâu sắc Nguyên tắc tổ chức quyền lực của Nhà nước ta là quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp Vậy tính chất

“Phản biện” trong Hoạt đông của HĐDT và các Ủy ban của Quốc hội liệu có

và không bao giờ chỉ được hiểu ở khía cạnh phê phán, mà điều quan trọng nữa phải hướng đến mục tiêu xử lý tình huống, tìm ra giải pháp cụ thể để giải quyết công việc, những khó khăn, thách thức mà thực tiễn cuộc sống đặt ra đòi hỏi phải giải quyết được thông qua hoạt động của Quốc hội Có như vậy thì mới có thể tránh được hậu quả để lọt những chính sách chứa đựng yếu tố

“lợi ích nhóm”, “lợi ích cục bộ” trong hoạt động lập pháp, giám sát, quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước

Ở khía cạnh này, hệ thống các Ủy ban của Quốc hội đóng vai trò như những chiếc “van” an toàn, thể hiện một phần nội dung kiểm soát các vấn đề

về chính sách được trình ra Quốc hội, góp phần đảm bảo mọi quyết định của Quốc hội thực sự phù hợp với thực tiễn khách quan, xuất phát từ ý chí, nguyện vọng, từ lợi ích của nhân dân Xét đến cùng, đây cũng chính là mục tiêu tồn tại và hoạt động của HĐDT, các Ủy ban của Quốc hội 19

19 Đại học quốc gia Hà Nội, Trần Văn Thuân, Hoạt động của HĐDT, Luận án Tiến sỹ luật học, Hà Nội-2015, tr.46

25

Thứ tư, hoạt động của HĐDT, các Ủy ban của Quốc hội tuân thủ những

nguyên tắc nhất định mang đặc trưng của chế độ Nghị viện, đó là nguyên tắc làm việc theo chế độ tập thể, quyết định theo đa số Ở Việt Nam, theo quy định tại Điều 68 Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014, “làm việc theo chế độ tập thể và quyết định theo đa số” đã trở thành một nguyên tắc trong hoạt động của HĐDT, các Ủy ban Thực tiễn lịch sử lập Hiến cho thấy, tập trung dân chủ với

ý nghĩa là một nguyên tắc nền tảng cho hoạt động của Quốc hội, Hội đồng nhân dân, các cơ quan khác của Nhà nước đã được các bản Hiến pháp của Nhà nước ta quy định Bắt đầu từ Hiến pháp năm 1959 (Điều 4), Hiến pháp năm

1980 (Điều 6), Hiến pháp năm 1992 (Điều 6) và đến Hiến pháp năm 2013 (Điều 8), việc Nhà nước thực hiện nguyên tắc tập trung dân chủ đã là một nguyên tắc Hiến định Mặt khác, xuất phát từ tính chất tham mưu, tư vấn về chuyên môn cho hoạt động của Quốc hội là nhiệm vụ trung tâm của Ủy ban - đây là điểm khác biệt rất lớn so với hệ thống Ủy ban ở Quốc hội một số nước - các Ủy ban của Quốc hội nước ta không có thẩm quyền mang tính quyết định,

dù là thủ tục; không phải thuộc dạng thức hoạt động của “Ủy ban mạnh” như một số nước; việc quy định nguyên tắc làm việc tập thể, quyết định theo đa số trong hoạt động của Ủy ban cần được nhìn nhận ở khía cạnh giúp các chủ thể khác thấy được mức độ đồng thuận trước những vấn đề đặt ra trong hoạt động của Ủy ban, hoàn toàn không phải là các thành viên không thuộc ý kiến đa số không có tiếng nói Ở Việt Nam Luật Ban hành văn bản QPPL đã đề cập trường hợp một Ủy ban không đạt được sự thống nhất trong một vấn đề nào đó, trong trường hợp này, những thành viên không đồng ý với ý kiến đa số có thể thêm ý kiến của mình vào bản báo cáo của Ủy ban Việc quy định như vậy đảm bảo sự thận trọng, toàn diện về nội dung của báo cáo thẩm tra Việc vận hành nguyên tắc này cũng nhằm tránh trường hợp chân lý có thể không đứng về phía

đa số trong Ủy ban; vì rõ ràng, hoàn toàn không thể loại trừ những trường hợp Quốc hội có thể quyết định có sự khác biệt hoàn toàn với ý kiến của đa số thành viên Ủy ban Nếu quan niệm hoạt động của Hội đồng, Ủy ban hướng tới

26

sự đồng thuận, vừa phát huy trí tuệ tập thể cũng như từng thành viên, thì tập trung dân chủ sẽ là nguyên tắc có nhiều ý nghĩa và tiếng nói tự thân Cùng với các ý nghĩa đó, xét một cách thực chất, cùng với nguyên tắc làm việc theo chế

độ tập thể và quyết định theo đa số, tập trung dân chủ cần được nhận diện như thực tế bản chất vốn có của nó với vị trí là một trong những nguyên tắc cốt lõi trong hoạt động của Hội đồng, Ủy ban20

1.3 Vị trí, vai trò của HĐDT, các Ủy ban của Quốc hội

Ở nước ta, HĐDT, các Ủy ban là những bộ phận cấu thành tổ chức của Quốc hội, được quy định trong Hiến pháp và có sự định danh cụ thể, rõ ràng hơn trong các văn bản pháp luật, nhất là các văn bản pháp luật về tổ chức và hoạt động của Quốc hội

Tìm hiểu về vị trí, vai trò của HĐDT, các Ủy ban của Quốc hội cũng chính là việc tìm hiểu tại sao lại có sự ra đời của HĐDT, các Ủy ban của Quốc hội? Các cơ quan này ra đời nhằm mục đích gì? Mục đích mà các cơ quan này được ra đời là giúp việc cho Quốc hội Với vị trí là cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất, Quốc hội ngày càng có vị trí quan trọng trong quá trình xây dựng Nhà nước pháp quyền và trong tiến trình hội nhập kinh tế thế giới Tuy nhiên, trong thời kỳ mới, Quốc hội Việt Nam đang đứng trước một

số thách thức Thách thức thứ nhất là sự phân công lao động Quốc hội Việt Nam là diễn đàn quá lớn mà tại phiên toàn thể, với thời gian ngắn người ta không thể tiến hành tất cả khối lượng lớn các công việc đòi hỏi sự chi tiết, kỹ thuật và những vấn đề có tính chuyên môn cao Vì vậy, sự ra đời của HĐDT, các Ủy ban của Quốc hội như một giải pháp nhằm chia nhỏ các công việc của Quốc hội Thành viên của HĐDT và các Ủy ban của Quốc hội là những cá nhân có trình độ chuyên môn cao, tiến hành nghiên cứu và trình lên phiên thảo luận toàn thể Phương án này giúp tiết kiệm tối đa chi phí và thời gian của Quốc hội Thách thức thứ hai là nhu cầu cung cấp thông tin Để quyết định một vấn đề quan trọng thuộc thẩm quyền của Quốc hội, các đại biểu cần

20 Đại học Quốc gia Hà Nội, Trần Văn Thuân, Hoạt động của HĐDT, các Ủy ban của Quốc hội nước cộng hòa XHCN Việt Nam, Luận án tiến sỹ luật học, Hà Nội-2015, tr.62-66

27

phải được cung cấp thông tin chuyên môn, đôi khi là thông tin mang tính chuyên ngành hẹp Các Ủy ban thường trực gồm các đại biểu có năng lực chuyên sâu là giải pháp tối ưu giúp thu thập thông tin từ các nguồn thông tin khác nhau, xử lý và cung cấp cho Quốc hội cũng như các đại biểu Quốc hội Thách thức thứ ba là sự đòi hỏi về tính chuyên nghiệp Trong xu thế toàn cầu hóa và đời sống kinh tế, văn hóa xã hội ngày càng phát triển, hoạt động của Quốc hội ngày càng đòi hỏi tính chuyên nghiệp cao Tuy nhiên, Quốc hội Việt Nam hoạt động không thường xuyên, đa số đại biểu Quốc hội làm việc kiêm nhiệm Vì vậy, Quốc hội cần phải thành lập ra các cơ quan giúp việc thường trực, hoạt động thường xuyên chuyên trách giúp Quốc hội thực hiện tốt chức năng của mình Thách thức thứ tư là sự đòi hỏi tính kịp thời trong các quyết định của Quốc hội Trong nhiều tình huống các quyết định của Quốc hội vừa đòi hỏi sự cấp thiết, vừa đòi hỏi sự chính xác Các Ủy ban với cơ cấu gọn nhẹ, thành phần gồm các chuyên gia tinh thông về nghiệp vụ, am hiểu về lĩnh vực chuyên môn sẽ giúp Quốc hội đưa ra các quyết định một cách sáng suốt nhất21 Với những lý do nêu trên, có thể thấy, HĐDT và các Ủy ban thường trực

là những cơ quan giúp việc không thể thiếu trong tổ chức của Quốc hội, đóng vai trò quyết định tới hiệu quả hoạt động của Quốc hội Vị trí này của HĐDT

và các Ủy ban thường trực của Quốc hội đã được khẳng định một cách rõ ràng trong các văn bản QPPL hiện hành

Về cơ bản, HĐDT và các Ủy ban của Quốc hội là các cơ quan chuyên môn do Quốc hội lập ra, giúp Quốc hội về một số lĩnh vực để Quốc hội thực hiện chức năng và nhiệm vụ của mình Do đó, là các cơ quan của Quốc hội, với tính chất là cơ quan chuyên môn, Hội đồng, Ủy ban không phải là các

“Quốc hội thu nhỏ”, không quyết định thay Quốc hội, không quyết định thay từng đại biểu Quốc hội trong việc thực hiện nhiệm vụ đại biểu, mà về bản chất, chỉ cung cấp cho các đại biểu Quốc hội những thông tin, phân tích, đánh giá mang tính chuyên môn sâu sắc, các kiến nghị, đề xuất…để Quốc hội xem

21 Đoàn Thị Thu Huyền (2010), Hoàn thiện tổ chức và nâng cao hiệu quả hoạt động của HĐDT, các Ủy ban thường trực của Quốc hội Việt Nam trong giai đoạn hiện nay, Luận văn thạc sỹ, tr.8-13

28

xét, quyết định Như vậy với vị trí, vai trò tham mưu, tư vấn về chuyên môn trong hoạt động của HĐDT, các Ủy ban có tính khách quan, là hệ quả của việc phân công lao động trong hoạt động của Quốc hội

Trong dòng chảy chung, sự hình thành, phát triển về số lượng, cơ cấu tổ chức và xu thế ngày càng mở rộng về phạm vi, nghĩa vụ, quyền hạn của HĐDT, các Ủy ban của Quốc hội là những minh chứng thực tiễn về ý nghĩa, vai trò và tầm quan trọng của cơ quan này trong hoạt động của Quốc hội nước

ta Xét đến cùng, đại biểu Quốc hội về bản chất mới là trung tâm trong mọi hoạt động của Quốc hội, nhưng từng cá nhân đơn lẻ đại biểu Quốc hội khi phải đối diện với những vấn đề bề bộn của Quốc gia đại sự và cần phải phát biểu, cần phải biểu quyết, quyết định nếu thiếu vắng, không có kết quả tham mưu, tư vấn của Hội đồng, Ủy ban thì sẽ làm giảm hiệu quả hoạt động của đại biểu Quốc hội nói riêng của Quốc hội nói chung22 Mặt khác, một trong những lý do để Quốc hội thành lập các Ủy ban là nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội nếu được giải quyết bằng cách tập trung tất cả các đại biểu Quốc hội thì nhiều khi không những không có hiệu quả cao mà còn tốn kém Về khía cạnh thực tế, với số lượng khoảng 500 đại biểu như những năm gần đây, thì

rõ ràng, như có ý kiến đã nhận định: một đại biểu thì ít quá, mà cả Quốc hội thì lại quá nhiều Đó là nguyên nhân vì sao các Ủy ban là hình thức hoạt động hiệu quả ở Quốc hội trong trường hợp liên quan đến chuyên môn

Như vậy, có thể nói việc xác lập và vận hành cơ cấu tổ chức bên trong Quốc hội hay bất kỳ một thiết chế nào khác là nhu cầu có tính chất quy luật, phát huy được trí tuệ, kinh nghiệm của các nhóm đại biểu Quốc hội về những lĩnh vực chuyên môn cụ thể HĐDT, các Ủy ban của Quốc hội chính là những công cụ, phương thức tổ chức để Quốc hội nói chung và Đại biểu Quốc hội nói riêng thực hiện một cách có hiệu quả các chức năng nhiệm vụ của mình Tiếp cận từ khía cạnh này, xét về vị trí, vai trò, về cơ bản, HĐDT và các Ủy ban của

22 Nguyễn Đăng Dung (Chủ biên) (2007), Quốc hội Việt Nam trong nhà nước pháp quyền, Nxb Đại học Quốc gia Hà Nội, tr.235

đã trải qua 13 khóa hoạt động, nhưng cơ quan chuyên môn (gồm HĐDT và các Ủy ban) lại mới chỉ ra đời và hoạt động từ năm 1960 đến nay

Nếu tính từ khi chính thức được định danh trong Hiến pháp (Hiến pháp năm 1959), Hội đồng và các Ủy ban của Quốc hội Việt Nam đã trải qua 55 năm hình thành và phát triển Đây là quãng thời gian không phải dài nếu so sánh với lịch sử hình thành và phát triển của một quốc gia, dân tộc Tuy nhiên, khoảng thời gian đó cho thấy, hệ thống các cơ quan này đã trải qua một quá trình phát triển liên tục, gắn liền với hoạt động của Quốc hội qua các thời

kỳ Ngay ở Khóa Quốc hội thứ nhất (1946-1960), khi chưa có Luật Tổ chức Quốc hội và Hiến pháp năm 1946 cũng không quy định về việc thành lập và hoạt động của các Ủy ban của Nghị viện nhưng Ban thường vụ Nghị viện - cơ quan thường trực của Nghị viện - đã thành lập ba tiểu ban chuyên môn giúp việc, gồm Tiểu ban pháp chế, Tiểu ban Tài chính - Kinh tế và Tiểu ban kiến nghị, có nhiệm vụ giúp Ban thường vụ Nghị viện nghiên cứu xem xét các báo cáo của Chính phủ, dự án sắc luật Sau ngày miền Bắc được giải phóng năm

1954, Ban thường vụ Nghị viện đã thành lập mười hai tiểu ban chuyên môn giúp cơ quan này thẩm tra các dự án luật, dự án sắc lệnh, các báo cáo của Chính phủ đệ trình Nghị viện, kiến nghị với Nghị viện những vấn đề thuộc lĩnh vực mà tiểu ban phụ trách Về bản chất, đây là các tiểu ban có chức năng

30

giúp việc cho Ban thường trực Quốc hội, nên không được xem như các Ủy ban thường trực đầu tiên của Quốc hội Tuy nhiên, các tiểu ban này có thể được coi là mầm mống của các Ủy ban thường trực sau này vì nhiệm vụ của các tiểu ban và các Ủy ban sau này có nét tương đồng

Từ năm 1960, theo Hiến pháp năm 1959, Quốc hội đã thành lập những

Ủy ban đầu tiên là Ủy ban dự án pháp luật, Ủy ban kế hoạch và ngân sách và những Ủy ban khác mà Quốc hội có thể thành lập nếu xét thấy cần thiết Trên thực tế Quốc hội khóa II (1960-1964) lúc đầu chỉ thành lập hai Ủy ban là Ủy ban dự án pháp luật và Ủy ban tài chính, ngân sách hiện thời Năm 1961, Quốc hội thành lập thêm Ủy ban dân tộc theo Nghị quyết tại kỳ họp ngày 20 tháng 4 năm 1961 và đến năm 1963 thành lập thêm Ủy ban thống nhất theo Nghị quyết ngày 30 tháng 4 năm 1963 Đến Quốc hội khóa III (1964-1971), ở khóa này, Quốc hội đã thành lập năm Ủy ban trong đó có bốn Ủy ban đã được thành lập trong nhiệm kỳ Quốc hội khóa II và có thêm một Ủy ban mới là Ủy ban văn hóa, xã hội theo Nghị quyết của Quốc hội ngày 3/7/1964

Quốc hội khóa IV (1971-1975) có thêm Ủy ban đối ngoại theo Nghị quyết của Quốc hội ngày 9 tháng 2 năm 1974 và mô hình gồm sáu Ủy ban này được tồn tại cho đến Quốc hộ khóa V (1975-1976)

Trong nhiệm kỳ Quốc hội khóa VI (1976-1981), nước nhà thống nhất,

Ủy ban thống nhất hoàn thành nhiệm vụ, chấm dứt vai trò lịch sử của mình

Ủy ban văn hóa, xã hội đã được tách thành hai Ủy ban là Ủy ban văn hóa và giáo dục và Ủy ban y tế và xã hội

Trong hai nhiệm kỳ khóa VII (1981-1987) và khóa VIII (1987-1992), Quốc hội hoạt động theo Luật Tổ chức Quốc hội và Hội đồng nhà nước năm

1981, lần đầu tiên Quốc hội thành lập các hội đồng là Hội đồng quốc phòng

và HĐDT Ở hai khóa này, Quốc hội thành lập 8 Ủy ban, bao gồm HĐDT và

7 Ủy ban (UBPL, Ủy ban kinh tế, kế hoạch và ngân sách, Ủy ban văn hóa, giáo dục, Ủy ban khoa học và kỹ thuật, Ủy ban y tế và xã hội, Ủy ban thanh

và giáo dục và Ủy ban thanh niên, thiếu niên, nhi đồng) thành Ủy ban văn hóa, giáo dục, thanh niên, thiếu niên và nhi đồng; thành lập mới Ủy ban quốc phòng và an ninh

Quốc hội Khóa XI (2002-2007) và Khóa XII (2007-2012), các cơ quan chuyên môn của Quốc hội được tổ chức và hoạt động theo Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật tổ chức của Quốc hội (Luật số 83/2007/Quốc hội

11 ngày 11-4-2007) với 7 cơ quan giữ nguyên tên gọi trước đây và 3 Ủy ban mới là UBTP, Ủy ban kinh tế và Ủy ban tài chính, ngân sách (trên cơ sở tách UBPL thành UBTP và UBPL; tách Ủy ban kinh tế ngân sách thành Ủy ban kinh tế và Ủy ban tài chính, ngân sách)

Đến năm 2007, do “Cơ cấu tổ chức của các cơ quan của Quốc hội vẫn chưa hoàn thiện, số lượng Đại biểu Quốc hội chuyên trách còn hạn chế, trong khi khối lượng công việc tăng lên gấp bội, tình trạng quá tải công việc đã xuất hiện trong nhiều năm” cùng với mục tiêu gia nhập Tổ chức thương mại thế giới vào những năm 2005, 2006, Quốc hội khóa XI quyết định tách UBPL thành UBTP và UBPL; Ủy ban kinh tế và ngân sách thành Ủy ban kinh tế và

Ủy ban tài chính và ngân sách

Ngày 06/8/2011, tại kỳ họp thứ nhất, Quốc hội khóa XIII, đã thông qua Nghị quyết số 06/2011/Quốc hội 13 thành lập Ủy ban dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 gồm 30 thành viên, do đồng chí Nguyễn Sinh Hùng - Chủ tịch

32

Quốc hội làm Chủ tịch Ủy ban Sau thời gian 9 tháng (từ 01 đến 9/2013) triển khai lấy ý kiến góp ý của nhân dân cả nước và người Việt Nam ở nước ngoài, ngày 28/11/2013, tại kỳ họp thứ 6, Quốc hội khóa XIII chính thức thông qua Hiến pháp nước Cộng hòa XHCN Việt Nam - Hiến pháp năm 2013 Ngày 08/12/2013, Chủ tịch nước đã ký Lệnh công bố Hiến pháp Hiến pháp năm

2013 có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/2014 Ngày 20/11/2014, Quốc hội khóa XIII, kỳ họp thứ 8 đã thông qua Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014 thay thế Luật Tổ chức Quốc hội năm 2001, sửa đổi bổ sung một số điều năm 2007

Sự ra đời của Hiến pháp năm 2013 thay thế Hiến pháp năm 1992 sửa đổi bổ sung năm 2001, sự ra đời của Luật Tổ chức Quốc hội mới dẫn tới một số thay đổi trong cơ cấu tổ chức của Quốc hội nói chung và HĐDT các Ủy ban của Quốc hội nói riêng Như vậy, hiện nay Quốc hội có HĐDT và chín Ủy ban của Quốc hội, bao gồm: UBPL; UBTP; Ủy ban kinh tế; Ủy ban tài chính, ngân sách; Ủy ban quốc phòng an ninh; Ủy ban văn hóa giáo dục, thanh niên, thiếu niên và nhi đồng; Ủy ban về các vấn đề xã hội; Ủy ban khoa học, công nghệ và môi trường; Ủy ban đối ngoại23

Khung pháp luật tổng thể hiện hành về vị trí, nhiệm vụ và quyền hạn cụ thể của HĐDT và các ủy ban của Quốc hội bao gồm Hiến pháp năm 2013, Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014, Luật về hoạt động giám sát của Quốc hội

và Hội đồng nhân dân năm 2015, Quy chế hoạt động của HĐDT và các Ủy ban của Quốc hội năm 2004 và các văn bản khác như Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015, Quy chế hoạt động của Ủy ban thường vụ Quốc hội năm

2004, Quy chế làm việc của từng Ủy ban

Nhìn tổng thể lịch sử hình thành và phát triển của Quốc hội Việt Nam, có thể thấy ở thời kỳ đầu của lịch sử lập Hiến, với việc mới giành được chính quyền lại phải đương đầu với việc giữ chính quyền non trẻ, vai trò của Ủy ban chưa được nhìn nhận rõ Từ sau Hiến pháp năm 1959, khi Việt Nam đã giành

Vấn đề dân tộc có ý nghĩa chiến lược đối với cách mạng Việt Nam Hiến pháp năm 1959 chưa nói đến việc thành lập HĐDT mà chỉ quy định việc thành lập các Ủy ban của Quốc hội Tiếp đó, theo Nghị quyết ngày 20 tháng 4 năm 1961 Quốc hội đã thành lập Ủy ban dân tộc của Quốc hội để giúp Quốc hội nghiên cứu, thẩm tra và đề ra các dự án về vấn đề dân tộc Hiến pháp năm

1980 đã nâng Ủy ban dân tộc của Quốc hội thành HĐDT cho xứng với tầm quan trọng của vấn đề dân tộc ở nước ta Đến Hiến pháp năm 1992 và Luật

Tổ chức Quốc hội năm 2001 đã được sửa đổi, bổ sung năm 2007, vị trí, vai trò của HĐDT được đề cao, nhiệm vụ quyền hạn được tăng cường Hiến pháp năm 2013 đã kế thừa những quy định của Hiến pháp năm 199224

Như đã phân tích ở trên, trong lịch sử phát triển của Quốc hội Việt Nam, không phải tất cả các cơ quan của Quốc hội được thành lập ngay từ Quốc hội đầu tiên Tuy nhiên, trước yêu cầu phải có cơ quan đảm nhiệm nhiệm vụ nhất định, giúp Quốc hội thực hiện tốt chức năng nhiệm vụ của mình thì các cơ quan của Quốc hội mới lần lượt được thành lập và ngày càng có ảnh hưởng mạnh mẽ đến chất lượng và hiệu quả hoạt động của Quốc hội Theo thời gian, cùng với sự phát triển và hoàn thiện cơ cấu tổ chức và hoạt động của Quốc hội, tổ chức của các Ủy ban của Quốc hội luôn được quan tâm chú trọng

24 Đoàn Thị Thu Huyền (2010), Hoàn thiện tổ chức và nâng cao hiệu quả hoạt động của HĐDT và các Ủy ban thường trực của Quốc hội Việt Nam trong giai đoạn hiện nay, Luận văn thạc sỹ luật học, Hà Nội-2010, Tr.5

34

Quốc hội khóa II có 4 Ủy ban thì đến nay Quốc hội khóa XIII có HĐDT và 9

Ủy ban Như vậy, có thể thấy rằng, yêu cầu nâng cao chất lượng và hiệu quả hoạt động của Quốc hội đã dẫn đến yêu cầu hoàn thiện về tổ chức và nâng cao hiệu quả hoạt động của các Ủy ban của Quốc hội

1.5 Yêu cầu tổ chức và hoạt động của HĐDT, các Ủy ban của Quốc hội trong điều kiện hiện nay

Hoạt động của HĐDT, các Ủy ban của Quốc hội có vị trí, vai trò quan trọng trong toàn bộ tổ chức và hoạt động của Quốc hội nước ta Sự vận hành mang tính thường xuyên của một hệ thống cơ quan của Quốc hội chuyên sâu về các lĩnh vực có ý nghĩa đặc biệt quan trọng trong điều kiện Quốc hội hoạt động không thường xuyên, đa số đại biểu Quốc hội hoạt động không chuyên trách

Để có thể làm tốt vị trí, vai trò là các cơ quan tư vấn, tham mưu về chuyên môn cho Quốc hội ở những lĩnh vực cụ thể, hoạt động của HĐDT, các Uỷ ban của Quốc hội luôn phải đáp ứng những yêu cầu, đòi hỏi nhất định Có thể có những quan niệm khác nhau về những yêu cầu, đòi hỏi đặt ra trong hoạt động của HĐDT, các Uỷ ban của Quốc hội, song, đặt trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN của dân, do dân, vì dân ở nước ta, phù hợp với yêu cầu đổi mới tổ chức và hoạt động của Quốc hội thời gian tới, xuất phát từ nền tảng Hiến pháp năm 2013 và thực tiễn đất nước, bước đầu, xin nhận diện các yêu cầu đối với hoạt động của HĐDT, các Uỷ ban của Quốc hội qua các nội dung sau: Thế nào là Nhà nước pháp quyền? Nhà nước pháp quyền, với định nghĩa căn bản nhất là không có ai ở trên luật hay ngoài luật, mà tất cả phải tuân theo pháp luật Một nguyên tắc bắt nguồn một cách logic từ ý tưởng cho rằng sự thật, cũng như luật, đều dựa trên những nguyên tắc căn bản có thể được phát hiện ra nhưng không thể được tạo ra theo ước muốn Có lẽ ứng dụng quan trọng nhất của pháp quyền là nguyên tắc rằng chính quyền chỉ thực thi quyền hành một cách hợp pháp theo các luật được soạn thảo ra và phát hành rộng rãi Những luật

đó được thông qua và thực thi theo đúng các bước được gọi là thủ tục pháp lý Nguyên tắc này nhằm mục đích ngăn ngừa sự cai trị độc đoán dù cho đó là lãnh

35

đạo chuyên quyền hay quần chúng lãnh đạo Chính vì vậy, pháp quyền chống lại

cả chế độ độc tài lẫn tình trạng vô chính phủ Samuel Rutherford là một trong những tác giả đương đại đưa ra nguyên tắc đó những nền tảng lý thuyết trong cuốn Lex, Rex (1644), và sau này là Montesquieu trong cuốn Tinh thần Pháp luật xuất bản năm 1748 Ở Châu Âu đại lục và tư tưởng pháp lý, pháp quyền thường, nhưng không phải luôn luôn, có liên hệ với Rechtsstaat (Nhà nước pháp quyền - Đức) Theo tư tưởng những người châu Mỹ Anglo, pháp quyền có quan

hệ mật thiết với tam quyền phân lập, tính chắc chắn của pháp lý, nguyên tắc ước muốn hợp pháp và bình đẳng của mọi người trước pháp luật25

Nhà nước pháp quyền là vị thế pháp lí hay một hệ thống thể chế, nơi mỗi người đều phải phục tùng và tôn trọng luật pháp, từ cá nhân đơn lẻ cho tới cơ quan công quyền

Tiếp thu tinh thần của thế giới về nhà nước pháp quyền cũng như xây dựng nhà nước pháp quyền phù hợp với điều kiện thực tế của nước ta hiện nay, Điều 2 Hiến pháp nước Cộng hòa XHCN Việt Nam 2013 quy định:

1 Nhà nước Cộng hòa XHCN Việt Nam là nhà nước pháp quyền XHCN của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân

2 Nước Cộng hòa XHCN Việt Nam do Nhân dân làm chủ; tất cả quyền lực nhà nước thuộc về Nhân dân mà nền tảng là liên minh giữa giai cấp công nhân với giai cấp nông dân và đội ngũ trí thức

3 Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp,

tư pháp

Như chúng ta đã thấy, nhà nước Cộng hòa XHCN Việt Nam đã thừa nhận nhà nước pháp quyền là phương châm lãnh đạo, hoạt động của mình Nhà nước pháp quyền như vậy liên hệ chặt chẽ với sự tôn trọng trật tự thứ bậc của các quy phạm, tôn trọng sự phân chia quyền lực và tôn trọng các quyền