Tài liệu Quyen 1: Noi dung QLHC-CCHC

Quản lý hành chính nhà nớc đợc định nghĩa một cách đơn giản nh sau: quản lý hành chính nhà n ớc là hoạt động quản lý nhà n ớc của hệ thống các cơ quan thực thi quyền hành pháp.. Từ định

Bé Khoa häc vµ C«ng nghÖ

Tæng côc Tiªu chuÈn §o lêng ChÊt lîng

tµi liÖu tham kh¶o

vÒ

Qu¶n lý hµnh chÝnh nhµ níc

vµ c¶i c¸ch hµnh chÝnh

PhÇn I

Quản lý hành chính nhà nớc

Chơng I Quản lý hành chính nhà nớc và những đặc trng cơ bản

của hoạt động quản lý hành chính nhà nớc

1 Quản lý hành chính nhà nớc là một dạng quản lý đặc biệt.

1.1 Một số vấn đề về nhà nớc và quản lý nhà nớc

Nhà nớc là một sản phẩm của những mâu thuẫn giai cấp không thể điều hoà

đợc và là một sản phẩm lịch sử của xã hội có giai cấp Nhà nớc Cộng hoà XHCNViệt nam ra đời là một tất yếu khách quan của quá trình cách mạng Việt nam.Quan điểm xuyên suốt thời kỳ xây dựng và phát triển đất nớc là xây dựng Nhà n-

ớc của dân, do dân và vì dân; mọi quyền lực thuộc về nhân dân và quyền lãnh đạothuộc về Đảng Cộng sản Việt nam

Trong lịch sử phát triển của xã hội loài ngời, có nhiều quan điểm, họcthuyết khác nhau về Nhà nớc Nhà nớc theo chủ nghĩa Mác- Ănghen và V I.Lênin là sản phẩm của đấu tranh giai cấp và là công cụ để đấu tranh và thống trịxã hội

Trên cơ sở những quan điểm khác nhau về Nhà nớc và quyền lực Nhà nớc,vấn đề tổ chức bộ máy nhà nớc nhằm thực hiện các chức năng cơ bản của nhà nớccũng rất khác nhau giữa các nớc và khác nhau từng thời kỳ

Tổ chức bộ máy nhà nớc và sự phân công thực thi các loại quyền lực nhà nớc Môhình chung của các nớc là: quyền lực nhà nớc đợc phân chia thành ba nhómquyền lực (xem sơ đồ hình 1)

2

Việc thực thi ba quyền

thể có thể theo các mô hình

khác nhau Trong điều kiện cụ

thể của Việt Nam, quyền lực

Quản lý nhà nớc là hoạt động thực thi quyền lực nhà nớc của các cơ quanquyền lực nhà nớc hay các cơ quan quản lý nhà nớc

Quản lý nhà nớc cũng là một dạng của quản lý nói chung Quản lý(management) là sự tác động một cách có tổ chức của chủ thể (nhà quản lý, chủthể quản lý) vào một đối tợng nhất định nhằm điều chỉnh các các hành vi, hoạt

động của con ngời, nhóm con ngời và tổ chức (đối tợng quản lý) để duy trì tính

ổn định và phát triển của tổ chức theo theo những mục tiêu đã đề ra

Nhng quản lý nhà nớc là sự quản lý của một chủ thể đặc biệt- có quyền lựccông, quyền lực nhà nớc do chính các cơ quan quản lý nhà nớc thực hiện nhằmbảo đảm cho quốc gia phát triển theo những định hớng chính trị đã vạch ra

Quản lý nhà nớc gắn liền với quyền lực công, quyền lực nhà nớc Quản lýnhà nớc là sự hoạt động có tổ chức và bằng quyền lực nhà nớc của các cơ quanthuộc bộ máy Nhà nớc (công quyền ) để điều chỉnh các quá trình xã hội, hành vicủa công dân và mọi tổ chức xã hội ( chính trị , kinh tế ) nhằm giữ gìn trật tự xãhội (thể chế chính trị) và sự phát triển xã hội theo mục tiêu đã định (sơ đồ hình 2)

Quản lý nhà nớc đợc thựchiện bởi hệ thống của cáccơ quan thực thi ba loại quyền lực nhà nớc đã nêu trên : hành pháp, lập pháp và t pháp và điều

1 Hiến pháp nớc Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam 1992

3

Các cơ quan lập pháp

Các cơ quan hành pháp

Mục tiêu của nhà n ớc

này thể hiện theo nguyên tắc đã đợc Cơng lĩnh của Đảng và Hiến pháp 1992 nêu

ra là: Đảng lãnh đạo, nhân dân làm chủ và Nhà nớc quản lý.

Trong điều kiện thể chế chính trị Việt Nam, các tổ chức chính trị xã hội

đóng vai trò rất quan trọng trong hoạt động quản lý nhà nớc Sự tham gia của các

tổ chức chính trị - xã hội (Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các thành viên của mặttrận) không chỉ với t cách là một chủ thể xã hội mà còn là những chủ thể đại diệncho nhân dân Trong xu hớng dân chủ xã hội chủ nghĩa, sự tham gia của công dântrong hoạt động quản lý nhà nớc đợc nhà nớc khuyến khích, hỗ trợ, bảo vệ

1.2 Quản lý hành chính nhà nớc là bộ phận cấu thành của quản lý nhà nớc

Đây là một phạm trù cần đợc hiểu đúng Trong nhiều trờng hợp, nhiều ngờithờng đồng nhất quản lý hành chính nhà nớc với quản lý nhà nớc Cũng có ý kiếncho rằng quản lý hành chính nhà nớc là quản lý nhà nớc theo nghĩa hẹp Cả haicách t duy đó đều cha chính xác

Quản lý hành chính nhà nớc là một bộ phận cấu thành quản lý nhà nớc

Quản lý hành chính nhà nớc đợc định nghĩa một cách đơn giản nh sau: quản lý

hành chính nhà n ớc là hoạt động quản lý nhà n ớc của hệ thống các cơ quan thực thi quyền hành pháp Nhiều nớc quản lý hành chính nhà nớc đợc hiểu là chấp hành (executive).

Từ định nghĩa trên, quản lý hành chính nhà nớc (có thể nói hành chính nhànớc) là hoạt động quản lý của hệ thống các cơ quan thực thi quyền hành pháp.Tuỳ thuộc vào điều kiện cụ thể của quốc gia, hệ thống các cơ quan thực thi quyềnhành pháp đợc xác định trong văn bản quy phạm pháp luật

Hệ thống các cơ quan thực thi quyền hành pháp bao gồm: hệ thống các cơquan thực thi quyền hành pháp trung ơng và hệ thống các cơ quan thực thi quyềnhành pháp ở địa phơng Sự khác nhau trong cách quan niệm hệ thống các cơ quanthực thi quyền hành pháp ở cấp chính quyền địa phơng

Trong thể chế nhà nớc đơn nhất, quyền lập pháp tập trung ở cơ quan lậppháp trung ơng Tại các cấp của chính quyền địa phơng không có hệ thống lậppháp (trừ nhà nớc liên bang) Đồng thời hệ thống các cơ quan t pháp là hệ thống

độc lập, không phụ thuộc vào cấp chính quyền địa phơng Do đó, hệ thống các cơquan hành pháp đợc xác định bao gồm: hệ thống các cơ quan đại diện của cộng

đồng nhân dân ở địa phơng (Hội đồng) và các cơ quan chấp hành của Hội đồng

Trong điều kiện thể chế nhà nớc Việt Nam, thuật ngữ hành chính hẹp hơn

so với thuật ngữ hành pháp (chấp hành)

Theo Hiến pháp, Luật tổ chức Hội đồng Nhân dân và Uỷ Ban Nhân dân từtrớc đến nay - Luật tổ chức Hội đồng Nhân dân và Uỷ Ban Nhân dân 2003, có sựphân biệt giữa hệ thống thực thi quyền hành pháp và hành chính

"Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nớc ở địa phơng, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, do nhân dân địa phơng bầu ra, chịu trách nhiệm trớc nhân dân địa phơng và cơ quan nhà nớc cấp trên" Trong

khi đó, Uỷ ban nhân dân do Hội đồng nhân dân bầu, là cơ quan chấp hành của

4

Hội đồng nhân dân, cơ quan hành chính nhà n ớc ở địa ph ơng, chịu trách nhiệmtrớc Hội đồng nhân dân cùng cấp và cơ quan nhà nớc cấp trên.

Uỷ ban nhân dân chịu trách nhiệm chấp hành Hiến pháp, luật, các văn bảncủa cơ quan nhà nớc cấp trên và nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấpnhằm bảo đảm thực hiện chủ trơng, biện pháp phát triển kinh tế - xã hội, củng cốquốc phòng, an ninh và thực hiện các chính sách khác trên địa bàn

Uỷ ban nhân dân thực hiện chức năng quản lý nhà nớc ở địa phơng, gópphần bảo đảm sự chỉ đạo, quản lý thống nhất trong bộ máy hành chính nhà nớc từtrung ơng tới cơ sở2 /.

Là cơ quan quyền lực nhà nớc ở địa phơng, nhng Hội đồng Nhân dân không

có quyền hạn lập pháp, mà chỉ căn cứ vào Hiến pháp, luật và các văn bản quyphạm pháp luật của cơ quan nhà nớc cấp trên để đa ra các nghị quyết cụ thể triểnkhai các loại văn bản quy phạm pháp luật đó phù hợp với địa phơng Hiến pháp,Luật tổ chức chính phủ cũng xác định cách thức đối với chính phủ Theo Hiếnpháp, Luật tổ chức chính phủ, chính phủ là cơ quan chấp hành của cơ quan quyềnlực nhà nớc cao nhất và là cơ quan hành chính nhà n ớc cao nhất Chính sự quy

định đó làm cho khái niệm hành chính nhà nớc ở nớc ta có nghĩa hẹp hơn so vớicác nớc khác khi gọi hành chính là chấp hành ( xem sơ đồ hình 3)

2 Các yếu tố cấu thành hoạt động quản lý hành chính nhà nớc

Hoạt động quản lý nhà nớc của các cơ quan hành chính nhà nớc đợc tiếnhành dựa trên bốn nhóm yếu tố cơ bản:

- Thể chế hành chính nhà nớc;

- Hệ thống cơ quan quản lý hành chính nhà nớc tạo nên bộ máy hành chínhnhà nớc ;

- Đội ngũ những ngời làm việc trong các cơ quan hành chính nhà nớc;

- Nguồn tài chính cần thiết bảo đảm cho các hoạt động quản lý nhà nớc đợcthực hiện

2 Luật tổ chức Hội đồng Nhân dân và Uỷ Ban Nhân dân năm 2003.

5

2.1 Thể chế Hành chính nhà nớc

Hoạt động quản lý hành chính nhà nớc nh đã nêu trên là loại hoạt động thựcthi quyền hành pháp Do đó, các cơ quan hành chính nhà nớc hoạt động dựa trênnhững nguyên tắc do pháp luật quy định Nghiên cứu những quy định mang tínhpháp luật của nhà nớc đề ra cho các cơ quan hành chính hoạt động là nhằm bảo

đảm hiểu đúng sự hoạt động của các cơ quan hành chính, đồng thời cũng là cáchthức để thay đổi những quy định cần thiết cho hoạt động của các cơ quan hànhchính khi những quy định đó không còn phù hợp với từng điều kiện cụ thể

Thể chế trong ý nghĩa chung nhất " là hệ thống các quy định do nhà nớc

xác lập trong hệ thống văn bản pháp luật của nhà nớc và đợc nhà nớc sử dụng để

điều chỉnh và tạo ra các hành vi và mối quan hệ giữa nhà nớc với công dân, các

tổ chức nhằm thiết lập trật tự kỷ cơng xã hội ”

Theo cách định nghĩa này, nhiều ngời đồng nhất thể chế với hệ thống vănbản pháp luật của nhà nớc Tuy nhiên, khi nói đến thể chế không chỉ hệ thốngpháp luật mà phải gắn liền với cơ quan thực thi pháp luật đó Hệ thống pháp luật

là nền tảng của thể chế, nhng cơ quan thực thi pháp luật mới là chủ thể của thể

chế Thể chế với cách tiếp cận trên đợc định nghĩa: "thể chế bao gồm toàn bộ các

cơ quan nhà nớc với hệ thống văn bản pháp luật của nhà nớc đợc các cơ quan nhà nớc sử dụng để điều chỉnh và tạo ra các hành vi, các mối quan hệ giữa nhà n-

ớc với công dân, các tổ chức nhằm thiết lập trật tự kỷ cơng xã hội theo mục tiêu nhà nớc đề ra ”

Trong tổ chức nhà nớc, việc phân chia hay phân công phối hợp thực thi cácquyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền t pháp đã tạo ra hệ thống các cơ quanthực thi quyền hành pháp và đợc gọi chung là các cơ quan hành chính nhà nớc

Cơ quan quyền lực nhà n ớc cao nhất (Quốc hội)

Thực thi quyền lực nhà n ớc

Thực thi quyền lập pháp (Quốc

hội) Thực thi quyền hành pháp Thực thi quyền t pháp (toà án,

VKS)

Hệ thống cơ quan hành chính nhà n ớc

Cơ quan quyền lực nhà n ớc ở

địa ph ơng (HĐND)

Cơ quan hành chính nhà n ớc trung ơng

Cơ quan hành chính nhà n ớc ở

địa ph ơng

Hình 3: Hệ thống các cơ quan thực thi quyền lực / hành chính

6

Để thực hiện quyền hành pháp, hệ thống các cơ quan hành chính nhà nớc vàcác quy tắc, quy chế vận hành của các cơ quan này tạo thành thể chế hành chínhnhà nớc Nh vậy, xét trên tổng thể, thể chế nhà nớc bao trùm toàn bộ các loại thểchế hoạt động của các cơ quan quản lý nhà nớc; trong khi đó thể chế hành chínhchỉ bao gồm các loại thể chế của các cơ quan hành chính nhà nớc

Hoạt động của các cơ quan thuộc hệ thống hành chính nhà nớc nhằm thựcthi quyền hành pháp, là hoạt động tổ chức đời sống xã hội trên cơ sở luật và nhằmthực hiện luật Chính những hoạt động này của các cơ quan hành chính nhà nớc

mà những mục tiêu của quốc gia đợc ghi nhận trong các văn bản quy phạm phápluật cũng nh trong các chính sách, chiến lợc vĩ mô của nhà nớc trở thành các sảnphẩm cụ thể của quốc gia Nếu thiếu sự hoạt động của các cơ quan hành pháp,mọi quy định của nhà nớc không thể biến thành hiện thực

Hệ thống các cơ quan hành chính nhà nớc đóng vai trò rất quan trọng trongquản lý nhà nớc, là một bộ phận lớn nhất trong cơ cấu nhà nớc, đảm nhận nhữngchức năng thực thi quyền hành pháp để quản lý, điều hành mọi lĩnh vực trong đờisống xã hội, trực tiếp tổ chức thực hiện đờng lối chính sách của Đảng và thực thiquyền lực của nhân dân

Hệ thống các cơ quan hành chính nhà nớc là một hệ thống tổ chức và địnhchế có chức năng thực thi quyền hành pháp, tức là quản lý công việc hàng ngàycủa nhà nớc Gắn liền với hệ thống các cơ quan hành chính nhà nớc là một thể chế

đợc cấu thành từ những yếu tố nhằm đảm bảo thực thi các hoạt động hành chínhnhà nớc một cách thống nhất

Thể chế hành chính nhà nớc là bộ phận của thể chế nhà nớc và là một hệthống gồm luật, các văn bản pháp quy dới luật tạo khuôn khổ pháp lý cho các cơquan hành chính nhà nớc, thực hiện chức năng quản lý, điều hành mọi lĩnh vựccủa đời sống xã hội, cũng nh cho mọi tổ chức và cá nhân sống và làm việc theopháp luật Mặt khác, là các quy định các mối quan hệ trong hoạt động kinh tếcũng nh các mối quan hệ giữa các cơ quan và nội bộ bên trong của các cơ quanhành chính nhà nớc

Thể chế hành chính nhà nớc là toàn bộ các yếu tố cấu thành hành chính

nhà nớc để hành chính nhà nớc hoạt động quản lý nhà nớc một cách hiệu quả,

đạt đợc mục tiêu của quốc gia Thể chế hành chính nhà n” ớc bao gồm: các cơ quan hành chính nhà nớc và pháp luật quy định cách thức các cơ quan quản lý hành chính nhà nớc thực thi các hoạt động quản lýnhà nớc 3 /

Thể chế hành chính nhà nớc đợc cấu thành từ các yếu tố:

- Hệ thống các cơ quan hành chính nhà nớc từ trung ơng đến cơ sở

- Hệ thống các văn bản pháp luật của nhà nớc điều chỉnh sự phát triển kinh

tế - xã hội trên mọi phơng diện, đảm bảo xã hội phát triển ổn định, an toàn, bềnvững Đó là thể chế quản lý hành chính nhà nớc trên các lĩnh vực ( thể chế kinh

tế, thể chế văn hoá, )

3 Xem sách đã dẫn.

7

- Hệ thống các văn bản pháp luật quy định nhiệm vụ, quyền hạn, thẩmquyền của các cơ quan thuộc bộ máy hành chính nhà nớc từ Trung ơng đến tậncơ sở bao gồm: Chính phủ, thủ tớng Chính phủ, các bộ, các cơ quan thuộc Chínhphủ; chính quyền địa phơng các cấp cũng nh các cơ quan quản lý nhà nớc đợcthành lập theo luật định.

- Hệ thống các văn bản quy định chế độ công vụ và các quy chế công chức

- Hệ thống các chế định về tài phán hành chính nhằm giải quyết nhữngtranh chấp hành chính giữa công dân với nền hành chính thông qua khiếu kiện

về sự vi phạm pháp luật của các cơ quan quản lý hành chính nhà nớc đối vớicông dân, đối với các tổ chức xã hội

- Hệ thống các thủ tục hành chính nhằm giải quyết các quan hệ giữa nhà

n-ớc với công dân và với các tổ chức xã hội Đó là hệ thống các thủ tục phức tạp,

đòi hỏi phải công khai, rõ ràng, cụ thể, dễ hiểu, dễ tiếp cận

Nghiên cứu thể chế hành chính để hiểu cách thức hoạt động của các cơquan hành chính nhà nớc theo những trình tự thủ tục mà pháp luật đã quy định.Nghiên cứu thể chế hành chính để hiểu tính pháp lý của những hoạt động quản lýhành chính nhà nớc mà các cơ quan hành chính nhà nớc tiến hành Nghiên cứu thểchế hành chính cũng là cách thức để hiểu cơ cấu tổ chức bộ máy của các cơ quanhành chính cũng nh các chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan hành chính nhà n-ớc

Thể chế hành chính xác lập những cơ chế để xác định cách thức quản lýnhân sự trong các cơ quan hành chính nhà nớc

Thể chế hành chính cũng xác định cụ thể các mối quan hệ giữa các cơ quanhành chính (chủ thể quản lý) với tổ chức, công dân (các đối tợng bị quản lý)

Thể chế hành chính có một nội dung rất cơ bản là quy định thủ tục hành chính để giải quyết các mối quan hệ giữa nhà nớc (hành chính) với các tổ chức và công dân Đây cũng là điều cơ bản nhất khi áp dụng các tiêu chuẩn ISO 9001-

và chấp hành theo các quy định đó là một đòi hỏi tất yếu của hoạt động quản lýhành chính nhà nớc và đó là điều kiện cơ bản để có thể áp dụng ISO 9001-2000

8

Mỗi một cấp hành chính đều có rất nhiều công việc phải làm để phục vụ nhândân Và mỗi quy trình đó phải đợc công khai cho dân biết (xem một số thủ tụchành chính ở bảng 1) và cán bộ, công chức phải nghiêm chỉnh thực hiện.

Bảng 1: Một số quy trình đợc thể chế hoá tại cấp chính quyền địa phơng cơ sở.

17. Đăng ký khai sinh qúa hạn

18. Đăng ký khai sinh lại

41. Xác nhận đơn xin trợ cấp đột xuất gia đình chính sách

42. Xác nhận đơn xin thay đổi dân tộc

9

43. Xác nhận đơn xin phép xây dựng nhà

44. Trích lục bản đồ địa chính

45. Xác nhận đơn đề nghị trợ cấp tuất cho gia đình chính sách

46. Xác nhận đề nghị cấp lại, đổi thẻ thơng binh/ gia đình liệt

55. Đăng ký nghĩa vụ quân sự

56. Lập quỹ phòng chống bão lụt

57. Quản lý lao động công ích

58. Chứng thực uỷ quyền lĩnh lơng,bảo hiểm

Nguồn: thu thập trên trang Hanoiportal về các thủ tục hành chính ở Hà nội

2.2 Hệ thống các cơ quan hành chính nhà nớc

Hoạt động thực thi quyền hành pháp đợc tiến hành bởi một tập hợp của rấtnhiều cơ quan thuộc hệ thống các cơ quan thực thi quyền hành pháp Các cơ quanthực thi quyền hành pháp tạo nên một hệ thống, liên kết, phụ thuộc lẫn nhau trongviệc thực thi quyền lực nhà nớc

Các cơ quan thực thi quyền hành pháp nh đã nêu trên sơ đồ hình 3, bao gồmhai nhóm cơ quan: các cơ quan quyền nhà nớc ở địa phơng và các cơ quan hànhchính nhà nớc

Các cơ quan quyền lực nhà nớc ở địa phơng trong hệ thống văn bản quyphạm pháp luật Việt Nam gọi chung đó là Hội đồng Nhân dân Theo Hiến pháp

1992 và 1992 sửa đổi, Hội đồng Nhân dân có chức năng:”.Căn cứ vào Hiến pháp,luật, văn bản của cơ quan Nhà nớc cấp trên, Hội đồng nhân dân ra nghị quyết vềcác biện pháp bảo đảm thi hành nghiêm chỉnh Hiến pháp và pháp luật ở địa phơng;

về kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội và ngân sách; về quốc phòng, an ninh ở địaphơng; về biện pháp ổn định và nâng cao đời sống của nhân dân, hoàn thành mọinhiệm vụ cấp trên giao cho, làm tròn nghĩa vụ đối với cả nớc” 4/

Hệ thống các cơ quan hành chính nhà nớc đợc pháp luật quy định bao gồm:

- Chính phủ - Cơ quan chấp hành của cơ quan quyền lực nhà nớc cao nhất

và là cơ quan hành chính nhà nớc cao nhất Nếu với cách quy định đó, cả hai yếu

tố kết hợp chặt chẽ: chấp hành (hành pháp) và hành chính

- Uỷ Ban Nhân dân ba cấp “ tỉnh, huyện và xã”

Mỗi một cấp hành chính đều có cơ cấu tổ chức cụ thể của cấp đó Cơ cấu tổchức của từng cấp cũng do pháp luật quy định

a) Chính phủ và các cơ quan hành chính nhà nớc trung ơng:

4 Điều 119 và 120 của Hiến pháp 1992

10

Theo Hiến pháp, Luật tổ chức chính phủ (2001), Chính phủ bao gồm các

Bộ, cơ quan ngang Bộ Quốc hội quyết định thành lập hoặc bãi bỏ các Bộ và cáccơ quan ngang Bộ theo đề nghị của Thủ tớng Chính phủ

Số lợng Phó thủ tớng, Bộ trởng, Thủ trởng cơ quan ngang Bộ do Quốc hội quyết

định Phó thủ tớng, bộ trởng do Thủ tớng chính phủ đề nghị và quốc hội bỏ phiếuphê chuẩn

Tại kỳ họp thứ nhất, Quốc hội Khoá XI đã phê chuẩn cơ cấu tổ chức của

Chính phủ nhiệm kỳ 2002 – 2007 bao gồm 26 Bộ và cơ quan ngang bộ (sơ đồ

Nhiệm vụ, quyền hạn bộ trởng đợc xác định trên nguyên tắc phân công hoạt

động quản lý nhà nớc trên từng lĩnh vực cụ thể giữa các bộ và cơ quan ngang bộ.Chi tiết hoá các nội dung phân công quản lý nhà nớc giữa các bộ đợc quy địnhtrong nghị định quy định chức năng, nhiệm vụ của bộ, cơ quan ngang bộ trongtừng nhiệm kỳ của chính phủ

11

Chính phủ

Nghị định 86/2002/NĐ-CP quy định nhiệm vụ, quyền hạn của Bộ và bộ trởng

 Về quản lý nhà nớc các tổ chức kinh tế tập thể và kinh tế t nhân

 Về quản lý nhà nớc hoạt động của hội, tổ chức phi Chính phủ thuộc ngành,lĩnh vực hoạt động trong phạm vi cả nớc hoặc liên tỉnh

Luật tổ chức chính phủ cũng trao cho Chính phủ đợc thành lập các cơ quan thuộcchính phủ Đây là những cơ quan do Chính phủ thành lập, không phải thông quaQuốc hội (hoặc Uỷ Ban Thờng vụ quốc hội) Việc thành lập, sát nhập hoặc giảithể các cơ quan thuộc Chính phủ do Chính phủ quyết định nhằm phù hợp với đòihỏi phải giúp Chính phủ thực hiện những nhiệm vụ cụ thể Lần đầu tiên nhiệm kỳ2002-2007, Chính phủ đã có một Nghị định riêng về loại cơ quan thuộc Chínhphủ Nghị định về 30/2003/NĐ-CP quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn

và cơ cấu tổ chức của các cơ quan thuộc Chính phủ Theo quy định có hai nhómcơ quan thuộc Chính phủ 5/:

- Cơ quan thuộc Chính phủ thực hiện một số nhiệm vụ, quyền hạn quản lý

nhà nớc về ngành, lĩnh vực; quản lý nhà nớc các dịch vụ công thuộc ngành, lĩnh vực và thực hiện một số nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể về đại diện chủ sở hữu phần vốn của nhà nớc tại doanh nghiệp có vốn nhà nớc theo quy định của pháp luật.

Tuy nhiên, cần phải chú ý, mặc dù đợc trao chức năng, nhiệm vụ và quyền hạnquản lý nhà nớc trên một số lĩnh vực (thực chất là đợc Chính phủ uỷ quyền) nhngcác loại cơ quan thuộc Chính phủ không có quyền ban hành văn bản quy phạmpháp luật Đây cũng là một khó khăn cho các cơ quan này khi thực hiện chứcnăng quản lý nhà nớc trên một số lĩnh vực (xét trong trờng hợp này cơ quan thuộc

5 Xem chi tiết Nghị đinh 30/2003/NĐ-CP ngày 1/4/2003.

12

chính phủ giống nh bộ), nhng lại không đợc ban hành văn bản quy phạm pháp luật

6/

- Cơ quan thuộc Chính phủ hoạt động sự nghiệp để phục vụ nhiệm vụ quản

lý nhà nớc của Chính phủ hoặc thực hiện một số dịch vụ công có đặc điểm, tính

chất quan trọng mà Chính phủ phải trực tiếp chỉ đạo; thực hiện một số nhiệm vụ,quyền hạn cụ thể về đại diện chủ sở hữu phần vốn của nhà nớc tại doanh nghiệp

có vốn nhà nớc theo quy định của pháp luật

Số lợng cơ quan thuộc Chính phủ đã và đang có xu hớng giảm Nhiều cơquan thuộc Chính phủ trớc đây đã chuyển thành một bộ phận của một số bộ

Cơ cấu tổ chức của bộ, cơ quan ngang bộ do Chính phủ quy định bằng nghị

b) Uỷ Ban Nhân dân và các cơ quan chuyên môn

Uỷ Ban Nhân dân là cơ quan hành chính nhà n ớc ở địa ph ơng Theo văn bảnquy phạm pháp luật hiện hành, có ba cấp hành chính: tỉnh, thành phố trực thuộctrung ơng; Huyện, quận, thị xã và thành phố thuộc tỉnh; Xã, phờng, thị trấn

Mỗi Uỷ Ban Nhân dân từng cấp đợc pháp luật quy định số uỷ viên Uỷ BanNhân dân:

- Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh có từ chín đến mời một thành viên; Uỷ ban nhân dân thành phố Hà Nội và Uỷ ban nhân dân thành phố Hồ Chí Minh có không quá mời ba thành viên;

- Uỷ ban nhân dân cấp huyện có từ bảy đến chín thành viên;

- Uỷ ban nhân dân cấp xã có từ ba đến năm thành viên.

Số lợng thành viên và số Phó Chủ tịch Uỷ ban nhân dân của mỗi cấp doChính phủ quy định cụ thể bằng văn bản pháp quy 7/

Hệ thống các cơ quan chuyên môn thuộc Uỷ Ban Nhân dân do chính phủ quy

định bằng nghị định cụ thể

Các cơ quan chuyên môn thuộc Uỷ ban nhân dân là cơ quan tham mu, giúp

Uỷ ban nhân dân cùng cấp thực hiện chức năng quản lý nhà nớc ở địa phơng vàthực hiện một số nhiệm vụ, quyền hạn theo sự uỷ quyền của Uỷ ban nhân dâncùng cấp và theo quy định của pháp luật; góp phần bảo đảm sự thống nhất quản lýcủa ngành hoặc lĩnh vực công tác từ trung ơng đến cơ sở

Cơ quan chuyên môn thuộc Uỷ ban nhân dân chịu sự chỉ đạo, quản lý về tổchức, biên chế và công tác của Uỷ ban nhân dân cùng cấp, đồng thời chịu sự chỉ

6 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật sửa đổi đã đa thuật ngữ cơ quan thuộc chính phủ ra khỏi lụât này.

7 Xem Luật tổ chức Hội đồng Nhân dân và Uỷ Ban Nhân dân (2003).

13

đạo, kiểm tra về nghiệp vụ của cơ quan chuyên môn cấp trên Thủ trởng cơ quanchuyên môn thuộc Uỷ ban nhân dân chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trớc Uỷban nhân dân, cơ quan chuyên môn cấp trên và báo cáo công tác trớc Hội đồng

nhân dân cùng cấp khi đợc yêu cầu.

Chính phủ quy định tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc Uỷ ban nhân dân

và hớng dẫn về tổ chức một số cơ quan chuyên môn để Hội đồng nhân dân cấptỉnh quyết định phù hợp với đặc điểm riêng của địa phơng

Chính phủ, căn cứ và chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của Chính phủ đãban hành hai nghị định quy định hệ thống các cơ quan chuyên môn cấp tỉnh,thành phố trực thuộc trung ơng và cấp huyện, thành phố thuộc tỉnh và Thị xã

Cơ quan chuyên môn cấp tỉnh bao gồm hai nhóm:

- Các cơ quan chuyên môn thuộc Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh đợc tổ chức thốngnhất cả nớc Đó là: 1 Sở Nội vụ; 2 Sở Tài chính; 3 Sở Kế hoạch và Đầu t; 4 SởNông nghiệp và Phát triển nông thôn;5 Sở Công nghiệp; 6 Sở Xây dựng; 7 SởGiao thông vận tải (ở các thành phố trực thuộc Trung ơng là Sở Giao thông - Côngchính);8 Sở Tài nguyên và Môi trờng; 9 Sở Thơng mại và Du lịch; 10 Sở Khoahọc và Công nghệ; 11 Sở Giáo dục và Đào tạo; 12 Sở y tế; 13 Sở Văn hoá -Thông tin và Thể dục thể thao;14 Sở Lao động - Thơng binh và Xã hội; 15 Sở Tpháp; 16 Sở Bu chính, Viễn thông;17 Thanh tra tỉnh; 18 Uỷ ban Dân số, Gia

đình và Trẻ em;19 Văn phòng Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh;

- Các cơ quan chuyên môn thuộc Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh đợc tổ chức theo

đặc thù riêng của từng địa phơng 8/

Các cơ quan chuyên môn cấp huyện cũng bao gồm hai nhóm:

- Các cơ quan chuyên môn thuộc Uỷ ban nhân dân cấp huyện đợc tổ chứcthống nhất Đó là: 1 Phòng Nội vụ - Lao động Thơng binh và Xã hội; 2 Phòng Tàichính - Kế hoạch;3 Phòng Giáo dục; 4 Phòng Văn hoá - Thông tin - Thể thao; 5.Phòng Y tế; 6 Phòng Tài nguyên và Môi trờng; 7 Phòng T pháp; 8 Phòng Kinhtế; 9 Phòng Hạ tầng kinh tế (đối với quận, thị xã, thành phố thành lập PhòngQuản lý đô thị); 10 Thanh tra huyện; 11 Uỷ ban Dân số, Gia đình và Trẻ em; 12.Văn phòng Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân cấp huyện

- Các cơ quan chuyên môn thuộc Uỷ ban nhân dân cấp huyện đợc tổ chứctheo đặc thù của từng địa phơng Riêng đối với các huyện đảo, Uỷ Ban Nhân dâncấp tỉnh trình Hội đồng Nhân dân tỉnh quyết định số lợng các cơ quan chuyênmôn nhng không quá 10 phòng 9/

Cấp xã không có cơ quan chuyên môn

Tham mu, t vấn cho Uỷ Ban Nhân dân xã về chuyên môn do các công chứcxã đảm nhận Hiện nay các xã, phờng, thị trấn có các công chức thuộc các chứcdanh sau đây thực hiện tham mu, t vấn về chuyên môn 10/:

- Trởng công an (nơi cha bố trí lực lợng công an chính quy);

8 Nghị định 171/2004/NĐ-CP

9 Xem chi tiết Nghị định 172/2004/NĐ-CP

10 Xem nghị định 114/2003/NĐ-CP về cán bộ, công chức xã, phờng, thị trấn

14

Trên địa bàn lãnh thổ, có các cơ quan hành chính Nhà nớc thuộc hệ thốngcơ quan ngành dọc (thuế, kho bạc, Hải quan, Thống kê, Quân sự, Công an) Cần

có quy chế về mối quan hệ về chuyên môn, hành chính giữa các tổ chức ngànhdọc với chính quyền địa phơng nhằm bảo đảm tính thống nhất trong hoạt độngquản lý nhà nớc trên các lĩnh vực đó

Một đặc điểm cần chú ý trong tổ chức bộ máy hành chính nhà nớc là cáccấp hành chính thờng có cơ cấu tổ chức gần giống nh tổ chức bộ máy của chínhphủ (trung ơng) Trung ơng có bộ nào thì địa phơng (cấp tỉnh) có sở tơng tự Dùvăn bản pháp luật đã nhấn mạnh đến: không nhất thiết trung ơng có bộ nào thì địaphơng cũng có sở tơng ứng, nhng nhiều địa phơng do nhu cầu "lãnh đạo" nên vẫn

đề nghị cho thành lập thêm sở

2.3 Ngời làm việc trong các cơ quan hành chính nhà nớc.

Những ngời làm việc trong cơ quan hành chính nhà nớc bao gồm những

ng-ời làm việc ở:

- Các cơ quan hành chính nhà nớc ở trung ơng;

- Các cơ quan hành chính nhà nớc ở địa phơng (cả ba cấp)

Trong điều kiện cụ thể của pháp luật Việt Nam, ngời làm việc cho các cơquan nhà nớc nói chung và ngời làm việc cho các cơ quan hành chính nhà nớc nóiriêng đợc hình thành từ nhiều cách khác nhau:

- Thông qua bầu cử: thành viên của chính phủ; uỷ viên Uỷ Ban Nhân dâncác cấp;

- Bổ nhiệm thông qua các quyết định;

- Luân chuyển từ các cơ quan nhà nớc về làm việc tại Uỷ Ban Nhân dâncác cấp hoặc ngợc lai;

- Tuyển dụng thông qua thi tuyển;

nhiên, việc tuyển dụng này chỉ để tuyển dụng ngời đa vào các ngạch thấp trong cơquan hành chính nhà nớc (cán sự bậc khởi điểm; chuyên viên bậc 1)

Bổ nhiệm công chức vào các vị trí quản lý (trởng phó phòng; chánh phógiám đốc sở; cục trởng, vụ trởng, tổng cục trởng, thứ trởng,v.v ) đều theo mộtquy trình bắt buộc Nghiên cứu quy trình bổ nhiệm này để đa ra các cơ chế kiểmsoát tạo cơ hội để đa ISO 9001-2000 vào nhằm góp phần đảm bảo và hoàn thiệnchất lợng cán bộ đợc bổ nhiệm

Bổ sung công chức mới cho các cơ quan hành chính nhà nớc thực hiện theonguyên tắc cử tuyển và thi tuyển

Sau khi thi tuyển đợc vào cơ quan nhà nớc, ngời mới đợc tuyển dụng phải qua chế

độ công chức dự bị 2 năm (24 tháng) và phải theo học một chơng trình "tiền công

vụ - 3 tháng do Học viện Hành chính Quốc gia đảm nhận

Sau thời gian 24 tháng, nếu đủ tiêu chuẩn quy định mới đợc trở thành công chứctrong bộ máy hành chính nhà nớc 11/

Ngời làm việc tại các cấp hành chính địa phơng từ huyện trở lên đợc hởngtất cả các chế độ giống nh ngời làm việc ở cấp chính phủ trung ơng Nếu họ thoảmãn quy định của Nghị định 117/2004/NĐ-CP đợc gọi chung là công chức; nhữngngời đợc bầu cử theo nhiệm kỳ gọi chung là cán bộ, công chức

Quản lý ngời làm việc trong các cơ quan hành chính nhà nớc tuân thủ theo

đúng quy định của văn bản quy phạm pháp luật nhà nớc quản lý cán bộ, côngchức (bao gồm cả công chức) bao gồm các nội dung:

 Ban hành và tổ chức thực hiện các văn bản pháp luật, điều lệ, quy chế vềcán bộ, công chức;

 Lập quy hoạch, kế hoạch xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức ;

 Quy định chức danh và tiêu chuẩn cán bộ, công chức;

 Quyết định biên chế cán bộ, công chức trong các cơ quan nhà nớc ở trung

-ơng;quy định định mức biên chế hành chính, sự nghiệp thuộc Uỷ Ban Nhândân; hớng dẫn định mức biên chế trong các đơn vị sự nghiêp của Nhà nớc ởtrung ơng;

 Tổ chức thực hiện việc quản lý, sử dụng và phân cấp quản lý cán bộ, côngchức;

 Ban hành quy chế tuyển dụng, nâng ngạch; chế độ tập sự, thử việc;

 Đào tạo, bồi dỡng, đánh giá cán bộ, công chức;

 Chỉ đạo, tổ chức thực hiện chế độ tiền lơng và các chế độ, chính sách đãingộ, khen thởng, kỷ luật đối với cán bộ, công chức;

 Thực hiện việc thống kê cán bộ, công chức;

 Thanh tra, kiểm tra việc thi hành các quy định của pháp luật về cán bộ,công chức;

 Chỉ đạo, tổ chức giải quyết các khiếu nại, tố cáo đối với cán bộ, công chức

ở cấp cơ sở (xã, phờng và thị trấn), ngời làm việc cho các cơ quan hành chính đợc

điều chỉnh bằng Pháp lệnh cán bộ, công chức 1996, sửa đổi năm 2003 và Nghị

11 Nghị định 115/2004/NĐ-CP về chế độ công chức dự bị.

16

định 114/2003/NĐ-CP Nhóm cán bộ, công chức theo chức danh chuyên môn: ởng công an (nơi cha bố trí lực lợng công an chính quy); Chỉ huy trởng quân sự;Văn phòng - Thống kê; Địa chính - Xây dựng; Tài chính - Kế toán; T pháp - Hộ

Tr-tịch; Văn hoá - Xã hội đợc quy định là công chức cấp xã Những ngời do bầu cử

để đảm nhiệm chức vụ theo nhiệm kỳ là cán bộ, công chức và đợc điều chỉnh theopháp lệnh cán bộ, công chức, bao gồm:

a) Bí th, Phó Bí th đảng ủy, Thờng trực đảng ủy (nơi không có Phó Bí th chuyêntrách công tác đảng), Bí th, Phó Bí th chi bộ (nơi cha thành lập đảng ủy cấp xã);b) Chủ tịch, Phó Chủ tịch Hội đồng nhân dân;

c) Chủ tịch, Phó Chủ tịch Uỷ ban nhân dân;

d) Chủ tịch Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc, Bí th Đoàn Thanh niên Cộng sản Hồ ChíMinh, Chủ tịch Hội Liên hiệp Phụ nữ, Chủ tịch Hội Nông dân và Chủ tịch HộiCựu chiến binh

Những uỷ viên Uỷ Ban Nhân dân xã không nắm giữ các chức vụ trên sẽkhông thuộc đối tợng điều chỉnh của pháp lệnh cán bộ, công chức cũng nh nghị

Ngân sách nhà nớc dành cho hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nớc

đ-ợc sử dụng để:

- Chi trả lơng cho đội ngũ cán bộ, công chức làm việc trong các cơ quanhành chính nhà nớc Việc chi trả lơng cho cán bộ, công chức tuân thủ theo đúngquỹ lơng của từng cơ quan Mỗi một cán bộ, công chức có một ngạch và tơng ứngvới một bậc lơng Việc tăng lơng xảy ra theo định kỳ 2,3,4 năm một lần tuỳ theongạch Những cán bộ, công chức có thành tích xuất sắc có thể đợc xét tăng lơngtrớc thời hạn Với quy định đó, quỹ lợng hàng năm của cơ quan nhà nớc đợc tăngtheo tỷ lệ tơng ứng với ngời đợc tăng lơng;

- Ngân sách nhà nớc dành cho việc duy trì các hoạt động của cơ quan hànhchính nhà nớc Mọi chi phí cho hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nớc

đều tuân theo những quy định, bao gồm cả việc mua sắm tài sản nhà nớc

- Nhà nớc quy định cách thức kiểm soát hoạt động sử dụng ngân sách nhànớc trong các cơ quan hành chính nhà nớc theo các chế độ kế toán, kiểm toán

17

3 Những đặc trng và nguyên tắc cơ bản của hoạt động quản lý hành chính nhà nớc.

Những nguyên tắc cơ bản của hoạt động quản lý hành chính nhà nớc đợcxây dựng dựa trên những đặc điểm cơ bản của hoạt động của các cơ quan hànhchính nhà nớc

3.1 Đặc điểm cơ bản của hoạt động quản lý hành chính nhà nớc

Các cơ quan hành chính nhà nớc là hệ thống các cơ quan thực thi quyền lựcnhà nớc để quản lý nhà nớc Là một tổ chức nhà nớc thực thi quyền hành pháp,các cơ quan hành chính nhà nớc có những đặc điểm cơ bản sau:

- Quản lý hành chính Nhà nớc mang tính quyền lực đặc biệt, tính tổ chứcrất cao và tính mệnh lệnh đơn phơng của Nhà nớc

- Quản lý hành chính Nhà nớc là có mục đích chiến lợc, có chơng trình và

có kế hoạch để thực hiện mục tiêu

- Quản lý hành chính Nhà nớc có tính chủ động, sáng tạo và linh hoạt trong

việc điều hành, phối hợp, huy động mọi lực lợng, phát huy sức mạnh tổng hợp để

tổ chức lại nền sản xuất xã hội và cuộc sống con ngời trên địa bàn của mình theo

sự phân công, phân cấp, đúng thẩm quyền và theo nguyên tắc tập trung dân chủ

- Quản lý hành chính nhà nớc có tính liên tục và ổn định vfa mang tính kếthừa

- Quản lý hành chính nhà nớc có tính chuyên môn hoá và nghề nghiệp cao,

đây là nghiệp vụ của một nhà nớc và một nền hành chính khoa học, văn minh,hiện đại

- Quản lý hành chính nhà nớc có tính hệ thống thứ bậc chặt chẽ

- Quản lý hành chính Nhà nớc xã hội chủ nghĩa không có sự cách biệt tuyệt

đối về mặt xã hội giữa ngời quản lý và ngời bị quản lý

- Quản lý hành chính nhà nớc xã hội chủ nghĩa không vụ lợi

- Quản lý hành chính nhà nớc XHCN mang tính nhân đạo

3.2 Nguyên tắc cơ bản hoạt động quản lý hành chính nhà nớc.

Nguyên tắc hoạt động quản lý hành chính nhà nớc bị chi phối bởi các đặc

điểm của hoạt động quản lý hành chính nhà nớc Những sự chi phối đó phụ thuộcrất lớn vào thể chế chính trị, thể chế nhà nớc Mặt khác, hoạt động quản lý hànhchính nhà nớc lại tuân thủ những nguyên tắc mang tính phổ biến của quản lý.Nghiên cứu nguyên tắc hoạt động quản lý hành chính nhà nớc đợc chia thành 2nhóm:

- Những nguyên tắc chung của hoạt động quản lý hành chính nhà nớc

- Những nguyên tắc phụ thuộc vào thể chế chính trị và thể chế nhà nớc

a) Những nguyên tắc chung của hoạt động quản lý hành chính nhà nớc.

Nguyên tắc chung này phổ biến cho tất cả hoạt động quản lý hành chínhnhà nớc của các nớc Những nguyên tắc chung đó bao gồm một số nguyên tắc

18

chung của hoạt động quản lý 12/, nhng cũng có những nguyên tắc mang tính đặcthù của hoạt động quản lý nhà nớc Một số nguyên tắc chung phổ biến là:

(i) Nguyên tắc pháp luật.

Hoạt động quản lý nhà nớc của các cơ quan hành chính nhà nớc chỉ đợcthực hiện trong khuôn khổ pháp luật nhà nớc quy định Không đợc lạm quyền, bỏquyền Pháp luật phải đợc chấp hành nghiêm chỉnh, mọi ngời đều bình đẳng trớcpháp luật Nếu các cơ quan, tổ chức, cá nhân có những sai phạm trong hoạt độngquản lý gây thiệt hại tới lợi ích hợp pháp của ngời công dân thì phải chịu tráchnhiệm trớc pháp luật và phải bồi thờng cho công dân

Để thực hiện nguyên tắc này, cần làm tốt các nội dung cơ bản sau:

- Xây dựng và hoàn chỉnh hệ thống pháp luật

- Tổ chức thực hiện tốt pháp luật đã ban hành

- Xử lý nghiêm mọi hành vi vi phạm pháp luật

- Tăng cờng giáo dục ý thức pháp luật cho toàn dân

(ii) Nguyên tắc quản lý ngành kết hợp với quản lý theo lãnh thổ.

Quản lý theo ngành và quản lý theo lãnh thổ là hai mặt không tách rời nhau

mà phải đợc kết hợp chặt chẽ với nhau, đặc biệt trên lĩnh vực kinh tế Các đơn vịkinh tế thuộc bất cứ thành phần kinh tế nào, nằm trên địa bàn quản lý đều thuộcmột ngành kinh tế - kỹ thuật nhất định và chịu sự quản lý của ngành (Bộ) Mặtkhác, các đơn vị kinh tế thuộc các ngành kinh tế - kỹ thuật khác nhau đều đợcphân bổ trên những địa bàn nhất định chúng có quan hệ mật thiết với nhau về kinh

tế và gắn bó với nhau trên các mặt xã hội, tạo nên một cơ cấu kinh tế - xã hội vàchịu sự quản lý của chính quyền địa phơng Đây là sự thống nhất giữa hai mặt: cơcấu kinh tế ngành với cơ cấu kinh tế lãnh thổ trong một cơ cấu kinh tế chung

(iii) Phân biệt chức năng quản lý nhà nớc về kinh tế với quản lý sản xuất kinh doanh của các chủ thể kinh tế do nhà nớc làm chủ sở hữu

Nhà nớc ta nằm quyền sở hữu những t liệu sản xuất chủ yếu, có khả năng,nhiệm vụ tổ chức và quản lý nền kinh tế quốc dân trên quy mô cả nớc trực tiếp tổchức và quản lý các thành phần kinh tế nhng nhà nớc không phải là ngời trực tiếpkinh doanh và quản lý kinh doanh Nhà nớc tôn trọng tính độc lập tự chủ của các

đơn vị kinh doanh Trong điều kiện đổi mới cơ chế quản lý kinh tế của nhà nớchiện nay, trên cơ sở đảm bảo quyền tự chủ kinh doanh của các doanh nghiệp, chứcnăng quản lý nhà nớc về kinh tế bao gồm các nội dung chủ yếu sau:

- Tạo môi trờng và điều kiện cho hoạt động sản xuất kinh doanh

- Định hớng và hỗ trợ những nỗ lực phát triển thông qua kế hoạch và cácchính sách kinh tế

- Hoạch định và thực hiện chính sách xã hội, đảm bảo sự thống nhất giữaphát triển kinh tế và phát triển xã hội

- Quản lý và kiểm soát việc sử dụng tài nguyên, tài sản quốc gia

12 Quản lý học đại cơng Nhà Xuất bản đại học quốc gia Vó Kim Sơn chủ biên 2000

19

- Tổ chức nền kinh tế và điều chỉnh bằng các công cụ và biện pháp vĩ mô.

- Tổ chức và giám sát hoạt động tuân thủ pháp luật của các đơn vị kinh tế.Các doanh nghiệp nhà nớc, các doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế

đợc quyền tự chủ quản lý hoạt động sản xuất trong khuon khổ pháp luật của Nhànớc

(iv) Nguyên tắc công khai, minh bạch

Tổ chức hoạt động hành chính của nhà nớc ta là bảo đảm bảo vệ và phục vụlợi ích quốc gia và lợi ích hợp pháp của công dân nên phải công khai hoá, thựchiện đúng chủ trơng “dân biết, dân bàn dân làm, dân kiểm tra”.; phải quy định cáchoạt động cần công khai cho dân biết, tạo điều kiện thu hút đông đảo quần chúngnhân dân tham gia kiểm tra, giám sát hoạt động quản lý hành chính nhà nớc

Trên nguyên lý, nhà nớc “của dân, do dân và vì dân”., công khai, minh bạchhoạt động quản lý nhà nớc đối với công dân là một trong những đòi hỏi tất yếu

Đây cũng là nội dung đang đợc nhiều nớc quan tâm trong tiến trình cải cách hànhchính

(v) Nguyên tắc phân cấp quản lý/ phân quyền thực thi hoạt động quản lý hành chính nhà nớc.

Nếu quyền lực nhà nớc là thống nhất, không có sự phân chia (nhà nớc đơnnhất) và có sự phân công thực thi các loại quyền lực nhà nớc (phân quyền mềndẻo), thì trong quá trình thực thi quyền hành pháp, phân cấp quản lý hành chínhnhà nớc là một đòi hỏi tất yếu

Phân cấp (decentralization) quản lý hành chính nhà nớc là xác định cụ thể:mỗi một cấp hành chính đợc trao quyền để thực hiện những nhiệm vụ cụ thể ở cấp

đó

Phân cấp dựa trên quan điểm: hoạt động quản lý hành chính nhà nớc có rấtnhiều nhiệm vụ, cấp hành chính nào làm tốt nhất nhiệm vụ nào thì trao cho cấp đó

và trao đủ quyền hạn để họ thực hiện nhiệm vụ đó Đồng thời khi đợc trao nhiệm

vụ và quyền hạn phải chịu trách nhiệm để thực hiện nhiệm vụ đó 13/

(vi) Nguyên tắc chịu trách nhiệm

Nguyên tắc chịu trách nhiệm trong việc thực thi quyền hành pháp, quyềnhành chính nhà nớc tạo cơ chế để ngời thực thi nhiệm vụ, quyền hạn đợc trao có ýthức, sáng tạo trong việc thực hiện Bất cứ ai làm sai pháp luật nhà nớc đều phảichịu trách nhiệm trớc pháp luật Tuỳ thuộc vào từng mức độ cụ thể để có thể đa ranhững cách thức cụ thể phải chịu trách nhiệm: hình sự, hành chính

(vii) Nguyên tắc sự tham gia của nhân dân

Sự tham gia của nhân dân cũng chính là cách thức để thực hiện đúng bảnchất nhà nớc của dân, do dân và vì dân

Sự tham gia của nhân dân trong hoạt động quản lý nhà nớc đợc thông quacác hình thức:

13 “Phân cấp quản lý nhà nớc NXB Chính trị quốc gia Võ Kim Sơn 2004.

20

- Hình thức đại diện, thông qua những tổ chức mà nhân dân bầu ra để đạidiện cho lợi ích hợp pháp của họ ở Việt Nam, các cơ quan đại diện là Hội đồngNhân dân;

- Thông qua các tổ chức quần chúng Đó là những tổ chức do những nhómcông dân thành lập, đại diện cho lợi ích của nhân dân Có rất nhiều loại tổ chứcquần chúng Trong điều kiện cụ thể của Việt Nam, 6 tổ chức chính trị - xã hội cómột vai trò rất quan trọng đại diện cho nhân dân tham gia hoạt động quản lý nhànớc;

- Thông qua vai trò chủ thể của mỗi một công dân Công dân với t cách làmột chủ thể đợc tham gia trong hoạt động quản lý nhà nớc theo các hình thức:kiến nghị, yêu cầu, tố cáo, khiếu nại và khiếu kiện

Sự tham gia của nhân dân trong hoạt động quản lý nhà nớc đã đợc quy địnhtại điều 53 Hiến pháp 1992: “công dân có quyền tham gia quản lý nhà nớc và xãhội, tham gia thảo luận các vấn đề chung của cả nớc và địa phơng, kiến nghị vớicơ quan nhà nớc, biểu quyết khi nhà nớc tổ chức trng cầu dân ý”

Nhân dân có quyền tham gia vào quản lý nhà nớc một cách trực tiếp hoặcgián tiếp, tham gia giải quyết những vấn đề lớn và hệ trọng của địa phơng hoặc

đơn vị Ngoài việc tham gia biểu quyết khi nhà nớc tổ chức trng cầu dân ý, nhữnghình thức tham gia trực tiếp khác của nhân dân vào quản lý nhà nớc là: Thảo luậngóp ý kiến vào quá trình xây dựng những đạo luật hoặc các quyết định quan trọngkhác của nhà nớc hoặc của địa phơng; kiểm tra các cơ quan quản lý nhà nớc; thựchiện quyền khiểu nại, tố cáo hành vi vi phạm pháp luật trong quản lý nhà nớc Các hình thức tham gia gián tiếp của nhân dân vào quản lý nhà nớc, kiểm tra giámsát hoạt động của các cơ quan này thông qua hoạt động của các đại biểu do mìnhbầu ra

Một hình thức tham gia gián tiếp vào quản lý nhà nớc rất quan trọng khác

là thông qua các tổ chức xã hội Pháp luật Việt nam trao cho các tổ chức xã hộiquyền hạn tham gia thành lập các cơ quan nhà nớc, trực tiếp thực hiện một sốchức năng nhà nớc, kiểm tra hoạt động của các cơ quan nhà nớc

Để đảm bảo sự tham gia quản lý hành chính nhà nớc của nhân dân có hiệuquả, cần phải thể chế hoá các quyền đó một cách cụ thể, phát huy hơn nữa vai tròcủa các đại biểu nhân dân và nâng cao hiệu quả sự tham gia, kiểm tra giám sát củacác đoàn thể nhân dân vào quản lý nhà nớc

Các cơ quan nhà nớc phải có trách nhiệm bảo đảm cho sự tham gia củanhân dân trong hoạt động quản lý Thực hiện tốt quy chế dân chủ theo tinh thầncủa Nghị định 79/2003/NĐ-CP là một trong những cách thức thể hiện cao nhất sựtham gia của nhân dân

b) Những nguyên tắc phụ thuộc vào thể chế chính trị và thể chế nhà nớc

Trong điều kiện cụ thể của thể chế chính trị nhà nớc Việt Nam, Điều 4 của

Hiến pháp đã xác định vai trò lãnh đạo của Đảng Cộng Sản Việt Nam

Quản lý nhà nớc và các cơ quan nhà nớc đặt dới sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam

21

Lịch sử hình thành và phát triển của nhà nớc Việt nam kiểu mới gắn liềnvới sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt nam Trong hệ thống chính trị ở nớc ta,

Đảng Cộng sản Việt nam là Đảng cầm quyền, là lực lợng lãnh đạo nhà nớc và xãhội

Đảng lãnh đạo quản lý hành chính nhà nớc trớc hết, bằng các nghị quyết đề

ra đờng lối, chủ trơng, chính sách nhiệm vụ cho quản lý nhà nớc và căn cứ vào đó

để nhà nớc ban hành hệ thống các văn bản pháp luật nhằm thực hiện đờng lối, chủtrơng và chính sách của Đảng Đảng định hớng hoàn thiện hệ thống các cơ quanquản lý về mặt cơ cấu tổ chức cũng nh các hình thức và phơng pháp quản lý

Đảng lãnh đạo thông qua công tác tổ chức và cán bộ Đảng đào tạo, lựachọn, giới thiệu cán bộ cho cơ quan quản lý nhà nớc, lãnh đạo việc sắp xếp, phân

Sự lãnh đạo của Đảng - hạt nhân của hệ thống chính trị nớc ta là cơ sở bảo

đảm sự phối hợp của các cơ quan nhà nớc và tổ chức xã hội, lôi cuốn đợc đông

đảo nhân dân tham gia thực hiện các nhiệm vụ quản lý nhà nớc

Đảng lãnh đạo quản lý nhà nớc nhng không làm thay các cơ quan nhà nớc.Chính vì vậy việc phân định chức năng lãnh đạo của cơ quan Đảng và chức năngquản lý của cơ quan nhà nớc là vấn đề vô cùng quan trọng và cũng là điều kiện cơbản để nâng cao vai trò lãnh đạo của Đảng và hiệu lực, hiệu quả quản lý của bộmáy nhà nớc

ơng căn cứ vào các điều kiện thực tế của mình Bên cạnh đó phải bảo đảm tínhsáng tạo, quyền chủ động của địa phơng và cơ sở Nhà nớc giữ quyền thống nhấtquản lý những vấn đề cơ bản, đồng thời thực hiện phân cấp quản lý, giao quyềnhạn, trách nhiệm cho các địa phơng, các ngành trong tổ chức quản lý điều hành đểthực hiện các văn bản của cấp trên Điều 6 Hiếp pháp 1992 quy định tập trung dânchủ là nguyên tắc tổ chức và hoạt động của cơ quan nhà nớc

Tập trung dân chủ đợc biểu hiện rất đa dạng trong mọi lĩnh vực, mọi cấpquản lý; từ vấn đề tổ chức bộ máy đến cơ chế vận hành của bộ máy Đó là quan hệtrực thuộc, chịu trách nhiệm và báo cáo của các cơ quan quản lý trớc cơ quan dâncử; phân định chức năng, thẩm quyền giữa các cơ quan quản lý các cấp; hệ thống

“hai chiều trực thuộc” của một số cơ quan quản lý bảo đảm kết hợp tốt sự lãnh

22

đạo tập trung theo ngành với quyền quản lý tổng thể của địa phơng, kết hợp lợi íchquốc gia với lợi ích của địa phơng

Tổ chức và hoạt động quản lý hành chính nhà nớc, là một thể thống nhất.Tập trung dân chủ không phải là cơ quan cấp trên “làm thay” “lấn sân” vào thẩmquyền việc cơ quan cấp dới, đồng thời cũng phủ nhận việc cơ quan cấp dới, ỉ lại

đùn đẩy cho cấp trên Trong thực tiễn quản lý hiện nay, Đảng và nhà nớc ta đangkhắc phục bệnh tập trung quan liêu, đồng thời chống biểu hiện tự do, tuỳ tiện,phân tán cục bộ địa phơng, vô kỷ luật, thiếu kỷ cơng

Chơng II Nội dung chủ yếu của hoạt động quản lý hành chính nhà nớc

Các cơ quan hành chính nhà nớc đợc phân công thực thi quyền hành pháptrong mối quan hệ phối hợp với các cơ quan thực thi quyền lập pháp và các cơquan thực thi quyền t pháp

Mối quan hệ phối hợp với các loại cơ quan thực thi quyền lực nhà nớc khác

đợc quy định trong văn bản quy phạm pháp luật

Chính phủ là cơ quan chấp hành của quốc hội, cơ quan hành chính nhà nớccao nhất; chính phủ (thông qua các bộ chuyên ngành) thực hiện quá trình dự thảoluật, pháp lệnh để trình lên cơ quan quyền lực nhà nớc (Quốc hội) xem xét và phêchuẩn Chính phủ kết hợp với các cơ quan t pháp (Toà án nhân dân và Viện Kiểmsát nhân dân các cấp) để tiến hành thực thi các quyết định của toà án

Mặt khác, các cơ quan thực thi quyền lực nhà nớc thực hiện quyền giám sát

đối với hoạt động của hệ thống các cơ quan hành pháp và hành chính Quốc hộithực hiện quyền giám sát tối cao với các loại cơ quan nhà nớc; toà án nhân dân vàViện Kiểm sát nhân dân thực hiện quyền xét xử, công tố các vụ án dân sự, hình sự

có liên quan đến hành chính; xét xử các vụ khiếu kiện hành chính 14/

Thực thi quyền hành pháp, các cơ quan hành chính nhà nớc tiến hành cáchoạt động theo các nhóm sau:

Hoạt động lập quy hay ban hành các quyết định quản lý hành chính nhà nớc

đợc chia thành hai nội dung:

- hoạt động ban hành các loại văn bản quy phạm pháp luật;

- hoạt động ban hành các loại quyết định hành chính không có tính quyphạm (quyết định cá biệt)

1.1 Ban hành văn bản quy phạm pháp luật

Pháp luật quy định quyền đợc ban hành các loại văn bản quy phạm pháp luậtcho các cơ quan hành chính nhà nớc cũng nh cá nhân các nhà quản lý các cơ quanhành chính nhà nớc: Luật ban hành văn bản quy phạm và Luật ban hành văn bảnquy phạm pháp luật của Hội đồng Nhân dân và Uỷ Ban Nhân dân

Theo các văn bản pháp luật trên, quyền đợc ban hành văn bản quy phạmpháp luật đợc trao cho các cơ quan và cá nhân sau:

Chính phủ: ban hành các loại nghị quyết, nghị định;

Thủ tớng chính phủ: ban hành các loại quyết định và chỉ thị.

Bộ trởng và thủ trởng cơ quan ngang bộ: ban hành quyết định, chỉ thị và

thông t (bao gồm các loại thông t liên bộ, liên tịch);

Uỷ Ban Nhân dân: ban hành quyết định và chỉ thị15/

Ngoài các cơ quan và cá nhân đã nêu trên, không có một tổ chức và cá nhânnào trong hệ thống các cơ quan hành chính nhà nớc đợc ban hành văn bản quyphạm pháp luật

Ban hành các loại văn bản quy phạm pháp luật thuộc hệ thống các cơ quanhành chính nhà nớc phải tuân thủ theo những quy định của pháp luật

Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 1996 và sửa đổi 2002 quy địnhchi tiết quy trình dự thảo, thông qua và ban hành các loại văn bản quy phạm phápluật của các cơ quan, cá nhân các nhà quản lý thuộc hệ thống hành chính nhà nớc.Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng Nhân dân và UỷBan Nhân dân quy định chi tiết quy trình ban hành các văn bản quy phạm phápluật của Uỷ Ban Nhân dân

Quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật phải tuân thủ theo nhữngquy định bắt buộc là rất quan trọng Đây là một trong những nội dung cơ bản cóthể xem xét và áp dụng tiêu chuẩn quản lý chất lợng ISO 9001-2000 nhằm tạo cơhội bảo đảm chất lợng của các loại văn bản quy phạm pháp luật và từng bớc hoànthiện liên tục

1.2 Ban hành các quyết định hành chính không có tính quy phạm (cá biệt)

Quyết định do cơ quan hành chính nhà nớc hoặc cá nhân, tổ chức có thẩmquyền quản lý nhà nớc ban hành, nhằm giải quyết các công việc cụ thể Quyết

định hành chính không quy phạm (cá biệt) đợc áp dụng một lần, có giá trị đối vớitừng đối tợng, công việc cụ thể Đó là những quyết định áp dụng luật; áp dụng cácquy định mang tính quy phạm trong các quyết định quy phạm

15

Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng Nhân dân và Uỷ Ban Nhân dân ngày 03/12/2004 quy định chi tiết hình thức, thể thức, nội dung, thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Uỷ Ban Nhân dân các cấp.

24

Các cơ quan thực thị quyền hành pháp và hành chính đều có quyền ban hànhcác loại quyết định không mang tính quy phạm Một số cơ quan, cá nhân không

đợc ban hành văn bản quy phạm pháp luật nêu trên đều có quyền ban hành cácloại quyết định hành chính mang tính không quy phạm (cá biệt) Thủ trởng các cơquan hành chính đều có quyền ban hành các loại văn bản không mang tính quyphạm Ví dụ: chủ tịch Uỷ Ban Nhân dân các cấp không đợc quyền ban hành vănbản quy phạm pháp luật, nhng để điều hành công việc của Uỷ Ban Nhân dân đợcquyền ban hành các quyết định hành chính không mang tính quy phạm; thủ trởngcác cơ quan thuộc chính phủ đợc ban hành các quyết định hành chính không quyphạm để điều hành công việc của cơ quan thuộc chính phủ 16/

Ban hành các loại quyết định không mang tính quy phạm không đợc quy

định cụ thể trong văn bản pháp luật nhà nớc Trong lý thuyết quyết định, ban hànhmột quyết định quản lý nói chung và quyết định quản lý hành chính nhà nớc nóiriêng đều phải dựa trên một quy trình nhiều bớc Có thể mô tả quy trình đó bằnghình vẽ 5

Quy trình ra quyết định có thể tiến hành theo trình tự các bớc sau:

Bớc 1: Điều tra, nghiên cứu, thu thập thông tin và xử lý thông tin Phân tích, đánh giá tình hình làm căn cứ cho việc ra quyết định Dự đoán, lập phơng án và chọn phơng án tốt nhất.

Bớc 2: Soạn thảo quyết định

Bớc 3: Thông qua quyết định

Bớc 4: Ban hành quyết định

Bớc 5: Triển khai quyết định thực hiện quyết định sau khi đợc phê duyệt.

Bớc 6: Xử lý thông tin phản hồi, điều chỉnh quyết định (nếu thấy cần thiết;)

Bước 7: Kiểm tra và đánh giá việc triển khai thực hiện quyết định 17 /.

16 Theo Nghị định 30/2003/NĐ-CP, hiện có hai loại cơ quan thuộc chính phủ Đó là loại cơ quan có chức năng quản lý nhà nớc về lĩnh vực mà chính phủ uỷ quyền; loại cơ quan mang tính sự nghiệp Nhng theo Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, cả hai loại cơ quan thuộc chính phủ đều không có quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật

17 Xem chi tiết " Hành chính học" NXB Đại học Võ Kim Sơn chủ biên 2000

Cơ cấu tổ chức, quyền lực;

Thủ tục.

Kinh nghiờm và những mong muốn

Quyết định hành chính

Quyết định hành chính

Hình 5 Quy trình làm quyết định trong cơ quan hành chính nhà n ớc

Về nguyên tắc, nội dung của các bớc trên cần phải đợc kiểm soát chặt chẽmới bảo đảm cho mọi quyết định quản lý hành chính nhà nớc đợc ban hành hợppháp, hợp lý và khả thi Đó cũng chính là những đòi hỏi cần thiết để một quyết

định hành chính có tính hiệu lực và hiệu quả Mỗi một bớc của quy trình bảy bớcban hành quyết định hành chính cá biệt cũng nh các bớc của việc ban hành quyết

định hành chính mang tính quy phạm pháp luật, nếu đợc kiểm soát theo nhữngnguyên tắc của quản lý chất lợng ISO 9001-2000 thì tính khả thi (hiệu lực) và hiệuquả sẽ đợc nâng cao

2 Hoạt động quản lý nhà nớc của các cơ quan hành chính nhà nớc.

Hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nớc để thực hiện đợc nhiệm vụcủa mình đợc xem xét trên một số nội dung sau:

- Những hoạt động nhằm làm cho từng cơ quan hành chính nhà nớc đủmạnh để thực hiện tốt nhất nhiệm vụ đợc giao;

- Những loại hoạt động nhằm tạo tiền đề cho xã hội vận động và phát triểntheo mục tiêu của nhà nớc đã vạch ra

2.1 Những hoạt động nhằm làm cho từng cơ quan hành chính nhà nớc

đủ mạnh để thực hiện tốt nhất nhiệm vụ đợc giao;

Tiếp cận đến lĩnh vực này, phải xem cơ quan hành chính nhà nớc là một tổchức hoàn chỉnh Và do đó, các nhà quản lý các cơ quan hành chính phải nghiêncứu và vận dụng những hoạt động cơ bản của một tổ chức nhằm tạo cho tổ chứcphát triển và đáp ứng đợc mục tiêu của tổ chức

Trong lý thuyết chung về hoạt động của một tổ chức, cần chú ý 9 nội dung cơ bảnsau:

a) Lập quy hoạch, kế hoạch Dựa trên cơ sở của hệ thống pháp luật, dựa

trên cơ sở Cơng lĩnh, chiến lợc phát triển kinh tế - xã hội đã đợc hoạch định trong

đờng lối của Đảng của Nhà nớc, cơ quan hành chính bao gồm Chính phủ, các bộ,các chính quyền địa phơng phải xây dựng và chỉ đạo thực hiện quy hoạch, kếhoạch phát triển ngành, địa phơng trong từng giai đoạn cụ thể

b Công tác thiết lập cơ cấu tổ chức hợp lý, khoa học (bộ máy). Nhiệm vụ

này nhằm xây dựng một cơ cấu tổ chức hợp lý của cơ quan hành chính để làm chocác cơ quan hành chính vận hành thống suốt; xây dựng bộ máy gọn, có hiệu quảnhằm xác định các mối quan hệ chủ đạo, quan hệ ngang - dọc, quan hệ phối hợp;quản lý chặt chẽ cờng độ, năng suất hoạt động của bộ máy; quản lý sự thay đổicủa tổ chức

c) Công tác nhân sự, quản lý nguồn nhân lực Đây là công việc gắn liền với

việc sử dụng và phát triển nguồn nhân lực của các cơ quan hành chính Đó là sắpxếp cán bộ, công chức theo tiêu chuẩn chức danh; tiêu chuẩn hoá đội ngũ côngchức hành chính; tổ chức hệ thống công việc thích hợp

d) Ban hành quyết định hành chính Đây là nhiệm vụ vừa cần chú ý đến các

yếu tố bên trong và các yếu tố bên ngoài Đó là hoạt động tập hợp đầy đủ thôngtin; xử lý thông tin; đề ra các phơng án khác nhau; thẩm định hiệu quả từng phơng

án; ban hành quyết định quản lý hành chính nhà nớc

26

e) Nhiệm vụ điều hành, hớng dẫn thi hành là xây dựng các chỉ dẫn cụ thể

để thực hiện các quyết định của cấp trên, bên ngoài và trong nội bộ cơ quan, đặcbiệt là kế hoạch chi tiết cho từng hoạt động, tiến độ thực hiện; chỉ dẫn các quy

định, hiệu quả và chất lợng hoạt động

g Phối hợp các hệ con trong cơ quan hành chính Đó là sự chỉ đạo dọc, sự

đồng bộ hoạt động theo cấp hành chính về thời gian; phối hợp giữa các đơn vịkhác nhau; xây dựng cơ chế phối hợp có hiệu quả

h Tạo nguồn tài chính là xây dựng ngân sách, chú trọng nuôi dỡng và khai

thác nguồn thu, nhất là thuế; sử dụng hiệu quả, tiết kiệm; ngân sách đợc cấp đúngchế độ, đúng chủ trơng phân cấp, quản lý chặt chẽ công sản bao gồm cơ sở vậtchất, phơng tiện làm việc và những vật t cần thiết khác

i Theo dõi, giám sát, kiểm tra, báo cáo là nhằm làm sáng tỏ những kết quả

đạt đợc; dự đoán chiều hớng vận động của từng bộ phận và toàn hệ thống; pháthiện những sai sót vớng mắc, khó khăn trong quá trình thực hiện những hoạt độnghành chính Nhiệm vụ này gắn liền trách nhiệm cá nhân và tổ chức, là cơ sở để

đánh giá thực thi và điều chỉnh hoạt động công vụ

k Báo cáo, sơ kết, tổng kết đánh giá là thiết lập các báo cáo định kỳ

(tháng, quý, năm) và báo cáo tổng kết dài hạn (2 năm, 5 năm, 10 năm) Trong cácbản báo cáo này cần đánh giá việc thực hiện mục tiêu, số lợng, chất lợng, hiệu quảthực hiện công vụ

2.2 Những loại hoạt động nhằm tạo tiền đề cho xã hội vận động và phát triển theo mục tiêu của nhà nớc đã vạch ra.

Nội dung của hoạt động này có thể chia thành hai nhóm:

- Các hoạt động điều tiết, can thiệp vào đời sống xã hội nhằm đạt đợc mụctiêu mong muốn của nhà nớc;

- Hoạt động cung cấp dịch vụ đáp ứng nhu cầu công dân và xã hội

Việc phân chia này mang tính tơng đối Do khái niệm cung cấp dịch vụ cũng cóthể hiểu nh là một quá trình điều tiết xã hội nhằm tạo cho xã hội những điều kiệntốt để phát triển

Các hoạt động điều tiết, can thiệp vào đời sống xã hội nhằm đạt đợc mục tiêu mong muốn của nhà nớc.

Sự can thiệp của nhà nớc vào đời sống chính trị, kinh tế, văn hoá xã hội làmột đòi hỏi tất yếu không chỉ nhằm tạo cho quốc gia một sự phát triển ổn định,bền vững mà còn nhằm tạo ra sự thích ứng chung với thị trờng khu vực và thế giới

Tr

ớc hết : bản thân cơ chế không dẫn nền kinh tế của một quốc gia phát

triển, dù đó là cơ chế thị trờng tự do hay kinh tế xã hội chủ nghĩa của các nớc

Đông Âu trớc đây Sự can thiệp của nhà nớc không phải chỉ do vấn đề cơ chế kinh

tế ( thị trờng hay không hoàn toàn thị trờng) mà do chủ yếu các vấn đề xã hội nẩysinh trong sự phát triển kinh tế Không có một lực lợng nào ngoài nhà nớc có thểgiải quyết các mâu thuẫn xã hội nh: thất nghiệp, bóc lột thặng d; phân hoá giàunghèo

27

Hai là, trong một nền kinh tế thế giới đang hình thành các tập đoàn kinh tế

xuyên quốc gia; nhiều lĩnh vực kinh tế trở thành độc quyền của các công ty siêuquốc gia Nếu nhà nớc không có sự can thiệp nhất định vào quá trình phát triển đóthì nền kinh tế của các quốc gia sẽ đi theo những hớng bị dẫn dắt bởi chính cáclực lợng kinh tế này

Ba là, hoạt động can thiệp của nhà nớc là một tất yếu không thể phủ nhận.

Điều cơ bản là nhà nớc phải tìm kiếm cách thức có hiệu quả hơn của sự can thiệp

và đó cũng chính là nguyên nhân của sự thành công của nhiều quốc gia trong giai

đoạn khủng hoảng vừa qua

Bốn là, trong nền kinh tế của nhiều quốc gia trên thế giới, vai trò của nhà

n-ớc không giảm mà ngày một tăng lên, đặc biệt nh ở Việt nam, chuyển sang nềnkinh tế thị trờng định hớng xã hội chủ nghĩa, vai trò kinh tế của khu vực nhà nớcrất quan trọng Đó là nhân tố đảm bảo cho sự định hớng xã hội chủ nghĩa ở nớc ta.Nhng cũng có rất nhiều lĩnh vực kinh tế nhà nớc không thể không can thiệp, nếu

nh muốn cho mọi thành phần kinh tế phát triển ổn định và bền vững Đó là nhữnglĩnh vực xã hội, hạ tầng cơ sở; thiếu vai trò của nhà nớc thì các lĩnh vực đó không

đáp ứng đợc đòi hỏi của sự phát triển

Năm là, sự can thiệp của nhà nớc thông qua các chơng trình xã hội đem lại

hiệu qủa cao của nhận thức và do đó tạo điều kiện tăng trởng kinh tế lớn hơn; tiếtkiệm đầu t và đem lại năng suất lao động cao hơn

Trong một thế giới đa cực nh hiện nay, vai trò của nhà nớc đang thay đổi theonhiều hớng khác nhau Trong tác phẩm “Sáng tạo lại chính phủ” của D Osborne

và R Gaebler, sự thay đổi vai trò của chính phủ đợc thể hiện thông qua 10 xu

h-ớng cải cách.

a) Lái thuyền chứ không chèo thuyền.

b) Tăng quyền lực cho cộng đồng chứ không chỉ đơn thuần là phân phát dịch vụ công.

c) Khuyến khích cạnh tranh hơn là độc quyền.

d) Đợc hớng dẫn theo sứ mệnh của nhà nớc chứ không phải theo quy tắc (có nghĩa là nhà nớc làm việc theo nền tảng cơ bản của mình chứ không phải vì quy tắc do mình đa ra).

e) Quan tâm đến kết quả hơn là đầu vào.

f) Nhu cầu ngời tiêu dùng là trên hết chứ không phải vì nội tại của bộ máy.

g) Tập trung tạo nguồn lực chứ không chỉ tiêu tiền.

h) Đầu t để phòng bệnh hơn là chữa bệnh.

i) Phân quyền.

j) Giải quyết các vấn đề bằng thị trờng hơn là các chơng trình do nhà nớc đa ra

Điều tiết, can thiệp của nhà nớc vào nền kinh tế, đời sống chính trị - xã hộithông qua một số hoạt động: định hớng; dẫn dắt; khuyến khích, hỗ trợ; điều tiết;ngăn ngừa

* Định hớng phát triển, tạo điều kiện cho sự ra đời của nền kinh tế thị trờng nh

là vai trò của "bà đỡ", thúc đẩy sự phát triển và tăng trởng kinh tế

28

* Tạo môi trờng pháp lý cho sự phát triển kinh tế thị trờng đúng hớng lành mạnhtheo định hớng xã hội chủ nghĩa.

* Trực tiếp đầu t để phát triển các ngành, các cơ sở then chốt của nền kinh tếquốc dân để phát huy vai trò chủ đạo của kinh tế nhà nớc, tạo lập kết cấu hạtầng, thông tin, công nghệ

* Khuyến khích, hớng dẫn giúp đỡ các thành phần kinh tế bằng hệ thống chínhsách đòn bẩy, tạo môi trờng thuận lợi, ổn định, phát huy tiềm lực nội tại

* Điều tiết kinh tế, phân phối và phân phối lại thu nhập quốc dân, điều hoàquyền lợi hợp pháp, chính đáng giữa nhà nớc, doanh nghiệp và công dân, bảo

3 Hoạt động cung cấp dịch vụ công.

Dịch vụ công hiện nay có thể đợc tiếp cận theo một số hớng 18/ Nhằmnghiên cứu để có thể đa tiêu chuẩn quản lý chất lợng ISO 9001-2000 trong hoạt

động cung cấp các loại dịch vụ, chúng tôi tiếp cận dịch vụ công từ quan điểm dịch

vụ

Dịch vụ trong kinh tế và thị trờng là một loại hàng hoá phi vật chất Cungcấp dịch vụ đợc xác định nh là một hoạt động kinh tế nhng không đa đến quyền sởhữu, khác với cung cấp hàng hoá vật chất 19/

Dịch vụ có thể khác với hàng hoá ở những khía cạnh sau:

Vô hình: - không thấy, không cầm, không ngửi thấy và do đó không có thể

lu kho, bãi nh với loại hàng hoá vật chất Do đó, khó có thể khái quát, khó có thểtạo ra đợc một sự nhìn nhận về dịch vụ Không thể đa ra đợc đợc một tiêu chíquảng cáo mà tạo đợc niềm tin nếu nh họ không trải qua thử nghiệm Điều nàyhoàn toàn đúng với các cơ quan nhà nớc cung cấp những loại dịch vụ cho côngdân nh xin giấy phép xây dựng; hộ khẩu Nếu không đợc "mục kích" dịch vụ đó,

18 Thuật ngữ " public services" hiện có nhiều tài liệu nghiên cứu và mối một nhà nghiên cứu có thể tiếp cận thuật ngữ này từ một hớng khác nhau Đề tài cấp nhà nớc về " các giải pháp đẩy mạnh cải cách hành chính giai đoạn đến 2010" Tài liệu hội thảo về cung cấp dịch vụ công tại

Hà nội và Thành phố HCM

19 Theo quan điểm của ISO 9001-2000, sản phẩm (product) bao gồm cả dịch vụ.

29

khó có thể tin đợc dịch vụ đó nh họ nói Mô hình “một cửa” trong cải cách thủ tụchành chính là một ví dụ

Dễ hỏng, mất Theo thời gian, nếu không có "ngời mua" coi nh dịch vụ đã

mất, không lấy lại đợc Nếu không có công chức thực hiện vào thời điểm đó, thìcũng có nghĩa là dịch vụ không đợc cung cấp Nếu nh công dân đến trụ sở uỷ banphờng xin đăng ký khai sinh, nhng không có ngời nhận đăng ký cũng có nghĩa làdịch vụ đó bị mất Khác với hàng hoá vật chát, nếu không bán đợc vẫn còn Nếuquảng cáo không khéo, số chỗ ngồi của một chuyến xe coi nh mất đi, không cóthể để lại cho ngày mai Nhà đầu t không nhận đợc giấy phép cũng có nghĩa làngày hôm đó đã mất đi dịch vụ đó

Thiếu khả năng để vận chuyển nó đến những nơi cần Nếu dịch vụ công

chứng đợc cung cấp tại trụ sở, thì chỉ có thể tiêu dùng nó tại địa điểm tạo ra nó

Đây cũng là điều mà các nhà hành chính cần chú ý Nếu địa điểm đăng ký khaisinh, khai tử , cử tri không thuận lợi sẽ không có thể phục vụ tốt; số ngời đăng kýgiảm Một số mô hình sử dụng công nghệ thông tin có thể tạo cơ hội để chuyểnkhả năng cung cấp dịch vụ đến ngời có nhu cầu chính phủ điện tử là một cáchthức để " vận chuyển dịch vụ"

Không có tính đồng nhất, giống nhau Mỗi một khách hàng và mỗi một

ngữ cảnh có thể có loại dịch vụ "chất lợng khác nhau" Đầu vào để tạo ra dịch vụ

đó cũng không đồng nhất và do đó không thể tạo ra dịch vụ nh nhau Tâm lý củacán bộ, công chức rất khác nhau với từng ngời khác nhau, mặc dù quy chế khôngcho phép Cách ứng xử của ngời nhận dịch vụ cũng khác nhau nên làm cho dịch

vụ sẽ có chất lợng khác nhau

Nhậy cảm của lao động Các loại dịch vụ thờng gắn liền với con ngời hơn

là quy trình Thủ tục hành chính và quy trình giải quyết công việc cho dân dù đợcquy định vẫn không có thể giống nhau Yếu tố con ngời và quản lý nhân sự làquan trọng, quyết định sự thành công của các ngành công nghiệp dịch vụ Ví dụ,

du lịch: quầy lễ tân với các con ngời có phong cách khác nhau sẽ tạo ra sự hàilòng không giống nhau Công chức hành chính cũng tơng tự Khó có thể nói vềhợp lý, hoặc thị trờng

Thăng giáng của nhu cầu Hay dịch vụ khó có thể xác định chính xác quan

hệ cung - cầu để cân bằng Rất khó để xác định đợc nhu cầu Tính mùa vụ rất lớn

trong hoạt động cung cấp dịch vụ Trong khu vực công cũng xẩy ra tợng tự Mùathi cử cũng là mùa có nhiều nhu cầu về công chứng; Mùa xuân, thu là mùa c ới vànhiều nhu cầu về đăng ký kết hôn Mùa Hội diễn, festival là mùa của đi lại Mùatết nhu cầu đi lại cao Tính thăng giáng này đòi hỏi một "sự dự trữ tiềm năng" cầnthiết

Sự tham gia tích cực của ngời mua có thể tạo ra đợc dịch vụ nh ý Các loại

dịch vụ đợc cung cấp đòi hỏi có sự trao đổi trực tiếp với khách hàng Càng tạo racơ hội để càng "dễ bán" dịch vụ

Cung cấp dịch vụ liên quan đến các nhóm yếu tố sau:

 Nhà cung cấp dịch vụ (ai);

30

 Công cụ, thiết bị đợc sử dụng đề cung cấp dịch vụ;

 Điều kiện để cung cấp ( phòng, nhà, nơi đỗ xe, );

 Khách hàng của các nhà cung cấp dịch vụ (cho ai);

 Những ngời có liên quan

Ví dụ, dịch vụ sửa chữa thiết bị điện tử Ngời cung cấp dịch vụ; khách hàng,các trang thiết bị, điều kiện, đều có thể thấy cụ thể

Trong các yếu tố kể trên, một vấn đề đợc đặt ra khi nghiên cứu dịch vụ là cơ chế

để cung cấp dịch vụ bởi các nhà cung cấp dịch vụ với khách hàng của mình

Trong nền kinh tế thị tr ờng, dịch vụ đ ợc cung cấp bởi nhiều chủ thể khác nhau và cho nhiều nhóm đối t ợng Tuỳ thuộc vào điều kiện cụ thể mà các hoạt

động cung cấp dịch vụ đó tuân theo các loại cơ chế khác nhau Ví dụ, dịch vụchăm sóc khách hàng sau bán hàng (bảo hành) thờng đợc các nhà kinh doanh đa

ra nh là một loại dịch vụ miễn phí Trong thời gian bảo hành, mọi dịch vụ mangtính duy trì sản phẩm đều đợc doanh nghiệp thực hiện cơ chế miễn phí Bản chấtcủa loại hình dịch vụ sau bán hàng miễn phí không thuộc chủ đề trao đổi ở đây,nhng có thể nói đó là một cách thức rất quan trong để thu hút và duy trì kháchhàng

Nhiều loại dịch vụ đợc cung cấp theo cơ chế giá cố định Ví dụ, dịch vụ tàichính, gửi tiền Nhng cũng có nhiều loại dịch vụ mang tính thị trờng rất cao, tuỳthuộc vào mối quan hệ cung cầu để thiết lập cơ chế giá: cao, thấp

Dù theo nguyên tắc nào, các nhà cung cấp dịch vụ đều tìm mọi cách để vừathoả mãn nhu cầu của khách hàng, nhng đồng thời phải đem lại lợi ích (có thể trựctiếp thông qua lợi nhuận thu đợc từ cung cấp dịch vụ hoặc gián tiếp thông qua lợiích từ mua bán, trao đổi gia tăng do có dịch vụ)

Nghiên cứu hoạt động của hệ thống các cơ quan nhà nớc, bên cạnh sự cómặt của các doanh nghiệp nhà nớc thực hiện chức năng sản xuất hàng hoá (máymóc, xe, vải, đờng, ) thì hoạt động của các cơ quan nhà nớc chủ yếu thuộc lĩnhvực dịch vụ Nói nh vậy theo quan điểm của chính trị kinh tế học nhằm phân biệtgiữa hoạt động sản xuất hàng hoá (hữu hình, sờ đợc thấy đợc, lu kho bãi, ) vớihoạt động cung cấp dịch vụ Cũng chính vì nghĩa đó, không ít tài liệu, gọi hoạt

động của cơ quan nhà nớc là hoạt động phục vụ ( trong từ điển chung - từ phục vụ

31

Dịch vụ đ ợc cung cấp đến cho ai cũng sẽ là nguyên tắc để xem xét đến tính

"công- chung- public" của loại dịch vụ đó Nhiều loại dịch vụ đợc cung cấp nhằm

để đáp ứng đòi hỏi của một số đối tợng; nhng cũng có những loại dịch vụ đợc tạo

ra để cung cấp cho nhiều nhóm đối tợng; một số dịch vụ đợc tạo ra để cung cấp vìnhiều mục tiêu khác nhau

Trong lý thuyết tiêu dùng 20/, nhu cầu của xã hội loài ngời có thể chia thành

Mối quan hệ cung- cầu trong nền kinh tế thị tr ờng sẽ ảnh h ởng đến hoạt

động cung cấp dịch vụ Nh đã nêu trên, các nhà cung cấp dịch vụ nếu không tìm

thấy lợi ích trực tiếp hay gián tiếp, họ sẽ không cung cấp dịch vụ đó dù cả banhóm nhu cầu trên xuất hiện Trong những trờng hợp đó, nhà nớc phải có tráchnhiệm để cung cấp Đây cũng chính là tiền đề để xuất hiện thuật ngữ dịch vụ công

- public services Ví dụ trong nhóm các loại dịch vụ kinh tế, nhà nớc cung cấpnhiều loại dịch vụ Có những loại dịch vụ mang tính độc quyền của nhà nớc haychỉ có nhà nớc mới đợc quyền cung cấp những loại dịch vụ đó Ví dụ các loại

đăng ký; dịch vụ hải quan, Đây là nhóm dịch vụ rất cần thiết để thực hiện chứcnăng quản lý nhà nớc của các cơ quan nhà nớc Thiếu việc cung cấp các loại dịch

vụ đó, trật tự xã hội không bảo đảm và không quản lý đợc hệ thống thông tin cầnthiết Ví dụ, nếu nhà nớc không tạo ra dịch vụ cấp bằng lại xe các loại, sẽ khôngbảo đảm trật tự chung

Trên phơng diện dịch vụ đợc cung cấp cho xã hội, xét về phía ngời tiêu dùng,

từ "công" thể hiện đó là loại dịch vụ có nhiều ngời trong xã hội có nhu cầu sửdụng nó và xã hội phải tạo ra nó trong mối quan hệ cung cầu

Mặt khác, cũng do tính chung của nhiều ngời có nhu cầu và xã hội phải tạo

ra nó, đa số những loại dịch vụ đó thờng do nhà nớc (nhà cung cấp dịch vụ) đảmnhận Và trên khía cạnh đó, dịch vụ công thờng gắn liền với nhà nớc

Một số loại dịch vụ sau đây mang tính công thể hiện rõ nhất của cả hai loại tduy trên:

 Dịch vụ cung cấp nớc

20 Xem Khu vực công NXB KH&KT 1999

32

 Vận tải công cộng;

Cách thức lựa chọn của nhà nớc trong hoạt động cung cấp loại dịch vụ nào

có ý nghĩa quan trọng trong phát triển kinh tế - xã hội Trên quan điểm dịch vụtrong tiến trình phát triển kinh tế -xã hội, nếu xã hội có nhu cầu (nh trên đã nêu:nhu cầu xã hội) thì phải có ngời để cung cấp dịch vụ đó Sự lựa chọn mang tính tựnhiên để cung cấp thờng không thu hút các nhà cung cấp dịch vụ khu vực t nhânhay thứ ba vào những lĩnh vực không đem lại hiệu quả

Trong khi đó có nhiều loại dịch vụ khu vực t nhân không cung cấp bởi haiyếu tố:

- Yếu tố không phân chia đợc thành khẩu phần

- Không có đủ điều kiện để loại trừ

Cung cấp hàng hoá và dịch vụ là một hoạt động tất yếu của nền kinh tế Sựkhác nhau có thể thuộc về những câu hỏi rất cơ bản của hoạt động sản xuất cungcấp hàng hoá và dịch vụ:

- ai sản xuất ra các loại hàng hoá và dịch vụ đó

- Sản xuất để làm gì (mua, bán, trao đổi, cung cấp miễn phí, );

Với hai câu hỏi đó có thể phân loại các nhà sản xuất thành các nhóm:

- Các nhà sản xuất thuộc khu vực công

- Các nhà sản xuất thuộc khu vực t

- Các nhà sản xuất thuộc khu vực thứ ba Đây là một khu vực đợc nhiềungời nhấn mạnh đến hiện nay Khu vực thứ ba hay khu vực tự nguyện hay còn gọi

là khu vực phi lợi nhuận, phi chính phủ Hoạt động của khu vực này mang tính

"phục vụ" Tuy nhiên, cách hiểu phi lợi nhuận và bản chất của hoạt động phi lợinhuận với thực tế còn nhiều vấn đề cần bàn

Nh vậy, một loại hàng hoá và dịch vụ trong nền kinh tế thị trờng có thể domột trong các khu vực trên cung cấp và cũng có thể cả ba khu vực cùng tham giacung cấp một nhóm dịch vụ nào đó Ví dụ, dịch vụ giáo dục là một loại dịch vụ

mà cả ba khu vực trên đều có tiềm năng để cung cấp Và trên thực tế nhiều loạidịch vụ khác cũng có cơ chế đồng thời nhiều thành phần kinh tế thuộc ba khu vựctrên cung cấp

Về nguyên tắc của sản xuất trong nền kinh tế thị trờng, hàng hoá và dịch vụ

đợc sản xuất ra để bán Thông thờng giá bán đợc quyết định bởi cơ chế thị trờng

và chịu tác động của quan hệ cung - cầu 21/ Đối với các nhà sản xuất hàng hoá vàdịch vụ khu vực t nhân, lợi nhuận sẽ quyết định yếu tố giá Đối với hai khu vựccòn lại, giá bán phụ thuộc vào nhiều yếu tố, trong đó các chính sách của nhà nớc

đối với những loại hàng hoá và dịch vụ đợc nhà nớc tạo ra

Nhiều loại dịch vụ đang đợc cung cấp trong một nền kinh tế cụ thể Và tuỳthuộc vào mức độ phát triển kinh tế, xã hội cũng nh nhiều yếu tố khác, danh mụccác loại dịch vụ cần cho xã hội ngày càng gia tăng

Danh mục các loại dịch vụ có thể đợc phân loại theo nhiều tiêu chí và cóthể đợc sử dụng theo nhiều cách Một trong những loại dịch vụ đợc quan tâm đó là

21 Xem cung cầu, giá trị và giá cả của Mark Tuyển tập

33

dịch vụ công- public services Đó là loại dịch vụ đợc tiêu dùng mang tính phổbiến chung của nhiều ngời và đem lại lợi ích chung cho số đông đó Trong nhiềutài liệu, loại dịch vụ mang tính chất chung đó đợc gọi là dịch vụ công

Nghiên cứu cách tiếp cận thuật ngữ dịch vụ công từ quan điểm dịch vụ chothấy, khái niệm dịch vụ công xuất phát từ:

- Khía cạnh nhà cung cấp dịch vụ - nhà nớc trực tiếp hay gián tiếp;

- Khía cạnh ngời đợc hởng lợi ích từ các loại dịch vụ đó

Nếu đặt chính phủ vào trong cơ chế thị trờng, cung cấp dịch vụ công có thể

đợc xem xét dới 2 khía cạnh:

- Các loại hàng hoá không mang tính thị trờng Nghĩa là đó là những loạidịch vụ do khu vực nhà nớc cung cấp tài chính Mọi ngời ai cũng đợc tiếp cận, sửdụng nó, không phải thanh toán Ví dụ, đèn chiếu sáng đô thị; hệ thống giáo dục ởPháp

- Nhóm thứ hai là nhóm theo cơ chế thị trờng hay loại dịch vụ và hàng hoámang tính thị trờng Trong trờng hợp này, về nguyên tắc, ngời sử dụng dịch vụphải trả tiền cho dịch vụ đó Nhng trên thực tế, giá của các loại dịch vụ đó đợccung cấp không phản ảnh chi phi thực của nó Nhiều loại dịch vụ do nhà nớc cungcấp, giá đã bị nhiều nhóm lợi ích quyết định Nguyên nhân chính thuộc về việc sửdụng tiền nhà nớc để cung cấp loại dịch vụ đó

Từ cách hiểu đó, có thể định nghĩa dịch vụ công nh sau: Dịch vụ công theo

nghĩa chung nhất là loại dịch vụ do nhà nớc trực tiếp cung cấp hoặc trực tiếp chịu trách nhiệm và hỗ trợ tài chính

Cung cấp dịch vụ công là một quy trình nhiều bớc, gắn kết giữa nhà cungcấp dịch vụ và ngời tiêu dùng dịch vụ đó Mỗi một bên của mối quan hệ cung -cầu đều có ảnh hởng rất lớn đến chất lợng của dịch vụ đợc cung cấp Nếu hiểu rõquy trình cung cấp dịch vụ (công hay t) cũng nh các yếu tố tác động, sẽ có thểkiểm soát đợc hoạt động này một cách có hiệu quả Và khi hiểu rõ quy trình cungcấp dịch vụ cũng nh các yếu tố ảnh hởng đến hoạt động cung cấp dịch vụ này, cóthể thiết lập cơ chế kiểm soát chất lợng và áp dụng tiêu chuẩn ISO 9001-2000.Nếu cha hiểu rõ bản chất dịch vụ cũng nh các yếu tố ảnh hởng đến hoạt độngcung cấp dịch vụ đó, không có thể áp dụng đợc các loại tiêu chuẩn vì nh vậy chỉlàm cho tiêu chuẩn bị bóp méo, sản phẩm tạo ra không phải là sản phẩm chất l-ợng

34

1 Cải cách nhà nớc là một quá trình tất yếu và liên tục

Sự vận động và phát triển kinh tế - xã hội của các quốc gia đã làm cho nhucầu của xã hội ngày càng gia tăng cả về số lợng cũng nh chất lợng Điều đó đòi

35

hỏi nhà nớc cần phải đa ra đợc các biện pháp quản lý hệ thống kinh tế, xã hội mộtcách hiệu quả.

Quản lý theo nghĩa chung nhất của nó là sự tác động mang tính chất quyềnlực của tổ chức thông qua các nhà quản lý đến các đối tợng cần quản lý Hiệu quả,hiệu lực của hoạt động quản lý phụ thuộc vào phơng pháp quản lý đợc áp dụng.Quản lý nhà nớc là sự tác động bằng quyền lực nhà nớc - quyền lực công, thôngqua các quyết định quản lý do các nhà quản lý (đại diện cho nhà nớc) đa ra nhằmtác động đến sự vận động và phát triển kinh tế, xã hội

Bộ máy nhà nớc cũng nh nền hành chính nhà nớc hoạt động trong môi ờng ngày càng trở nên phức tạp Ngay bản thân một tổ chức, một doanh nghiệphoạt động trong môi trờng cũng chứa đựng nhiều yếu tố đòi hỏi các nhà quản lýphải biết cách phân tích và đánh giá đầy đủ và đúng các yếu tố tác động mới cóthể đa ra đợc các quyết định phù hợp Lý thuyết tổ chức và phân tích môi trờngtrong đó tổ chức, doanh nghiệp tồn tại, vận động và phát triển sẽ giúp cho nhàquản lý thấy đợc những điểm mạnh, điểm yếu, những lợi thế, thách thức đe doạ

tr-đến tổ chức, doanh nghiệp (phơng pháp SWOT) Đồng thời, nó cũng chỉ ra đợc

đâu là những yếu tố thuộc môi trờng bên trong của tổ chức, ở đó các nhà quản lý

có thể tác động, ảnh hởng đến; và đâu là những yếu tố môi trờng bên ngoài tác

động đến tổ chức, tác động của các nhà quản lý ít có đến các yếu tố đó, nhng nólại ảnh hởng rất lớn đến tổ chức

Nền hành chính nhà nớc cũng tồn tại, vận động và phát triển trong môi ờng rất phức tạp, đa dạng Tính phức tạp, đa dạng đó của môi trờng không chỉ thểhiện ở quy mô, mức độ tác động mà còn ở số lợng của yếu tố tác động; thể hiện cả

tr-ở tính phức tạp, đa dạng của phơng thức tác động của các nhân tố đó đến sự vận

động và phát triển của nền hành chính Nhiều phơng thức tác động đến nền hànhchính nhà nớc đến từ bên ngoài khó có thể lợng hoá

Môi trờng trong đó nền hành chính nhà nớc tồn tại, vận động và phát triểnluôn biến đổi (môi trờng động) Chính vì vậy những sự thay đổi, điều chỉnh phơngthức hoạt động quản lý nhà nớc đặt ra nh là một đòi hỏi tất yếu

Trong hoạt động quản lý, mỗi một phơng thức quản lý chỉ thích ứng trongmôi trờng cụ thể Khi môi trờng thay đổi, phơng thức quản lý cũng phải điềuchỉnh, thay đổi Sự thay đổi của môi trờng trong đó nền hành chính nhà nớc tồn tạibiểu hiện tất cả các lĩnh vực: chính trị, kinh tế, văn hoá, xã hội (trong đó môi tr-ờng chính trị có ý nghĩa quan trọng)

Môi trờng chính trị quốc tế đang có nhiều biến động phức tạp, không dễdàng có thể dự báo những xu thế đó Vì vậy, các nhà quản lý nhà nớc nói chung

và bộ máy hành chính nhà nớc nói riêng vẫn đứng trớc nhiều thách thức của sự tác

động naỳ và nếu không nhận thức đúng nội hàm của các vấn đề tác động đến nềnhành chính nhà nớc, sẽ không kịp đa ra các biện pháp để điều chỉnh, can thiệp cần

36

thiết nhằm làm cho nền hành chính nhà nớc thích ứng với môi trờng chính trị quốc

tế đang diễn biến rất phức tạp nh hiện nay

Môi trờng kinh tế thế giới cũng đang tác động rất mạnh hoạt động của bộmáy hành chính nhà nớc của các quốc gia trên thế giới Nếu nh các yếu tố thuộc ýthức hệ tác động đến hoạt động của nền hành chính nhà nớc có thể biểu hiện dớinhiều hình thức khác nhau và thông qua những hoạt động “diễn biến hoà bình”.,khó nhận dạng, thì vấn đề kinh tế thế giới tác động đến bộ máy nhà nớc nói chung

và nền hành chính nhà nớc nói riêng có thể dễ nhận dạng hơn và mức độ tác độngcủa nó có thể rất mạnh và đo lờng cụ thể

Thị trờng kinh tế thế giới đang ngày càng mở rộng và tính không biên giớicủa thị trờng kinh tế càng ngày càng thể hiện cụ thể Nhiều khu vực mậu dịch tự

do 22/ đã đợc hình thành nhằm giải quyết tốt hơn và thúc đẩy buôn bán giữa các

n-ớc với nhau và tạo ra một sự bình đẳng, cùng có lợi vì sự phát triển Nếu nh trn-ớc

đây, các nớc áp dụng những chính sách để bảo hộ hàng sản xuất trong nớc, hạnchế sự xâm nhập của hàng nớc ngoài thông qua hàng rào thuế quan, thì sự hìnhthành các khu mậu dịch t do tạo ra những cơ hội cạnh tranh lớn hơn; tạo cơ hội sửdụng tổt hơn, hiệu quả hơn lợi thế so sánh giữa các nớc thuộc khu vực mậu dịch t

do Điều đó cũng có nghĩa tăng hiệu quả trong hoạt động sản xuất, kinh doanh

Tính toàn cầu hoá và khu vực hoá về kinh tế cũng nh các vấn đề khác đã tạo

ra những thách thức và đòi hỏi mới của chính phủ nhiều quốc gia trong hoạt độngquản lý Đó không chỉ là sự quản lý nhằm phù hợp với đòi hỏi chung của các quốcgia trong tổ chức cùng liên kết, ví dụ Việt Nam trở thành thành viên chính thứcASEAN đòi hỏi nhà nớc Việt Nam cần có một sự thay đổi về mặt cơ cấu tổ chức;

về đội ngũ cán bộ công chức hành chính nhà nớc cũng nh các thủ tục, thông lệnhằm làm cho nền hành chính nhà nớc Việt Nam thích ứng với môi trờng hoạt

động mới cũng đồng thời đáp ứng đòi hỏi của sự hội nhập ASEAN cũng nh trongtơng lai của APEC, WTO

Việt Nam gia nhập và trở thành thành viên chính thức của ASEAN từ 1995

đã làm cho mối quan hệ Việt Nam và các quốc gia Đông Nam á có những bớcthay đổi quan trọng Nhiều mối quan hệ mới đợc thiết lập do từ sự nghi ngờchuyển sang sự hợp tác Nhiều vấn đề hợp tác đợc thiết lập, nhiều tổ chức, cơquan trong bộ máy hành chính nhà nớc đợc tạo ra Nhiều vấn đề thuộc về thủ tụchành chính, thủ tục hải quan, phải đợc xem xét, thay đổi nhằm phù hợp với xuthế hội nhập Nếu nh nền hành chính nhà nớc Việt Nam trớc đây chỉ phục vụ xãhội, công dân Việt Nam thì trong xu thế hội nhập khách hàng của nền hành chínhViệt Nam đã mở rộng hơn, phức tạp hơn và đa dạng hơn

Sự thay đổi của môi trờng chính trị, kinh tế, xã hội quốc gia, khu vực vàquốc tế đã làm cho nền hành chính nhà nớc phải biến đổi theo cho phù hợp

22 Khu mậu dịch t do là những khu vực trong đó giao lu hàng hoá có nguồn gốc từ các quốc gia đó trên một tỷ lệ nhất định sẽ không chịu thuế xuất, nhập khẩu hoặc chỉ chịu một tỷ lệ rất thấp Ví dụ từ 0-5% thay cho hàng chục, thậm chí hàng trăm% trớc khi hình thành khu mậu dịch t do.

37

Tìm kiếm các mô hình tổ chức lại nhà nớc và nền hành chính nhà nớc nhằm

đem lại hiệu quả cao hơn cho hoạt động quản lý nhà nớc luôn là điều suy nghĩ củanhiều nhà lãnh đạo nhà nớc khi lên nắm chính quyền Điều này có thể thấy khôngchỉ ở các nớc nh Mỹ, Anh, Pháp, Đức trong thời gian vừa qua, mà ngay cả các nớckhác nh Hàn quốc, Indonesia, Philippin ở châu á, đến các nớc ở châu Phi, châu

Mỹ la tinh hay Trung cận Đông Trong tác phẩm “Sáng tạo lại chính phủ” 23/, D.Osborne và R Gaebler cũng đã đa ra một số đề xuất nhằm thay đổi, cải cách hoạt

động quản lý của chính phủ sao cho phù hợp với xu thế vận động, phát triển củamôi trờng trong đó nền hành chính tồn tại Những t duy nh: nhà nớc là ngời láithuyền chứ không phải là ngời chèo thuyền (mặc dù động lực do nhà nớc tạo ra để

đẩy con truyền đi rất lớn); tăng cờng sự tham gia của cộng đồng trong việc đa racác quyết định quản lý hành chính nhà nớc; khuyến khích các hoạt động cung cấpcác dịch vụ cho xã hội

Tuy nhiên trong một thế giới đang thay đổi nh hiện nay, sự phức tạp củamôi trờng trong đó nền hành chính nhà nớc tồn tại, vận động và phát triển gia tăng

và điều cần đợc quan tâm là mỗi một nớc đều có những yếu tố lợi thế so sánh rấtkhác nhau và do đó không thể có một cách tiếp cận chung cho tất cả các n ớc Trảlời cho câu hỏi: “cái gì nhà nớc cần làm, phải làm và nhà nớc làm những việc đó

ra sao?”., tởng nh là câu hỏi mang tính cổ điển của kinh tế, nhng vẫn cha dễ dàng

đa ra câu trả lời tốt nhất Ngời ta vẫn tiếp tục tranh luận với nhau về chức năngcủa nhà nớc Vấn đề về những chức năng cơ bản, chức năng quan trọng cho đếnnhững chức năng tích cực nhằm giải quyết tốt hơn những khuyết tật của thị trờng.Các chức năng này cũng đợc khuyến cáo theo nhiều cấp độ khác nhau ở từng nớctuỳ thuộc vào năng lực của nhà nớc

Câu hỏi làm nh thế nào để đạt đợc hiệu quả cao nhất khi phải thực hiện các chứcnăng đó đang đặt ra nhiều tranh cãi Vấn đề điều tiết của nhà nớc đối với nền kinh

tế thị trờng đợc thừa nhận, ngày càng mở rộng nhng lại phức tạp hơn, vợt sangnhiều lĩnh vực nh môi trờng sinh thái, thị trờng tài chính, độc quyền Vấn đề kếthợp giữa thị trờng, xã hội công dân và nhà nớc trong việc cung cấp nhiều loại dịch

vụ đợc quan tâm, nhng cũng hoàn toàn không giống nhau

Chúng ta tiến hành cải cách nền hành chính nhà nớc trong bối cảnh nềnkinh tế trong nớc đang chuyển đổi rất mạnh từ nền kinh tế kế hoạch hoá tập trungsang nền kinh tế thị trờng, trong bối cảnh chính trị, kinh tế, xã hội của khu vực,thế giới đang có nhiều biến động phức tạp, kể cả những biến động không đợc dựkiến của các tổ chức tài chính khu vực (ví dụ, khủng hoảng tài chính Đông Nam áhình nh đã không đợc dự báo trớc của cả Qũy tiền tệ quốc tế (MIF), Ngân hàngphát triển châu á (ADB)

Nhiều biện pháp cải cách hành chính nhà nớc đợc tiến hành trong khuônkhổ của 3 định hớng lớn đã đợc Hội nghị ban chấp hành trung ơng lần thứ 8(Khoá VII) đề ra và đợc nhắc lại trong nhiều văn kiện khác: cải cách thể chế hànhchính; cải cách cơ cấu tổ chức bộ máy và cải cách vấn đề con ngời trong bộ máy

23 Sách đã dẫn

38

Đó cũng là những hớng vĩ mô của cải cách nền hành chính nhà nớc của nhiều nớctrên thế giới Nhng một vấn đề đặt ra trong tiến trình cải cách nền hành chính nhànớc vẫn là những hoạt động cụ thể của cải cách và hiệu quả của nó Và điều đóchỉ có thể làm đợc trên cơ sở phân tích một cách thực tế môi trờng của các hoạt

động cải cách đợc tiến hành kể cả môi trờng trong nớc, môi trờng khu vực và môitrờng quốc tế Có thể nói, xét trên giác độ vĩ mô, nhiều hoạt động cải cách nềnhành chính thông qua việc hoàn thiện các thủ tục quản lý hành chính nhà nớc (thủtục hành chính), việc ban hành các văn bản pháp luật quản lý nhà n ớc đợc d luậntrong và ngoài nớc hoan nghênh, xem đó là những bớc cải cách quan trọng ở nớc

ta Nhiều kết quả của cải cách đã thấy rõ tác động tích cực của nó đến sự vận động

và phát triển kinh tế - xã hội Nhng cũng cần thấy rằng hoạt động cải cách nềnhành chính nhà nớc thông qua việc hoàn thiện hệ thống văn bản quản lý nhà nớcphải đợc xác định trên cơ sở lợi ích quốc gia trong khuôn khổ so sánh lợi thế củaViệt Nam đối với các nớc Đồng thời cũng phải vì lợi ích của các nhà sản xuất,ngời tiêu dùng Đặc biệt trong lĩnh vực quản lý kinh tế, các văn bản pháp luật phảivừa bảo vệ lợi ích của các nhà sản xuất, đồng thời phải bảo vệ lợi ích của ngời tiêudùng trong khuôn khổ của một thị trờng không chỉ trong biên giới quốc gia mà làcủa cả khu vực 10 nớc ASEAN cũng nh cả châu á, khu vực APEC và cả thế giới.Các nhà doanh nghiệp trong nớc mong muốn đợc bảo vệ nhiều hơn bằng việc tăngthuế nhập khẩu các loại hàng hoá đợc đa vào Việt Nam cạnh tranh lành mạnh vớihàng hoá nội địa để hàng hoá nội địa đợc lợi về giá, dần dần vơn lên Trong khi đóngời tiêu dùng lại ủng hộ hơn xu thế mở cửa theo thông lệ ASEAN càng sớm càngtốt để họ có nhiều lựa chọn hơn, rẻ hơn (ví dụ: mặt hàng xi măng là một điểnhình; hay công nghiệp hàng điện tử) Trong khi đó đối với các loại hàng hoá cókhả năng xuất khẩu, các nhà sản xuất mong muốn đợc giảm thuế, trợ cấp về thuế,

để họ giành đợc thị trờng Trong bối cảnh quốc tế hiện nay, nếu nh không hộinhập, không đặt Việt Nam vào trong môi trờng hội nhập, và nếu các tổ chức kinh

tế Việt Nam vẫn mong muốn nhận đợc trợ cấp của nhà nớc thông qua nhiều hìnhthức khác nhau trong đó có bảo hộ mà không dựa vào nội lực của mình, tìm kiếmphơng thức sản xuất thích hợp (công nghệ, nhân công, nguyên liệu, ) sao chohiệu quả cao nhất thì nhất định không thể cạnh tranh đợc trên thị trờng khu vực vàquốc tế Vấn đề quan trọng đối với nhà nớc là phải tạo ra đợc một hàng lang pháp

lý vừa phù hợp với thông lệ khu vực, quốc tế, vừa phù hợp với đặc trng kinh tế - xãhội ở nớc ta song phải rõ ràng, minh bạch, bình đẳng, công khai Có nh vậy mớitạo cho các chủ thể kinh tế khác nhau phát huy hết nội lực của mình một cáchhiệu quả, trung thực Sự tham gia của xã hội công dân, của các nhóm, các tổ chức,hiệp hội những ngời sản xuất sẽ có ý nghĩa rất quan trọng trong quyết định Ví dụtrờng hợp phân bổ quota xuất khẩu các loại hàng hoá của Việt Nam đến các thị tr-ờng có hạn chế Thực chất của vấn đề này không phải Việt Nam hạn chế xuấtkhẩu mà từ phía đối tác hạn chế Đối với Việt Nam, không nên có sự hạn chế cho

ai có quyền xuất khẩu, ai không có quyền xuất khẩu Thông qua việc cho ai xuấtkhẩu, xuất bao nhiêu hoặc không đợc xuất bằng đấu thầu quota trong thời gian

39

qua càng có thể là một cố gắng để lựa chọn nhà xuất khẩu, song cũng không ít

điều cần phải bàn thêm về việc đấu thầu quota Nếu nh có đợc cách thức phù hợp

để khuyến khích xuất khẩu trực tiếp, tránh việc thiếu hay mua bán quota

Trong lĩnh vực đào tạo đội ngũ cán bộ , công chức nhà nớc cũng cần tìmkiếm những phơng thức đào tạo phù hợp với đòi hỏi hoạt động quản lý nhà nớc

Đào tạo bồi dỡng cán bộ, công chức cao cấp, trung cấp hoặc các cấp khác đã đếnlúc cũng cần phải theo nguyên tắc cập nhật nhằm làm cho kiến thức bồi dỡng củacán bộ, công chức phù hợp và thích ứng với môi trờng Cần phải xem lại phơngthức đào tạo 1 lần khoảng 2-3 tháng cho cả một ngạch (công chức cao cấp, trungcấp bồi dỡng 2-3 tháng và coi nh đã hoàn thành chơng trình bồi dỡng; các ngạchkhác cũng tơng tự) hay là nên đào tạo, bồi dỡng mang tính cập nhật hàng năm

Cải cách bộ máy hành chính nhà nớc nói chung và cải cách phơng thứcquản lý hành chính nhà nớc nói riêng (nền hành chính nhà nớc) là một vấn đềmang tính chất liên tục và là tất yếu của tất cả các quốc gia Các quốc gia lựa chọnphơng thức khác nhau để tiến hành cải cách Có những quốc gia trong tiến trìnhcải cách đã rơi vào khủng hoảng, mâu thuẫn cả về chính trị, kinh tế, xã hội và đẩyxã hội đến sự chia rẽ sắc tộc, dân tộc, phá vỡ tính thống nhất của xã hội; có nhữngquốc gia thành công ở mức độ thấp, có quốc gia thành công cao; có quốc gia lựachọn cách tiếp cận chính trị thay cho kinh tế Dù lựa chọn phơng thức nào, thìmục tiêu cuối cùng vẫn gảI quyết các vấn đề:

- Tạo khuôn khổ pháp luật

- Trách nhiệm của nhà nớc trên lĩnh vực kinh tế nh xoá đói giảm nghèo,thất nghiệp, dịch vụ công

- Gia tăng năng lực của bộ máy quản lý hành chính nhà nớc

- Tăng tính chịu trách nhiệm của bộ máy quản lý hành chính nhà nớc vớicác quyết định của mình (bao gồm cả tập thể, cá nhân)

- Hiệu lực, hiệu suất, hiệu quả của hoạt động quản lý

Đó cũng là những tiêu chí mà các nhà cải cách hớng đến hoặc từng yếu tố hoặc tất cả theo nhiều cách tiếp cận khác nhau trên cơ sở phân tích đầy đủ môi tr-ờng trong đó phơng thức cải cách đợc đa ra (xem sơ đồ hình 6)

40

Môi tr ờng bên trong và bên ngoài các cơ

quan hành chính thay đổi ?

Trị trệ, bảo thủ, chống lại ? Thay đổi từng bộ phận, điều chỉnh ? Thay đổi mang tính thích ứng ? Thay đổi mang tính hệ thống ?

T duy lại hoạt động quản lý hành