Tái cơ cấu đầu tư công của hà nội

Một số nghiên cứu về tái cơ cấu đầu tư công cũng đã được tiến hành, ví dụ đề tài cấp thành phố nghiên cứu về tái đầu tư công của Hà Nội do Viện Chiến lược Phát triển và Viện Chiến lược k

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ

-

NGUYỄN LINH CHI

TÁI CƠ CẤU ĐẦU TƯ CÔNG

CỦA HÀ NỘI

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ KINH TẾ

CHƯƠNG TRÌNH ĐỊNH HƯỚNG THỰC HÀNH

Hà Nội – 2016

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ

-

NGUYỄN LINH CHI

TÁI CƠ CẤU ĐẦU TƯ CÔNG

LỜI CAM ĐOAN

Luận văn thạc sỹ kinh tế chuyên ngành Quản lý kinh tế với đề tài “Tái cơ cấu đầu tư công của Hà Nội” được tác giả viết dưới sự hướng dẫn của TS Nguyễn

Thành Công

Trong quá trình viết luận văn, tác giả có tham khảo, kế thừa và sử dụng những thông tin, số liệu từ một số tài liệu quy hoạch, kế hoạch, cuốn sách chuyên ngành, luận văn, tạp chí, bài tham luận theo danh mục tài liệu tham khảo Tác giả cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng mình và chịu hoàn toàn trách nhiệm về cam đoan của mình

LỜI CẢM ƠN

Trước hết, tác giả xin tỏ lòng biết ơn sâu sắc của mình đến TS Nguyễn Thành Công, người đã trực tiếp hướng dẫn, tận tình chỉ bảo, định hướng và tạo mọi điều kiện thuận lợi nhất trong suốt thời gian tác giả thực hiện nghiên cứu đề tài

Tác giả xin gửi lời cảm ơn chân thành đến Quý Thầy cô giáo Khoa Kinh tế chính trị, Phòng Đào tạo, Trường Đại học Kinh tế - Đại học Quốc gia Hà Nội đã quan tâm giúp đỡ để tác giả được học tập, nghiên cứu và hoành thành luận văn

Tác giả xin trân trọng cảm ơn các cơ quan, đơn vị, cá nhân, đã chia sẻ thông tin, cung cấp cho tác giả nhiều nguồn tư liệu, tài liệu hữu ích phục vụ cho đề tài nghiên cứu Đặc biệt các đơn vị Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Tổng cục thống kê, Cục thống kê Thành phố Hà Nội và Viện Nghiên cứu phát triển kinh tế - xã hội Hà Nội

Cuối cùng tác giả xin phép được cảm ơn gia đình, bạn bè, đồng nghiệp đã động viên và tạo điều kiện thuận lợi cho tác giả trong suốt quá trình học tập, nghiên cứu để hoàn thành luận văn này

Xin trân trọng cảm ơn

MỤC LỤC

DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT i

DANH MỤC CÁC BẢNG iii

DANH MỤC CÁC BIỂU ĐỒ iv

PHẦN MỞ ĐẦU 1

Chương 1: TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU VÀ CƠ SỞ LÝ LUẬN, THỰC TIỄN VỀ ĐẦU TƯ CÔNG VÀ TÁI CẤU TRÚC ĐẦU TƯ CÔNG 5

1.1 Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài 5

1.2 Một số vấn đề cơ bản về đầu tư công và Tái cơ cấu đầu tư công 8

1.2.1 Khái niệmvề đầu tư công và hiệu quả đầu tư công 8

1.2.2 Khái niệm, nội dung, vai trò của Tái cơ cấu đầu tư công 15

1.2.3 Các nhân tố tác động đến đầu tư công và tái cơ cấu đầu tư công 18

1.3 Kinh nghiệm một số quốc gia và thành phố về tái cơ cấu đầu tư công 21

1.3.1 Hàn Quốc 22

1.3.2 Colombia 27

1.3.3 Thành phố Bắc Kinh, Trung Quốc 29

1.3.4 Bài học kinh nghiệm 31

Chương 2:PHƯƠNG PHÁP VÀ THIẾT KẾ NGHIÊN CỨU 34

2.1 Phương pháp luận 34

2.2 Các phương pháp cụ thể được sử dụng để thực hiện luận văn 35

2.3 Phương pháp thu thập và xử lý dữ liệu, số liệu 37

Chương 3: THỰC TRẠNG TÁI CƠ CẤU ĐẦU TƯ CÔNG CỦA HÀ NỘI GIAI ĐOẠN 2010– 2015 39

3.1 Các nhân tố tác động tới đầu tư công và tái cơ cấu đầu tư công Hà Nội 39

3.1.1 Chính sách của nhà nước về quản lý đầu tư công 39

3.1.2 Sự phát triển kinh tế - xã hội của Hả Nội 39

3.1.3 Khả năng huy động vốn cho đầu tư công của Hà Nội 40

3.1.5 Một số nhân tố tác động khác 42

3.2 Thực trạng đầu tư công và tái cơ cấu đầu tư công của Hà nội giai đoạn 2010 đến 2015 43

3.2.1 Quy mô đầu tư công 43

3.2.2 Nguồn vốn đầu tư công 45

3.2.3 Hiệu quả đầu tư công 46

3.2.4 Huy động và phân bổ vốn đầu tư công 49

3.2.5 Công tác quản lý đầu tư công 53

3.2.6 Tái cơ cấu đầu tư công 56

3.3 Đánh giá chung về việc thực hiện tái cơ cấu đầu tư công của Hà Nội 60

3.3.1 Những thành tựu đạt được 60

3.3.2 Những tồn tại, hạn chế 71

3.3.3 Nguyên nhân của một số tồn tại 76

Chương 4: ĐỊNH HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP CHỦ YẾU ĐẨY MẠNH TÁI CẤU TRÚC ĐẦU TƯ CÔNG HÀ NỘI GIAI ĐOẠN 2016-2020 84

4.1 Bối cảnh trong và ngoài nước tác động đến tái cơ cấu đầu tư công của Thành phố Hà Nội 84

4.1.1 Bối cảnh quốc tế 84

4.1.2 Bối cảnh trong nước 86

4.2 Mục tiêu, các quan điểm và định hướng tái cơ cấu đầu tư công của Hà Nội 2016 – 2020 88

4.2.1 Các quan điểm chỉ đạo tái cơ cấu đầu tư công của Đảng và nhà nước88 4.2.2 Mục tiêu tái cơ cấu đầu tư công của Hà Nội 88

4.2.3 Định hướng của Thành phố trong việc tái cơ cấu đầu tư công 89

4.3 Dự báo nhu cầu đầu tư công của Hà Nội đến năm 2020 91

4.4 Một số giải pháp chủ yếu nhằm đẩy mạnh tái cơ cấu đầu tư công Hà Nội 93 4.4.1 Nâng cao nhận thức về vai trò của tái cơ cấu đầu tư công và định hướng rõ các nội dung các chương trình đầu tư trong thời gian tới 93

4.4.2 Hoàn thiện các văn bản pháp luật về đầu tư công 95

4.4.3 Hoàn thiện phân cấp và hoàn thiện quy trình quản lý dự án đầu tư công 96 4.4.4 Nâng cao chất lượng và hiệu lực của công tác kiểm tra, giám sát, điều hành, đảm bảo tiến độ, nâng cao chất lượng các công trình của các dự án đầu

tư công 97 4.4.5 Đẩy nhanh quá trình cải cách hành chính trong đầu tư xây dựng 99 4.4.6 Nâng cao năng lực cán bộ quản lý nói chung, cán bộ quản lý đầu tư công nói riêng 100

KẾT LUẬN 101TÀI LIỆU THAM KHẢO 103

DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT

21 RDF Đánh giá lại Dự báo Nhu cầu

25 TPCM Hệ thống quản lý tổng chi phí dự án

29 UNCTAD Diễn đàn Thương mại và Phát triển Liên Hiệp quốc

DANH MỤC CÁC BẢNG

1 Bảng 1.1 Tỷ lệ đầu tư và đầu tư công do với GDP và tổng đầu tư

xã hội của Hàn Quốc giai đoạn 1953- 1994 (%) 22

2 Bảng 3.1 Quy mô đầu tư công của thành phố Hà Nội trong giai

3 Bảng 3.2 Chi đầu tư phát triển và chi XDCB bằng NSĐP của

4 Bảng 3.3 Tình hình huy động vốn đầu tư công của Thành phố Hà

5 Bảng 3.4 Cơ cấu vốn đầu tư công theo ngành kinh tế tại Hà Nội

6 Bảng 3.5 Tốc độ tăng trưởng của nền kinh tế phân theo ngành tại

7 Bảng 3.6 Tỷ trọng đầu tư công so với tổng đầu tư theo ngành tại

Hà Nội và đối với cả nước giai đoạn 2010,2014 (%) 62

8 Bảng 3.7 Tỷ lệ chi phát triển bình quân giai đoạn 2008-2012 trên

9 Bảng 3.8 Tốc độ tăng trưởng các khu vực trên địa bàn Hà Nội

10 Bảng 3.9 Tỷ trọng đầu tư của Hà Nội trong tổng đầu tư cả nước (%) 66

11 Bảng 3.10 Cơ cấu đầu tư theo nguồn vốn đầu tư tại Hà Nội và của

12 Bảng 3.11 GDP bình quân đầu người và tốc độ tăng GDP bình

13 Bảng 3.12 Hệ số sử dụng vốn ICOR của Hà Nội so với cả nướcgiai

14 Bảng 3.13 Thực trạng về giải ngân vốn XDCB của Hà Nội năm 2011 75

15 Bảng 4.1 Dự báo nhu cầu và khả năng huy động vốn đầu tư 92

DANH MỤC CÁC BIỂU ĐỒ

1 Biểu đồ 3.1 Tỷ lệ huy động ngân sách từ GDP qua các năm 41

2 Biểu đồ 3.2 Cơ cấu nguồn vốn đầu tư công của Thành phố Hà Nội 46

4 Biểu đồ 3.4 Hệ số sử dụng vốn ICOR của Hà Nội so với cả nước

5 Biểu đồ 3.5 Phân bổ vốn đầu tư trên địa bàn Thành phố Hà Nội theo

6 Biểu đồ 3.6 Tác động của đầu tư công tới một số lĩnh vực 70

7 Biểu đồ 3.7 Tốc độ tăng GDP và tỷ trọng vốn đầu tư phát triển/GDP

8 Biểu đồ 38 Mức tăng của giá trị sản xuất của Hà Nội so với vốn

PHẦN MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài:

Đầu tư công là một phạm trù hay được nhắc đến trong thời gian gần đây, đặc biệt trong bối cảnh khủng hoảng nợ công tại khu vực châu Âu và những căng thẳng

về vấn đề tài khóa của các nền kinh tế trên thế giới cũng như của nền kinh tế Việt Nam trong thời gian qua Đầu tư công (hay đầu tư của Nhà nước) bao gồm tất cả các khoản đầu tư do chính phủ và các doanh nghiệp thuộc khu vực kinh tế nhà nước tiến hành Đầu tư công có ý nghĩa rất quan trọng trong sự phát triển kinh tế xã hội, đóng vai trò tạo những nền tảng vật chất kĩ thuật cho đất nước, là “giá đỡ” cho các thành phần kinh tế khác phát triển và đồng thời cũng thúc đẩy thực hiện chính sách

phúc lợi xã hội và phát triển kinh tế bền vững

Tỷ lệ bội chi ngân sách nhà nước/GDP của Việt Nam ở mức cao (năm 2011 là 5,3, năm 2012 là 4,8, năm 2013, 2014 là 5,3, năm 2015 là 5,3), vượt mức 4,8% đã

dự toán (bình quân 4 năm đã cao hơn 5%, không đạt mức kế hoạch năm năm là không quá 4,5% GDP) Số thu ngân sách nhà nước cả năm ước tính không đạt dự toán thu cân đối ngân sách, ảnh hưởng lớn tới việc điều hành ngân sách và cân đối, bố trí vốn để thực hiện các nhiệm vụ chi ngân sách nhà nước Trong khi đó,

nợ công của Việt Nam năm 2014 đã lên tới 59,6% GDP và dự báo sẽ tăng lên khoảng 64% trong năm 2015 (theo cách tính của Việt Nam, trừ đi phần nợ của khối doanh nghiệp nhà nước (DNNN)

Trong khi đó, trong những năm qua, dưới tác động của khủng hoảng tài chính

và suy thoái kinh tế toàn cầu, những nhược điểm trong mô hình tăng trưởng kinh tế của Việt Nam đã bộc lộ rõ Tăng trưởng kinh tế của Việt Nam trong những năm qua chủ yếu phụ thuộc vào vốn đầu tư, giá trị gia tăng thấp và nhân công giá rẻ, trong khi vốn đầu tư ngày càng kém hiệu quả đã khiến cho mô hình tăng trưởng của Việt Nam đã đạt đến đỉnh và không phù hợp với tình hình phát triển kinh tế hiện nay Nếu Việt Nam càng thúc đẩy tăng trưởng nhanh dựa vào mở rộng quy mô vốn, giá

trị gia tăng thấp và nhân công giá rẻ thì nền kinh tế sẽ không thể cạnh tranh và sẽ khó phát triển bền vững

Trong bối cảnh đó, việc tái cơ cấu nền kinh tế, đổi mới mô hình tăng trưởng nhằm nâng cao năng suất, chất lượng, hiệu quả và năng lực cạnh tranh là vấn đề cấp thiết đang được đặt ra hiện nay Tái cơ cấu nền kinh tế bao gồm các yếu tố: Tái cơ cấu đầu tư công, tái cơ cấu hệ thống tài chính – ngân hàng, tái cơ cấu hệ thống doanh nghiệp nhà nước, tái cơ cấu hệ thống thị trường trong nền kinh tế và tái cơ cấu thể chế phân bổ nguồn lực Trong đó, tái cơ cấu đầu tư công là yếu tố cơ bản do đầu tư là nguồn gốc của tăng trưởng và tăng trưởng kinh tế sẽ kéo theo chuyển dịch

cơ cấu kinh tế Tái cơ cấu đầu tư công là yếu tố gây ra hiệu ứng mạnh và có tác động thúc đẩy tái cơ cấu đầu tư Đầu tư công là công cụ điều chỉnh định hướng kinh

tế và dẫn dắt các nguồn đầu tư nước ngoài và tư nhân trong nước

Hà Nội là Thủ đô của cả nước và là nơi tập trung nhiều công trình đầu tư công trọng điểm, gồm các dự án về hạ tầng giao thông, các công trình phúc lợi (bệnh viện, trường học), nhà ở xã hội cho người thu nhập thấp, v.v Bởi vậy, tái cơ cấu đầu tư công tại Hà Nội cũng là nhu cầu bức thiết và đóng vai trò quan trọng trong quá trình tái cơ cấu đầu tư công của cả nước, đặc biệt là khi thành phố được

mở rộng như hiện nay Tái cơ cấu đầu tư công cũng góp phần quan trọng vào chuyển dịch cơ cấu kinh tế của thành phố, từ đó thúc đẩy tăng trưởng và phát triển

kinh tế của cả nước Xuất phát từ sự cấp thiết đó tác giả đã lựa chọn đề tài “Tái cơ cấu đầu tư công của Hà Nội”

Câu hỏi nghiên cứu:

- Thông qua thực trạng tái cơ cấu đầu tư công rút ra giải pháp nào để đẩy mạnh hoạt động tái cơ cấu đầu tư công tại thành phố Hà Nội giai đoạn 2016-2020?

2.Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu:

2.1 Mục tiêu nghiên cứu:

Từ việc nghiên cứu lý thuyết về đầu tư công và tái cơ cấu đầu tư công, phân tích, đánh giá thực trạng đầu tư công và tái cơ cấu đầu tư công ở Hà Nội, luận văn

đề xuất một số giải pháp chủ yếu tái cơ cấu đầu tư công và nâng cao hiệu quả đầu tư

2.2 Nhiệm vụ nghiên cứu:

- Góp phần hệ thống cơ sở lý luận và thực tiễn về đầu tư công và tái cơ cấu đầu tư công

- Kinh nghiệm của một số nước và một số thành phố trên thế giới về tái cơ cấu đầu tư công

- Đánh giá thực trạng đầu tư công và thực trạng tái cơ cấu đầu tư của Hà Nội những năm qua

- Đề xuất một số giải pháp chủ yếu tái cơ cấu đầu tư công và nâng cao hiệu quả đầu tư công của Hà Nội từ nay đến 2020

3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu:

3.1 Đối tượng nghiên cứu:

Hoạt động đầu tư công và tái cơ cấu đầu tư công của Hà Nội hiện nay

3.2 Phạm vi nghiên cứu:

+ Không gian: thành phố Hà Nội

+ Thời gian: đánh giá thực trạng tái cơ cấu đầu tư công 2011 - 2014 và đề xuất định hướng, giải pháp đến năm 2020

4 Những kết quả đạt được của luận văn:

Hệ thống hóa những vấn đề lý luận chung nhất về Đầu tư công và Tái cơ cấu

đầu tư công

Sau khi tìm hiểu kinh nghiệm quốc tế, Phân tích thực trạng về Đầu tư công

và Tái cơ cấu đầu tư công của Hà Nội Từ đó, đưa ra đánh giá về những thành tựu

và hạn chế trong hoạt động Đầu tư công và Tái cơ cấu đầu tư công của Hà Nội

Đề xuất một số giải pháp nhằm nâng cao chất lượng và đẩy mạnh Tái cơ cấu đầu tư công tại thành phố Hà Nội

5 Kết cấu luận văn: gồm 4 chương

Ngoài Phần mở đầu và Kết luận, nội dung chính của luận văn được kết cấu thành 4 chương:

Chương 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu và cơ sở lý luận, thực tiễn về đầu

tư công và tái cơ cấu đầu tư công

Chương 2 Phương pháp nghiên cứu

Chương 3 Thực trạng tái cơ cấu đầu tư công của Hà Nội giai đoạn 2011 -

2014

Chương 4: Định hướng và giải pháp chủ yếu đẩy mạnh tái cơ cấu đầu tư công của Hà Nội giai đoạn 2016-2020

Chương 1:

TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU VÀ CƠ SỞ LÝ LUẬN, THỰC TIỄN VỀ ĐẦU TƯ CÔNG VÀ TÁI CẤU TRÚC ĐẦU TƯ CÔNG

1.1 Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài

*Tình hình nghiên cứu trong nước

Đối với các nghiên cứu trong nước, cho đến nay đã có một số đề tài nghiên cứu và đánh giá đầu tư công dưới hình thức đánh giá thực trạng đầu tư của Nhà nước như:

- TS Trần Kim Chung (2013), Tái cơ cấu đầu tư công: kết quả, tồn tại và giải pháp đặt ra, Viện Nghiên cứu quản lý kinh tế Trung ương Báo cáo tại Hội thảo về

“Tái cơ cấu kinh tế: cơ hội và thách thức”do Viện nghiên cứu quản lý kinh tế trung

ương tổ chức năm 2013 Báo cáo đã có những nghiên cứu về thực trạng, những tồn tại và nguyên nhân của những tồn tại từ đó đưa ra giải pháp tái cơ cấu đầu tư công Trong đó, tác giả cũng đề cập đến hiệu quả đầu tư công và phân cấp quản lý trong đầu tư công tại Việt Nam Tuy nhiên, tác giả không đề cập đến thực trạng đầu tư công của Thành phố Hà Nội giai đoạn 2011-2014 trong nghiên cứu này

- TS Nguyễn Đình Dương (2013), Tái cơ cấu đầu tư công thành phố Hà Nội đến năm 2020, Viện nghiên cứu phát triển kinh tế - xã hội Hà Nội Cuốn sách này

đã đề cập tới hầu hết các vấn đề về tái cơ cấu đầu tư công tại thành phố Hà Nội: phân tích cơ sở lý luận, thực trạng đầu tư công, và các giải pháp về Tái cơ cấu đầu

tư công của Hà Nội đến năm 2020 Tuy nhiên, trong phần thực trạng của nghiên cứu chưa đề cập sâu đến thực trạng phân cấp đầu tư công, hiệu quả đầu tư công tại Hà Nội Bên cạnh đó, số liệu trong nghiên cứu mới đến năm 2012

- PGS.TS Lê Xuân Bá (2013), “Tái cơ cấu đầu tư công từ khía cạnh phân cấp quản lý nhà nước trong lập quy hoạch ở Việt Nam” Báo cáo tại Hội thảo về “Táicơ cấu và đánh giá hiệu quả đầu tư công ở Việt Nam”do Viện nghiên cứu quản lý kinh

tế trung ương tổ chức tháng 11 năm 2013 Bài báo cáo đã nêu ra thực trạng đầu tư công tại Việt Nam và thực trạng phân cấp quản lý nhà nước trong công tác lập kế

hoạch tại Việt Nam đồng thời đưa ra các giải pháp cần thiết về quá trình phân cấp trong lập kế hoạch tại Việt Nam Tuy nhiên, báo cáo chưa đề cập tới quá trình phân cấp tại một tỉnh hay thành phố đặc biệt là Hà Nội, nội dung trình bày mới là một phần nhỏ trong quá trình tái cơ cấu đầu tư công

Ngoài ra, gần đây trên nhiều diễn đàn, có nhiều tham luận bàn tới vấn đề đầu

tư công Tại kỳ họp quốc hội và Hội đồng Nhân dân Thành phố, các chương trình làm việc của Chính phủ cũng như của UBND Hà Nội gần đây, đầu tư công và tái cơ cấu đầu tư công đã trở thành một chủ đề nóng

Một số nghiên cứu về tái cơ cấu đầu tư công cũng đã được tiến hành, ví dụ đề tài cấp thành phố nghiên cứu về tái đầu tư công của Hà Nội do Viện Chiến lược Phát triển và Viện Chiến lược kinh tế - xã hội Hà Nội thực hiện (2012), đề tài cấp Nhà nước về tái cơ cấu đầu tư công do Viện nghiên cứu Quản lý kinh tế Trung ương thực hiện (2011-2012), Đề án Tái cơ cấu đầu tư công do Bộ Kế hoạch và Đầu

tư chủ trì

Bên cạnh đó, những công trình nghiên cứu về Hà Nội và phát triển kinh tế -

xã hội, đặc biệt là những nghiên cứu về các vấn đề liên quan tới đầu tư công và cơ cấu đầu tư công của Hà Nội chủ yếu tập trung vào các nội dung cơ bản như:

- Khái niệm, bản chất, đặc điểm của đầu tư công;

- Những nhân tố tác động tới nhu cầu và việc thực hiện đầu tư công trong thời gian qua (ở một số địa phương, ở Việt Nam, trên phạm vi toàn cầu và tại một số quốc gia trên thế giới);

- Thực trạng đầu tư công ở Việt Nam và những thách thức đặt ra đối với việc tiếp tục thực hiện đầu tư công ở Việt Nam trong giai đoạn tới;

- Những ưu và nhược điểm của việc thực hiện và quản lý đầu tư công ở Việt Nam trong những năm vừa qua;

- Tình hình đầu tư công ở Hà Nội, những ưu và nhược điểm trong việc thực hiện và quản lý đầu tư công ở Hà Nội;

- Những quan điểm về đầu tư công, thực hiện và quản lý đầu tư công ở Việt

- Chính sách của Nhà nước Việt Nam về đầu tư công, về quản lý (đặc biệt là công tác phân cấp quản lý) đầu tư công, những hạn chế và bất cập trong đầu tư công

và quản lý đầu tư công ở Hà Nội

Có thể thấy, những đề tài đã nghiên cứu đã nêu trên chủ yếu nghiên cứu về thực trạng đầu tư công trong giai đoạn trước, hoặc ở dạng khái quát nhất hoặc được đặt trong phạm vi nghiên cứu cụ thể của từng lĩnh vực, từng phạm vi nghiên cứu cụ thể Tuy nhiên, các nghiên cứu trên hầu như chưa đề cập đến khái niệm, nội dung, vai trò của tái cơ cấu đầu tư công và thực trạng tái cơ cấu đầu tư công của Hà Nội Hơn nữa, những đề tài mới nhất đề cập tới tái cơ cấu đầu tư không nghiên cứu trong phạm vi thành phố mà trên phạm vi cả nước Nếu có, thì nghiên cứu đó vẫn còn một

*Tình hình nghiên cứu ngoài nước

Trên thế giới đã có nhiều nghiên cứu về đầu tư công, hiệu quả của đầu tư công, mối quan hệ giữa đầu tư công và tăng trưởng kinh tế, mối quan hệ giữa đầu tư công và chính sách tài khóa, v.v Các công trình nghiên cứu này đã đề cập tới nhiều vấn đề liên quan tới bản chất, đặc điểm của đầu tư công, phương pháp phân tích và đánh giá tác động/ hiệu quả của đầu tư công Nhiều công trình đã trình bày và phân tích kinh nghiệm về đầu tư công ở một số nước Đặc biệt, sau khi cuộc khủng hoảng kinh tế- tài chính thế giới, vấn đề nợ công trở thành điểm nóng của nhiều quốc gia Với tư cách là một trong những nguyên nhân của nợ công, vấn đề đầu tư công lại được bàn thảo, phân tích một cách sâu sắc hơn, có chú ý tới những bối cảnh, điều kiện mới Hơn nữa, vai trò của đầu tư công cũng như vai trò của Chính phủ trong việc đảm bảo/ cung cấp và quản lý đầu tư công lại được xem xét dưới những giác

độ mới Kinh tế Việt Nam có độ mở rất cao nên vấn đề đầu tư công của Việt Nam

đã được nhiều nhà nghiên cứu kinh tế thế giới quan tâm nghiên cứu (dưới hình thức

các công trình nghiên cứu độc lập hoặc các hoạt động nghiên cứu trong khuôn khổ các dự án ODA)

Tuy nhiên, hầu hết các công trình đều chỉ là cơ sở lý luận cho lý thuyết về đầu

tư công và tái cơ cấu đầu tư công Ngoài ra, những nghiên cứu cụ thể hơn cũng chỉ nghiên cứu trên phạm vi cả nước Việt Nam Vấn đề đầu tư công và tái cơ cấu đầu tư

công cấp tỉnh, thành phố được các tổ chức nước ngoài nghiên cứu

1.2 Một số vấn đề cơ bản về đầu tư công và Tái cơ cấu đầu tư công

1.2.1 Khái niệmvề đầu tư công và hiệu quả đầu tư công

1.2.1.1 Khái niệm về đầu tư công

Khái niệm về đầu tư công vẫn là một vấn đề gây tranh luận không chỉ ở Việt Nam mà cả thế giới Các tổ chức quốc tế như Ngân hàng Thế giới (World Bank), Hội nghị Liên Hợp Quốc về Thương mại và Phát triển (UNCTAD), Tổ chức Hợp tác và Phát triển (OECD) và Tổ chức Lao động Thế giới (ILO) cho rằng, “Đầu tư công là khoản chi tiêu công giúp làm tăng thêm tích lũy vốn vật chất Tổng đầu tư công bao gồm đầu tư vào cơ sở hạ tầng vật chất do chính phủ trung ương, chính quyền địa phương và các công ty thuộc khu vực công thực hiện”1 Trong khi đó, UNCTAD cho rằng việc phân loại đầu tư công khá phức tạp.Đầu tư công được UNCTAD xác định là phần chi tiêu xây dựng cơ bản (capital expenditure) trong chi tiêu công với đời sống thực tế kéo dài trong tương lai (UNCTAD, 2009), vì vậy phần lớn đầu tư công là dưới dạng chi tiêu vào cơ sở hạ tầng Còn theo Liên Hiệp Quốc, về mặt nguyên tắc, sự phát biệt thường thấy giữa vốn và chi tiêu hiện tại có thể được áp dụng cho các chi tiêu trong quá khứ tạo ra lợi tức trong tương lai Do vậy, các khoản đầu tư được coi là đầu tư công là các khoản chi cho hạ tầng cơ sở như đường xã, cầu cống, các nhà máy hạt nhân, hạ tầng viễn thông, hệ thống tưới tiêu và các công trình công cộng Ngoài ra, các khoản đầu tư cho giáo dục và y tế cũng được coi là các khoản chi tiêu công2

1

Bùi Đại Dũng (2013), Tổng quan về phương pháp phân tích định lượng đối với hiệu quả đầu tư công

Ở Việt Nam, trong thời kỳ kinh tế kế hoạch hóa tập trung, đầu tư của Nhà nước là chủ yếu và lúc đầu trong hệ thống quản lý kinh tế và thống kê chỉ sử dụng khái niệm “đầu tư xây dựng cơ bản của Nhà nước” Đầu tư của khu vực tập thể và nhân dân (chủ yếu bằng công lao động và nguyên vật liệu địa phương) xây dựng các công trình công cộng (như đường xá, thủy lợi, v.v…) hầu như không được thống kê Thuật ngữ “đầu tư công” được sử dụng ở Việt Nam từ khi chuyển sang cơ chế thị trường, bên cạnh các thuật ngữ “đầu tư của khu vực kinh tế ngoài quốc doanh”

và “đầu tư trực tiếp nước ngoài” Các khái niệm “đầu tư công” và “đầu tư của Nhà nước (hay Chính phủ)” được sử dụng với ý nghĩa giống như nhau

Theo thống kê hiện nay, đầu tư công (hay đầu tư của Nhà nước) bao gồm: (i) Đầu tư từ ngân sách (phân cho các Bộ/ngành trung ương và phân cho các địa phương); (ii) Đầu tư theo các chương trình hỗ trợ có mục tiêu (thường là các chương trình mục tiêu trung và dài hạn) cũng được thông qua trong kế hoạch ngân sách hàng năm nhưng về chủ trương thì lại thường được quyết định cho thời kỳ dài hơn 1 năm, ví dụ 3-5 năm; (iii) Tín dụng đầu tư (vốn cho vay) của Nhà nước có mức độ ưu đãi nhất định; (iv) Đầu tư của các doanh nghiệp nhà nước, mà phần vốn quan trọng của doanh nghiệp có nguồn gốc từ ngân sách nhà nước

Một số điểm khác biệt giữa định nghĩa mang tính lý thuyết về “đầu tư công”

và vận dụng trong thực tế ở Việt Nam:

Theo lý thuyết kinh tế học, đầu tư công là việc đầu tư để tạo năng lực sản xuất

và cung ứng hàng hóa công cộng và chi tiêu chính phủ là các khoản chi của Chính phủ để cung ứng hàng hóa công cộng, như xây dựng đường xá, trường học, dịch vụ phòng và chữa bệnh, đảm bảo an ninh, quốc phòng, v.v… Hàng hóa công cộng phải thỏa mãn 2 đặc tính: không có tính cạnh tranh và không có tính loại trừ (Varian, 1992) Tuy nhiên trên thực tế, Chính phủ của nhiều nước, trong đó có Chính phủ Việt Nam đảm nhận chức năng rộng hơn: Chính phủ không chỉ sản xuất và cung ứng các hàng hóa công cộng mà còn sản xuất và cung ứng rất nhiều hàng hóa khác

mà không hẳn có 2 thuộc tính trên Chẳng hạn, đầu tư của các doanh nghiệp nhà nước để sản xuất ra những hàng hóa không thỏa mãn cả 2 đặc tính nói trên như sắt

thép, xi măng, tầu thủy, hóa chất, sách báo, rượu bia, dịch vụ ngân hàng, v.v… Mặt khác, trong thực tế rất khó có thể phân định hàng hóa nào là hàng hóa công cộng, bởi vì ở một số nước có rất nhiều loại hàng hóa vốn được coi là công cộng hiện nay chính phủ cũng thuê khoán cho các công ty tư nhân thực hiện như xây dựng đường

xá, vận tải công cộng, dạy học và thậm chí cả đảm bảo an ninh trật tự công cộng, quản lý nhà tù Trong những trường hợp này đầu tư mà các công ty tư nhân thực hiện để sản xuất và cung ứng hàng hóa công cộng thuê cho nhà nước khó có thể coi

là đầu tư công

Theo Luật Đầu tư công năm 2015 của Việt Nam thì : “Đầu tư công là hoạt động đầu tư của nhà nước vào các chương trình, dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội và đầu tư vào các chương trình dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội” Tuy nhiên, ở cách quan niệm này, đầu tư nhằm mục đích kinh doanh của các doanh nghiệp thuộc sở hữu nhà nước không nằm trong đầu tư công Song, cũng không thể coi nó là đầu tư tư nhân, bởi vì đây là tài sản thuộc sở hữu nhà nước Vì vậy, việc sử dụng quan niệm này thực ra không làm đơn giản hơn cách phân loại và quản lý đầu tư của Nhà nước Trước hết nó đòi hỏi phải bổ sung thêm khái niệm

“đầu tư nhằm mục đích kinh doanh của các đơn vị thuộc khu vực nhà nước”, bên cạnh các khái niệm “đầu tư tư nhân” và “đầu tư công” Sau nữa, nó làm cho quá trình phân loại để thống kê trở nên phức tạp hơn Chẳng hạn một con đường, nếu được đầu tư bằng vốn ngân sách thì sẽ thuộc loại đầu tư công, nhưng nếu thực hiện bằng vốn “xã hội hóa” - tức là do cộng đồng hoặc tư nhân bỏ vốn đầu tư – sẽ thuộc đầu tư tư nhân, còn nếu có sự hỗ trợ vốn của Chính phủ thì sẽ rất khó phân định đó

là đầu tư công hay đầu tư tư nhân

Do xuất phát từ thực tế về vấn đề nội hàm của số liệu thống kê, nên trong khuôn khổ nghiên cứu của đề tài này này, đầu tư công được hiểu là đầu tư bằng nguồn vốn nhà nước theo quy định của pháp luật hiện hành, bao gồm: Vốn ngân sách nhà nước, vốn tín dụng do Nhà nước bảo lãnh, vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước, vốn đầu tư phát triển của doanh nghiệp nhà nước và các nguồn vốn

* Đầu tư công có những đặc điểm chủ yếu sau:

- Đầu tư công là những khoản đầu tư của Nhà nước, cụ thể là của các Chính phủ Như vậy, Nhà nước sẽ là chủ thể quyết định mức đầu tư công và phân bổ tổng mức đầu tư công cho các công trình, dự án đầu tư công cụ thể

- Đầu tư công được thực hiện chủ yếu để phục vụ những mục tiêu công cộng Những mục tiêu này, trong nhiều trường hợp, được xác định là trùng với việc cung cấp các hàng hóa/ dịch vụ công

- Đầu tư công gắn với việc tạo ra các tài sản công Đặc điểm này giúp phân biệt đầu tư công với các khoản chi thường xuyên của các Chính phủ (chi lương cho

bộ máy công quyền, chi bảo dưỡng, bảo trì thường xuyên cho các công trình đã được tạo dựng, chi cho các khoản tiêu hao vật chất trong khuôn khổ các hoạt động thường xuyên của bộ máy công quyền, )

- Đầu tư công được thực hiện trong khuôn khổ một hệ thống các quy định, ràng buộc do Nhà nước quy định để đảm bảo tính minh bạch, công khai và khả năng kiểm soát của công chúng Đặc điểm này xuất phát từ thực tế là chủ sở hữu của các

dự án đầu tư công (và sau đó là các công trình do các dự án này tạo ra) thường là khá chung chung, là “đại diện“ chứ không phải là những chủ đầu tư thực sự (theo nghĩa là người trực tiếp bỏ tiền đầu tư) Chính vì thế, trong nhiều trường hợp, có thể

có xung đột lợi ích (ít nhất cũng là khác biệt lợi ích) giữa chủ đầu tư thực sự với đại diện cho chủ đầu tư Hệ thống các quy định càng chặt chẽ, đảm bảo khả năng kiểm soát, tham gia ra quyết định của cộng đồng lớn bao nhiêu thì càng giảm thiểu khả năng phản ứng linh hoạt của người trực tiếp ra quyết định về các dự án đầu tư công

cụ thể trước những biến động của môi trường kinh tế - xã hội bấy nhiêu

1.2.1.2 Hiệu quả đầu tư công

Do nguồn lực khan hiếm có hạn nên nhu cầu đầu tư luôn luôn cao hơn khả năng đầu tư của nền kinh tế Điều này đòi hỏi vốn đầu tư phải được sử dụng có hiệu quả nhằm trong một thời gian nhất định với một khối lượng vốn đầu tư có hạn nhưng lại có thể thỏa mãn tốt nhất nhu cầu đầu tư nhằm góp phần thỏa mãn tối đa nhu cầu xã hội

Trong đầu tư công thì hiệu quả đầu tư được xem xét chủ yếu là hiệu quả kinh tế - xã hội Hiệu quả kinh tế - xã hội của hoạt động đầu tư chính là lợi ích kinh

tế - xã hội mà khoản đầu tư mang lại Thực chất là phần chênh lệch giữa các lợi ích

mà nền kinh tế - xã hội thu được so với các chi phí mà xã hội phải bỏ ra khi thực hiện đầu tư Phân tích khía cạnh kinh tế xã hội của dự án đầu tư là việc so sánh, đánh giá một cách có hệ thống giữa những chi phí và lợi ích dự án trên quan điểm của toàn bộ nền kinh tế và toàn bộ xã hội Trong đó lợi ích mà xã hội thu được là sự đáp ứng của đầu tư đối với việc thực hiện các mục tiêu chung của xã hội, của nền kinh tế như thực hiện các chính sách của Nhà nước về phát triển kinh tế, văn hóa, môi trường, Còn chi phí xã hội phải gánh chịu bao gồm toàn bộ các nguồn lực về tài nguyên thiên nhiên, của cải vật chất, sức lao động dành cho hoạt động đầu tư thay vì sử dụng vào các hoạt động khác trong tương lai

* Một số tiêu chí đánh giá hiệu quả đầu tư công

Nghiên cứu kinh nghiệm trong và ngoài nước, các tiêu chí để đánh giá hiệu quả đầu tư công nói chung cơ bản bao gồm: Mức tăng của giá trị sản xuất (GO) so với toàn bộ vốn đầu tư phát huy trong kỳ nghiên cứu; Mức tăng của GDP so với toàn bộ vốn đầu tư phát huy tác dụng trong kỳ nghiên cứu; Hệ số huy động TSCĐ; Chỉ số ICOR; Tỷ lệ thất thoát trong chi đầu tư; Tỷ lệ lãng phí trong chi đầu tư Dưới đây là các tiêu chí cụ thể:

(1) Mức tăng của giá trị sản xuất (GO) so với toàn bộ vốn đầu

tư phát huy trong kỳ nghiên cứu (Ký hiệu: H I(GO) ):

HI(GO))=ΔGO/I

Trong đó: ΔGO là giá trị sản xuất tăng thêm trong kỳ nghiên cứu

I là vốn đầu tư công phát huy trong kỳ nghiên cứu

Chỉ tiêu này cho biết, một đơn vị vốn đầu tư công phát huy tác dụng trong kỳ nghiên cứu đã góp phần tạo ra được bao nhiêu đơn vị mức tăng của GO trong kỳ nghiên cứu cho địa phương

(2) Mức tăng của GDP so với toàn bộ vốn đầu tư phát huy tác

Hiệu suất vốn đầu tư biểu hiện quan hệ so sánh giữa mức tăng trưởng GDP khu vực công và vốn đầu tư của khu vực này trong kỳ, được xác định theo công thức:

HI(GDP) = Δ GDP/I

Trong đó : ΔGDP: Mức tăng trưởng GDP khu vực công trong kỳ;

I: Mức tăng đầu tư công trong kỳ

Chỉ tiêu hiệu suất vốn đầu tư công phản ánh tổng hợp hiệu quả vốn đầu tư, cho biết một đơn vị vốn đầu tư công phát huy tác dụng trong kỳ nghiên cứu đã góp phần tạo ra được bao nhiêu đơn vị mức tăng của GDP trong kỳ nghiên cứu cho địa phương Nhưng chỉ tiêu này có nhược điểm cơ bản là sự hạn chế về tính so sánh được giữa tử số và mẫu số của chỉ tiêu, vì giữa GDP và vốn đầu tư trong cùng một thời kỳ không tồn tại mối quan hệ trực tiếp và tác động của đầu tư đến tăng trưởng

có độ trễ nhất định Thời kỳ ngắn thì nhược điểm này càng bộc lộ rõ

(3) Hệ số huy động TSCĐ (Ký hiệu H TSCĐ ): là một chỉ tiêu hiệu

quả vốn đầu tư rất quan trọng, nó phản ánh mối quan hệ giữa TSCĐ huy động trong kỳ nghiên cứu với khối lượng vốn đầu tư thực hiện trong kỳ nghiên cứu Hệ số được tính theo công thức:

HTSCĐ= FA/I

Trong đó: FA: Giá trị TSCĐ được đưa vào sử dụng trong kỳ;

I: Tổng số vốn đầu tư công trong kỳ

Hệ số càng lớn, biểu hiện hiệu quả vốn đầu tư càng cao

(4) Chỉ số ICOR: dùng để phản ánh mối quan hệ giữa đầu tư và

tăng trưởng

Chi đầu tư công là một trong những nguồn lực quan trọng tạo ra giá trị gia tăng cho nền kinh tế, từ đó tạo ra tăng trưởng kinh tế Sự gia tăng có được không những bao gồm phần giá trị mới của chính khoản chi đầu tư mang lại, mà còn nhờ vào số nhân kinh tế và ngoại ứng tích cực (như đã trình bày ở trên) tạo thành phản ứng dây chuyền cho nền kinh tế tăng trưởng Khoản chi đầu tư được coi là có hiệu quả cao khi thông qua khoản chi đó, thu hút được nhiều khoản đầu tư khác kéo theo

và một số nhân kinh tế lớn xuất hiện thông qua hàng loạt các hoạt động kinh tế- xã hội khác được thiết lập và phát huy Ví dụ như: sau khi một hệ thống giao thông hay một mạng lưới chuyển tải điện được xây dựng, chắc chắn hàng loạt các cơ sở sản xuất, thương mại, dịch vụ sẽ được khai trương để tận hưởng những điều kiện giao thông và điện mang lại Mối quan hệ giữa hiệu quả đầu tư công và tăng trưởng được thể hiện qua chỉ số ICOR

Công thức: ICOR= I/ ∆GDP= (I/GDP)/(∆GDP/GDP)= (I/GDP)/g

Hệ số ICOR đóng vai trò rất quan trọng trong việc xây dựng các kế hoạch kinh

tế Đây là chỉ tiêu được sử dụng rộng rãi nhất trong việc tính toán nhu cầu vốn đầu

tư theo các mô hình kinh tế

(5) Tỷ lệ thất thoát trong chi đầu tư

Thất thoát trong chi đầu tư là số tiền thực tế đã chi ra khỏi quỹ NSNN nhưng không đến được đối tượng chi, không cấu thành trong giá trị của đối tượng chi

Số tiền thất thoát= Tổng số tiền chi đầu tư- Số tiền thực tế vào đối tượng chi

Tỷ lệ thất thoát càng cao chứng tỏ hiệu quả chi đầu tư càng thấp, số lượng và chất lượng của đối tượng chi càng giảm sút, tham nhũng càng nhiều

(6) Tỷ lệ lãng phí trong chi đầu tư

Lãng phí trong chi đầu tư đó là phát sinh các khoản tiền chi không cần thiết so

thực tế cuối cùng phải có một số tiền lớn hơn, 1+ α thì mới thực hiện xong đối tượng chi đó Ở đây α chính là khoản lãng phí

1.2.2 Khái niệm, nội dung, vai trò của Tái cơ cấu đầu tư công

1.2.2.1 Khái niệm, nội dung của Tái cơ cấu đầu tư công

Khái niệm tái cơ cấu (restructuring hoặc re-engeering) đã được sử dụng trong thực tiễn quản lý kinh tế từ khá lâu Bản thân khái niệm này có nội hàm là thực hiện

sự thay đổi trong cơ cấu của các quá trình, hiện tượng và sự vật Mức độ thay đổi có thể rất khác nhau, từ thay đổi cơ bản tới thay đổi có tính bộ phận của các sự vật, quá trình tự nhiên hoặc kinh tế - xã hội3 Nguyên nhân dẫn tới sự tái cơ cấu là sự thiếu/ kém thích ứng của đối tượng cần tái cơ cấu với môi trường hoạt động và tồn tại của

nó Vì thế, mục đích của việc thực hiện tái cơ cấu chính là làm cho đối tượng cần tái

cơ cấu thích ứng tốt hơn với môi trường, với bối cảnh mà nó tồn tại

Trong lĩnh vực đầu tư công, có thể nhìn nhận bản chất của tái cơ cấu đầu tư công như một quá trình kinh tế - xã hội bao gồm những thay đổi về định hướng, cơ chế thực hiện/ điều hành đầu tư công cũng như cơ chế kiểm soát, giám sát và đánh giá đầu tư công nói chung cũng như các dự án đầu tư công cụ thể Khái niệm trên còn có thể (và cần phải) được mở rộng thêm tới giai đoạn “hậu đầu tư”, tức là quản

lý, khai thác các công trình do các dự án đầu tư công tạo ra

Cũng từ cách tiếp cận trên, có thể xác định những nội dung cụ thể chủ yếu của

quá trình tái cơ cấu đầu tư công ở Việt Nam là:

- Định vị lại vai trò của đầu tư công trong đầu tư xã hội;

- Thay đổi cơ cấu đầu tư công, trước hết là thay đổi cơ cấu nguồn vốn dành cho đầu tư công;

- Hoàn thiện cơ chế phân bổ vốn đầu tư công;

- Hoàn thiện các hình thức thực hiện các công trình, dự án đầu tư công;

- Hoàn thiện công tác quản lý, giám sát đầu tư công

3 Nguyễn Văn Phúc (2009), Doanh nghiệp Việt Nam và việc tái cơ cấu trong giai đoạn khủng hoảng kinh tế toàn cầu Tạp chí Kinh tế và phát triển, số 7/ 2009

Như vậy qua nghiên cứu về quan niệm, khái niệm của một số nhà khoa học và một số công trình trong và ngoài nước về Tái cơ cấu đầu tư công, trong luận văn

này, khái niệm Tái cơ cấu đầu tư công được hiểu là “Tái cơ cấu đầu tư công thực chất là việc tiến hành những cải cách về thể chế nhằm nâng cao hiệu quả của đầu

tư công, trong đó đặc biệt chú trọng Cơ cấu lại nguồn vốn đầu tư; Điều chỉnh cơ chế phân bổ vốn; Hoàn thiện các hình thức thực hiện các công trình, dự án đầu tư công; Hoàn thiện công tác quản lý, giám sát đầu tư công” Do đầu tư công là một

phần của chi tiêu công, nên để tái cơ cấu đầu tư công hiệu quả, cần cải cách cả những vấn đề liên quan đến cả đầu tư công và chi tiêu công, bao gồm nguồn vốn dành cho đầu tư công, vai trò của nhà nước trong việc cung cấp hàng hóa dịch vụ công, phân bổ vốn đầu tư công, và quản lý, giám sát đầu tư công

1.2.2.2 Vai trò của tái cơ cấu đầu tư công

- Đảm bảo tăng trưởng dài hạn

Tái cơ cấu đầu tư công với các nội dung như nâng cao hiệu quả quản lý đầu tư công, cắt giảm các dự án đầu tư công không hiệu quả (có thặng dư xã hội âm - white elephants) hoặc hiệu quả thấp, các lĩnh vực nhà nước không cần tham gia,

sẽ góp phần làm tăng nguồn vốn đầu tư thực chất đi vào các dự án đầu tư công, và

do vậy nhiều nguồn lực hơn sẽ được dành cho các lĩnh vực đầu tư công hiệu quả, các lĩnh vực cơ sở hạ tầng, giáo dục, y tế, khoa học công nghệ, từ đó làm tăng tích lũy vốn vật chất và con người cho nền kinh tế, tăng năng suất của khu vực tư nhân và năng suất tổng hợp chung của nền kinh tế Bên cạnh đó tái cơ cấu đầu tư công không chỉ giúp tăng năng suất của nền kinh tế mà còn làm tăng nguồn vốn đầu

tư công thực tế bởi vì nguồn vốn lãng phí do tham nhũng, do đầu tư vào các dự án

có thặng dư xã hội âm sẽ giảm, và chi tiêu chính phủ (G) tăng cũng sẽ làm tăng tổng cầu của nền kinh tế

- Thúc đẩy chuyển dịch cơ cấu kinh tế ngành

Một nền kinh tế sẽ tăng trưởng nhanh nếu như cơ cấu kinh tế của nước đó chuyển dịch từ ngành có năng suất lao động thấp sang ngành có năng suất cao hơn, từ

công có thể đóng góp vào quá trình chuyển dịch này và tạo ra cơ cấu kinh tế ngành tối

ưu hơn, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế nhanh và bền vững hơn Lý do là tái cơ cấu đầu tư công với nội dung tăng cường đầu tư vào các lĩnh vực ưu tiên sẽ giúp cải thiện vốn con người như y tế, giáo dục sẽ giúp tạo ra lực lượng lao động có kỹ năng và năng suất lao động cao hơn

- Thúc đẩy chuyển dịch cơ cấu kinh tế vùng

Do đầu tư công có tác động lớn tới tăng trưởng kinh tế nên việc nguồn vốn đầu tư công của chính phủ trung ương phân bổ cho các địa phương có tác động lớn tới sự phát triển kinh tế - xã hội của địa phương Đối với các nước đang phát triển, khoảng cách về tăng trưởng và phát triển kinh tế giữa các vùng trong một nước có thể gia tăng do trong quá trình đô thị hóa, các nguồn lực phát triển thường được tập trung cho các đô thị lớn và đang tăng trưởng nhanh Khoảng cách về tăng trưởng giữa các vùng cũng có thể gia tăng bởi vì một số vùng, địa phương có điều kiện tự nhiên và kinh tế - xã hội khó khăn hơn so với các vùng khác trong cả nước Bởi vậy việc phân bổ vốn đầu tư công theo vùng là một công cụ quan trọng để Nhà nước hỗ trợ các vùng khó khăn nhằm thu hẹp khoảng cách phát triển so với các vùng khác trong cả nước và nhằm đạt được các mục tiêu về ổn định chính trị và xã hội

- Tạo điều kiện để khai thác tốt hơn nguồn lực phát triển kinh tế của vùng và địa phương

Tái cơ cấu đầu tư công cũng mang lại những tác động quan trọng trong việc khái thác tốt hơn các nguồn lực phát triển kinh tế của từng vùng/địa phương Thông qua việc phân bổ lại nguồn vốn đầu tư công theo lĩnh vực đầu tư có thể giúp khai thác lợi thế của các vùng/địa phương nếu như vốn đầu tư công được phân bổ dựa trên lợi thế so sánh của các vùng và được dựa trên các nghiên cứu khả thi về kinh tế

- xã hội hơn là các mục tiêu cá nhân hoặc những mục tiêu thuần túy về chính trị nhưng không khả thi về mặt kinh tế

- Thúc đẩy phát triển khu vực kinh tế tư nhân

Tái cơ cấu đầu tư công thông qua việc cắt giảm những hoạt động không thuộc chức năng của nhà nước (ví dụ như đầu tư trong lĩnh vực kinh doanh) sẽ giúp giảm

bớt tác động lấn át đầu tư tư nhân của đầu tư công Thông thường, các doanh nghiệp nhà nước có lợi thế về tiếp cận vốn và thường nhận được ưu đãi từ các ngân hàng thương mại nhà nước Bởi vậy, nếu nguồn vốn đầu tư dành cho các doanh nghiệp nhà nước lớn, vốn dành cho các doanh nghiệp tư nhân sẽ ít đi Do vậy, tái cơ cấu đầu

tư công theo hướng giảm bớt đầu tư vào các doanh nghiệp nhà nước hoạt động trong các lĩnh vực mà khu vực tư nhân có thể làm tốt hơn sẽ tạo điều kiện cho khu vực tư nhân tiếp cận vốn dễ dàng hơn, giảm bớt áp lực cạnh tranh từ doanh nghiệp nhà nước

và tăng cường quy mô cũng như năng lực cạnh tranh, từ đó thúc đẩy đầu tư tư nhân

1.2.3 Các nhân tố tác động đến đầu tư công và tái cơ cấu đầu tư công

1.2.3.1 Vai trò của Nhà nước và chức năng của đầu tư công dẫn đến những định hướng khác nhau trong cơ cấu sử dụng nguồn vốn này

Tạo ra được tốc độ tăng trưởng kinh tế cao và ổn định là một thách thức, song kết hợp hài hòa giữa tăng trưởng kinh tế và ổn định xã hội, sử dụng hợp lý tài nguyên môi trường phát triển bền vững còn là một thách thức lớn hơn

Thực tế phát triển kinh tế cho thấy cần có sự hiện diện cả Nhà nước để phát huy mọi nguồn lực, sử dụng có hiệu quả nguồn tài nguyên của Nhà nước Bên cạnh

đó, Nhà nước cần có những chính sách tác động đồng thời đến xã hội và môi trường, đảm bảo cho sự phát triển hài hòa và tiến đến bền vững

Với quan điểm như vậy, Nhà nước sẽ đưa ra được định hướng đầu tư phù hợp vào các ngành/lĩnh vực hoặc vùng/lãnh thổ dưới các hình thức hợp lý và tạo điều kiện thuận lợi để đầu tư công thực hiện đúng chức năng của mình, theo nguyên tắc: Nhà nước sử dụng đầu tư công như một công cụ kích thích các ngành cần ưu tiên, thông thường là những ngành then chốt, có tác dụng lôi kéo nền kinh tế mà cơ chế thị trường không thể hoạt động hoặc hoạt động không hiệu quả Việc đầu tư có thể thực hiện thông qua nhiều hình thức gián tiếp cho mọi thành phần kinh tế thông qua miễn thuế, hỗ trợ đào tạo nhân lực Sau khi những ngành này hoạt động hiệu quả, Nhà nước giao cho khu vực tư nhân bằng cách tư nhân hóa để tập trung vốn vào những ngành khác Đồng thời, cần chú trọng sử dụng đầu tư công như một công cụ

hữu hiệu để đảm bảo sự phát triển hợp lý giữa đô thị và nông thôn, giữa các vùng, giữa các nhóm xã hội

Tuy nhiên, trong trường hợp Nhà nước thiên về quan điểm chú trọng nhiều hơn đến tăng trưởng nhanh kinh tế trước, sau một thời gian có khả năng tích lũy mới đảm bào công bằng xã hội và bảo vệ môi trường Với cách tiếp cận này, Nhà nước sẽ tập trung và phát triển kinh tế trước, dẫn đến tình trạng phần lớn số vốn đầu

tư công là dành cho thúc đẩy kinh tế

Tóm lại, xuất phát từ quan điểm về vai trò của mình, Nhà nước sẽ tác động trực tiếp vào phương hướng phát triển kinh tế, trong đó có phương hướng đầu tư cũng như đầu tư công, thông qua các chiến lược, quy hoạch và kế hoạch, đồng thời xây dựng môi trường pháp lý và có những chính sách cho việc thực thi những định hướng này

1.2.3.2.Định hướng, quy hoạch và kế hoạch hóa liên quan đến phân bổ nguồn vốn công theo ngành và không gian lãnh thổ

Xem xét quy trình tổng thể về công tác quy hoạch, kế hoạch ở nước ta có thể thấy, sau khi ban hành Chiến lược phát trỉển kinh tế - xã hội, mang tính định hướng phát triển dài hạn là quy hoạch phát triển tổng thể với ý nghĩa là thiết kế lộ trình thực hiện chiến lược bao gồm cả các hoạt động đầu tư trển lãnh thổ được sắp xếp trật tự theo ngành/lĩnh vực, theo thời gian đảm bảo sự cân đối giữa các vùng/lãnh thổ nói chung và hiệu quả đầu tư, đầu tư công nói riêng Các văn bản quy hoạch phát triển này tiếp tục là căn cứ cho việc lập kế hoạch trung, dài hạn phát triển các ngành

và lãnh thổ của vùng để từ đó xây dựng danh mục những dự án đầu tư trọng điểm Như vậy, muốn tái cơ cấu đầu tư công với mục tiêu nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn vốn khan hiếm của Nhà nước thì việc tạo lập một quy trình kế hoạch hóa bài bản, toàn diện, có khả năng giám sát được và điều chỉnh được là rất cần thiết Công tác kế hoạch hóa có tác động đến đầu tư công cũng như tái cơ cấu đầu tư công trên những khía cạnh sau

- Định hướng, dự báo phát triển và thiết kế không gian kinh tế trong những văn bản này cần có tính khoa học và khả thi bởi nếu không sẽ dẫn đến những luận

chứng về đầu tư thiếu thực tế, sai số cao trong ra quyết định về đầu tư thì đầu tư sẽ trở thành lãng phí, gây thiệt hại cho xã hội

- Định hướng, mục tiêu phát triển của vùng với các ngành và địa phương cần phải thống nhất và gắn kết với nhau nhằm phát huy và “cộng hưởng” được những lợi thế so sánh của lãnh thổ Khi đó, đầu tư công mới có thể được sử dụng như một công cụ hữu hiệu để đảm bảo sự phát triển hợp lý giữa các vùng và các ngành/lĩnh vực, nhằm tối đa hóa được các tác động tương hỗ trong phát triển, thúc đẩy sản xuất

và kết nối nội – ngoại vùng

1.2.3.3 Khung pháp lý liên quan đến đầu tư công và tái cơ cấu đầu tư công đảm bảo cho sự thực thi định hướng của Nhà nước

Tái cơ cấu đầu tư công cần có các công cụ thể chế hậu thuẫn Việc ban hành các văn bản pháp lý điều chỉnh đầu tư công là cần thiết như luật về đầu tư công, nghị định kế hoạch về đầu tư trong trung hạn, luật đìều chỉnh quy hoạch Đây là những văn bản cơ bản, xương sống cho việc điều hành, quản lý và tái cơ cấu đầu tư công Đặc biệt là cần có một đạo luật thống nhất và điều chỉnh toàn bộ đầu tư công, tránh tình trạng quy định không cụ thể, thiếu rõ ràng, chồng chéo và mâu thuẫn về hoạt động đầu tư công, bảo đảm việc quản lý hoạt động đầu tư công được thống nhất và chặt chẽ Đồng thời đây cũng là một công cụ pháp lý quan trọng để theo dõi, đánh giá, kiểm tra kịp thời và chặt chẽ về đầu tư công nhằm thực hiện đầu tư đúng mục tiêu, đúng tiến độ và đúng quy định, có hiệu quả cao, khắc phục tình trạng đầu

tư dàn trải, phân tán, lãng phí và thất thoát, góp phần củng cố niềm tin của xã hội đối với các cơ quan quản lý

Một điểm quan trọng nữa là cần có những quy định pháp lý về yêu cầu và tiêu chí đánh giá hiệu quả tổng hợp trên ba khía cạnh là kinh tế - xã hội – môi trường Đây cũng là những tiêu chí được sử dụng trong thẩm định, sắp xếp trật tự ưu tiên và lựa chọn dự án Trong trường hợp thiếu các căn cứ để tính toán tác động và hiệu quả của đầu tư sẽ dẫn đến những quyết định đầu tư mang nặng tính chủ quan, là kẽ hở lớn cho lợi ích nhóm trong việc chi phối ra quyết định đầu tư

Ngoài ra, một số văn bản khác liên quan đến quản lý ngân sách, quản lý nợ công cũng cần có thể đảm bảo cho tiến trình tái cơ cấu đầu tư công phát huy được tác động Bên cạnh đó, một số văn bản pháp lý về tăng trưởng cao và bền vững cũng cần được đề cập đến

1.2.3.4 Tình hình phát triển kinh tế xã hội

Từ việc kinh tế phát triển cao, Nhà nứớc mới có đủ nguồn lực để thực hiện các hoạt động đầu tư Tăng trưởng kinh tế là điều kiện cần trước tiên để cải thiện các chính sách về phúc lợi xã hội, khắc phục tình trạng đói nghèo của một quốc gia Thực tiễn những năm vừa qua đã chứng minh rằng, nhờ kinh tế tăng trưởng cao Nhà nước có sức mạnh vật chất để hình thành và triển khai dự án đầu tư công, công trình công cộng cho

y tế, giáo dục; các chương trình hỗ trợ vật chất, tài chính và cho các khu vực, quận huyện khó khăn, cũng như phát triển cơ sở hạ tầng kinh tế, xã hội cơ bản

Kinh tế phát triển cao cũng là chỗ dựa vững và ổn định cho nhiều tầng lớp lao động thông qua việc giảI quyết việc làm và nâng cao thu nhập người lao động Triển vọng khả quan về nền kinh tế sẽ thúc đẩy các nhà đầu tư tiến hành đầu tư xây dựng thêm các nhà xưởng, xí nghiệp mới đồng thời tiến hành đổi mới công nghệ Qua đó, các doanh nghiệp cũng cần tương ứng một lượng lao động có chuyên môn vào vận hành các tài sản mới giúp giải quyết vấn nạn thất nghiệp trong Xã hội Đồng thời qua việc đổi mới công nghệ sẽ giúp cho năng suất lao động tăng nhanh hơn tạo ra mức tiền lương cao hơn, từ đó kích thích mặt bằng thu nhập chung của đất nước tăng lên

1.3 Kinh nghiệm một số quốc gia và thành phố về tái cơ cấu đầu tư công

Trong quá trình hoàn thiện thể chế kinh tế, nhiều nước/thành phố trên thế giới cũng đã thực hiện tái cơ cấu đầu tư công nhằm nâng cao hiệu quả của nguồn vốn này, qua đó thúc đẩy phát triển kinh tế Những kết quả đạt được cũng như các thất bại của các nước thành phố trong quá trình tái cơ cấu đầu tư công là những bài học rất có ý nghĩa để Hà Nội học tập trong quá trình tái cơ cấu đầu tư công

Đề tài trước hết lựa chọn kinh nghiệm tái cơ cấu đầu tư công của Hàn Quốc vì Hàn Quốc đã từng gặp phải nhiều vấn đề vướng mắc trong quản lý đầu tư công tương

tự như Việt Nam hiện nay, nhưng cuối cùng đã cải cách thành công và nâng cao rõ rệt hiệu quả đầu tư công Tiếp theo, đề tài lựa chọn kinh nghiệm phân cấp quản lý đầu tư công của Côlômbia vì Việt Nam cũng đang hoàn thiện quá trình phân cấp đầu tư công,

và những kinh nghiệm thất bại và thành công từ hai nước này sẽ hữu ích cho Việt Nam Thứ ba, đề tài lựa chọn kinh nghiệm của thành phố Bắc Kinh (Trung Quốc) vì Bắc Kinh là thủ đô của một nước đang phát triển có nhiều tương đồng với thành phố Hà Nội Cuối cùng, đề tài lựa chọn bang New South Wales (Australia) vì New South Wales là một bang lớn của một nước phát triển có ngân sách được quản lý theo cấp bang, do vậy những kinh nghiệm từ bang New South Wales có thể giúp mở rộng tầm nhìn về tái cơ cấu đầu tư công cho thành phố Hà Nội

1.3.1 Hàn Quốc

Trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội, Hàn Quốc đã đầu tư khá nhiều từ ngân sách Nhà nước cho các mục tiêu kinh tế - xã hội Năm 1953, tỷ lệ đầu tư xã hội của nước này chiếm 14,7% GDP và lúc đã đạt tới 27,9% (1969), thậm chí tới 39,1% (năm 1990) Đầu tư công lúc đầu cũng chỉ chiếm tỷ trọng tương đối thấp (so với GDP cũng như trong tổng đầu tư xã hội), nhưng cũng đã có thời kỳ đạt tỷ lệ khá cao

Bảng 1.1 Tỷ lệ đầu tư và đầu tư công do với GDP và tổng đầu tư xã hội của

Hàn Quốc giai đoạn 1953- 1994 (%)

Tỷ trọng trong tổng đầu tư

xã hội trong nước Đầu tư công Đầu tư nhân Đầu tư công Đầu tư tư nhân

Nguồn: Young-Iob (2007), South Korea in the fast lane – economic developement

Kể từ khi Kế hoạch phát triển kinh tế 5 năm lần đầu tiên được công bố vào năm 1962, Hàn Quốc đã có một lịch sử dài về việc sử dụng đầu tư công như một công cụ để phát triển kinh tế Khi đó, Chính phủ đã tập trung nguồn vốn sẵn có vào việc cung cấp và mở rộng cơ sở hạ tầng như đường cao tốc, đường sắt, bến cảng và sân bay Ưu tiên đối với các dự án đầu tư công được đặt ra theo đóng góp của nó cho phát triển kinh tế chứ không phải là sự bình đẳng giữa các khu vực hay sự tiện lợi cho người sử dụng Tuy nhiên, khi các dự án lớn cấp quốc gia được hoàn thành, các vấn đề về đầu tư công lại phát sinh ở một phạm vi lớn hơn và có tính chất phức tạp hơn, đòi hỏi chính quyền phải giải quyết, như các vấn đề về sử dụng đất, nhà ở, tạo việc làm, bình đẳng giữa các vùng và tác động về môi trường, Thêm vào đó, cuộc khủng hoảng kinh tế của Hàn Quốc, xảy ra đồng thời với giai đoạn khủng hoảng tài chính châu Á vào năm 1997, đã làm thay đổi tình hình một cách nhanh chóng Trước khủng hoảng, tỷ lệ nợ quốc gia trên GDP là dưới 10% (1997) nhưng

đã nhanh chóng tăng lên tới 26% vào năm 2004, chủ yếu là do chi tiêu của chính phủ tăng chứ không phải là nguồn thu giảm Có sáu nguyên nhân khiến cho việc quản lý đầu tư công tại Hàn Quốc trở nên yếu kém:

Thứ nhất, các nghiên cứu khả thi đối với các dự án lớn chịu ảnh hưởng mạnh

mẽ bởi các nhóm lợi ích, bao gồm cả các bộ chủ quản, các bộ tài chính hoặc kế hoạch kinh tế, các chính quyền địa phương, các chính trị gia tại Quốc hội, và các nhóm chính trị có ảnh hưởng khác

Thứ hai, trong một thời gian khá dài, Hàn Quốc chưa xây dựng được những

quy trình đánh giá độc lập cho toàn bộ quá trình quản lý đầu tư công Cho tới cuối năm 1998, không có cơ quan độc lập nào tại Hàn Quốc thực hiện việc rà soát các quyết định thẩm định và phê duyêt dự án Do vậy, những đánh giá cuối cùng đối với các dự án lớn rất có khả năng thiên về xu hướng là khả thi

Thứ ba, “giá trị kinh tế” thường không được tách biệt ra khỏi “giá trị xã hội”

trong các quyết định thẩm định hoặc phê duyệt từng dự án Trong khi các giá trị về kinh tế có thể dễ dàng được lượng hóa thông qua các phương pháp phân tích chi phí

- lợi ích thì các giá trị về xã hội như mức độ thống nhất về chính sách, tác động về

môi trường hay mục tiêu về phát triển cân bằng, v.v lại không lượng hóa được Trên thực tế, không có quy luật nào về việc để kết hợp hai giá trị này Đôi khi, các

“giá trị xã hội”, do không có tính minh bạch, đã gây khó khăn cho việc phê duyệt, dẫn tới việc thông qua các dự án mà thực chất là không khả thi

Thứ tư, việc thiếu các hướng dẫn và cơ sở dữ liệu được chuẩn mực hóa là một

yếu tố khác dẫn tới thất bại trong việc kiểm soát quản lý đầu tư công Trong khi một số cẩm nang và sách hướng dẫn cho phân tích chi phí - lợi ích và các nghiên cứu khả thi

đã được nhiều nước và nhiều chuyên gia xuất bản, vẫn chưa có phiên bản hướng dẫn chính thức nào của Hàn Quốc được công bố

Thứ năm, việc lập dự toán vốn đầu tư cho dự án do chính phủ thực hiện

thường không thống nhất với ngân sách được xác định trong Khung khổ chi tiêu trung hạn (MTEF) Hệ thống ngân sách đóng vai trò quan trọng trong việc quyết định chất lượng của các dự án quản lý đầu tư công Tuy nhiên, trong trường hợp của Hàn Quốc, tính thời điểm trong mỗi chu kỳ dự án không được tuân thủ Thay vào

đó, có sự sai lệch lớn giữa các chu kỳ của dự án với các chu kỳ ngân sách làm trầm trọng thêm vấn đề thiếu nhất quán giữa quản lý chi phí vốn và dự toán chi phí vốn, đặc biệt là cho MTEF

Thứ sáu, các nhóm lợi ích, bao gồm cả bộ chủ quản, bộ tài chính, các chính

quyền địa phương và các chính trị gia chỉ tập trung vào các kết quả nghiên cứu khả thi ở giai đoạn trước của dự án Tuy nhiên, không ai chú ý tới các vấn đề cần thực hiện trong các giai đoạn sau của dự án Sau khi việc thẩm định và phê duyệt dự án hoàn tất, không ai quan tâm đến việc các dự án được tiến hành như thế nào, điều gì dẫn đến những kết quả yếu kém của dự án

Do đó, để giải quyết những nguyên nhân cơ bản dẫn tới khủng hoảng và hồi phục nền kinh tế, chính phủ Hàn Quốc đã thực hiện nhiều biện pháp mạnh mẽ để bắt đầu cải cách cơ cấu một cách toàn diện Trọng tâm của cải cách tài khóa và khu vực công là thực hiện chiến lược quản lý mang định hướng thị trường nhiều hơn nhằm nâng cao hiệu quả và tính minh bạch Chính phủ Hàn Quốc đã triển khai thực

công, trong đó cải cách khu vực công bao gồm những biện pháp mạnh mẽ để tái cơ cấu các bộ thuộc Chính phủ cũng như các chương trình, dự án công:

- Quản lý hiệu quả chương trình đầu tư công: Chính phủ Hàn Quốc đã thông qua một loạt các biện pháp kiểm soát về chất lượng (trước, trong và sau dự án) Bộ Ngân sách đã xây dựng những quy định chặt chẽ về việc nghiên cứu, thẩm định dự

án mạnh và hiệu quả để giám sát quá trình lựa chọn dự án của các bộ chủ quản Hàn Quốc đã áp dụng quy trình rà soát chính thức để đảm bảo rằng các nguồn vốn được giám sát và đánh giá liên tục Thêm vào đó, việc cấp ngân sách cho đầu tư công được đơn giản hóa bằng cách giảm số lượng các tài khoản và các quỹ của chính phủ Việc lập ngân sách hàng năm hiện nay được bắt đầu với một thảo luận về quản

lý ngân sách trong vòng 5 năm tới, bao gồm năm hiện tại, năm ngân sách liền kề và

ba năm tiếp theo Sau cuộc thảo luận này, MOSF sẽ chuyển mức trần chi tiêu đối với các lĩnh vực và chương trình cho các bộ chủ quản Những mức trần này được quy định cho cả ngân sách chung, bên cạnh các tài khoản và các quỹ đặc biệt

- Khắc phục những điểm yếu trong quản lý đầu tư công, nâng cao hiệu quả và tính minh bạch của đầu tư công: Chính phủ đã tổ chức một nhóm chuyên trách để xây dựng kế hoạch hành động Nhóm chuyên trách này chịu sự quản lý chung của

cả Bộ Kế hoạch và Ngân sách (MPB) (hiện là Bộ Chiến lược và ngân sách MOSF)

và Bộ Xây dựng và Vận tải (hiện là Bộ Các Vấn đề về Đất đai, Vận tải và Hàng hải) Nhóm này đã lập “Một kế hoạch toàn diện nhằm nâng cao hiệu quả của đầu tư công” vào tháng 7/1999 Kế hoạch này áp dụng các biện pháp chính sách khác nhau

và đã định rõ các giải pháp khắc phục những điểm yếu trong hệ thống quản lý đầu

tư công hiện tại Một trong những đặc điểm chủ yếu của quản lý đầu tư công mới là tăng cường hệ thống giám sát quá trình thực hiện dự án của cơ quan lập dự toán ngân sách Hệ thống quản lý tổng chi phí dự án (TPCM) cũng được tăng cường, theo đó bộ ngân sách kiểm tra lại mức tăng chi phí so với mức ban đầu trong suốt đời dự án Để đạt hiệu quả, hệ thống kiểm soát chất lượng có thể được thực hiện một cơ quan giám sát độc lập đóng vai trò giảm bớt áp lực chính trị và các ảnh hưởng không chính đáng khác trong suốt chu kỳ dự án

- Thiết lập khung khổ pháp lý cho quản lý đầu tư công, các dự án sẽ được thực hiện phù hợp với quy trình dự án : Thông qua quá trình này, bộ chiến lược và ngân sách (MOSF) sẽ đưa ra thông tin cần thiết cho việc ra quyết định về ngân sách thông qua PFS, RSF, RDF và các đánh giá chương trình sâu hơn Những công cụ mới cho phép điều tra các dự án để bộ dự toán ngân sách có thể quản lý đầu tư công một cách hiệu quả hơn PFS, RSF và RDF đã giúp giảm bớt sự bất tương xứng về mặt thông tin giữa MOSF và các bộ chủ quản, từ đó giúp cải thiện việc ra quyết định MOSF chịu trách nhiệm đưa ra quyết định cuối cùng về việc xác định, thiết kế

và sắp xếp ưu tiên cho các dự án, cũng dự báo các tác động của chúng4

- Về phía các bộ chủ quản, MLTM đã áp dụng hệ thống đánh giá kết quả trong giai đoạn sau của dự án vào năm 1999 Theo Kế hoạch toàn diện, các bộ chủ quản được yêu cầu đánh giá kết quả của một dự án trong vòng ba năm sau khi công trình xây dựng hoàn thành Năm 2000, Bộ đã sửa đổi Nghị định Thực thi đối với Luật quản lý công nghệ xây dựng nhằm kết hợp với các sáng kiến đã ra trong Kế hoạch toàn diện Nền tảng pháp lý cho các nghị định thực thi và hướng dẫn quản lý PFS và TCPM được dựa trên một số luật như Luật Dự toán ngân sách và Hạch toán và Luật toàn lý quỹ Năm 2006, Luật Tài chính Quốc gia được xây dựng để quy định các biện pháp chính sách khác nhau cho quản lý đầu tư công

- Về huy động các nguồn lực xã hội: Vào đầu những năm 90, Hàn Quốc đối mặt với sự thiếu hụt lớn về cơ sở hạ tầng (đường bộ, đường sắt, cảng biển, sân bay)

Do dự báo được tình trạng thiếu vốn để xây dựng các cơ sở hạ tầng như vậy, chính phủ Hàn Quốc đã thấy được sự cần thiết của việc thúc đẩy khu vực tư nhân tham gia vào đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng Chính phủ đã thúc đẩy các dự án PPP một cách nghiêm túc với việc ban hành Luật về Thúc đẩy Đầu tư Vốn tư nhân trong Vốn Cơ

sở hạ tầng xã hội Bằng cách sử dụng vốn của khu vực tư nhân, Hàn Quốc đã tận

4

dụng được tính hiệu quả của khu vực tư nhân trong đầu tư vào các lĩnh vực mới, đồng thời tiết kiệm được chi phí

1.3.2 Colombia

Trong 5 năm 2007 - 2011, tổng thu ngân sách của Colombia lần lượt tăng 15,0; 15,6; 15,3; 13,8 và 15,3%/ năm Cùng kỳ, tỷ trọng đầu tư công của Colombia trong tổng thu ngân sách đã liên tục giảm đi, mặc dù tỷ trọng so với GDP quốc gia vẫn tăng lên (tổng đầu tư công của Colombia lần lượt là 13,6; 16,6; 18,8; 18,0 và 26,4 nghìn tỷ COP, chiếm 3,1; 3,5; 3,7; 3,3 và 4,3% của GDP nước này)5 Tháng 3/

2012, Colombia tuyên bố thực hiện một chương trình đầu tư công cho giai đoạn tới (thực hiện bởi các tổ chức công và dưới hình thức đối tác công - tư) trị giá khoảng

100 tỷ USD (so với 15 tỷ USD đầu tư nước ngoài mà nước này thu hút được trong năm 2012)6

Giống như Bolivia, Colombia cũng là nước vốn có mức độ tập trung hóa cao,

ở đó các thị trưởng và thống đốc trực tiếp do chính phủ chỉ định và đại diện cho ý chí của chính phủ tại địa phương Giống như Bolivia, chương trình phân cấp hóa sâu rộng cũng xoay quanh sửa đổi hiến pháp và pháp luật trong giai đoạn 1991-

1993 Điểm khác biệt là ở chỗ Colombia thực hiện các cải cách tài khóa và chính trị theo từng bước một Nếu nhìn rộng hơn, ba giai đoạn chính trong cải cách của Colombia gồm:

Giai đoạn 1 bắt đầu từ cuối những năm 70 và đầu những năm 80 và bao gồm một số biện pháp tài khóa cụ thể nhằm mục tiêu tăng cường nguồn vốn tài chính của cấp thành phố Sự kiện quan trọng nhất của giai đoạn cải cách này là sự ra đời của 2

bộ luật: Luật số 14 năm 1983 và Luật số 12 năm 1986 Theo những bộ Luật này, ngoài việc tăng quyền tổ chức đời sống xã hội trên vùng lãnh thổ, các thành phố được trao quyền lực lớn hơn trong việc hoạch định, thực thi các chương trình phát

5IMF (2013), Colombia- Staff report for the 2012 Article IV consultation Washington DC, 01 2013 Xem:

http://www.imf.org/external/pubs/ft/scr/2013/cr1335.pdf

6Lucien Chauvin (2012, Hopes raised for Colombia investment boost Xem http://www

emergingmarkets org/Article/2997077/Hopes-raised-for-Colombia-investment-boost.html

triển kinh tế - xã hội, khai thác, sử dụng các nguồn lực nội tại, bao gồm cả việc thu thuế (kể cả thuế doanh thu) và xây dựng thông số cho các khoản đầu tư từ những quỹ này

Giai đoạn 2 bắt đầu từ giữa những năm 80 và liên quan nhiều hơn đến các vấn

đề về quản lý hành chính Trong đó, cải cách quan trọng nhất là Luật 11 năm 1986 quy định về bầu cử công khai đối với các thị trưởng và thúc đẩy sự tham gia của

công chúng vào việc ra quyết định của khu vực công ở địa phương thông qua Juntas Administradoras Locales và các biện pháp khác Các cải cách trong hiến pháp 1991

cũng đưa ra các vấn đề như sáng kiến công dân, hội đồng lập kế hoạch của thành phố, khả năng thu hồi quyền của thị trường, v.v cũng làm sâu sắc thêm quá trình phân cấp về mặt chính trị

Giai đoạn 3 bắt đầu từ năm 1991 và tiếp tục trong cả thập kỷ đó, bao gồm một

số luật quy định hiến pháp mới và các cải cách tài khóa và hành chính khác Những luật này trao cho các thành phố nhiều trách nhiệm hơn trong việc lập kế hoạch, cấp vốn và cung cấp các dịch vụ công và đầu tư xã hội, và cung cấp các nguồn lực bổ sung cho các thành phố bằng cách tăng cường chuyển giao từ chính phủ trung ương cho chính quyền địa phương một cách dần dần nhưng đáng kể Qua một thời kỳ, các thành phố được xác nhận là có năng lực quản lý cao sẽ được trao quyền tự quản lý

về mặt chính trị lớn hơn và quyền tự quyết định cao hơn đối với các quỹ vốn được chuyển giao Các khoản chuyển giao tự động cho các chính quyền khu vực đã tăng

từ 20% lên 40% tổng chi tiêu chính phủ

Có hai yếu tố chính thúc đẩy quá trình phân cấp tại Colombia: Thứ nhất là sự bất ổn về mặt chính trị Thứ hai, người dân Colombia nhận thấy rằng việc nhà nước không đáp ứng được các nhu cầu của xã hội và việc nhà nước hoàn toàn không có mặt trong nhiều lĩnh vực đã dẫn tới sự kém hiệu quả của khu vực công cùng với những bất mãn về mặt xã hội

Những kết quả tích cực từ tái cơ cấu đầu tư công của Colombia

Sau phân cấp, tổng đầu tư công của cấp địa phương tăng 5 lần, trong khi chi

cho đầu tư công và chi phí vận hành ngày càng giảm Sau phân cấp, đầu tư vào giáo dục, y tế và nước đã tăng từ 3 đến 7 lần, trong khi đầu tư vào đường giao thông tăng hai lần và đầu tư vào nhà ở gần như không đổi Như vậy, phân cấp đã làm tăng mạnh đầu tư vào các dịch vụ xã hội và tích lũy vốn con người hơn là đầu tư vào cơ

sở hạ tầng vật chất, và điều này trái với những gì nhiều người tiên đoán về tác động của phân cấp

Tuy nhiên, quá trình phân cấp tại Colombia lại dẫn đến phân bổ đầu tư công bất bình đẳng hơn theo không gian địa lý Trong giai đoạn quản lý tập trung, phần lớn các thành phố có mức độ đầu tư vốn bình quân đầu người là 100.000-200.000 peso/người, và một số ít thành phố nhận được mức 300.000 peso/người Sau khi phân cấp, tỷ lệ thành phố có mức đầu tư 100.000-200.000 peso/người đã giảm đi, và những thành phố được nhận nhiều vốn hơn đã tăng 5 lần Tuy vậy, mức độ thay đổi

về phân bổ vốn theo không gian nhìn chung vẫn thấp và có thể được lý giải là do trong thời kỳ quản lý tập trung, chính phủ Colombia đã đầu tư với mức độ bình đẳng hơn nhiều theo không gian địa lý

1.3.3 Thành phố Bắc Kinh, Trung Quốc

Tại Bắc Kinh, chính quyền thành phố đã thực hiện các dự án đầu tư lớn dựa trên những cân nhắc về địa điểm để tăng cường không gian xanh và cải hiện hệ thống đường công cộng của thành phố Trong mười năm qua, thành phố đã xây dựng các đường ngầm mới và công viên Olympic Park, đóng vai trò quan trọng trong Thế vận hội 2008 Summer Olympics Trong giai đoạn 2000-2009, đã có bốn đường ngầm mới được xây dựng, với tổng vốn đầu tư 50,3 RMB Những dự án này được đặt tại các khu vực ít được ưa thích của thành phố Bắc Kinh Việc xây dựng

dự án Olympic Village và hai hệ thống đường ngầm lớn trong thời gian gần đây đã giúp tăng nguồn cung cấp nhà ở mới trong các vùng lân cận của những khu vực này, tăng giá nhà và tăng số lượng các chuỗi nhà hàng tư nhân ở lân cận

Các quyết định về dự án đầu tư công của thành phố Bắc Kinh không phải ngẫu nhiên mà được lựa chọn dựa trên các tiêu chí về mặt không gian Chính quyền thành phố đã lựa chọn đặt dự án 2008 Olympic Park ở bên ngoài và gần đường vành đai