Thu hút sự tham gia của nhân dân vào hoạt động lập pháp của Quốc hội Việt Nam

không ở đâu tính chất quyền lực nhân dân lại thể hiện rõ nét như trong tổ chức và hoạt động của Quốc hội nói chung, trong hoạt động lập pháp của Quốc hội nói riêng, đặc biệt trong giai đ

CÔNG TRÌNH ĐƯỢC HOÀN THÀNH TẠI:

KHOA LUẬT - ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: TS TRẦN NHO THÌN

PHẢN BIỆN 1: PHẢN BIỆN 2:

LUẬN VĂN SẼ ĐƯỢC BẢO VỆ TRƯỚC HỘI ĐỒNG CHẤM LUẬN VĂN THẠC SĨ HỌP TẠI: KHOA LUẬT - ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

VÀO HỒI GIỜ NGÀY THÁNG NĂM

CÓ THỂ TÌM HIỂU LUẬN VĂN TẠI:

TRUNG TÂM THÔNG TIN THƯ VIỆN - ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ

NỘI

1.1 Thu hỳt nhõn dõn tham gia vào hoạt động lập phỏp của Quốc hội:

nhau………

7

1.1.1.Thu hỳt nhõn dõn tham gia vào hoạt động lập phỏp của Quốc hội -

nước………

7

1.1.2 Thu hỳt nhõn dõn tham gia vào hoạt động lập phỏp của Quốc hội - tiếp cận dưới gúc độ hiệu quả thực thi phỏp luật……………… 35 1.2 Hoạt động lập phỏp và việc thu hỳt nhõn dõn tham gia vào hoạt động lập phỏp của Quốc hội Việt Nam………………… 38 1.2.1 Hoạt động lập phỏp của Quốc hội nước ta…………… 38 1.2.2 ý nghĩa của việc thu hỳt nhõn dõn tham gia vào hoạt động lập phỏp

Chương 2 Phương hướng hoàn thiện cơ chế thu hút nhân dân tham gia vào hoạt động lập pháp của Quốc hội ở nước

nay 53

2.1 Lý thuyết về sự tham gia của nhõn dõn vào hoạt động lập phỏp của

2.1.2 Thu hỳt cụng chỳng tham gia vào hoạt động xõy dựng phỏp luật –

2.2 Thực trạng thu hỳt nhõn dõn tham gia vào hoạt động lập phỏp của

nay………

63

2.2.1 Cơ sở pháp lý của việc thu hút nhân dân tham gia vào hoạt động

2.2.2 Thực trạng tổ chức lấy ý kiến nhân dân vào các dự án luật………

68

2.3 Phương hướng hoàn thiện cơ chế thu hút nhân dân tham gia vào

82

2.3.1 Đổi mới quan điểm, nhận thức rõ về vai trò của nhân dân trong hoạt động lập pháp của Quốc hội……………… 82 2.3.2 Nghiên cứu sửa đổi, bổ sung Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật tạo cơ sở pháp lý cho việc thu hút nhân dân tham gia vào hoạt động lập pháp của Quốc hội……… 84 2.3.3 Chú trọng sự tham gia của các chuyên gia, nhà khoa học vào quá trình xây dựng pháp luật……… 90 2.3.4 Minh bạch hoá, công khai hoá hoạt động xây dựng pháp luật………

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Nước ta vốn là nước có truyền thống trọng dân Trải qua mấy nghìn năm lịch sử dựng nước và giữ nước, tư tưởng "trọng dân" - một biểu hiện dân chủ mang đặc sắc Việt Nam, đã trở thành truyền thống quý báu của dân tộc ta

Kể từ khi lập quốc, vai trò của nhân dân thể hiện rõ ở mọi mặt của đời sống

xã hội, từ những công việc đời thường đến những công việc lớn như đắp đê, trị thuỷ, ngăn lũ, chống giặc ngoại xâm

Ngược dòng lịch sử, vào năm 1010, khi Lý Công Uẩn lên ngôi và rời

đô về Thăng Long, trong Chiếu dời đô có đoạn viết: "Muốn mưu việc lớn, tính kế muôn đời cho con cháu thì trên phải vâng mệnh trời, dưới theo ý dân"

Sử cũ chép: Nhà Lý đã cho đặt Lầu chuông trong thành Thăng Long để dân chúng ai có việc kiện tụng oan uổng thì đánh chuông lên Thời nhà Trần, góp phần vào ba lần chiến thắng quân xâm lược Nguyên Mông là Hội nghị Diên Hồng - biểu trưng cho sức mạnh đại đoàn kết toàn dân tộc Trong áng thiên cổ hùng văn Bình Ngô đại cáo của đại thi hào Nguyễn Trãi có đoạn: "Việc nhân nghĩa cốt ở yên dân, quân điếu phạt trước lo trừ bạo"

Chủ tịch Hồ Chí Minh lúc sinh thời rất đề cao vai trò của nhân dân Người từng nói “dễ trăm lần không dân cũng chịu, khó vạn lần dân liệu cũng xong”; “chở thuyền cũng là dân, lật thuyền cũng là dân” Người còn nói nước

ta là nước dân chủ, địa vị cao nhất là dân, bao nhiêu lợi ích là vì dân, bao nhiêu quyền hạn đều là của dân, quyền hành và lực lượng đều ở nơi dân

Kế thừa và phát huy truyền thống đó, trong công cuộc đổi mới toàn diện đất nước hiện nay, Đảng và nhà nước ta luôn quán triệt tư tưởng “lấy dân làm gốc” trong tổ chức và hoạt động của mình theo cơ chế “Đảng lãnh đạo, nhà nước quản lý, dân làm chủ” nhằm mục tiêu xây dựng “dân giàu, nước mạnh,

công bằng, dân chủ, văn minh”

Công cuộc đổi mới do Đảng ta khởi xướng và lãnh đạo kể từ Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VI (năm 1986) cho đến nay đã qua một chặng đường 20

năm Đại hội Đảng IX đã tổng kết một bài học truyền thống, đó là “đổi mới

phải dựa vào nhân dân, vì lợi ích của nhân dân, phù hợp với thực tiễn, luôn luôn sáng tạo Đổi mới là sự nghiệp của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân Để công cuộc đổi mới thành công phải động viên được mọi tầng lớp nhân dân và các thành phần kinh tế tham gia" [1, tr 81-82] Hơn nữa, việc thực hiện thành công đường lối của Đảng còn tuỳ thuộc vào vai trò giám sát, góp ý kiến của nhân dân, thu hút trí tuệ của nhân dân trong quá trình thực hiện chiến lược, nghị quyết của Đảng Đảng cũng nhận định rằng trong cách thức thực hiện các nhiệm vụ chiến lược và chức năng nhà nước thời gian qua còn có thiếu sót do cách làm không sâu sát, chưa dân chủ lắng nghe ý kiến của nhân dân và tập thể dân cư

Các tư tưởng của Đảng cũng đề cập đến vai trò của chiến lược tổ chức

và thực hiện tư tưởng, nhà nước của dân, do dân, vì dân, thông qua sự kết hợp

hợp lý giữa dân chủ đại diện và dân chủ trực tiếp - sự tham gia của nhân dân

vào quản lý nhà nước và xã hội; trong đó có sự tham gia của nhân dân vào quy trình xây dựng, ban hành và thực thi pháp luật

Thể chế hoá quan điểm của Đảng, Điều 53 Hiến pháp năm 1992 quy định: “Công dân có quyền tham gia quản lý nhà nước và xã hội, tham gia thảo luận các vấn đề chung của cá nước và địa phương, kiến nghị với các cơ quan nhà nước, biểu quyết khi nhà nước tổ chức trưng cầu dân ý”

Xây dựng pháp luật là một trong những nội dung quan trọng nhất của quản lý nhà nước, bởi vì nhà nước ta “quản lý xã hội bằng pháp luật”, pháp luật là phương tiện hữu hiệu để nhà nước quản lý xã hội Việc xây dựng cơ chế để nhân dân tham gia vào hoạt động xây dựng pháp luật cũng có nghĩa là

tạo điều kiện để nhân dân trực tiếp tham gia vào việc quản lý nhà nước Tham gia trực tiếp vào hoạt động xây dựng pháp luật là một trong những hình thức thực hiện quyền làm chủ trực tiếp một cách quan trọng nhất của nhân dân, bên cạnh hình thức làm chủ một cách gián tiếp thông qua các đại biểu Quốc hội, đại biểu Hội đồng nhân dân các cấp do nhân dân bầu ra

Trong hoạt động lập pháp, Đảng và Nhà nước ta nhận thức ngày càng

rõ ràng và sâu sắc hơn vai trò của nhân dân đối với việc làm ra các đạo luật tốt, phù hợp với cuộc sống Từ Nghị quyết lần thứ 8 Ban chấp hành Trung ương Đảng khoá VIII đã khẳng định cần phát huy vai trò của nhân dân tham gia quản lý nhà nước; cải tiến việc lấy ý kiến nhân dân về các văn bản pháp luật theo hướng thiết thực, tránh lãng phí đến Nghị quyết Đại hội đại biểu toàn quốc của Đảng lần thứ IX đã chỉ rõ hơn: “Đổi mới phương thức và quy trình xây dựng thể chế, cải tiến sự phối hợp giữa các ngành, các cấp có liên quan, coi trọng sử dụng các chuyên gia liên ngành và dành vai trò rất quan trọng cho tiếng nói của nhân dân, của doanh nghiệp” [1, tr 216]

Trong Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020 ban hành theo Nghị quyết số 48/NQ/TW ngày 24/5/2005, sự tham gia của nhân dân vào hoạt động xây dựng pháp luật tiếp tục được khẳng định là một trong các giải pháp chiến lược quan trọng để đẩy nhanh tiến độ và nâng cao chất lượng văn bản quy phạm pháp luật của nước ta

Trong bộ máy nhà nước ta, Quốc hội chiếm một vị trí đặc biệt quan trọng Theo Hiến pháp năm 1992, Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất và là

cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam Vị trí, tính chất đó thể hiện ở chỗ Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến và lập pháp; quyết định những vấn đề cơ bản của đất nước; giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của nhà nước (Điều 83) Vì thế,

không ở đâu tính chất quyền lực nhân dân lại thể hiện rõ nét như trong tổ chức và hoạt động của Quốc hội nói chung, trong hoạt động lập pháp của Quốc hội nói riêng, đặc biệt trong giai đoạn hiện nay, có thể xem đây là một tiêu chí nhận diện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân mà Đảng và Nhà nước ta đang phấn đấu xây dựng

Nhận thức rõ tầm quan trọng và những tư tưởng mang ý nghĩa chỉ đạo

của Đảng và Nhà nước về vấn đề này, chúng tôi mạnh dạn chọn đề tài “Thu

hút sự tham gia của nhân dân vào hoạt động lập pháp của Quốc hội Việt Nam” làm đề tài luận văn tốt nghiệp Thạc sỹ chuyên ngành Luật học

chức Hội thảo đổi mới quy trình xây dựng luật, pháp lệnh (2004); Hội thảo sáng kiến pháp luật và việc chuẩn bị chương trình xây dựng luật, pháp lệnh (2004); Văn Phòng Quốc hội đã chủ trì một đề tài nghiên cứu khoa học mang tên “Hoàn thiện cơ chế tổ chức để nhân dân tham gia vào quy trình xây dựng, ban hành và thực thi pháp luật” (2004) trong đó nội dung này là một hợp phần nghiên cứu của đề tài; Bộ Tư pháp chủ trì đề án “Đổi mới cơ chế huy động sự tham gia của nhân dân vào quá trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của trung ương

và địa phương” (2006) Ngoài ra, còn có một số bài báo đăng trên tạp chí Nghiên cứu lập pháp của các tác giả: Võ Trí Hảo, Việc lấy ý kiến nhân dân trong quá trình xây dựng pháp luật hiện nay (số 9/2002); Nguyễn Chí Dũng, Những nội dung cần làm khi lấy ý kiến nhân dân về các dự thảo văn bản quy phạm pháp luật (số 12/2005); Dương Thanh Mai, Sự tham gia của các chuyên gia, các nhà

khoa học vào quá trình xây dựng pháp luật (số 8/2006);.v.v…

Tuy nhiên, cho đến nay, chưa có công trình nào nghiên cứu một cách toàn diện, có hệ thống về cơ sở lý luận và thực tiễn của việc thu hút nhân dân tham gia vào hoạt động lập pháp của Quốc hội Điều này càng thúc đẩy chúng tôi thực hiện đề tài nghiên cứu này với mong muốn góp một phần nhỏ bé vào việc xây dựng, hoàn thiện cơ sở lý luận và thực tiễn của đề tài

3 Mục đích nghiên cứu

Xuất phát từ tính cấp thiết của đề tài, Luận văn đi sâu nghiên cứu cơ sở

lý luận cũng như thực tiễn của việc thu hút nhân dân tham gia vào hoạt động lập pháp của Quốc hội; tổng kết thực tiễn thu hút nhân dân tham gia vào hoạt động lập pháp của Quốc hội nước ta; từ đó đề xuất một số giải pháp cơ bản nhằm thu hút nhân dân tham gia vào hoạt động lập pháp của Quốc hội, góp phần nâng cao hiệu quả hoạt động của Quốc hội trong việc thực hiện chức năng lập pháp của mình, để sản phẩm của hoạt động đó (luật, đạo luật) thực

sự phản ánh ý chí, nguyện vọng của nhân dân, để luật thực sự đi vào cuộc sống

4 Đối tƣợng nghiên cứu

Về nghị viện (Quốc hội) - cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất và chức năng lập pháp - một trong ba chức năng cơ bản của nghị viện (Quốc hội); nghiên cứu lý thuyết về sự tham gia của nhân dân trong hoạt động lập pháp và kinh nghiệm của các nước; về thực trạng thu hút nhân dân tham gia vào hoạt động lập pháp của Quốc hội trong thời gian qua và phương hướng hoàn thiện cơ chế để thu hút nhân dân tham gia vào hoạt động của Quốc hội đạt hiệu quả cao trong thời gian tới

5 Phạm vi nghiên cứu

Những vấn đề lý luận cơ bản về quyền lực nhà nước; nghị viện (Quốc hội), chức năng lập pháp của nghị viện (Quốc hội); lý thuyết chung về sự tham

gia của nhân dân vào hoạt động lập pháp; kinh nghiệm của một số quốc gia trên thế giới; thực trạng thu hút nhân dân tham gia vào hoạt động lập pháp của Quốc hội ở nước ta; một số giải pháp cơ bản nhằm tăng cường sự tham gia của nhân dân vào hoạt động lập pháp của Quốc hội nước ta trong giai đoạn hiện nay

6 Những đóng góp của Luận văn

Luận văn trình bày các cách tiếp cận mới về vấn đề thu hút nhân dân tham gia vào hoạt động lập pháp của Quốc hội, đó là dưới góc độ quyền lực nhà nước và dưới góc độ hiệu quả thực thi pháp luật

Trên cơ sở lý thuyết về sự tham gia của nhân dân vào hoạt động lập pháp, nghiên cứu kinh nghiệm của một số nước trên thế giới, xuất phát từ thực trạng thu hút nhân dân tham gia vào hoạt động lập pháp của Quốc hội ở nước ta trong thời gian qua, Luận văn đề xuất một số giải pháp cơ bản để thu hút nhân dân tham gia vào hoạt động lập pháp của Quốc hội nhằm góp phần nâng cao hiệu quả hoạt động lập pháp của Quốc hội nước ta

Kết quả nghiên cứu của Luận văn có thể dùng làm tư liệu tham khảo cho cơ quan có thẩm quyền hoạch định chính sách trong lĩnh vực lập pháp; hoặc là tài liệu tham khảo cho các nhà nghiên cứu, tổ chức, cá nhân quan tâm đến vấn đề này

7 Phương pháp nghiên cứu

- Phương pháp luận là quan điểm của chủ nghĩa Mác - Lênin về duy vật biện chứng và duy vật lịch sử; đường lối, quan điểm của Đảng Cộng sản Việt Nam về xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân thể hiện trong các Nghị quyết của Đảng, trong Hiến pháp và pháp luật của Nhà nước

- Các phương pháp cụ thể bao gồm: Phương pháp tổng kết, đánh giá thực tiễn các quy định của pháp luật; phương pháp so sánh, phân tích, tổng hợp; kết hợp lý luận và thực tiễn để đưa ra các kết luận, đánh giá

8 Cấu trúc của luận văn

Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và phụ lục, Luận văn gồm 2 chương:

Chương 1: Cơ sở lý luận và thực tiễn của việc thu hút nhân dân tham gia vào hoạt động lập pháp của Quốc hội

Chương 2: Phương hướng hoàn thiện cơ chế thu hút nhân dân tham gia vào hoạt động lập pháp của Quốc hội ở nước ta hiện nay

1.1.1.1 Quyền lực nhà nước và sự hạn chế quyền lực nhà nước

 Quyền lực nhà nước như một phạm trù chính trị – pháp lý

Trong lịch sử tư tưởng nhân loại, có rất nhiều định nghĩa khác nhau về quyền lực, nhưng nhìn chung quyền lực được hiểu là khả năng của cá nhân hay tổ chức có thể buộc cá nhân hay tổ chức khác phải phục tùng ý chí của mình Quyền lực được sinh ra từ nhu cầu tổ chức hoạt động chung, nhu cầu phân công lao động xã hội và quản lý xã hội Quyền lực là điều kiện và phương tiện cần thiết khách quan bảo đảm sự hoạt động bình thường của bất

kỳ cộng đồng xã hội nào Quyền lực thể hiện mối quan hệ chỉ huy- lệ thuộc, mệnh lệnh- phục tùng; thể hiện sự áp đặt ý chí của chủ thể có quyền đối với chủ thể dưới quyền; yếu tố cưỡng chế vừa là nội dung quyền lực vừa là phương pháp mang tính quyết định để thực hiện quyền lực Có thể nói quyền lực tồn tại ở khắp mọi nơi, ở bất kỳ nơi nào diễn ra hoạt động chung của con người nhằm đảm bảo sự thống nhất ý chí của nhiều cá nhân để thực hiện các công việc chung Quyền lực có mặt ở xã hội có giai cấp cũng như xã hội chưa

có giai cấp, đã có nhà nước cũng như chưa có nhà nước

Cũng như quyền lực nói chung, quyền lực nhà nước đã từng được đề cập từ rất sớm và là một vấn đề phức tạp trong lịch sử tư tưởng nhân loại, nhưng các nhà nghiên cứu đều thống nhất với nhau ở định nghĩa quyền lực

nhà nước là quyền lực của một nhóm chủ thể nhất định đối với toàn bộ xã hội, với đặc thù sử dụng phương tiện cưỡng chế trong trường hợp không có sự tuân thủ từ phía đối tượng bị áp đặt quyền lực

Quyền lực nhà nước có những dấu hiệu nổi bật như tính hợp pháp của việc sử dụng sức mạnh trong khuôn khổ nhà nước; tính chất công của quyền lực nhà nước được áp đặt tới mọi công dân, trên danh nghĩa xã hội, với sự trợ giúp của pháp luật; sự có mặt của một trung tâm đầu mối duy nhất đưa ra quyết định; sự đa dạng của các phương tiện được sử dụng để bảo đảm ảnh hưởng, tác động của chủ thể quyền lực đối với khách thể của quyền lực

Nguồn gốc của nhà nước

Quyền lực nhà nước với tính cách là một phạm trù chính trị - pháp lý không thể tách rời sự hình thành nhà nước

Khi nghiên cứu về nguồn gốc của nhà nước, các nhà kinh điển của chủ nghĩa Mác - Lênin đã chỉ ra rằng, nhà nước ra đời là tất yếu khách quan, nhà nước rất cần thiết cho sự tồn tại và phát triển của xã hội loài người Kết luận này được rút ra trên cơ sở nghiên cứu xã hội cộng sản nguyên thuỷ - chế độ xã hội không có giai cấp và chưa có nhà nước, nhưng những nguyên nhân đưa đến sự ra đời của nhà nước lại nảy sinh chính trong lòng xã hội đó

Có thể hình dung về chế độ cộng sản nguyên thuỷ một cách dễ hiểu theo công thức “ba không” và “ba cùng” thế này: Trong xã hội không ai có tài sản riêng, không có kẻ giàu, người nghèo, không có tình trạng người này chiếm đoạt tài sản của người kia; mọi người cùng chung sống, cùng lao động

và cùng hưởng thụ thành quả trong lao động

Cơ sở kinh tế đặc trưng bằng chế độ sở hữu chung về tư liệu sản xuất

và sản phẩm lao động đã quyết định mối quan hệ giữa người với người trong

xã hội cộng sản nguyên thuỷ Mọi người đều tự do và bình đẳng, không ai có

đặc quyền, đặc lợi đối với người khác Xã hội lúc đó chưa phân chia thành giai cấp và vì vậy, không có đấu tranh giai cấp

Trong xã hội cộng sản nguyên thuỷ đã tồn tại quyền lực nhưng là quyền lực xã hội – thứ quyền lực chưa tách khỏi xã hội mà gắn liền với xã hội, hoà nhập với xã hội Quyền lực đó do toàn xã hội tổ chức ra và để phục vụ lợi ích của toàn cộng đồng

Theo thời gian, cùng với sự phát triển không ngừng của lực lượng sản xuất, xã hội loài người đã lần lượt trải qua ba cuộc phân công lao động xã hội lớn Và sau mỗi cuộc, xã hội lại có những bước tiến mới làm sâu sắc thêm quá trình tan rã của chế độ cộng sản nguyên thuỷ:

Cuộc thứ nhất: Chăn nuôi tách khỏi trồng trọt và trở thành một ngành

kinh tế độc lập Từ đó đã làm xuất hiện của cải dư thừa- mầm mống của chế

độ tư hữu, tạo điều kiện làm phân hoá xã hội thành kẻ giàu, người nghèo Hệ quả kéo theo đó là xã hội bắt đầu phân chia thành giai cấp chủ nô và nô lệ;

Cuộc thứ hai: Thủ công nghiệp tách khỏi nông nghiệp và cũng trở

thành ngành kinh tế độc lập, càng tạo ra nhiều của cải hơn nữa cho xã hội, càng tạo nên sự khác biệt giữa kẻ giàu, người nghèo, càng làm gia tăng mâu thuẫn giữa chủ nô và nô lệ;

Cuộc thứ ba: Ngành thương nghiệp ra đời làm xuất hiện một lớp người

“tuy không tham gia sản xuất một tí nào, nhưng lại chiếm toàn bộ quyền lãnh đạo sản xuất và bắt những người khác phụ thuộc vào mình về kinh tế… và bóc lột cả hai” [15, tr.36]

Từ phân công lao động dẫn đến việc hình thành chế độ tư hữu, phân chia xã hội thành các giai cấp có quyền lợi đối lập nhau đã làm mất đi cơ sở kinh tế và xã hội vốn là lý do tồn tại của chế độ cộng sản nguyên thuỷ Chế độ cộng sản nguyên thuỷ không còn phù hợp với bước tiến của xã hội loài người,

vì vậy phải được thay thế bởi một chế độ xã hội khác, và nhà nước đã xuất

hiện như một tổ chức có sứ mệnh lịch sử quyền năng dẫn dắt định hướng cho toàn xã hội

Để duy trì sự tồn tại của xã hội loài người, nhà nước ra đời “không phải

là một quyền lực áp đặt vào xã hội” mà là “một lực lượng nảy sinh từ xã hội”, một lực lượng “tựa hồ như đứng trên xã hội”, có nhiệm vụ làm dịu bớt xung đột và giữ cho xung đột đó nằm trong vòng “trật tự” [15, tr 38]

Các nhà kinh điển của Chủ nghĩa Mác cũng chỉ ra rằng, bên cạnh nguyên nhân làm xuất hiện nhà nước nói trên mang tính phổ quát chủ yếu diễn ra ở các quốc gia phương Tây, thì ở các quốc gia phương Đông con đường hình thành nhà nước lại mang đặc điểm khác Đó là do nhu cầu chế ngự thiên nhiên (nhu cầu trị thuỷ - thuỷ lợi) có vai trò thúc đẩy quá trình hình thành nhà nước khi mà sự phân chia giai cấp chưa đến mức mâu thuẫn đối kháng, trong đó có Việt Nam Nhà nước xuất hiện để làm chức năng chính là tập trung nguồn lực của xã hội vào công cuộc trị thuỷ và thuỷ lợi

Xuất phát từ việc nghiên cứu nguồn gốc nhà nước, các nhà kinh điển của chủ nghĩa Mác - Lênin đã đi đến kết luận “nhà nước là sản phẩm và biểu hiện của những mâu thuẫn giai cấp không thể điều hoà được” Nghĩa là nhà nước chỉ sinh ra và tồn tại trong lòng xã hội có giai cấp và thể hiện bản chất giai cấp sâu sắc Nhà nước là bộ máy cưỡng chế đặc biệt nằm trong tay giai cấp cầm quyền, là công cụ sắc bén nhất để thực hiện sự thống trị giai cấp, thiết lập và duy trì trật tự xã hội

Tính giai cấp là mặt cơ bản thể hiện bản chất của nhà nước Tuy nhiên bên cạnh đó nhà nước còn thể hiện rõ nét tính xã hội Một nhà nước bất kỳ nào cũng cần phải thực hiện và luôn luôn thực hiện những chức năng chung

có tính chất xã hội, hành động vì lợi ích chung của toàn xã hội Và bất kỳ nhà nước nào không chỉ là công cụ đàn áp, bộ máy thống trị của giai cấp này đối với giai cấp kia mà còn đại diện cho toàn xã hội, là phương tiện thống nhất xã

hội Trong một nhà nước luôn có sự kết hợp quyền lợi giai cấp của tầng lớp thống trị và quyền lợi của toàn bộ xã hội Đó là tính chất hai mặt của quyền lực nhà nước Tương quan giữa hai mặt đó không giống nhau ở các giai đoạn lịch sử khác nhau, trong đó sự tăng cường về mặt này sẽ dẫn đến sự suy yếu

về mặt kia trong quyền lực nhà nước

Trong thế giới ngày nay, nhà nước không chỉ là “bộ máy trấn áp của giai cấp này đối với giai cấp khác”, không chỉ là “nhà nước cai trị” mà quan trọng hơn, nhà nước còn đóng vai trò là “người cầm lái”, hoạch định chính sách và hướng dẫn, theo dõi thực thi chính sách

Như vậy, nhà nước là một phạm trù lịch sử; nhà nước xuất hiện một cách khách quan, là sản phẩm của xã hội đã phát triển đến một giai đoạn nhất định Đó là xã hội cộng sản nguyên thuỷ - một chế độ xã hội không có giai cấp, chưa có nhà nước nhưng những nguyên nhân dẫn đến sự ra đời của nhà nước lại nảy sinh trong lòng xã hội đó Đó là phân công lao động xã hội, mâu thuẫn giai cấp đối kháng đến mức không thể điều hoà được, có nguy cơ đe doạ sự tồn tại của một chế độ xã hội và cũng là đe doạ sự tồn vong của xã hội loài người Nhà nước là rất cần thiết cho cuộc sống con người, và chỉ đến đến khi nào xây dựng xong chủ nghĩa cộng sản - kiểu nhà nước cuối cùng trong lịch sử xã hội loài người thì theo dự kiến của các nhà kinh điển của chủ nghĩa Mác - Lênin, nhà nước trở nên thừa, nó sẽ tự tiêu vong

Đặc trưng của nhà nước là thiết lập quyền lực công cộng đặc biệt, không còn hoà nhập với dân cư nữa Trong xã hội cộng sản nguyên thuỷ đã có quyền lực công cộng (quyền lực xã hội) nhưng đó là thứ quyền lực do dân cư

tự tổ chức ra; quyền lực đó hoà nhập với xã hội, không mang tính chính trị và giai cấp Nét đặc biệt của quyền lực công cộng sau khi nhà nước xuất hiện là quyền lực đó không thuộc về tất cả mọi thành viên của xã hội nữa, mà chỉ thuộc về giai cấp thống trị và phục vụ lợi ích của giai cấp thống trị Quyền lực

nhà nước không thể thực hiện được bằng các phương pháp thông thường dựa trên cơ sở tự nguyện của công dân nữa, mà phải sử dụng những phương pháp cưỡng chế nhà nước

Quyền lực nhà nước là dạng quyền lực xã hội mang tính giai cấp, tính chính trị sâu sắc Quyền lực nhà nước luôn luôn thuộc về giai cấp thống trị Thời cổ đại, quyền lực nhà nước chỉ thuộc về giai cấp chủ nô Cũng tương tự như vậy, dưới chế độ phong kiến, quyền lực nhà nước nằm trong tay giai cấp phong kiến Phức tạp hơn khi đánh giá tính chất của quyền lực nhà nước trong nhà nước tư sản, vì về hình thức mọi người đều bình đẳng trước pháp luật, đều có những quyền như nhau được khẳng định trong Hiến pháp và các bản tuyên ngôn Trên thực tế, trái với các bản tuyên ngôn, luật lệ đã đặt ra những giới hạn về tài sản, học vấn để hạn chế quyền bầu cử của các tầng lớp dân nghèo, bảo đảm thực chất quyền lực thuộc về giai cấp thống trị là giai cấp tư sản Các nhà nước này có đặc điểm chung đều là những kiểu nhà nước bóc lột, được xây dựng dựa trên cơ sở của chế độ tư hữu về tư liệu sản xuất, đều là

“nhà nước theo đúng nghĩa”, là công cụ để bảo vệ chế độ tư hữu về tư liệu sản xuất, duy trì sự thống trị của giai cấp bóc lột đối với đông đảo quần chúng lao động

Khác với các kiểu nhà nước bóc lột, nhà nước xã hội chủ nghĩa không phải là nhà nước theo đúng nghĩa mà chỉ là “nửa nhà nước” xuất phát từ cơ sở kinh tế của nó là chế độ công hữu về tư liệu sản xuất Trong xã hội xã hội chủ nghĩa, quyền lực nhà nước thuộc về số đông dân chúng Nhiệm vụ của nhà nước xã hội chủ nghĩa là thực hiện dân chủ, phát huy quyền làm chủ của nhân dân, thực hiện công bằng xã hội

Ở nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, “Tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân mà nền tảng là liên minh giữa giai cấp công nhân với giai cấp nông dân và tầng lớp trí thức ” (Điều 2 Hiến pháp năm 1992)

 Sự hạn chế quyền lực nhà nước

Vấn đề nào cũng có tính chất hai mặt của nó Bên cạnh vai trò cần thiết đối với xã hội thì nhà nước còn có xu hướng lạm dụng quyền lực, bởi vì nhà nước là tổ chức của con người, do con người điều khiển bằng hành vi, mà hành vi của con người lại do bản tính của con người chi phối quyết định

Bản tính của con người là những phẩm chất bên trong được hình thành qua quá trình rèn luyện, giáo dục trong môi trường xã hội C Mác đã từng tổng kết con người là tổng hoà của các mối quan hệ xã hội Bản tính của con người bên cạnh những đức tính tốt như sáng tạo, chăm chỉ thì còn có cả những tính xấu như lười nhác, tuỳ tiện, tham lam, ích kỷ, và “nhất là tính cách đam mê quyền lực… vì có quyền lực trong tay, con người có thể đạt được nhiều thứ quyền lợi khác như: của cải, danh vọng, quyền được sai khiến người khác” [12, tr.37]

Đam mê quyền lực là bản tính vốn có của con người Con người luôn

có mong muốn chỉ đạo người khác Mà quyền lực nhà nước lại là lĩnh vực có khả năng nhất trong việc giúp cho con người đáp ứng lòng mong mỏi đó Khi

có quyền lực trong tay, con người dễ bị thao túng bởi ham muốn này để thoả mãn nhu cầu của mình Có thể nói không ngoa rằng, sự lạm dụng quyền lực là thuộc tính của những người gắn với quyền lực nhà nước, ở đâu có quyền lực thì ở đó luôn luôn tiềm ẩn nguy cơ của sự lạm quyền

Như vậy, cơ sở của việc cần phải giới hạn quyền lực nhà nước nằm ở chỗ chống lại sự lạm dụng quyền lực nhà nước thông qua các hành vi của quan chức thay mặt nhà nước đảm trách các công việc thuộc chức năng, nhiệm vụ của nhà nước

Sự hạn chế quyền lực nhà nước không phải mãi đến bây giờ mới được đặt ra mà đã được các nhà tư tưởng chính trị - pháp lý lỗi lạc thời cổ đại như J.Locke, S.L.Montesquieu, J.L Rousseau đưa ra lý thuyết hạn chế quyền lực

nhà nước nhằm chống lại chế độ chuyên chế phong kiến Các nhà tư tưởng lúc bấy giờ trên cơ sở phê phán trong chế độ phong kiến chuyên chế, quyền lực nhà nước nằm trong tay một số người theo thể thức thế tập truyền ngôi, có toàn quyền ban hành các quyết định theo ý chí của mình và buộc mọi người dân phải thực hiện Thời kỳ phong kiến, toàn bộ quyền lực thuộc về nhà vua, nhà vua vừa là người ban hành ra pháp luật, đồng thời lại là vị pháp quan tối cao trong nhà nước Mác đã phê phán cơ chế tổ chức quyền lực kiểu này và cho rằng sự tuỳ tiện là quyền lực của nhà vua hay quyền lực của nhà vua là sự tuỳ tiện

Trong kho tàng tư tưởng nhân loại có hai học thuyết là học thuyết phân quyền/ tản quyền/ tam quyền phân lập và học thuyết thống nhất quyền lực/ tập quyền cùng nhằm mục đích hạn chế quyền lực vô hạn định của nhà vua, đồng thời cũng được hiểu là hạn chế quyền lực nhà nước Dưới đây xin phân tích một cách sơ lược về hai học thuyết hạn chế quyền lực nhà nước này:

Học thuyết phân quyền - học thuyết hạn chế quyền lực nhà nước

Trước chế độ dân chủ tư sản và dân chủ xã hội chủ nghĩa, mọi quyền lực nhà nước đều tập trung vào trong tay một cá nhân Vì vậy, muốn chống chế độ này, một lý thuyết của các nhà học giả tư sản ra đời, trong đó đề xuất quyền lực nhà nước không thể là tập trung mà phải được phân chia, phân chia quyền lực như là một biện pháp hữu hiệu chống lại sự độc tài chuyên chế, đồng thời cũng được hiểu là sự hạn chế quyền lực nhà nước

Sự xuất hiện học thuyết phân chia quyền lực gắn liền với cuộc đấu tranh của giai cấp tư sản mới ra đời chống lại chế độ phong kiến chuyên chế

Cố gắng hạn chế quyền lực của nhà vua, các nhà tư tưởng của giai cấp tư sản trẻ tuổi đưa ra luận điểm về sự cần thiết phân chia quyền lực thành quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp Quan điểm về phân chia quyền lực gắn liền với tên tuổi của nhà tư tưởng lớn của nhân loại là Montesquieu (1689-1755)

Montesquieu chia quyền lực nhà nước thành ba nhánh quyền lực bao gồm quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư pháp Theo đó, “lập pháp

là quyền làm ra luật, quyền sửa đổi, huỷ bỏ luật Hành pháp là quyền chăm sóc, an ninh, đối nội, đối ngoại, lãnh đạo thời bình cũng như thời chiến trong khuôn khổ luật pháp đã ban hành Tư pháp là quyền trừng phạt những người phạm tội và phán xử khi có tranh tụng giữa các cá nhân” [13]

Nguyên tắc phân chia quyền lực thể hiện ở chỗ các nhánh quyền lực phải thuộc về các cơ quan nhà nước khác nhau Sự tập trung toàn bộ quyền lực trong tay một cá nhân, tổ chức hay đẳng cấp đều dẫn đến sự lạm dụng quyền lực và chuyên chế Ngoài ra, nguyên tắc phân chia quyền lực còn đòi hỏi phải trao cho mỗi nhánh quyền lực những thẩm quyền riêng biệt để chúng

có thể kiềm chế lẫn nhau, cần phải có một trình tự mà theo đó “quyền lực này

có thể ngăn chặn quyền lực khác”

Những đóng góp của học thuyết này trong khoa học tổ chức thực hiện quyền lực thể hiện ở chỗ: Phân chia quyền lực hoàn toàn không tạo ra bức tường thành giữa các nhánh quyền lực, bởi vì chúng thuộc về một thực thể thống nhất là quyền lực nhà nước Cân bằng quyền lực trong phân chia quyền lực đảm bảo cho việc không một nhánh quyền lực nào không thể không bị kiểm soát, giám sát, không thể hành động một cách chuyên chế Vấn đề được giải quyết bằng hệ thống kìm chế và đối trọng (system of checks and balances) Bên cạnh tư tưởng về cân bằng quyền lực và hệ thống kiềm chế và đối trọng, học thuyết phân chia quyền lực còn được bổ sung bằng luận điểm

về sự cần thiết đối với mối tương quan, tương hỗ giữa các nhánh quyền lực Đòi hỏi này xuất phát từ sự thống nhất của quyền lực nhà nước, phương hướng chung trong chính sách của nhà nước

Qua sự phân tích trên đây, có thể tạm tổng kết về phân chia quyền lực như một phương cách hạn chế quyền lực nhà nước hữu hiệu như sau:

(1) Quyền lực thống nhất tối cao thuộc về nhân dân;

(2) Không có cơ quan nào nắm giữ toàn bộ quyền lực nhà nước; (3) Sự độc lập của các nhánh quyền lực nhà nước và các cơ quan nhà nước có tính chất tương đối;

(4) Hệ thống kiềm chế và đối trọng giới hạn quyền lực của mỗi cơ quan nhà nước và sự cản trở tập trung quyền lực trong tay một nhánh quyền lực nào đó gây tổn hại cho những nhánh khác

Montesquieu đã từng nói “kinh nghiệm hàng thế kỷ cho thấy rõ ràng khi nắm quyền trong tay, bất kỳ người nào cũng có thiên hướng lạm dụng nó,

và người đó còn đi theo hướng ấy cho tới lúc chưa đạt đến giới hạn” [16, tr.25] Phân chia quyền lực ra đời cũng là nhằm giảm thiểu sự lạm dụng như vậy Hiện nay, hầu như tất cả các nước trên thế giới đều áp dụng nguyên tắc này với những mức độ khác nhau Hiến pháp Việt Nam năm 1992 cũng phần nào ghi nhận nguyên tắc “quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công

và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp” (Điều 2 Hiến pháp năm 1992 đã được sửa đổi,

bổ sung năm 2001)

Tuy rằng về mặt lý thuyết, nhà nước ta được tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc tập quyền - một nguyên tắc được thừa nhận chung trong các nhà nước xã hội xã hội chủ nghĩa

Về nguyên tắc tập quyền: Lịch sử hình thành, phát triển và những thay đổi trong thế giới ngày nay

Về thực tiễn cũng như trên lý thuyết, nguyên tắc tập quyền hay còn gọi

là thống nhất quyền lực được biết đến từ rất lâu, thậm chí còn có trước khi học thuyết phân chia quyền lực ra đời Thời cổ đại, các vua chúa phương Đông và phương Tây đã tập trung trong tay mình toàn bộ quyền lực mà không chịu chia sẻ cho bất kỳ ai Phương pháp thế tập truyền ngôi hầu như là

phương pháp duy nhất để duy trì quyền lực của dòng họ không rơi vào tay dòng họ khác Ngay trong thời hiện đại, cách đây chưa đầy một thế kỷ, chủ nghĩa tập quyền còn là nguyên nhân gây nên cuộc đại chiến thế giới II mà châm ngòi cho nó chính là đội quân phát xít của tên độc tài khát máu Hít le Nhưng đó chỉ là nguyên tắc tập quyền trên phương diện cá nhân mà thôi

Nguyên tắc tập quyền được biết đến với tính cách là học thuyết theo nghĩa thống nhất quyền lực trên phương diện tập thể mà người có công đặt nền móng là học giả tư sản người Pháp Rousseau [14]

Rousseau cho rằng, quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp chỉ như sự thể hiện đặc biệt của quyền lực nhân dân tối cao, thống nhất và cho rằng “mọi thành viên của nhà nước” (các công dân đã trưởng thành) cần tham gia vào quản lý nhà nước bằng việc hình thành “ý chí chung” trong các cuộc đại hội nhân dân Rousseau còn cho rằng, nhà nước được hình thành trên cơ sở bản

“khế ước xã hội” Theo quan điểm của Rousseau, khế ước là sự thoả thuận giữa những chủ thể bình đẳng với nhau chứ không phải giữa nhà cầm quyền

và nhân dân, nhà nước chỉ là khế ước có tính chất hình thức, khi phục tùng xã hội, cá nhân không hề chịu tuân thủ một ai riêng rẽ và “được tự do như đã từng tự do” Tự do và bình đẳng giữa những người tham gia khế ước bảo đảm

sự liên kết nhân dân vào một thực thể với những quyền lợi không thể đi ngược lại những quyền lợi của từng cá nhân

Bỏ qua luận điểm mang màu sắc duy tâm siêu hình của Rousseau về nguồn gốc nhà nước thì có thể nói, quan điểm của Rousseau về chức năng xã hội của nhà nước và chủ quyền nhân dân chứa đựng những hạt nhân hợp lý đã được các nhà kinh điển của chủ nghĩa Mác - Lênin tiếp nhận và phát triển thêm một bước, không chỉ ghi nhận về mặt lý luận mà còn tìm kiếm, xây dựng trên thực tế mô hình một cơ quan để có thể trao toàn bộ quyền lực nhà nước nhằm thực hiện chuyên chính vô sản Công xã Pari chính là hình thức

nhà nước chuyên chính vô sản đầu tiên; sau đó là nền cộng hoà Xô viết được xây dựng trên đất nước quê hương của V I Lênin Hiến pháp Liên Xô năm

1977 quy định nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước qua các Xô viết đại biểu nhân dân Mọi cơ quan nhà nước khác chịu sự kiểm soát của Xô viết và chịu trách nhiệm báo cáo trước Xô viết

Hiến pháp Việt Nam cũng ghi nhận nguyên tắc đó khi quy định “Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam” (Điều 83 Hiến pháp năm 1992)

Nguyên tắc thống nhất quyền lực có những mặt tích cực như:

(1) Thống nhất quyền lực nhằm tìm kiếm sự hoà hợp nhất trí trong xã hội, có tác động dung hoà các thế lực và xu hướng cạnh tranh nhau;

(2) Việc thống nhất mục đích và phương hướng hoạt động của các cơ quan nhà nước sẽ góp phần tập trung được mọi nỗ lực của bộ máy nhà nước vào việc giải quyết những vấn đề đặt ra trước xã hội;

(3) Đặc biệt, tập trung quyền lực trong những điều kiện nhất định như khủng hoảng chính trị, ngoại xâm có thể ổn định được tình hình, vượt qua được tình trạng hỗn loạn Lịch sử Việt Nam thời kỳ chiến tranh và hậu chiến

đã chứng tỏ tính đúng đắn của nguyên tắc này để tập trung mọi nguồn lực cho việc bảo vệ và xây dựng đất nước

Nhưng việc tổ chức thực hiện quyền lực như trên không cứu vãn được các Xô viết rơi vào tình trạng sụp đổ một cách có hệ thống vào đầu những năm 90 của thế kỷ XX Nguyên nhân thì có nhiều, trong đó có nguyên nhân rập khuôn máy móc tư tưởng của chủ nghĩa Mác - Lênin về việc tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước Các nhà sáng lập chủ nghĩa Mác – Lênin luôn nhắc nhở hệ thống lý luận của mình là một hệ thống có tính chất mở, luôn luôn phải được bổ sung cho phù hợp với hoàn cảnh thực tế, diễn biến của tình hình

trong một thế giới rộng lớn đầy biến động, tránh rơi vào chủ nghĩa giáo điều,

xơ cứng Rút kinh nghiệm từ bài học của Liên Xô và các nước Đông Âu, chúng ta phải có cái nhìn đầy đủ hơn về học thuyết thống nhất quyền lực để

có thể vận dụng trong điều kiện hoàn cảnh mới Trên thực tế, nhiều khi thống nhất quyền lực chỉ mang tính hình thức, cơ quan được trao quyền lực không thể thực thi quyền lực vì không có công cụ, phương tiện và cũng không biết thực thi như thế nào

Thực ra, theo quan điểm của chúng tôi, qua việc nghiên cứu các học thuyết về tổ chức quyền lực nhà nước nói trên, việc tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước theo nguyên tắc nào cũng không có tính chất tuyệt đối: Phân chia quyền lực không loại trừ sự thống nhất trong chính sách nhà nước về những vấn đề có tính nguyên tắc và sự tương hỗ giữa các nhánh quyền lực; còn quan điểm tập trung quyền lực cũng không loại trừ việc thành lập các cơ quan nhà nước khác nhau thực hiện các chức năng khác nhau để thực hiện quyền lực nhà nước thống nhất Mục đích cuối cùng là phải tìm ra phương cách để vận hành bộ máy nhà nước một cách hữu hiệu, để thực hiện quyền lực của nhân dân

Các nhà lập hiến Việt Nam đã có quan điểm khách quan và toàn diện khi trong Nghị quyết sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp năm 1992 năm 2001 một mặt ghi nhận nguyên tắc “quyền lực nhà nước là tập trung thống nhất không thể phân chia”, mặt khác quy định “sự phân công, phân nhiệm giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”

Và cuối cùng, qua sự phân tích trên, chúng tôi muốn khẳng định là các quốc gia trên thế giới, dù tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước dựa trên nguyên tắc nào thì đều phải giải quyết một vấn đề có tính lý luận và thực tiễn

đó là tìm ra phương cách để hạn chế quyền lực nhà nước

Khái niệm và mục đích của sự hạn chế quyền lực nhà nước

Hạn chế quyền lực nhà nước là thuật ngữ chỉ tính chất dân chủ trong một nhà nước, nghĩa là nhà nước không thể có quyền vô hạn định, mà nhà nước chỉ có quyền trong một phạm vi nhất định được quy định rõ ràng trong luật Thuật ngữ này đối lập với thuật ngữ vô hạn định ám chỉ nhà nước phong kiến và chiếm hữu nô lệ, quyền lực của họ là vô hạn định không bị hạn chế [12, tr 45]

Mục đích của sự hạn chế quyền lực nhà nước là nhằm bảo vệ quyền lợi của nhân dân, quyền con người Quyền con người (nhân quyền - những quyền

tự nhiên của con người) là những quyền cơ bản nhất của con người, được có một cách tự nhiên gắn bó mật thiết với con người

Có thể khái quát các quyền con người theo bản Tuyên ngôn độc lập bất

hủ của nước Mỹ năm 1776: “Chúng ta thừa nhận những chân lý tự nhiên rằng tất cả mọi người đều sinh ra bình đẳng, rằng tạo hoá trao cho họ những quyền không thể tước đoạt, đó là quyền sống, quyền tự do và quyền mưu cầu hạnh phúc” Đó là những tuyên ngôn làm nên giá trị nhân bản của Hiến pháp Hoa

kỳ có ý nghĩa vượt thời gian và không gian mà Hồ Chủ Tịch đã dùng làm những lời đầu tiên của Tuyên ngôn độc lập của nước ta ngày 2 tháng 9 năm

1945 trên quảng trường Ba Đình lịch sử, khai sinh ra nước Việt Nam Dân chủ cộng hoà (nay là nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam)

Theo quy định của Hiến pháp Việt Nam năm 1992 tại Chương V - quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân, quyền con người được hiểu là:

Các quyền về kinh tế - xã hội bao gồm: Quyền lao động, quyền tự do

kinh doanh theo pháp luật, quyền bình đẳng trước pháp luật của mọi thành phần kinh tế, quyền sở hữu hợp pháp về thu nhập hợp pháp, của cải để dành, vốn và tài sản khác của trong doanh nghiệp hoặc trong các tổ chức kinh tế

khác, quyền được hưởng chế độ bảo vệ sức khoẻ, quyền xây dựng nhà ở theo quy hoạch và pháp luật, quyền bình đẳng nam nữ…;

Các quyền về chính trị bao gồm: Công dân được tham gia quản lý nhà

nước và xã hội; quyền bầu cử và ứng cử vào các cơ quan quyền lực nhà nước; quyền khiếu nại, tố cáo…;

Các quyền về văn hoá, giáo dục bao gồm: Quyền học tập; quyền

nghiên cứu khoa học…;

Các quyền tự do dân chủ và tự do cá nhân bao gồm: Quyền tự do ngôn

luận, tự do báo chí; quyền được thông tin; quyền hội họp, lập hội, biểu tình; quyền tự do tín ngưỡng, theo hoặc không theo tôn giáo nào; quyền bất khả xâm phạm về thân thể, được bảo hộ về tính mạng, sức khoẻ, danh dự và nhân phẩm; quyền bất khả xâm phạm về chỗ ở, quyền được bảo đảm an toàn và bí mật về thư tín, điện thoại, điện tín; quyền tự do đi lại và cư trú

Nhà nước là thiết chế hữu hiệu để bảo vệ nhân quyền

Nhân quyền được bảo đảm bằng nhiều biện pháp, cách thức khác nhau, nhưng trước hết và chủ yếu phải được bảo đảm bằng nhà nước [12,

tr 57] Bảo vệ nhân quyền trước hết và hơn bao giờ hết phải có sự ngăn ngừa từ phía nhà nước, vì nhà nước là một nơi tiềm ẩn mối nguy hiểm nhất cho sự vi phạm nhân quyền

Sở dĩ nói nhà nước là một mối nguy hiểm nhất đối với sự vi phạm nhân quyền vì so với các chủ thể khác trong xã hội, nhà nước có nhiều ưu thế hơn

cả Nhà nước là một tổ chức hợp pháp, công khai và có quyền lực bao trùm xã hội (quyền lực nhà nước), có bộ máy đặc biệt bao gồm quân đội, nhà tù, cảnh sát, toà án Nhà nước có tiềm lực kinh tế vô song, là chủ của các tư liệu sản xuất quan trọng nhất như đất đai, tài nguyên, … Tất cả những đặc quyền đó các chủ thể khác - phi nhà nước không thể có được Nhà nước tiềm ẩn nguy

cơ vi phạm nhân quyền, nhưng đồng thời nhà nước cũng có điều kiện nhất

trong việc hiện thực hoá nhân quyền và bảo vệ nhân quyền khỏi sự vi phạm Bởi vì xuất phát điểm của nhà nước, thủa nhà nước mới xuất hiện thì đã có tư cách là đại diện chính thức của xã hội, có vai trò sứ mệnh lịch sử là quản lý toàn xã hội Vai trò đó chỉ chấm dứt khi xây dựng thành công chủ nghĩa xã hội – chế độ xã hội cuối cùng và tốt đẹp nhất trong lịch sử nhân loại Cho nên trách nhiệm của nhà nước cũng phải tự hạn chế mình vì tự do của xã hội, bảo đảm nhân quyền, tổ chức để các quyền con người trên giấy tờ, trong các bản tuyên ngôn thành hiện thực Vai trò của nhà nước đối với xã hội gần đây đã được nhìn nhận lại đúng đắn hơn, không phải là “nhà nước cai trị” mà là “nhà nước cầm lái” Điều này không hề làm giảm sút vai trò của nhà nước mà chỉ đặt nhà nước vào đúng vị trí của nó, có tác dụng thúc đẩy sự tiến bộ của nền văn minh nhân loại

Các phương pháp hạn chế quyền lực nhà nước

PGS TS Nguyễn Đăng Dung trong tác phẩm “Sự giới hạn quyền lực nhà nước” đã liệt kê các phương thức hạn chế quyền lực nhà nước quan trọng như: Giới hạn quyền lực nhà nước từ bên trong bằng hệ thống các cơ quan nhà nước được tổ chức theo nguyên tắc phân quyền hoặc, phân công/ phân nhiệm, hoặc các cơ quan nhà nước chỉ được hoạt động theo nhiệm kỳ… Giới hạn quyền lực nhà nước từ bên ngoài như những hoạt động của toà án xét xử các hành vi vi phạm pháp luật của các cơ quan nhà nước, sự chỉ trích lên án của báo chí, dư luận xã hội…

Chúng tôi (tác giả luận văn) xin mạnh dạn đề xuất một phương thức hạn chế quyền lực nhà nước nữa, đó là thu hút nhân dân tham gia vào hoạt động lập pháp của Quốc hội

1.1.1.2 Thu hút nhân dân tham gia vào hoạt động lập pháp của Quốc hội như là một phương thức hạn chế quyền lực nhà nước

Như phần trên đã phân tích, nhà nước là rất cần thiết cho cuộc sống của con người, nhưng nhà nước cũng tiềm ẩn nguy cơ xâm hại đến các quyền tự nhiên của con người, chính vì vậy cũng cần thiết phải hạn chế quyền lực của nhà nước Để hạn chế quyền lực nhà nước có nhiều cách khác nhau, trong đó thu hút nhân dân tham gia vào hoạt động lập pháp của Quốc hội là một trong các cách Điều này xuất phát từ cơ sở lý luận về quyền lập pháp của nghị viện trong hệ thống quyền lực nhà nước, về vị trí, vai trò của nghị viện trong bộ máy nhà nước

 Quyền lập pháp của nghị viện trong hệ thống quyền lực nhà nước Quyền lực của nghị viện là một bộ phận cấu thành quyền lực nhà nước

Theo cơ cấu truyền thống, quyền lực nhà nước bao gồm 3 quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp được trao cho ba cơ quan nhà nước khác nhau nắm giữ: nghị viện nắm quyền lập pháp, chính phủ nắm quyền hành pháp và toà án nắm quyền tư pháp

Là một yếu tố cấu thành nên quyền lực nhà nước, quyền lực của nghị viện được thể hiện trong ý chí của toàn xã hội, của toàn thể dân chúng (do tính chất đại diện nhân dân của nghị viện) và được áp đặt lên mọi thành viên của xã hội Trong ba quyền đó thì quyền lập pháp là quyền quan trọng nhất, chi phối các quyền còn lại, vì quyền lập pháp ấn định những giới hạn cho quyền hành pháp và quyền tư pháp Chính phủ điều hành quốc gia theo luật,

và toà án cũng xét xử theo luật do nghị viện ban hành

Có thể thấy, điểm chung của ba quyền trên là thành tố “pháp”, nghĩa là pháp luật

Về pháp luật: Khái niệm, nguồn gốc và vai trò của pháp luật

Pháp luật là hệ thống quy tắc các xử sự do nhà nước ban hành và bảo đảm thực hiện, thể hiện ý chí của giai cấp thống trị trong xã hội, là nhân tố điều chỉnh xã hội [15, tr 64]

Pháp luật và nhà nước - hai thành tố của thượng tầng chính trị - pháp lý luôn có mối quan hệ khăng khít, gắn bó, không thể tách rời Chúng có chung nguồn gốc phát sinh và phát triển Các nhà kinh điển của chủ nghĩa Mác - Lênin khi nghiên cứu nguồn gốc của pháp luật đã chỉ ra rằng, pháp luật ra đời cùng với sự ra đời của nhà nước; những nguyên nhân làm phát sinh nhà nước cũng chính là những nguyên nhân dẫn đến sự ra đời của pháp luật

Trong xã hội cộng sản nguyên thuỷ, như trên đã trình bày, tập quán và tín điều tôn giáo là những quy phạm xã hội rất phù hợp để điều chỉnh các mối quan hệ xã hội lúc đó, bởi vì chúng phản ánh đúng trình độ phát triển kinh tế-

xã hội của chế độ cộng sản nguyên thuỷ Khi chế độ tư hữu xuất hiện và xã hội đã phân chia thành giai cấp thì những tập quán đó không còn phù hợp nữa Trong điều kiện lịch sử mới thì những xung đột và lợi ích giai cấp diễn

ra gay gắt và cuộc đấu tranh giai cấp là không thể điều hoà được thì cần thiết phải có một loại quy phạm mới để thiết lập cho xã hội một trật tự, đó là quy phạm pháp luật

Pháp luật là công cụ sắc bén để thực hiện quyền lực nhà nước, duy trì địa vị và bảo vệ lợi ích của giai cấp thống trị Nhà nước ban hành ra pháp luật

và đảm bảo cho pháp luật được thực hiện Như vậy, pháp luật chỉ phát sinh, tồn tại và phát triển trong xã hội có giai cấp, mang bản chất giai cấp Bản chất này của pháp luật thể hiện ở chỗ pháp luật phản ánh ý chí của giai cấp thống trị C Mác và Ph Anghen khi nghiên cứu về pháp luật tư sản đã đi đến kết luận “pháp luật tư sản chẳng qua chỉ là ý chí của giai cấp tư sản được đề lên thành luật, cái ý chí mà nội dung của nó là do điều kiện sinh hoạt vật chất của giai cấp tư sản quyết định” [15, tr 61] Tuy nhiên, vì pháp luật do nhà nước -

đại diện chính thức của toàn xã hội ban hành nên nó còn mang tính chất xã hội, nghĩa là pháp luật còn thể hiện ý chí và lợi ích của các giai cấp, tầng lớp khác trong xã hội

Pháp luật có quan hệ chặt chẽ với nhà nước V.I Lênin cho rằng, nhà nước không thể tồn tại thiếu pháp luật; ngược lại pháp luật chỉ có thể phát huy được hiệu lực của mình nếu nó được bảo đảm bằng sức mạnh của bộ máy nhà nước

Một trong những nguyên lý đã được khẳng định là nhà nước không thể tồn tại thiếu pháp luật và ngược lại pháp luật không thể phát huy được hiệu lực của mình nếu không có sức mạnh của bộ máy nhà nước Pháp luật là phương tiện để nhà nước quản lý xã hội Để quản lý toàn xã hội, nhà nước sử dụng nhiều phương tiện, biện pháp khác nhau nhưng pháp luật là phương tiện quan trọng nhất Với những đặc điểm riêng của mình, pháp luật có khả năng triển khai những chủ trương, chính sách của nhà nước một cách nhanh nhất, đồng bộ, và có hiệu quả nhất trên quy mô rộng nhất Những đặc điểm đó là: tính quyền lực, tính quy phạm, tính ý chí và tính xã hội

Pháp luật trong Nhà nước pháp quyền

Mối quan hệ khăng khít gắn bó hữu cơ của pháp luật và nhà nước với mục tiêu hạn chế quyền lực nhà nước, bảo đảm quyền con người được thể hiện rõ nét trong Nhà nước pháp quyền

Trước hết phải khẳng định, Nhà nước pháp quyền không phải là kiểu nhà nước mới bên cạnh các kiểu nhà nước đã được các nhà kinh điển của Chủ nghĩa Mác - Lênin kết luận Nó chỉ là “phương thức tổ chức quyền lực nhà nước khoa học, hợp lý, kiểm soát lẫn nhau giữa các loại cơ quan lập pháp,

hành pháp và tư pháp, hoạt động trên cơ sở pháp luật” [31, tr 17] Trong Nhà

nước pháp quyền, pháp luật phải mang tính pháp lý cao, tính khách quan,

nhân đạo, thực sự là đại lượng của tự do và công bằng, tất cả là vì lợi ích của

con người, phục vụ con người

Nhà nước pháp quyền là loại hình nhà nước có nhiều khả năng nhất trong việc chống lại xu hướng độc quyền về quyền lực và xu hướng quan liêu hoá bộ máy quyền lực [22, tr 57] Bởi vì Nhà nước pháp quyền được tổ chức

và hoạt động dựa trên những nguyên tắc sau:

(1) Là nhà nước trong đó ba quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp được phân định rõ ràng, hợp lý cho ba hệ thống cơ quan tương ứng trong mối quan hệ cân bằng, đối trọng, chế ước lẫn nhau, tạo thành cơ chế đồng bộ bảo đảm sự thống nhất của quyền lực nhà nước, thực hiện quyền lực nhân dân;

(2) Là nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật, có hệ thống pháp luật hoàn chỉnh, trong đó các đạo luật có vai trò tối thượng Mọi cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội, người có chức vụ và công dân đều có nghĩa vụ chấp hành Hiến pháp và pháp luật, bình đẳng trước pháp luật; không một ai đứng trên hoặc đứng ngoài pháp luật, đi ngược lại ý chí và lợi ích của nhân dân;

(3) Là nhà nước mà không chỉ công dân có trách nhiệm đối với nhà nước mà nhà nước cũng có trách nhiệm đối với công dân, bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của công dân;

(4) Là nhà nước trong đó các quyền dân chủ, tự do và lợi ích chính đáng của con người được pháp luật bảo đảm và bảo vệ; mọi hành vi lộng quyền của bất cứ cơ quan nhà nước và người có chức vụ nào, cũng như mọi hành vi phạm pháp khác xâm phạm quyền tự do, lợi ích chính đáng của công dân đều bị nghiêm trị theo pháp luật bởi một hệ thống tư pháp độc lập và hiệu quả

Nói một cách khái quát, Nhà nước pháp quyền là nhà nước mà trong đó mọi chủ thể (kể cả nhà nước) đều tuân thủ nghiêm chỉnh, chịu phục tùng pháp luật - một pháp luật có tính pháp lý cao, phù hợp với lý trí, thể hiện đầy đủ

những giá trị cao nhất của xã hội, con người Xây dựng Nhà nước pháp quyền

là xây dựng nhà nước với lý tưởng dân chủ, nhân đạo và công bằng, là nhà nước mà nhân dân nói chung cũng như mọi công dân nói riêng không chỉ là khách thể của quyền lực mà còn là chủ thể, hơn nữa, là chủ thể tối cao Tư tưởng về Nhà nước pháp quyền là phản ứng mạnh mẽ trước những áp bức bất công, sự lộng hành, tình trạng vô pháp của những kẻ nắm quyền thống trị trong các nhà nước chủ nô và phong kiến cho rằng nhà nước đứng trên pháp luật mà không chịu bất cứ sự hạn chế hay ràng buộc nào

Chúng tôi muốn nhấn mạnh mục đích cao cả, nhiệm vụ thường trực của Nhà nước pháp quyền không gì khác hơn là vì con người Nhân tố con người,

hệ thống các quyền và tự do của con người phải được quy định trong pháp luật, có cơ chế hữu hiệu đảm bảo thực hiện trên nguyên tắc thống nhất quyền

và nghĩa vụ, tự do và trách nhiệm, phát huy tính tích cực, sáng tạo của con người Khi ban hành văn bản hay một hành vi pháp lý nào đều phải đặt câu hỏi xem có phục vụ quyền lợi và có thuận lợi nhất cho người dân không? Cần kết hợp hài hoà những phẩm chất tự nhiên của cá nhân với tư cách là một thực thể tự nhiên và xã hội trong xây dựng và áp dụng pháp luật Tất cả vì con người, theo hướng có lợi cho con người cần được trở thành hiện thực - đây cũng là một trong những tiêu chí để nhận diện Nhà nước pháp quyền

Như ở trên đã phân tích, pháp luật có vai trò cực kỳ quan trọng nên logíc tất yếu của vấn đề là cơ quan nắm quyền lập pháp cũng là cơ quan chiếm vị trí, vai trò cực kỳ quan trọng trong bộ máy nhà nước, đó là nghị viện

Sự hình thành, vị trí, vai trò của nghị viện

Theo Montesquieu, quyền lập pháp thể hiện ý chí chung của quốc gia nên phải giao cho một cơ quan đại diện bao gồm những người do dân chúng bầu ra Ông cho rằng, “cơ quan đại diện cho nhân dân không nên giải quyết

các vấn đề cụ thể mà chỉ nên làm ra luật và xem xét việc thực hiện luật như thế nào Điều này có thể làm tốt, và không ai có thể làm tốt hơn là cơ quan đại diện của dân” [16, tr 19]

Là một cơ quan đại diện toàn quốc, nghị viện (không phải ngẫu nhiên còn có tên gọi khác là cơ quan quyền lực và là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất) có quyền lực lập pháp tối cao Đó là cơ quan duy nhất của nhà nước

có quyền ban hành những văn bản có hiệu lực pháp lý cao nhất Thảo luận và thông qua luật là chức năng chính của nghị viện và theo thông lệ không một đạo luật nào có hiệu lực chừng nào chưa được nghị viện xem xét, chuẩn y và thông qua

Nghị viện có lịch sử từ rất lâu đời Người ta cho rằng, quê hương của nghị viện là nước Anh, nơi mà từ thế kỷ thứ 13 quyền lực của nhà vua đã bị thu hẹp hơn do có các cuộc đại hội của những lãnh chúa phong kiến, tăng lữ cao cấp và đại diện của các thành phố và địa hạt (các đơn vị hành chính nông thôn lúc đó) Dần dần những cơ quan đại diện đẳng cấp như thế phát triển thành nghị viện như ngày nay

Thuật ngữ “cơ quan lập pháp” (legislature) để chỉ nghị viện có nguồn gốc ở Anh, xuất hiện vào thế kỷ thứ 17 trong quá trình xung đột giữa nhà vua

và nghị viện về vấn đề tranh giành quyền lập pháp Ở đại đa số các nước hiện nay chức năng lập pháp được trao cho cơ quan đại diện, nhưng lập pháp không phải là chức năng duy nhất của cơ quan đó, bởi vậy một thuật ngữ tổng hợp khác được sử dụng – nghị viện (Parliament) Ngoài ra còn có những tên gọi khác để chỉ cơ quan lập pháp như: Đại hội liên bang (Nga, Thuỵ Sỹ), Congress (Hoa Kỳ, các nước châu Mỹ - Latinh), Cortes (Tây Ban Nha), Hội đồng tối cao (Ucraina), Quốc hội (Việt Nam, Trung Quốc)…

Trong thế giới đương đại ngày nay, nghị viện có vị trí hết sức quan trọng trong bộ máy nhà nước và quyền lực của nghị viện là đáng kể trong hệ

thống quyền lực nhà nước Có một thời, “nghị viện có thể làm được mọi chuyện trừ việc biến đàn ông thành đàn bà” (the Parliament can do everything except changing the man to the woman) Nghị viện là cơ quan đại diện tối cao của nhân dân Tính chất đại diện của nghị viện thể hiện ở chỗ nghị viện phản ánh lợi ích và ý chí của nhân dân So với các cơ quan nhà nước khác trong hệ thống các cơ quan nhà nước của từng quốc gia, nghị viện là cơ quan duy nhất đại diện cho nhân dân với đủ các tầng lớp dân cư thành lập ra bằng phương pháp bầu cử Vì vậy, khác với các cơ quan nhà nước khác, nghị viện là cơ quan duy nhất có thành phần không thống nhất, chứa đựng trong mình các quan điểm và quyền lợi rất khác nhau, thậm chí đối lập nhau

Khi đánh giá về vai trò của nghị viện, các nhà nghiên cứu đều thống nhất với nhau ở những điểm sau:

Nghị viện là một thiết chế không thể thiếu được trong chế độ dân chủ Nói một cách khác, tổ chức và hoạt động của nghị viện trở thành một tiêu chí của dân chủ - “một hình thức quan trọng để nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước thuộc về mình, một hình thức để thông qua đó nhân dân kiểm tra các hoạt động của nhà nước, để cho nhà nước luôn luôn thuộc về nhân dân” [20, tr.26]

Nghị viện bảo đảm sự ổn định trong hệ thống chính trị Một trong những nét không thể thiếu được trong hoạt động của nghị viện là thương lượng, điều đình, thoả hiệp

Nghị viện là kênh/ cầu nối quan trọng giữa nhân dân và nhà nước, Chính phủ và các cơ quan khác của nhà nước Nhân dân thông qua cơ quan đại diện tối cao của mình để kiểm soát hoạt động của nhà nước, các cơ quan nhà nước Các nghị sỹ phải thường xuyên liên hệ với cử tri, tiếp xúc với cử tri, báo cáo và chịu trách nhiệm về hoạt động của mình trước cử tri

Tóm lại, nghị viện chiếm một vị trí, vai trò quan trọng trong đời sống của mỗi quốc gia, nghị viện là một trong những cơ quan quan trọng hàng đầu

của đất nước; những hoạt động của nghị viện được coi là hoạt động chính trị nổi bật trong mỗi quốc gia; các nghị sỹ là các chính khách, hoạt động trong lĩnh vực chính trị cực kỳ phức tạp và nhạy cảm

Các mô hình tổ chức nghị viện trên thế giới

Ngày nay, nghị viện với các tên gọi khác nhau nhưng đều được tổ chức

ra ở hầu hết các quốc gia trên thế giới Theo thống kê của Liên minh nghị viện thế giới (IPO) thì hiện nay trên thế giới có khoảng 250 nước và vùng lãnh thổ thì có đến 178 nước tổ chức nghị viện Trong số đó, nghị viện có lịch sử rất lâu đời như nghị viện Anh, Tây Ban Nha, muộn hơn một chút là nghị viện Hoa Kỳ, Pháp, nhưng cũng có lịch sử mấy trăm năm; nghị viện của các nước đang phát triển ra đời vào những thập kỷ gần đây, như Quốc hội Việt Nam mới kỷ niệm 60 năm thành lập trong năm 2006

Con số đó cho thấy tính phong phú, đa dạng và phức tạp trong tổ chức nghị viện của các nước trên thế giới, bởi tổ chức cơ quan lập pháp ra sao, hoạt động như thế nào phụ thuộc vào điều kiện, hoàn cảnh lịch sử, truyền thống văn hoá, tương quan lực lượng giữa các tầng lớp xã hội trong từng quốc gia

Căn cứ vào cơ cấu tổ chức, nghị viện được phân thành hai mô hình là nghị viện một viện và nghị viện hai viện:

Mô hình tổ chức nghị viện hai viện là hạ viện và thượng viện được áp

dụng cho các nhà nước liên bang như Hoa Kỳ, Đức và cả các nhà nước đơn nhất điển hình là Anh Trong hai viện đó thì hạ viện là viện đại diện cho ý chí, nguyện vọng của nhân dân liên bang, do toàn thể cử tri của liên bang bầu ra; thượng viện là viện đại diện cho ý chí của bang, thượng nghị sỹ thường do các bang bầu hoặc cử ra

Mô hình tổ chức nghị viện một viện được áp dụng phổ biến ở các nước

mới được giải phóng khỏi ách thực dân đế quốc như Việt Nam, Cu Ba, Lào

Có thể nhận thấy, mô hình tổ chức nghị viện hai viện được áp dụng phổ

biến ở các nước tư bản phát triển, với sự đa dạng về các nhóm lợi ích, đảng phái nhằm mục đích kiềm chế, đối trọng nhau; còn mô hình tổ chức nghị viện một viện như ở nước ta trước hết và chủ yếu là do nhu cầu thống nhất ý chí dân tộc phục vụ cho công cuộc xây dựng và bảo vệ tổ quốc, lợi ích của nhà nước cơ bản là thống nhất với lợi ích của các tầng lớp nhân dân

Về chức năng lập pháp của nghị viện

Ngay từ khi mới ra đời, nghị viện đã có chức năng, thẩm quyền truyền thống đặc trưng của mình là lập pháp hay nói cách khác, lập pháp là chức năng cơ bản nhất của nghị viện

Dưới góc độ hành vi và hiểu theo nghĩa hẹp, quyền lập pháp là hoạt động xây dựng (ban hành) pháp luật

Bản chất hoạt động lập pháp của nghị viện

Theo nghĩa thông thường, nghị viện lập pháp được hiểu là nghị viện làm luật, nghĩa là ban hành pháp luật để trên cơ sở đó Chính phủ điều hành quốc gia theo luật, và Toà án xét xử theo pháp luật

Một học giả tư sản có cái nhìn tương đối khác so với cách nhìn nhận truyền thống về chức năng lập pháp của nghị viện: “Nghị viện, Quốc hội và những cơ quan tương tự thường được gọi là cơ quan lập pháp… nhưng phần lớn thời gian những cơ quan này không giành cho việc thực hiện chức năng lập pháp Một trong những chức năng quan trọng nhất - phê phán nhánh quyền lực hành pháp” [16, tr 57]

Ý kiến trên không phải là không có cơ sở của nó Nói nghị viện lập pháp không nên hiểu theo nghĩa đơn sơ là nghị viện làm luật, bởi vì tuyệt đại

đa số dự luật là do Chính phủ trình Hành pháp là trung tâm của bộ máy chính quyền Hành pháp là nhánh quyền lực hàng ngày hàng giờ điều tiết xã hội nên hơn ai hết hành pháp hiểu được xã hội cần gì để trình lên nghị viện ban hành

thành luật Cho nên có thể nói “lập pháp là nhu cầu của hành pháp, còn bản thân Quốc hội không có nhu cầu lập pháp” [23, tr 50]

Quyền lập pháp, dưới góc độ hành vi, như trên đã trình bày, là hoạt động xây dựng pháp luật Nhưng suy cho cùng, bản chất của quyền lập pháp

là giám sát hành pháp Nghĩa là nghị viện thông qua hành vi lập pháp của mình thực hiện việc giám sát hành pháp Đây có thể xem là một biểu hiện sinh động của nguyên lý “quyền lực hạn chế quyền lực”

Thực chất của lập pháp là hành vi giám sát hành pháp [32, tr 71] Lập pháp không phải là tìm ra các quy tắc xử sự hợp lý của xã hội mà chỉ là hành

vi kiểm tra, giám sát xem các quy tắc xử sự mà hành pháp đề xuất ra có hợp luật tự nhiên không, có hợp với lợi ích, hạnh phúc của dân chúng hay không Quốc hội lập pháp không đồng thời là Quốc hội làm luật Nắm bắt nhu cầu quốc gia, phản ánh các chính sách trong các dự án luật là chức năng tự nhiên của Chính phủ Đa số các cơ quan lập pháp trên thế giới hành động trên cơ sở trình dự án luật của cơ quan hành pháp Hành vi lập pháp của Quốc hội chính

là kiểm tra sự tương hợp giữa các giải pháp lập pháp mà cơ quan hành pháp trình lên với ý chí, nguyện vọng của nhân dân Và như vậy, Quốc hội lập pháp

có nghĩa là Quốc hội đại diện cho nhân dân để kiểm tra, giám sát hành pháp [33, tr.29]

Vì vậy, khi nhân dân tham gia vào hoạt động lập pháp của Quốc hội, cũng chính là nhân dân thực hiện hành vi giám sát hành pháp Và không chỉ giám sát hành pháp mà cùng với việc giám sát hành pháp, nhân dân còn giám

đoạn thiết kế, giai đoạn Quốc hội là giai đoạn thi công [26, tr 9] Và theo chúng tôi, có thể xem giai đoạn thu hút nhân dân tham gia vào hoạt động lập pháp của Quốc hội là giai đoạn giám sát của công trình lập pháp Việc nhân dân tham gia hoạt động lập pháp của Quốc hội có thể coi là công đoạn nhân dân trong quy trình lập pháp của Quốc hội

Xin được lấy ví dụ cụ thể trong lĩnh vực đầu tư xây dựng cơ bản đầy nhạy cảm, một vấn đề nổi cộm đó là chống gian lận, thông đồng móc ngoặc giữa chủ đầu tư và nhà thầu để rút tiền của nhà nước chia nhau, một lực lượng trung gian được xác lập chuyên làm nhiệm vụ giám sát Giám sát trong đầu tư xây dựng cơ bản quan trọng như thế nào thì giám sát của nhân dân trong xây dựng công trình lập pháp quan trọng thế ấy, thậm chí còn quan trọng hơn, vì nếu giám sát trong lĩnh vực xây dựng chỉ giao cho một người, hoặc một nhóm người là nhiều thì giám sát xây dựng pháp luật là do toàn dân tiến hành, nhân dân có tai mắt ở khắp mọi nơi, mọi lúc, mọi chỗ, buộc người thiết kế, thi công phải hết sức thận trọng, không được lơ là, chểnh mảng nhiệm vụ của mình Trở lại với vấn đề của chúng ta, việc nhân dân tham gia vào hoạt động lập pháp của Quốc hội có thể mô tả bằng mô hình tổng công trình pháp luật, trong đó: Chính phủ thiết kế, Quốc hội thi công và nhân dân giám sát Giám sát của nhân dân trong lĩnh vực xây dựng pháp luật trước hết và chủ yếu là giám sát hành pháp

Giám sát hành pháp

Như trên đã trình bày, tuyệt đại đa số dự luật là do cơ quan hành pháp (Chính phủ) trình, việc của Quốc hội là xem xét, cân nhắc các giải pháp trong các dự luật do Chính phủ trình với lợi ích của số đông dân chúng mà mình là đại diện Suy cho cùng, nghị viện lập pháp tức là nghị viện giám sát hành pháp Nhân dân tham gia vào hoạt động lập pháp của nghị viện không nằm ngoài mục đích đó

Nghị viện làm luật nhưng không có nghĩa là nghị viện soạn thảo văn bản luật, mà công việc này do Chính phủ đảm nhận Bởi vì Chính phủ hiểu rõ hơn ai hết nhu cầu điều chỉnh xuất phát từ thực tiễn điều hành của mình Luật pháp sở dĩ có thể vươn tới mọi ngóc ngách của cuộc sống trước hết và chủ yếu là nhờ bàn tay nối dài của Chính phủ Chính phủ trong thực tiễn điều hành đất nước của mình sẽ phát hiện ra những mảnh đất còn trống vắng sự điều chỉnh của luật pháp, phát hiện những bất cập, thiếu sót, bất hợp lý của quy định pháp luật hiện hành để kiến nghị nghị viện ban hành quy định mới hoặc sửa đổi, bổ sung quy định hiện hành cho phù hợp, đảm bảo tính bao quát, toàn diện, tính hợp lý của hệ thống pháp luật

Nhân dân có thể thông qua đại diện của mình (nghị viện) để giám sát hành pháp (hình thức gián tiếp) bằng hành vi lập pháp và/hoặc tự mình giám sát hành pháp bằng hành vi tham gia vào hoạt động lập pháp của nghị viện

Giám sát lập pháp

Với tư cách là cơ quan đại diện tối cao của nhân dân, nghị viện xem xét, cân nhắc các lợi ích của nhân dân mà mình là đại diện với nội dung quyết sách chứa đựng trong các văn bản luật do Chính phủ trình sao cho không gây thiệt hại đến lợi ích chung, rồi mới quyết định thông qua hoặc không thông qua Về nguyên tắc, một văn bản luật chỉ có hiệu lực nếu được Quốc hội thông qua và có giá trị bắt buộc thực hiện đối với mọi chủ thể Sự bàn bạc, cẩn trọng, tính toán thấu đáo đến mọi quyền lợi của nhân dân là một bản tính cần có của lập pháp [12, tr 221] Phải có biện pháp để tăng cường sự bàn bạc thấu đáo của lập pháp, tránh mọi sự quyết định vội vàng, hấp tấp của lập pháp

Ở các nước tổ chức cơ quan lập pháp thành hai viện, con đường để một

dự luật chính thức trở thành luật như sau: Trước hết dự luật phải được thông qua ở hạ viện rồi chuyển sang thượng viện xem xét, thông qua Và ngay cả

khi dự luật đã được hai cơ quan này thông qua rồi thì “số phận” của nó còn phụ thuộc vào quyền phủ quyết của nguyên thủ quốc gia (tổng thống) Còn ở nước ta và một số nước tổ chức Quốc hội theo mô hình một viện nhưng hoạt động lập pháp được thực hiện theo một quy trình, thủ tục khá chặt chẽ Thông thường, một dự luận được Quốc hội xem xét, thông qua tại hai kỳ họp: Tại kỳ họp thứ nhất, Quốc hội cho ý kiến, là cơ sở để cơ quan trình dự án tiếp thu, chỉnh lý; đến kỳ họp thứ hai, Quốc hội mới quyết định thông qua sau khi xem xét, bàn bạc, thảo luận thêm một lần nữa

Nhân dân tham gia vào hoạt động lập pháp của Quốc hội cũng là để xem xét chính sách trong dự luật có phù hợp với lợi ích của mình hay không,

có quyền đòi hỏi cơ quan chức năng phải sớm có sự điều chỉnh khi quyết sách đó có khả năng gây phương hại đến quyền, lợi ích chính đáng của mình ngay từ giai đoạn soạn thảo chứ không phải đợi đến khi văn bản đã phát huy hiệu lực thì tác hại còn tăng lên gấp bội, chi phí khắc phục thiệt hại không thể tính hết được Thu hút nhân dân tham gia vào hoạt động lập pháp của Quốc hội có thể coi là một “cửa ải” của một chính sách trước khi trở thành quy định của pháp luật, đi vào cuộc sống, có ý nghĩa bắt buộc thực hiện đối với toàn xã hội, cũng chính là tăng cường tính cẩn trọng của Quốc hội trước khi biểu quyết thông qua một dự luật, đảm bảo pháp luật phù hợp với lợi ích của số đông dân chúng

Đến đây một câu hỏi đặt ra là: Nhân dân đã uỷ quyền cho Quốc hội thực hiện quyền lập pháp thì có cần thiết phải tham gia nữa không? Nếu tham gia thì có phải là vì thiếu tin tưởng vào những người đại diện của mình, và như thế thiết chế đại diện chẳng còn ý nghĩa gì cả?

Câu trả lời là không, vì thực chất việc nhân dân tham gia vào hoạt động lập pháp của Quốc hội bên cạnh việc uỷ quyền cho Quốc hội thực hiện một phần quyền lực của mình (dân chủ đại diện) thì còn là một cách tạo điều kiện