KIẾN NGHỊ HỘI THẢO“TÁI CƠ CẤU ĐẦU TƯ CÔNG TRONG BỐI CẢNH ĐỔI MỚI MÔ HÌNH TĂNG TRƯỞNG VÀ TÁI CẤU TRÚC NỀN KINH TẾ Ở VIỆT NAM” docx

Những nội dung cụ thể của tái cơ cấu đầu tư công bước đầu cần đặt ra là: Thứ nhất, tái cơ cấu nguồn vốn cho đầu tư công, cụ thể là i tỷ trọng các nguồn vốn trong tổng vốn dành cho đầu t

tư, đặc biệt là đầu tư công hiệu quả thấp, góp phần khiến nền kinh tế luôn đối diện với những mất cân đối

vĩ mô quan trọng như chênh lệch tiết kiệm - đầu tư, thâm hụt thương mại, thâm hụt ngân sách trong thời gian dài v.v Đây chính là những nguyên nhân cơ bản gây ra những bất ổn kinh tế vĩ mô như lạm phát tăng cao, tỷ giá biến động mạnh và khó lường, nợ công và nợ nước ngoài đang dần đến ngưỡng nguy hiểm, thị trường tài chính tiền tệ có những biến động mạnh về lãi suất, niềm tin của thị trường vào điều hành kinh tế vĩ mô bị suy giảm v.v Vì vậy, tái cấu trúc nền kinh tế đang là một yêu cầu bức thiết trong bối cảnh hậu khủng hoảng

KIẾN NGHỊ HỘI THẢO

“TÁI CƠ CẤU ĐẦU TƯ CÔNG TRONG BỐI CẢNH ĐỔI MỚI MÔ HÌNH TĂNG TRƯỞNG VÀ

TÁI CẤU TRÚC NỀN KINH TẾ Ở VIỆT NAM”

tài chính và suy thoái kinh tế toàn cầu 2008-2010 và nước ta bước vào giai đoạn phát triển mới nhằm kiến tạo những nền tảng thể chế và chính sách phù hợp cho bước phát triển nhanh và bền vững sắp tới Một trong những nội dung trụ cột của quá trình tái cấu trúc nền kinh tế là tái cơ cấu đầu tư công

Những nội dung cụ thể của tái cơ cấu đầu tư công

bước đầu cần đặt ra là: Thứ nhất, tái cơ cấu nguồn vốn

cho đầu tư công, cụ thể là (i) tỷ trọng các nguồn vốn trong tổng vốn dành cho đầu tư công; (ii) tỷ trọng của đầu tư công trên tổng đầu tư của toàn xã hội; (iii) mối quan hệ giữa đầu tư công và đầu tư khu vực tư nhân

v.v Thứ hai, tái cơ cấu đầu tư công theo các ngành và

lĩnh vực: (i) tập trung phân bổ đầu tư vào những ngành nào (nông nghiệp và phát triển nông thôn, giao thông, năng lượng, sản xuất công nghiệp, y tế, giáo dục v.v ); (ii) trong mỗi ngành, đầu tư công nên chú trọng đến những phân ngành nào (ví dụ, trong ngành giao thông, nên tập trung cho đường sắt, đường bộ hay cảng biển

v.v ) Thứ ba, cần có những điều kiện, thiết chế gì để

hỗ trợ quá trình tái cơ cấu đầu tư công

Với mục đích tạo một diễn đàn để trao đổi, thảo luận nhằm tìm ra những ưu tiên chiến lược, các khâu đột phá và quy trình thực hiện tái cơ cấu đầu tư công trong thời gian tới và ngay trong năm 2011 như Nghị quyết của Quốc hội về Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội năm 2011 đã nêu, trong khuôn khổ Dự án “Hỗ trợ

nâng cao năng lực tham mưu, thẩm tra và giám sát chính sách kinh tế vĩ mô” do UNDP tài trợ, Ủy Ban Kinh tế của Quốc hội đã phối hợp với Viện Khoa học

Xã hội Việt Nam tổ chức Hội thảo “Tái cơ cấu đầu tư công trong bối cảnh đổi mới mô hình tăng trưởng và tái cấu trúc nền kinh tế ở Việt Nam” tại thành phố Huế trong 2 ngày 28-29/12/2010

Đồng chí Hà Văn Hiền - Ủy viên BCHTW Đảng,

Ủy viên UBTVQH, Chủ nhiệm Ủy ban Kinh tế và Đồng chí Nguyễn Xuân Thắng, Phó Chủ tịch Viện Khoa học

xã hội Việt Nam đồng chủ trì Hội thảo Tham dự Hội thảo có Thường trực Ủy ban Kinh tế và một số thành viên Ủy ban Kinh tế, đại diện Hội đồng Dân tộc và một

số Ủy ban của Quốc hội; đại diện Văn phòng Trung ương Đảng, Văn phòng Chính phủ, Bộ Kế hoạch và Đầu

tư, Bộ Giao thông vận tải, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn; lãnh đạo Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân và Đoàn ĐBQH tỉnh Thừa Thiên-Huế; đại diện Đoàn ĐBQH và Ủy ban nhân dân một số tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; các chuyên gia kinh tế, các nhà khoa học đến từ Viện Khoa học xã hội Việt Nam và một số Viện nghiên cứu, Trường đại học; đại diện một

số tổ chức quốc tế như Chương trình phát triển Liên Hiệp Quốc (UNDP), Dự án STAR Việt Nam, Cơ quan phát triển của Vương quốc Anh tại Việt Nam và các cơ quan thông tấn, báo chí

Hội thảo đã phân tích, làm rõ thực trạng đầu tư công của Việt Nam1, xác định những thành tựu cũng như hạn chế yếu kém và nguyên nhân, từ đó đề xuất các định hướng tái cơ cấu đầu tư công trong giai đoạn phát triển sắp tới theo những vấn đề đặt ra ở trên cũng như chính sách và giải pháp nâng cao hiệu quả đầu tư công Báo cáo về kết quả Hội thảo đã được Ủy ban Kinh tế gửi tới các cơ quan của Đảng, Quốc hội và Chính phủ cũng như các cơ quan, tổ chức hữu quan Dưới đây là một số kiến nghị chính được tổng hợp từ

24 bài tham luận và trên 30 ý kiến trao đổi, thảo luận trực tiếp tại Hội thảo Các kiến nghị chi tiết được tập hợp đầy đủ trong Kỷ yếu của Hội thảo

Kiến nghị 1: Trong quá trình chuyển đổi mô hình tăng trưởng cần giảm dần tỷ trọng đầu tư công trong tổng vốn đầu tư toàn xã hội, nâng cao hiệu quả đầu tư công cũng như tạo cơ hội bình đẳng cho các nguồn vốn khác của xã hội

Trong nhiều năm qua, Việt Nam đã theo đuổi mô hình tăng trưởng chủ yếu dựa vào tăng vốn đầu tư Tổng đầu tư toàn xã hội đã liên tục tăng và duy trì ở mức cao Tỷ lệ vốn/GDP đã tăng từ 35,4% năm 2001 lên 41.9% năm 2010, bình quân cho cả giai đoạn 2001-

1

Tại hội thảo, đầu tư công được hiểu là đầu tư bằng nguồn vốn nhà nước theo quy định của pháp luật hiện hành, bao gồm vốn ngân sách nhà nước, vốn tín dụng do Nhà nước bảo lãnh, vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước, vốn đầu tư phát triển của doanh nghiệp nhà nước và các vốn khác do Nhà nước quản lý

2010 là xấp xỉ 41%, so với 30,7% trong giai đoạn

1991-2000, thuộc loại cao nhất khu vực Đông Á và Đông Nam Á2 Tuy nhiên, xét về cơ cấu thì khu vực kinh tế nhà nước vẫn chiếm tỷ lệ lớn nhất trong tổng đầu tư toàn xã hội mặc dù tỷ trọng của khu vực này đã giảm từ

1), theo đó, việc giảm sút không phải do Nhà nước hạn chế bớt đầu tư công, mà do các khu vực kinh tế khác có tốc độ tăng cao hơn

Mặc dù đầu tư công trong thập niên qua đã làm thay đổi đáng kể kết cấu hạ tầng kỹ thuật, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, góp phần nâng cao chất lượng đời sống người dân, song đánh giá hiệu quả của đầu tư công cần xem xét mối tương quan giữa lượng vốn đã bỏ ra và kết quả đạt được Thước đo hiệu quả vốn đầu tư thường được dùng phổ biến hiện nay là hệ số sử dụng vốn (Incremental Capital Output Ratio – ICOR) Bảng 3 cho thấy ICOR của Việt Nam cao, hay nói cách khác, hiệu quả đầu tư của Việt Nam giai đoạn 2000-2007 là tương đối thấp Trong khi đó, ICOR ở các nước trong giai

2

Năm 2007, tỷ lệ vốn đầu tư/GDP của Việt Nam chỉ thấp hơn so với Trung Quốc (44,2%), nhưng cao hơn nhiều so với Hàn Quốc (29,4%), Thái Lan (26,8%), Indonesia (24,9%), Malaysia (21,9%) và Philippines (15,3%) Qua các năm, tỷ trọng này đều có xu hướng giảm ở hầu hết các nước, trong khi ở Việt Nam lại tăng mạnh và luôn duy trì ở mức cao

Về số tuyệt đối, nếu tính theo giá so sánh 1994, tổng vốn đầu tư xã hội đã tăng từ 115 nghìn tỷ đồng năm 2000 lên 371 nghìn tỷ đồng năm 2009, bình quân mỗi năm tăng 13,9% Riêng năm 2010, vốn đầu tư xã hội đã tăng 17.1% so với năm 2009

3 Ước thực hiện trích từ phụ lục kèm theo Báo cáo của Chính phủ tại kỳ họp thứ 8 của Quốc hội khóa XII

đoạn phát triển tương đương với Việt Nam hiện nay thấp hơn nhiều (Đài Loan 2,7 (1981-1990), Hàn Quốc 3,2 (1981-1990), Nhật Bản 3,2 (1961-1970), Trung Quốc 4,1 (1991-2003)

Hiệu quả đầu tư của nền kinh tế chưa cao có nguyên nhân quan trọng là do đầu tư của khu vực nhà nước không đạt được hiệu quả kinh tế cao như đầu tư

từ khu vực tư nhân vì mục đích của đầu tư công không hoàn toàn hướng tới mục tiêu lợi nhuận và hiệu quả kinh tế Tuy nhiên điều này không thể biện minh cho việc đầu tư kém hiệu quả của khu vực nhà nước Dù đầu tư để phát triển hạ tầng, phát triển vùng kinh tế -

xã hội khó khăn, hay thực hiện các nhiệm vụ xã hội khác thì cũng cần tính đến hiệu quả kinh tế vì đó là tiêu chí đầu tiên và quan trọng nhất để quyết định đầu tư Hơn nữa, trong 10 năm qua, mặc dù tỷ trọng đầu tư vào các ngành không thay đổi nhiều, nhưng ICOR của khu vực nhà nước tăng lên nhanh chóng, thể hiện chất lượng đầu tư thấp và liên tục giảm dần Ngoài ra, hiệu quả đầu tư công thấp còn do việc đầu tư thiếu quy hoạch, dàn trải và phân tán; vốn được phân bổ vào quá nhiều dự án nên các dự án thường thiếu vốn và kéo dài tiến độ, làm tăng chi phí đầu tư, gây lãng phí, tạo kẽ hở cho tình trạng tham nhũng; quản lý và giám sát đầu tư còn yếu kém làm thất thoát vốn đầu tư và chưa bảo đảm chất lượng công trình như dự kiến; phân cấp quyết định

và sử dụng vốn đầu tư chưa đi kèm với giám sát, kiểm soát chất lượng và hiệu quả đầu tư v.v

Vì vậy, trong giai đoạn phát triển mới của nền kinh

tế bên cạnh việc nhanh chóng chuyển đổi mô hình kinh

tế chủ yếu dựa vào tăng vốn đầu tư sang mô hình phát triển theo chiều sâu, hướng đến năng suất và phát triển bền vững bằng cách phân bổ lại nguồn lực của nền kinh

tế, trong đó, cần tạo đột phá trong việc tái cơ cấu đầu tư công theo hướng giảm dần tỷ trọng đầu tư công trong tổng vốn đầu tư toàn xã hội, đồng thời tăng cường mạnh mẽ hiệu quả và chất lượng của đầu tư công

Ngoài ra, cần tạo cơ hội bình đẳng cho các nguồn đầu tư khác của xã hội, bằng cách chủ động xây dựng

và công bố danh mục dự án cụ thể để huy động các nguồn lực trong xã hội phục vụ mục tiêu đầu tư phát triển theo các hình thức BOT, BT, PPP; tạo ra các cơ chế để huy động tối đa các nguồn vốn xã hội, giảm dần

sự phụ thuộc, trông chờ vào ngân sách; khuyến khích các doanh nghiệp tư nhân tham gia đấu thầu thực hiện các dự án có vốn NSNN, kể cả từ nguồn ODA

Kiến nghị 2: Vai trò của đầu tư công trong nền kinh tế cần được thay đổi theo hướng giảm bớt chức năng “đầu tư để kinh doanh”, tăng cường chức năng “phúc lợi” của đầu tư công

Trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, vai trò “chủ đạo” của Kinh tế Nhà nước

không đồng nghĩa với việc Nhà nước phải đầu tư với khối lượng lớn vào cả những ngành, lĩnh vực mà các thành phần kinh tế khác có thể làm được mà Nhà nước chỉ tập trung đầu tư công vào một số ít ngành trọng điểm, có tính đột phá và lan tỏa mạnh, đồng thời thể hiện vai trò “bà đỡ” và can thiệp cần thiết khi có thất bại thị trường

Tuy nhiên trong thời gian qua, cơ cấu đầu tư công trong các ngành chưa thể hiện rõ được vai trò “bà đỡ” cho nền kinh tế Trong giai đoạn 2000-2009, đầu tư cho lĩnh vực kinh tế luôn chiếm trên 73% vốn đầu tư của Nhà nước, đầu tư vào các ngành thuộc lĩnh vực xã hội liên quan trực tiếp đến sự phát triển của con người (khoa học, giáo dục và đào tạo, y tế và cứu trợ xã hội, văn hóa, thể thao, phục vụ cá nhân và cộng đồng) còn rất khiêm tốn, giảm từ 17,6% năm 2000 xuống còn 15,2% năm 2009, trong đó đầu tư cho khoa học, giáo dục và đào tạo giảm tỷ trọng từ 8,5% năm 2000 xuống còn 5,1% năm 2009; y tế và cứu trợ xã hội từ 2,4% những năm 2000-2003 lên 3,2-3,9% những năm 2004-

2008 và giảm còn 2,8% năm 2009; đầu tư cho lĩnh vực quản lý nhà nước những năm gần đây chiếm khoảng 8% (Bảng 4 và Hình 2) Như vậy, đầu tư công vẫn chủ yếu tập trung vào một số ngành mà khu vực tư nhân có khả năng và sẵn sàng đầu tư, trong khi đầu tư vào phát triển nguồn lực con người còn chưa được chú trọng và chưa tương xứng với bối cảnh phát triển như vũ bão của

khoa học - công nghệ và nền kinh tế tri thức Ngoài ra, Hình 3 cũng cho thấy cơ cấu đầu tư công theo các ngành hầu như không có biến động lớn trong suốt một thập niên cũng cho thấy rằng chúng ta vẫn chưa sử dụng đầu tư công như một công cụ phục vụ mục tiêu chuyển dịch cơ cấu kinh tế trong dài hạn và điều tiết sự phát triển xã hội

Nhìn sâu hơn vào cơ cấu đầu tư công trong các ngành công nghiệp có thể thấy đầu tư vào các ngành công nghệ cao, các ngành có khả năng dẫn dắt chuyển đối cơ cấu kinh tế theo hướng hiện đại hóa còn chưa đáp ứng được yêu cầu đặt ra4, thậm chí đi ngược lại những nguyên tắc cơ bản của đầu tư công là Nhà nước chỉ tạo lập những nền tảng cho tăng trưởng và phát triển, tập trung đầu tư vào các lĩnh vực mà cơ chế thị trường không hoạt động hoặc hoạt động không hiệu quả

Vì vậy, để thực hiện đúng vai trò của đầu tư công, cần thay đổi tư duy về mục tiêu của đầu tư công theo hướng giảm bớt chức năng “đầu tư để kinh doanh”, tăng cường chức năng “phúc lợi” của đầu tư công Không đầu

tư vào các ngành mà khu vực tư nhân có thể đảm nhiệm, chuyển trọng tâm ra ngoài lĩnh vực kinh tế nhất là kinh

4

Các ngành công nghiệp chế tạo máy móc, thiết bị, dụng cụ y tế, cơ khí chính xác, thiết bị quang học, hóa chất đều có tốc độ tăng thấp hơn mức bình quân toàn ngành công nghiệp thuộc khu vực nhà nước Thậm chí, tỷ trọng trong các ngành chế tạo dụng cụ y tế, cơ khí chính xác, thiết bị quang học giảm đi và hầu như không còn trong khu vực nhà nước Trong khi đó, công nghiệp khai thác mỏ lại tăng nhanh hơn mức bình quân chung và chiếm tỷ trọng ngày càng lớn hơn (Bảng 5)

doanh, để tập trung phát triển kết cấu hạ tầng cũng như những nền tảng khác cho sự phát triển nói chung.Cụ thể

là tăng cường đầu tư công cho phát triển cơ sở hạ tầng (giao thông, điện); đầu tư hoặc hỗ trợ một số ngành, lĩnh vực, dự án trọng điểm, mũi nhọn có tác động lan tỏa

về mặt công nghệ; đầu tư phát triển và ứng dụng khoa học công nghệ gắn với sản xuất; đầu tư cho giáo dục đào tạo, y tế và phúc lợi xã hội để phát triển nguồn nhân lực

có trình độ kỹ thuật cao; nâng cao năng lực quản lý và hiện đại hóa quản lý nhà nước, bảo đảm an sinh xã hội

Kiến nghị 3: Kiểm soát chặt chẽ đầu tư công là biện pháp quan trọng giúp giảm thâm hụt ngân sách, tạo điều kiện cho ổn định kinh tế vĩ mô và tạo nền tảng vững chắc cho tăng trưởng bền vững trong trung và dài hạn

Hiện nay, chi cho đầu tư phát triển ở nước ta vẫn

công (bao gồm ngân sách, vốn tín dụng của Nhà nước, trái phiếu chính phủ và đầu tư của các DNNN), thì tỷ lệ vốn đầu tư của Nhà nước so với GDP năm 2000 là 20,2% và năm 2009 là 17,3% (Bảng 7) Có thể nói, Chính phủ Việt Nam là nhà đầu tư lớn nhất (tính theo

5

Khoảng 1/3 ngân sách hàng năm là chi cho đầu tư phát triển (Bảng 6) Năm 2007 vốn đầu tư từ ngân sách chiếm đến 9,8% GDP, trong khi ở Inđônêxia là 1,6%, Malaixia 5,8%, Philipines 1,8% (số liệu 2000), Thái Lan 3,2% (số liệu 2004), Hàn Quốc 3,7%, Trung Quốc 3,5% (số liệu 2003)

% GDP) so với chính phủ các nước trong khu vực Đông

Á và Đông Nam Á

Do đầu tư từ ngân sách trên thực tế luôn cao hơn nhiều so với kế hoạch và chiếm tỷ trọng lớn trong ngân sách nên đầu tư công là một trong những nguyên nhân chính khiến bội chi ngân sách luôn ở mức cao trong nhiều năm qua Ví dụ, năm 2010, vốn đầu tư từ ngân sách dự kiến là 125,5 ngàn tỷ đổng, thì thực tế đã lên tới hơn 180 ngàn tỷ đồng, cao hơn 55,5 ngàn tỷ (44,2%) so với dự kiến, tương đương 2,7 tỷ đô la (khoảng 2,7% GDP năm 2010) Nếu đầu tư được thực hiện theo đúng kế hoạch, bội chi ngân sách năm 2010

có thể chỉ khoảng 3,5% Ngoài ra, nếu tính cả đầu tư từ nguồn trái phiếu chính phủ thì bội chi ngân sách lên đến 9,45%, thuộc loại cao nhất trong khu vực (Hình 4)

Để bù đắp cho những khoản chi tiêu công không ngừng tăng lên, chúng ta đang thực hiện chính sách tài khóa liên tục tăng thu, từ 20,5% GDP năm 2000 lên khoảng 28% trong giai đoạn 2006-2010 và tốc độ tăng thu ngân sách luôn cao hơn tốc độ tăng trưởng GDP Nhà nước đang thu về ngày càng nhiều hơn phần của cải tăng lên của xã hội mà đáng lẽ kinh tế dân doanh có thể dùng để tích lũy và đầu tư Tỷ lệ huy động từ GDP cho ngân sách nhà nước của Việt Nam đang đứng ở mức cao nhất trong khu vực (Bảng 8)

Sự mất cân đối tiết kiệm - đầu tư trong khu vực công, hay thâm hụt ngân sách, đã và đang là nguyên nhân trực tiếp khiến chênh lệch tiết kiệm - đầu tư của nền kinh tế ngày càng gia tăng dẫn tới hệ quả là: (i) thâm hụt tài khoản vãng lai và nợ quốc gia tăng cao; (ii) lãi suất luôn bị giữ ở mức cao gây khó khăn cho tăng trưởng và tích tụ rủi ro tài chính, đặc biệt là trong hệ thống ngân hàng; (iii) thâm hụt ngân sách dai dẳng khiến lạm phát tăng cao trong nhiều năm; (iv) thâm hụt ngân sách và lãi suất cao thu hẹp dư địa của cả công cụ tài khóa và tiền tệ trong điều hành kinh tế vĩ mô, khiến chính sách kinh tế vĩ mô khó phản ứng trước những cú sốc tới nền kinh tế, hoặc nếu có thì phải chấp nhận chi phí cao

Như vậy, khi tỷ trọng đầu tư công trong ngân sách ở mức cao sẽ làm suy yếu những nền tảng vĩ mô của nền kinh tế, giảm dư địa điều hành của Chính phủ trong quản

lý kinh tế vĩ mô khiến nền kinh tế rơi vào tình trạng dễ bị tổn thương trước các cú sốc bất lợi từ bên ngoài Vì vậy, kiểm soát vốn đầu tư công và nâng cao kỷ luật tài khóa có

ý nghĩa quan trọng trong ổn định kinh tế vĩ mô và tạo nền tảng vững chắc cho tăng trưởng bền vững trong trung và dài hạn Các kiến nghị cụ thể là:

Giảm tỷ lệ huy động từ GDP vào ngân sách nhà nước, qua đó tạo môi trường thuận lợi hơn cho khu vực tư nhân có tích lũy nhiều hơn để đầu

tư phát triển Các khoản vượt thu ngân sách so với dự toán phải đưa vào dự phòng

Giảm bội chi ngân sách, nghiêm túc thực hiện chi ngân sách theo đúng dự toán và không tự ý tăng chi cao hơn dự toán đã được Quốc hội phê duyệt

Điều chỉnh cơ cấu chi NSNN theo hướng giảm chi NSNN/GDP thông qua giảm chi cho đầu tư phát triển bên cạnh việc bảo đảm tăng chi thường xuyên và chi trả nợ/tổng chi NSNN Nghiên cứu xây dựng hệ thống các tiêu chí xác định thứ tự ưu tiên để bảo đảm chi đầu tư công được giới hạn trong khả năng nguồn lực và thống nhất với các ưu tiên chính sách của Chính phủ trong trung và dài hạn

Từng bước tăng tính tự chủ trong các hoạt động của Ngân hàng Nhà nước, loại bỏ việc tài trợ cho thâm hụt ngân sách, để ổn định kinh tế vĩ mô

Kiến nghị 4: Nâng cao chất lượng và sử dụng vốn có hiệu quả đối với hoạt động đầu tư công từ nguồn trái phiếu chính phủ cần được coi là biện pháp then chốt trong tái cơ cấu đầu tư công

Chủ trương tăng vốn cho đầu tư công từ nguồn trái phiếu chính phủ (TPCP) từ năm 2003 đến nay là một quyết định đúng đắn và có đóng góp quan trọng

cho việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống cơ sở hạ tầng của nền kinh tế Tuy nhiên, trong quá trình thực hiện, việc phân bổ vốn TPCP cho các dự án đầu tư công đã xuất hiện nhiều tồn tại và bất cập, cụ thể như sau:

Thứ nhất, nguồn vốn TPCP thực chất là nguồn

vốn vay, ngân sách phải trả, nhưng lại để ngoài cân đối NSNN và phân bổ một cách độc lập với phân bổ dự toán chi NSNN; dẫn đến tình trạng chồng chéo trong quản lý các nguồn vốn đầu tư phát triển

Thứ hai, nhiều dự án đầu tư chưa hiệu quả có

nguyên nhân ngay từ khâu quy hoạch thiếu tầm nhìn dài hạn và thường xuyên thay đổi Bản thân công tác khảo sát, lập, thẩm định, xây dựng các dự án sử dụng vốn TPCP còn hạn chế, chưa tính toán chính xác tổng

dự toán, thời gian triển khai và hoàn thành nên thường xuyên phải điều chỉnh mục tiêu, quy mô, tiêu chuẩn kỹ thuật

Thứ ba, việc điều hành, phân bổ và sử dụng nguồn

vốn giữa các cấp còn nhiều hạn chế Hiện nay các địa phương đã được phân cấp rộng hơn, quyết định đầu tư, tổng vốn đầu tư; Trung ương tổng hợp và bố trí vốn cho các địa phương Cách phân bổ này chưa đạt được tiêu chí ưu tiên cho các địa phương, vùng miền khó khăn, hay cho các dự án đặc biệt cấp bách Vì vậy, nhiều dự

án chưa thực sự cấp bách vẫn được bố trí vốn trong khi một số công trình cấp thiết, cần triển khai nhanh đưa

vào sử dụng để phát huy hiệu quả lại bố trí vốn nhỏ giọt, ảnh hưởng đến tiến độ thi công

Thứ tư, tổng nguồn vốn TPCP tăng cao đã ảnh

hưởng lớn đến khả năng cân đối ngân sách và khả năng vay và trả nợ trong trung hạn Một số lý do dẫn tới hiện tượng trên là: (i) Chính phủ liên tục bổ sung các mục tiêu sử dụng TPCP, nhất là trong giai đoạn 2008-2009

để thực hiện gói kích thích kinh tế; ( ii) cơ chế phân bổ nguồn vốn TPCP chưa hợp lý khi Chính phủ bố trí vốn

và các Bộ, ngành, địa phương quyết định tổng mức đầu

tư, dẫn đến hiện tượng các địa phương thường trình bổ sung danh mục hoặc bố trí vốn đầu tư dàn trải, thiếu tập trung làm cho nhu cầu vốn tăng vọt và Chính phủ luôn trong thế bị động khi phải đáp ứng đủ vốn; (iii) trong quá trình thực hiện dự án nảy sinh nhiều vấn đề như trượt giá nguyên vật liệu, tăng giá nhân công, đền bù giải phóng mặt bằng, thời gian thi công kéo dài, điều chỉnh quy mô dự án6 v.v

Thứ năm, do nhu cầu vốn TPCP tăng cao nên việc

phát hành TPCP không có sự phối hợp chặt chẽ với chính sách tiền tệ để thực hiện mục tiêu hạ mặt bằng lãi suất Trong năm 2010, lãi suất TPCP ở một số thời điểm cao hơn lãi suất huy động của các tổ chức tín

6

Tổng mức đầu tư ban đầu của các công trình, dự án đầu tư từ TPCP giai đoạn 2003 -

2010 là 246.447 tỷ đồng, nhưng hiện nay qua tổng hợp của Bộ Kế hoạch và Đầu tư, tổng mức đầu tư điều chỉnh đã lên đến 558.654 tỷ đồng (Báo cáo số 6082/BC-BKH ngày 31/8/2010 của Bộ Kế hoạch và Đầu tư )

dụng gây khó khăn cho việc huy động vốn của các TCTD và tạo sức ép tăng lãi suất Ngoài ra, đối tượng mua TPCP chủ yếu là các NHTM, sau đó lại dùng chính trái phiếu này để chiết khấu tại NHNN làm cho cung tín dụng tuy tăng mạnh nhưng chỉ chạy lòng vòng giữa NHTM và NHNN mà không đi vào sản xuất kinh doanh và không giúp hạ nhiệt lãi suất trên thị trường Trước những bất cập nói trên, để có thể tái cơ cấu đầu tư công và nâng cao chất lượng đầu tư công thông qua nguồn vốn TPCP cần thực hiện một số kiến nghị

cụ thể như sau:

Đưa vốn TPCP vào cân đối NSNN để phản ánh đầy đủ và chính xác thu chi, đồng thời giúp kiểm soát chặt chẽ nợ công và giữ vững an ninh tài chính quốc gia

Lập lại trật tự trong đầu tư từ nguồn TPCP, đồng thời tăng cường kiểm tra, thanh tra quá trình quản lý và sử dụng vốn TPCP Kiên quyết không duyệt chi các dự án không chứng minh được hiệu quả, thời gian thực hiện kéo dài, gây thất thoát lãng phí ở các địa phương Không bổ sung danh mục mới, không bổ sung quy mô, mục tiêu dự án trừ trường hợp việc điều chỉnh tổng mức đầu tư là do thay đổi các quy định của pháp luật về định mức, đơn giá nhân công, nguyên nhiên vật liệu

Do TPCP chưa được đa dạng hóa về kỳ hạn, thị

p chưa phát triển, thời điểm phát

n chưa được chuẩn hóa nên chưa hình thành đường cong lãi suất chuẩn

i cách việc thiết kế và nâng cao

n các chương trình mục tiêu quốc

hững chương trình này được phân bổ theo hằng năm nhưng về chủ trương được quyết định cho thời kỳ dài hơn 1 năm, thường từ 3 đến 5 năm Trong thời kỳ 2001-2005 có 6 CTMTQG và tăng lên 11 CTMTQG trong giai đoạn 2006-2010, và đến năm 2011 có 15 CTMTQG Nếu tính cả các chương

ần trao đổi thông tin kịp thời liên quan đến dự kiến các khoản thu chi

ành TPCP hàng quý và hàng năm để làm cơ sở cho việc

ổn định thanh khoản của hệ thống TCTD

trình và các hỗ trợ có mục tiêu khác thì các chương trình này lên tới con số 40 Một số CTMTQG như Chương trình giảm nghèo, Chương trình nước sạch và

vệ sinh môi trường nông thôn, Chương trình giáo dục đào tạo giai đoạn II, Chương trình về việc làm v.v… đã giúp cải thiện đáng kể đời sống của người dân, góp phần xóa đói giảm nghèo và đảm bảo an sinh xã hội Nội dung hỗ trợ của các CTMTQG là khá toàn diện như

hỗ trợ sản xuất nông nghiệp, giáo dục, tiếp cận các dịch

vụ cơ bản (nước, điện, dịch vụ pháp lý), nhà ở, y tế, tăng cường năng lực, trợ cấp, hay hỗ trợ người dân tộc Tuy nhiên, việc thực hiện các CTMTQT và các chương trình mục tiêu khác thời gian qua đã bộc lộ một

số nhược điểm như sau:

Có sự chồng chéo về nội dung hỗ trợ và mục tiêu thực hiện giữa các chương trình ở các mức

độ khác nhau Sự đầu tư chồng chéo, dàn trải

và thiếu phối hợp đã gây lãng phí lớn và hiệu quả mang lại không cao như mong muốn Trong tổng vốn đầu tư cho các chương trình có một phần không nhỏ là dành cho đầu tư xây dựng cơ bản Tuy nhiên, do số lượng chương trình lớn và kinh phí lại nằm ngoài cân đối ngân sách dài hạn nên không thể phân loại và thống kê chính xác tổng số vốn đầu tư Do đó, việc quản lý trở nên phức tạp hơn và tạo không

gian cho những quyết định mang tính chủ quan, không theo các quy tắc và tiêu chí về chi tiêu ngân sách nhà nước

Về đối tượng thụ hưởng, theo nguyên tắc khi người hưởng lợi đã được hỗ trợ từ một dự án sẽ không được nhận hỗ trợ từ dự án khác Tuy nhiên, hiện nay tiêu chí hưởng lợi là do các cơ quan trung ương thiết kế và có hiện tượng một tiêu chí nhưng cách tiếp cận lựa chọn người hưởng lợi đa dạng khiến ở một số nơi đối tượng thụ hưởng chồng chéo, trong khi ở những nơi khác một số nhóm và cá nhân nghèo lại bị loại trừ Ngoài ra, hệ thống lựa chọn người hưởng lợi chưa tính đến nhu cầu của người nghèo nên dẫn đến hiện tượng chương trình hỗ trợ những nội dung mà đối tượng thụ hưởng chưa thực sự cần thiết

Vì vậy, để đầu tư công thuộc các CTMTQG và các chương trình mục tiêu khác có hiệu quả cao hơn, mang lại lợi ích lớn nhất về mặt kinh tế và xã hội cần phải rà soát lại và điều chỉnh mục tiêu của từng chương trình theo hướng cụ thể hóa các mục tiêu, thu hẹp và tránh trùng lặp, dàn trải Một số chương trình có hiệu quả không cao, mục tiêu chưa rõ ràng và còn chồng chéo, trùng lặp về nội dung thì cần lựa chọn để lồng ghép với các chương trình khác Kỷ luật tài chính cần được thực nghiêm túc hơn để nguồn vốn sử dụng thực sự có hiệu

quả Ngoài ra, cần rà soát lại các tiêu chí lựa chọn đối tượng hưởng lợi của các chương trình có tính đến đặc thù thực tế của các địa phương và nhu cầu của người hưởng lợi

Kiến nghị 6: Ưu tiên đầu tư công cho các dự án

cơ sở hạ tầng theo quy hoạch phát triển (cả về không gian và thời gian của quốc gia, vùng, tỉnh) và được phê duyệt dựa trên bộ tiêu chí đánh giá hiệu quả kinh tế - xã hội - môi trường

Hệ thống cơ sở hạ tầng (CSHT) hiện đại có vai trò rất quan trọng đối với sự phát triển của nền kinh tế, vì thế hầu hết các quốc gia phát triển ngay từ đầu đã ưu tiên xây dựng CSHT trong thời gian từ 20-30 năm, tạo tiền đề cho sự bứt phá phát triển ở giai đoạn sau Trong khi đó, CSHT lại là một trong những nút thắt, điểm

lượng và chất lượng CSHT hiện chưa đáp ứng yêu cầu nên nguồn vốn để đầu tư phát triển CSHT là rất lớn,

8 Theo Giám đốc Dự án Sáng kiến Cạnh Tranh Việt Nam (VNCI) của Cơ quan Phát triển Quốc Tế Hoa Kỳ (USAID), Chỉ số cạnh tranh toàn cầu (GCI) giai đoạn 2009-2010 của Việt Nam đứng thứ 75, tụt 5 bậc so với 2008-2009, trong đó, trụ cột thứ 2 trong 12 trụ cột làm nên chỉ số GCI là chỉ số CSHT chỉ đứng vị trí 94, với 3 điểm trong tổng số 7 điểm Trong khi đó, một số quốc gia trong khu vực như Malaysia, Thái Lan hay Trung Quốc có chỉ số CSHT đều cao hơn Việt Nam (từ 4,3-5 điểm) Kết quả khảo sát cũng cho thấy, quãng đường từ nhà máy vào trung tâm của một tỉnh, thành phố trung bình bị phong tỏa bởi lũ lụt, lở đất khoảng 8,7 ngày/năm, 71% doanh nghiệp cho biết sản phẩm của mình bị hư hại bởi chất lượng đường xấu, gây tổn thất khoảng 2.300 USD/doanh nghiệp và trung bình trong 1 tháng doanh nghiệp bị cắt điện khoảng 29,27 tiếng và dịch

vụ điện thoại và mạng ngoài vùng phủ sóng khoảng 8,23 tiếng

vượt ra ngoài khả năng của NSNN9 Hơn nữa, CSHT lại rất đa dạng, thường đòi hỏi vốn đầu tư lớn trong thời gian dài, trong khi không phải dự án nào cũng có khả năng hoàn vốn hay có thể đánh giá được hiệu quả kinh

tế10 Thêm vào đó, đầu tư xây dựng CSHT còn liên quan đến phân cấp NSNN giữa trung ương và địa phương, cũng như phân chia trách nhiệm giữa quản lý vốn đầu tư và quản lý vốn duy tu bảo dưỡng CSHT

Vì vậy, cần ưu tiên đầu tư công cho CSHT theo một số định hướng cụ thể như sau:

Cần lập tổ tư vấn liên ngành nghiên cứu xác định quan điểm phát triển CSHT trong 20 năm và tầm nhìn 30 năm, với sự hợp tác và hỗ trợ của các cơ quan tư vấn quy hoạch hàng đầu thế giới

Xây dựng bộ tiêu chí đánh giá hiệu quả kinh tế

- xã hội - môi trường của mỗi loại dự án CSHT làm căn cứ để phê duyệt các dự án và sắp xếp trật tự ưu tiên đầu tư Đồng thời, các dự án được phê duyệt phải nằm trong quy hoạch không gian và thời gian phát triển CSHT của quốc gia và địa phương Đây là một công cụ

9 Eurocham ước tính Việt Nam cần khoảng 70-80 tỷ USD đầu tư cho đường bộ, đường sắt và CSHT cảng biển trong 5-10 năm tới Con số này có thể lên tới mức 120

tỷ USD nếu bao gồm cả hạ tầng về năng lượng

10 Hiệu quả xã hội lại thường được dùng để biện minh cho những CSHT không thể làm rõ có hiệu quả kinh tế hay không, song lại khiến cho tiêu chí đánh giá hiệu quả kinh tế - xã hội của đầu tư CSHT thêm mù mờ, theo đó, vừa gây khó khăn cho việc huy động vốn cho CSHT, vừa khó kiểm tra giám sát hiệu quả của việc sử dụng những đồng vốn đã huy động được đó

quan trọng để từng bước khắc phục căn bệnh đầu tư dàn trải, kéo dài gây lãng phí lớn

Nhà nước giữ vai trò chủ đạo trên phương diện xây dựng quy hoạch phát triển, giải phóng mặt bằng, đầu tư xây dựng công trình nhưng sau đó

có thể nhượng lại cho tư nhân quản lý khai thác

để thu hồi vốn đầu tư các công trình khác Cần phân bổ hiệu quả các nguồn vốn cho từng loại CSHT, cụ thể:

- Vốn từ NSNN vẫn sẽ là nguồn chủ yếu cho CSHT trong ít nhất 5-10 năm tới Tuy nhiên, cần giảm

tỷ trọng đầu tư từ NSNN mặc dù số tuyệt đối chi từ NSNN cho CSHT vẫn có thể tăng, và chỉ dành cho các

dự án có ý nghĩa chiến lược song chậm thu hồi vốn, không có lợi nhuận hoặc lợi nhuận không đáng kể Còn đối với vốn ODA và nguồn vốn TPCP11, do được quản lý theo dự án nên cần giải quyết được 2 vấn đề cơ bản là lựa chọn dự án hiệu quả và bảo đảm nguồn trả nợ12

11

Theo Bộ KH&ĐT, để hoàn thành các dự án đã có trong danh mục đầu tư bằng TPCP, trong 5 năm 2011-2015 cần huy động khoảng 315 nghìn tỷ đồng TPCP, bình quân 63 nghìn tỷ đồng/năm, cao hơn tổng số vốn TPCP kế hoạch năm 2010 khoảng 7 nghìn tỷ đồng Tuy nhiên, xuất phát từ yêu cầu phát triển bền vững, tăng cường quản

lý nợ và dư nợ của Chính phủ và nợ công không vượt ngưỡng cho phép bảo đảm an ninh tài chính quốc gia, dự kiến huy động TPCP trong 5 năm 2011-2015 giảm chỉ còn khoảng 225 nghìn tỷ đồng; trong đó, năm 2011 là 45 nghìn tỷ đồng (giảm 11 nghìn tỷ đồng so với năm 2010) Dự kiến tổng số vốn TPCP này mới chỉ đáp ứng được khoảng 70% số vốn còn thiếu để hoàn thành các dự án đã có trong danh mục hiện nay

12 Có thể từ nguồn thu khai thác sử dụng CSHT và nguồn chi trả nợ từ NSNN, trong

đó nguồn thu thứ nhất cần được nâng lên, do nợ công của Việt Nam đã lên tới khoảng 56,7% GDP năm 2010 và nợ nước ngoài lên tới gần 40% GDP

- Không phân bổ vốn đầu tư nhà nước vào các ngành mà tư nhân trong nước có thể đầu tư như dịch

vụ thương mại, nhà hàng, khách sạn v.v… Đầu tư tư nhân nên được khuyến khích vào những dự án CSHT

có lợi nhuận thông qua việc cho phép khai thác sử dụng CSHT hay các công trình gắn với CSHT

- Kết hợp với nguồn vốn ngoài Nhà nước khi nhu cầu tài chính vượt khả năng đầu tư của NSNN, song phải bảo đảm an ninh tài chính quốc gia, bảo đảm khả năng trả nợ và cân đối được lợi ích giữa các bên tham gia thông qua hình thức PPP13 bên cạnh các phương pháp truyền thống khác như BT, BOT v.v…

Kiến nghị 7: Tăng cường đầu tư công vào nông nghiệp và phát triển nông thôn, tập trung hơn vào phát triển giao thông, giáo dục, đào tạo và khoa học công nghệ trong khu vực nông nghiệp, vì đây là nền tảng cho sự phát triển bền vững của nền kinh tế

Trong 10 năm qua, mặc dù nông - lâm nghiệp và thủy sản (NLTS) là lĩnh vực sản xuất kinh doanh của

13 PPP là một dạng hợp đồng giữa đại diện nhà nước và tư nhân, theo đó, bên tư nhân cung cấp dịch vụ công hoặc dự án đồng thời chấp nhận rủi ro tài chính, kỹ thuật và vận hành của dự án Trong một số mô hình PPP, người sử dụng dịch vụ phải thanh toán chi phí chứ không phải là người nộp thuế Trong một số mô hình PPP khác thì tư nhân thực hiện dự án theo hợp đồng song nhà nước phải trả toàn bộ hay một phần chi phí dự án Đối với những dự án CSHT, Chính phủ có thể tài trợ vốn dưới dạng trợ cấp một lần đủ để hấp dẫn các nhà đầu tư tư nhân Chính phủ cũng có thể tài trợ dưới dạng miễn giảm thuế hoặc bảo đảm nguồn thu ổn định cho nhà đầu tư tư nhân trong khoảng thời gian nhất định Vấn đề quan trọng nhất đối với các dự án PPP là nhà đầu tư tư nhân cần có tỷ suất lợi nhuận cao hơn lãi suất TPCP