Tình huống QLNN đấu thầu

Việc chủ đầu tư trình nhà thầu có giá dự thầu cao hơn nhà thầu khác trúng thầu là tình huống đã từng xảy ra nhưng không nhiều trong công tác đấu thầu. Do vậy, việc việc phân tích để xử lý tình huống để đảm bảo cho công tác đấu thầu được công bằng, minh bạch đúng mục đích yêu cầu của Luật Đấu thầu và các quy định hiện hành khác.

PHẦN MỞ ĐẦU

Từ năm 1986 tại Đại hội Trung ương khoá VI, Đảng ta chính thức công nhận nền kinh tế thị trường định hướng XHCN với sự tồn tại đồng thời của nhiều thành phần kinh tế Nhờ có quyết sách đúng đắn này mà đất nước được thay da đổi thịt, đất nước có những bước tiến nhảy vọt toàn diện Cụ thể là ở ngành Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn từ chỗ thiếu lương thực nay đã trở thành một trong các nước đứng đầu thế giới về xuất khẩu gạo, cùng với

đó, những năm vừa qua, Ngành Nông nghiệp và PTNT đã được đầu tư khoảng hàng nghìn tỷ đồng bằng các nguồn vốn khác nhau để xây dựng các công trình: Cơ sở hạ tầng cho phát triển Nông nghiệp, Lâm Nghiệp, Diêm nghiệp, Thuỷ lợi, Giao thông nông thôn được các công trình phục vụ cho sản xuất nông nghiệp, mà còn được xem như là một trong những giải pháp kỹ thuật cho phát triển và sử dụng tổng hợp tài nguyên nước; giảm nhẹ rủi ro do thiên tai, bảo vệ an toàn tính mạng và tài sản của nhân dân, phát triển daanh sinh kinh tế - xã hội

Trong công cuộc đổi mới, việc hội nhập quốc tế và cải cách toàn diện các mặt của đời sống xã hội là các nhân tố có quan hệ chặt chẽ tác động qua lại thúc đẩy lẫn nhau tạo tiền đề cho sự tăng trưởng và phát triển một cách bền vững từng bước khắc phục nguy cơ tụt hậu của nước ta đối với các nước khác trong khu vực và trên toàn thế giới Chủ trương hội nhập quốc tế của Đảng đã tạo điều kiện cho đất nước sử dụng hợp lý và phát huy một cách có hiệu quả các nguồn lực, tiềm năng và lợi thế so sánh vốn có của mình nhằm thúc đẩy

sự phát triển bền vững một cách liên tục Nước ta đã đạt được nhiều thành tựu trong việc cải cách phát triển kinh tế, có hệ thống chính trị ổn định nên không những đã tạo tiền đề để đạt được tốc độ phát triển kinh tế khá cao mà còn thu hút được nhiều nguồn đầu tư của nước ngoài thông qua nguồn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA)

Để đạt được sự tiến bộ về kinh tế cũng như về các mặt khác của đời sống văn hoá - xã hội thì việc đầu tư vào lĩnh vực cơ sở hạ tầng phải đi trước một bước do đó ngành xây dựng cơ bản có vai trò hết sức quan trọng trong giai đoạn mới của công cuộc xây dựng và bảo vệ đất nước Hàng năm kinh phí cho công tác XDCB rất lớn, nó xuất hiện trong tất cả các lĩnh vực kinh tế

xã hội và bao trùm lên toàn bộ phạm vi rộng lớn của đất nước vì vậy việc xây dựng, ban hành, thực hiện và hoàn thiện các Văn bản qui phạm pháp luật để quản lý ngày càng tốt hơn các hoạt động thuộc lĩnh vực này là việc làm hết sức cấp bách

Quản lý nhà nước trong lĩnh vực hoạt động xây dựng thì quản lý nhà nước về quản lý công tác đấu thầu đóng vai trò rất quan trọng không chỉ vì nó phù hợp với trào lưu hội nhập quốc tế mà nhằm lựa chọn nhà thầu đủ tư cách pháp nhân, đủ năng lực để hoàn thành yêu cầu của chủ đầu tư trong khoảng thời gian nhất định bảo đảm các yêu cầu về kỹ thuật và có giá thành hợp lý nhất Tuy từ những năm 90 của thế kỷ trước Nhà nước đã ban hành một số Văn bản pháp qui về công tác đấu thầu (như Nghị định 43/NĐ-CP ngày 16/7/1996 hoặc Nghị định số 88/1999/NĐ-CP ngày 01/9/1999 ), đến năm

2005 Luật Đấu thầu này là Luật đấu thầu số 43/2013/QH13 ngày 26/11/2013

đã được ban hành, nhưng công tác đấu thầu vẫn là một lĩnh vực đầy phức tạp,

nhạy cảm Do đó, công tác quản lý Nhà nước về đấu thầu phải luôn luôn được đổi mới, bổ sung hoàn thiện để công tác đấu thầu ngày càng phát huy được tốt hơn hiệu quả mong muốn

Là một công chức công tác tại Cục Quản lý xây dựng công trình – Bộ Nông nghiệp và PTNT có chức năng tham mưu, giúp việc cho lãnh đạo Phòng, Cục, Bộ trưởng Bộ NN&PTNT về công tác quản lý đầu tư xây dựng

cơ bản, tiếp xúc với nhiều tình huống liên quan đến việc quản lý dự án xây dựng công trình, đặc biệt là các tình huống xảy ra thuộc lĩnh vực đấu thầu Vì vậy, tôi lựa chọn một tình huống mới xảy ra khoảng tháng 3/2009 để phân tích, xử lý, qua đó đề xuất một số giải pháp nhằm tăng cường công tác quản lý

đấu thầu trong thời gian tới, đó là: Xử lý đấu thầu gói thầu số 07 – Xây dựng

khu nhà hiệu bộ, Trường Cao đẳng nghề cơ giới Ninh Bình, tỉnh Ninh Bình

I NỘI DUNG TÌNH HUỐNG

1.1 Hoàn cảnh xuất hiện tình huống

Trường Cao đẳng nghề cơ giới Ninh Bình được Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn phê duyệt dự án đầu tư xây dựng giai đoạn 2007÷2010 tại Quyết định số 2909/QĐ-BNN-XD ngày 03/10/2007 với tổng mức đầu tư khoảng 20 tỷ đồng, thời gian thực hiện Dự án từ 2007÷2010 Để Trường có

đủ cơ sở triển khai thực hiện, Bộ ban hành Quyết định số 3457/QĐ-BNN-XD ngày 22/10/2007 phê duyệt kế hoạch đấu thầu của Dự án, trong đó có gói thầu

số 7 - Xây dựng khu nhà hiệu bộ, Trường Cao đẳng nghề cơ giới Ninh Bình, tỉnh Ninh Bình với giá gói thầu là 7,6 tỷ đồng đến tháng 2/2009, Trường (chủ đầu tư) tổ chức đấu thầu xuất hiện tình huống phê duyệt kết quá trúng thầu đối với nhà thầu có giá chào thầu cao hơn giá gói thầu đã được Bộ phê duyệt

kế hoạch đấu thầu

1.2 Mô tả tình huống

Gói thầu số 7 được tổ chức đấu thầu với nội dung chính sau:

- Hình thức lựa chọn nhà thầu: Đấu thầu rộng rãi;

- Phương thức đấu thầu: Hai túi hồ sơ;

- Thời gian thực hiện hợp đồng: Không quá 200 ngày làm việc;

- Hình thức hợp đồng: Theo đơn giá

+ Theo qui định Trường đã thông báo mời thầu 3 số liên tục (từ ngày 24/1/2009 đến 26/1/2009) trên tờ báo và trang thông tin điện tử về đấu thầu

do Bộ kế hoạch và đầu tư phát hành;

+ Thời gian bán Hồ sơ mời thầu: Từ ngày 13/02/2009 đến trước 9h ngày 27/02/2009 tại Trường (thị xã Tam Điệp tỉnh Ninh Bình) và đã có 06 (sáu) nhà thầu mua hồ sơ dự thầu (500.000đ/bộ hồ sơ);

+ Đến thời điểm đóng thầu (9h ngày 27/02/2009) có 05 (năm) nhà thầu nộp Hồ sơ dự thầu;

+ Ngay sau đó vào lúc 9h30’ Trường tiến hành mở thầu với sự chứng kiến của đại diện nhà trường, đại diện tư vấn đấu thầu và đại diện các nhà thầu đã nộp Hồ sơ dự thầu Thông tin chính được ghi trong Biên bản mở thầu như sau:

Hồ sơ dự thầu

Tình trạng niêm phong của HS

Giá dự thầu (triệu đồng)

1 C.ty CP đầu tư xây dựng và

PTNT 658 (NT1)

2 C.ty CP ĐTXD thiết kế công

trình Việt (NT2)

3 C.ty xây dựng Hoàng Sơn (NT 3) Nguyên vẹn 8.594

4 C.ty CP xây dựng Trường Sơn

(NT4)

5 C.ty ĐT kỹ nghệ XD Việt Nam

(NT5)

+ Trường ký hợp đồng số 722/2008/HĐKT/CONICO-T.QH ngày 22/12/2008 với đơn vị tư vấn đủ năng lực là Công ty CP tư vấn công nghệ thiết bị và kiểm định xây dựng CONICO để tiến hành lập Hồ sơ mời thầu và xét thầu gói thầu số 7;

+ Ngày 15/4/2009 tại tờ trình số 124/TT-CĐNCGNB-XD Trường trình kết quả đấu thầu gói 7 với nội dung chính sau :

- Nhà thầu trúng thầu: C.ty CP đầu tư xây dựng CT Việt (NT2);

- Giá đề nghị trúng thầu: 8.584 triệu đồng (cao hơn NT1 1.428 triệu);

- Thời gian thực hiện hợp đồng: 320 ngày;

- Hình thức hợp đồng: theo đơn giá

II Phân tích tình huống

2.1 Mục tiêu phân tích tình huống

Luật Đấu thầu ban hành năm 2005 và các văn bản quy phạm pháp luật hướng dẫn thi hành Luật Đấu thầu đã được ban hành, điều chỉnh bổ sung cho phù hợp với xu thế phát triển của Đất nước Do vậy, mục tiêu phân tích tình huống nêu trên để đảm bảo mục tiêu tăng cường tính công khai, minh bạch, cạnh tranh lành mạnh trong quá trình lựa chọn nhà thầu và tăng cường hiệu quả kinh tế trong giai đoạn hội nhập kinh tế thế giới

2.2 Cơ sở lý luận pháp lý đế xử lý tình huống

- Các Luật Đầu tư, Luật Xây dựng, Luật đấu thầu;

- Các Nghị định: số 12/2009/NĐ-CP ngày 12/02/2009 của Chính phủ

về quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình; số 58/2008/NĐ-CP ngày 05/5/2008 của Chính phủ Hướng dẫn thi hành Luật Đấu thầu và lựa chọn nhà thầu xây dựng theo Luật Xây dựng; Nghị định số 99/2007/NĐ-CP ngày 13/6/2007 của Chính phủ về Quản lý chi phí đầu tư xây dựng công trình;

- Thông tư 09/2008/TT-BXD ngày 17/4/2008 của Bộ Xây dựng hướng dẫn điều chỉnh giá và hợp đồng xây dựng do biến động giá nguyên liệu, nhiên liệu và vật liệu xây dựng;

- Quyết định số 675/QĐ-BNN-XD ngày 03/3/2008 của Bộ về việc ủy quyền cho chủ đầu tư trong quá trình thực hiện các dự án sử dụng vốn ngân sách nhà nước do Bộ NN&PTNT quản lý;

- Quyết định số 529/QĐ-CĐNCGNB-XD ngày 15/12/2008 của Trường phê duyệt thiết kế bản vẽ thi công, dự toán gói thầu số 7;

- Các văn bản liên quan khác

2.3 Phân tích nguyên nhân tình huống

Khoảng quý III, quý IV/2008 gặp cơn bão giá, ngành xây dựng cơ bản cũng không ngoại lệ Chính vì vậy giá gói thầu số 7 (7,6 tỷ đồng) được xác lập tại Quyết định số 3457/QĐ-BNN-XD ngày 22/10/2007 của Bộ đã không còn phù hợp với thực tế khi Trường tổ chức đấu thầu

- Căn cứ Nghị định 99/2007/NĐ-CP ngày 13/6/2007 của Chính phủ và Thông tư 09/2008/TT-BXD ngày 17/4/2008 của Bộ Xây dựng và các văn bản liên quan khác Trường đã ban hành Quyết định số 529/QĐ-CĐNCGNB-XD ngày 15/12/2008 của Trường phê duyệt thiết kế bản vẽ thi công, dự toán gói thầu số 7 Trên cơ sở đó Bộ đã ban hành Quyết định số 109/QĐ-BNN-XD ngày 20/01/2009 về việc điều chỉnh kế hoạch đấu thầu gói thầu số 7 với nội dung chính sau:

+ Giá gói thầu: 8.660 triệu đồng;

+ Thời gian thực hiện: không quá 360 ngày;

+ Các nội dung khác giữ nguyên không thay đổi

- Tại thời điểm mở thầu (cuối tháng 2/2009) đất nước đã qua cơn bão giá nên giá các mặt hàng trong đó có vật liệu xây dựng đã giảm mạnh điều này dẫn đến có sự chênh lệch lớn giữa giá trị dự thầu của các nhà thầu do cách tiếp cận gói thầu của các nhà thầu (kể cả đơn vị tham gia với tư cách là

tư vấn đấu thầu) khác nhau;

- Căn cứ đề nghị của đơn vị Tư vấn đấu thầu Trường đã trình Bộ kết quả đấu thầu như đã nêu trên

2.4 Hậu quả của sự việc trên:

2.4 Hậu quả tình huống:

Về tổng thể thì gói thầu số 7 thuộc dự án đầu tư xây dựng Trường giai đoạn 2007÷2010 được tổ chức đúng trình tự thủ tục do Luật Đấu thầu qui định Tuy nhiên việc tham gia đấu thầu và tổ chức xét thầu có thực sự công khai minh bạch hay không thì đã được phân tích đánh giá như trên

Tình huống này nếu không kịp thời phân tích, mổ xẻ để tìm ra phương

án tối ưu để xử lý thì sẽ gây thất thoát cho nhà nước khoảng 1,5 tỷ đồng Con

số này đối với một quốc gia là không lớn nhưng đối với gói thầu số 7 của Trường là quá lớn (khoảng 18%) Số tiền kết dư do đấu thầu này chắc chắn

Bộ sẽ chỉ đạo Trường sử dụng vào công việc khác phục vụ cho công tác đào tạo của Trường

Với sự tham mưu của Cục và sự quyết liệt của Chủ đầu tư, tuy hậu quả

đã được ngăn chặn nhưng trong công tác quản lý nhà nước về đấu thầu cần suy nghĩ để rút kinh nghiệm về các vấn đề sau:

- Vai trò trách nhiệm của chủ đầu tư trong việc lựa chọn nhà thầu tư vấn

để lập Hồ sơ mời thầu và đánh giá Hồ sơ dự thầu;

- Năng lực của chủ đầu tư trong việc tiếp nhận và xử lý thông tin do tổ chức tư vấn cung cấp Tình huống trên cho thấy chủ đầu tư đã không tổ chức thẩm tra lại kết quả của Tư vấn chấm thầu trước khi trình Bộ Vì vậy việc nâng cao năng lực cho các chủ đầu tư đặc biệt là các chủ đầu tư không chuyên trách như Trường là việc làm cấp bách và phải được tiến hành liên tục;

- Vấn đề đạo đức nghề nghiệp đối với các nhà thầu (bao gồm cả nhà thầu tư vấn, nhà thầu xây lắp, nhà thầu mua sắm hàng hoá ) cần được đề cập đến một cách rõ ràng trong Hồ sơ mời thầu

Ngoài ra nếu tình huống trên không được nghiên cứu để phân tích xử lý một cách thoả đáng thì còn một hậu quả nữa tiềm ẩn và nguy cơ bùng nổ rất cao đó là vấn đề khiếu kiện Vấn đề này có thể xuất phát từ phía nhà thầu NT1 hoặc cũng có thể xuất phát từ tổ chức cá nhân liên quan nào đó khi họ đặt vấn đề: Chủ đầu tư và cơ quan quản lý nhà nước về đấu thầu giải thích thế nào về việc 3 nhà thầu NT3, NT4, NT5 cùng phạm chung một lỗi rất ngô nghê trong khi dự thầu? Và việc CONICO chấm ép điểm kỹ thuật của nhà thầu NT1 Tuy

nhiên nguy cơ này không còn khả năng bùng nổ nữa vì tình huống đã được xử

lý đúng mực và đến nay công trình đã được triển khai thi công theo các qui định hiện hành

III Xử lý tình huống:

3.1 Mục tiêu của xử lý tình huống:

Việc chủ đầu tư trình nhà thầu có giá dự thầu cao hơn nhà thầu khác trúng thầu là tình huống đã từng xảy ra nhưng không nhiều trong công tác đấu thầu Do vậy, việc việc phân tích để xử lý tình huống để đảm bảo cho công tác đấu thầu được công bằng, minh bạch đúng mục đích yêu cầu của Luật Đấu thầu và các quy định hiện hành khác

3.2 Xây dựng, phân tích và lựa chọn phương án khả thi

- Về trình tự tổ chức đấu thầu: Trường đã thực hiện đúng theo Luật Đấu thầu và các Nghị định, Thông tư hướng dẫn;

- Theo nội dung báo cáo đánh giá hồ sơ dự thầu của Tư vấn xét thầu (Công ty CONICO) tại văn bản số 772/BC-T.QH ngày 23/3/2009 thì 4 trong

số 5 nhà thầu nộp Hồ sơ dự thầu đều bị loại do không đáp ứng được yêu cầu

về năng lực và kinh nghiệm theo Hồ sơ mời thầu;

- 3 (NT3, NT4, NT5) trong 4 nhà thầu bị loại là do không nộp hoặc có nộp nhưng bảo đảm dự thầu không hợp lệ (đây là lỗi quá ngô nghê của các nhà thầu khi tham gia dự thầu nếu không muốn nói là có dấu hiệu tiêu cực thông đồng giữa các nhà thầu), còn 1 nhà thầu có giá thấp nhất (NT1) bị loại

do không có tài liệu khảo sát hiện trường (đây là thái độ quá khắt khe của Tư vấn chấm thầu nếu không muốn nói là quá thiên vị);

- Sau khi nghiên cứu hồ sơ các phòng chức năng thuộc Cục nhận thấy giá dự thầu của nhà thầu NT1 được xây dưng trên cơ sở thiết kế Bản vẽ thi công của hồ sơ mời thầu và có cập nhật với giá thực tế trên thị trường tại thời điểm mở thầu (cuối quí I năm 2009) nên có tính cạnh tranh cao và phù hợp với thực tế thị trường xây dựng ở địa phương (Ninh Bình) tại thời điểm tổ chức đấu thầu (quí I năm 2009);

- Khoản a mục 2 Điều 29 Nghị định 58/2008/NĐ-CP ngày 05/5/2008 của Chính phủ nêu rõ "chủ đầu tư có thể yêu cầu bên mời thầu đánh giá lại về mặt kỹ thuật đối với các hồ sơ dự thầu của nhà thầu có số điểm xấp xỉ đạt mức yêu cầu song có giá dự thầu thấp và có khả năng mang lại hiệu quả cao hơn cho dự án" vì vậy các phòng chức năng thuộc Cục đã yêu cầu Trường chỉ đạo Tư vấn xét thầu kiểm tra lại năng lực kinh nghiệm và nếu được thì chấm điểm kỹ thuật cho nhà thầu NT1 đã bị loại tại văn bản số 772/BC-T.QH ngày 23/3/2009 nêu trên; Sở dĩ không yêu cầu xem lại hồ sơ dự thầu của các nhà thầu khác (NT3, NT4, NT5) vì họ không những có giá không cạnh tranh mà

hồ sơ còn có các sai sót quá ngô nghê (có thể do cố tình);

- Tiếp thu ý kiến của các phòng thuộc Cục và sự chỉ đạo của Chủ đầu tư nhà thầu Tư vấn CONICO đã có Văn bản số 591/CV-T.QH ngày 13/4/2009 không những chỉ chấm điểm kỹ thuật cho nhà thầu NT1 mà còn chấm cho cả

3 nhà thầu NT3, NT4, NT5 Tuy nhiên kết quả cả 4 nhà thầu này đều không đạt điểm kỹ thuật tối thiểu (70 điểm) theo yêu cầu của Hồ sơ mời thầu và CONICO kết luận "Với kết quả đánh giá như trên, không nhà thầu nào đạt yêu cầu về kỹ thuật được nêu trong Hồ sơ mời thầu đã được chủ đầu tư phê duyệt nên không được xem xét đánh giá bước tiếp theo: đánh giá về mặt tài chính";

- Đến đây thì năng lực và sự công tâm trong công việc của đơn vị Tư vấn chấm thầu CONICO đã được bộc lộ:

+ Về năng lực: Chưa nắm vững Luật Đấu thầu và Nghị định hướng dẫn nên đã đưa các nhà thầu NT3, NT4, NT5 là những nhà thầu không có hoặc có đảm bảo dự thầu nhưng không hợp lệ vào chấm điểm kỹ thuật Việc này vi phạm Điều 27 Luật Đấu thầu và Điều 32 Nghị định 58/2008/NĐ-CP ngày 05/5/2008 của Chính phủ hướng dẫn thi hành Luật Đấu thầu;

+ Về sự công tâm trong công việc: Tuy đã tiến hành chấm điểm kỹ thuật cho nhà thầu NT1 (tức là đã công nhận nhà thầu NT1 đạt yêu cầu về năng lực, kinh nghiệm) nhưng có nhiều điểm gò ép cố tình làm sai lệch Hồ sơ

dự thầu của NT1 Cụ thể là giải pháp thi công phần thân các hạng mục của gói

thầu: Toàn bộ gói thầu có 8 hạng mục, nhà thầu NT2 có bản vẽ thi công 1 hạng mục và được CONICO chấm 6 điểm trong khi nhà thầu NT1 có đầy đủ hơn (7 hạng mục) thì được CONICO chấm 5 điểm

Để giải quyết dứt điểm tình huống này, Cục Quản lý xây dưng công trình đã ban hành Quyết định số 99/QĐ-BNN-CĐ ngày 21/5/2009 về việc thành lập tổ thẩm định gói thầu số 7 nêu trên

- Thực hiện Quyết định của Cục, ngày 28/5/2009 Tổ thẩm định đã đề xuất 3 phương án xử lý tình huống nêu trên:

+ Phương án 1: Căn cứ Điều 43 Luật Đấu thầu (về Hủy đấu thầu), báo

cáo Bộ cho hủy đấu thầu vì có bằng chứng cho thấy 3 nhà thầu NT3, NT4, NT5 thông đồng làm ảnh hưởng đến kết quả đấu thầu (không nộp hoặc nộp bảo đảm dự thầu nhưng không hợp lệ) và Nhà thầu tư vấn chấm thầu CONICO có dấu hiệu không công bằng như đã nêu ở trên;

+ Phương án 2: Báo cáo Bộ lập tổ tư vấn thẩm tra liên ngành để đánh

giá lại kết quả lựa chọn nhà thầu theo qui định hiện hành Nếu theo phương án này thì cơ hội nhà thầu NT1 trúng thầu là rất cao;

+ Phương án 3: Căn cứ Điều 42 và Chương III Luật Đấu thầu và Mục

2 Chương VI Luật Xây dựng, cho phép Chủ đầu tư đàm phán về giá với nhà thầu NT2 trên nguyên tắc: Giá đề nghị trúng thầu phải không được vượt giá gói thầu và thấp nhất hợp lý và lưu ý chủ đầu tư rằng: giá gói thầu được lập từ qúi IV năm 2008 là thời điểm giá vật tư, vật liệu rất cao (do bão giá), đến thời điểm đóng thầu thì giá vật tư, vật liệu đã có xu hướng giảm mạnh, mặt khác xem xét về tổng quan thì đơn giá do nhà thầu NT1 lập là tương đối phù hợp với giá cả thị trường tại thời điểm đấu thầu

- Ưu, nhược điểm của các phương án nêu trên:

+ Phương án 1: Ưu điểm là có đầy đủ căn cứ pháp lý ngoài việc giải

quyết tình huống một cách dứt điểm nhanh, gọn còn có tác dụng uốn nắn các bên liên quan cần nêu cao tinh thần trách nhiệm và làm việc theo Pháp luật trong khi thi hành công việc Tuy nhiên phương án này có nhược điểm là phải