THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TRÊN ĐỊA BÀNHUYỆN M’DRẮK, TỈNH ĐẮK LẮK

Trên cơ sở kế thừa các vấn đề về lý luận đối với công tác quản lý, phân cấp quản lý, thực hiện áp dụng Luật Ngân sách Nhà nước trong quá trình thực hiện chính sách chi NSNN của các nghiê

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM

HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

PHẠM NGỌC QUANG

THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TRÊN ĐỊA BÀN HUYỆN M’DRẮK, TỈNH ĐẮK LẮK

LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG

ĐẮK LẮK, năm 2019

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM

HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

PHẠM NGỌC QUANG

THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TRÊN ĐỊA BÀNHUYỆN M’DRẮK, TỈNH ĐẮK LẮK

Ngành: Chính sách công

Mã số: 8 34 04 02

LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC

TS BÙI NGUYỄN NAM

ĐẮK LẮK, năm 2019

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan đề tài "Thực hiện chính sách quản lý chi NSNN trên địa bàn huyện M’Drắk, tỉnh Đắk Lắk" là kết quả nghiên cứu của cá nhân tôi cùng với quá trình giúp đỡ tận tình của người hướng dẫn kho học TS Nguyễn Bùi Nam Các trích dẫn, số liệu nghiên cứu trong luận văn là trung thực, có nguồn gốc rõ ràng, hợp pháp Luận văn không hề có bất kỳ sự sao chép nào mà không có nguồn trích dẫn nguồn, tác giả

Đắk Lắk, tháng 8 năm 2019

Tác giả luận văn

Phạm Ngọc Quang

Cuối cùng, tôi xin chân thành cảm ơn gia đình, bạn bè và đồng nghiệp đã tạo điều kiện giúp đỡ, động viên, khích lệ, ủng hộ và giúp đỡ tôi trong suốt thời gian học và hoàn thành luận văn này

Đắk Lắk, tháng 8 năm 2019

Tác giả luận văn

Phạm Ngọc Quang

MỤC LỤC

MỞ ĐẦU 1

Chương 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CẤP HUYỆN 10

1.1 Khái niệm và ý nghĩa quản lý chi ngân sách Nhà nước 10

1.2 Nội dung thực hiện chính sách quản lý chi ngân sách Nhà nước 27

1.3 Những yếu tố ảnh hưởng đến thực hiện quản lý chi ngân sách Nhà nước 37

Chương 2: THỰC TRẠNG THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TRÊN TRÊN ĐỊA BÀN HUYỆN M’DRẮK, TỈNH ĐẮK LẮK 44

2.1 Điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội của huyện M'Drắk 44

2.2 Tình hình thực hiện chính sách quản lý chi ngân sách Nhà nước trên trên địa bàn huyện M’Drắk 46

2.3 Đánh giá kết quả thực hiện chính sách quản lý chi ngân sách Nhà nước trên địa bàn huyện M’Drắk 61

Chương 3: CÁC GIẢI PHÁP ĐẨY MẠNH THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TRÊN TRÊN ĐỊA BÀN HUYỆN M’DRẮK 65

3.1 Quan điểm, định hướng thực hiện chính sách quản lý chi ngân sách Nhà nước của huyện M’Drắk 65

3.2 Các giải pháp đẩy mạnh thực hiện chính sách quản lý chi ngân sách Nhà nước của huyện M’Drắk 66

3.3 Một số kiến nghị 70

KẾT LUẬN 73

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 74

DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT

KBNN Kho bạc Nhà nước HĐND Hội đồng nhân dân UBND Ủy ban nhân dân

NSNN Ngân sách Nhà nước

DANH MỤC CÁC BẢNG

Bảng 2.1: Chi ngân sách huyện M’Drắk năm 2015 55 Bảng 2.2: Chi ngân sách huyện M’Drắk năm 2016 57 Bảng 2.3: Chi ngân sách huyện M’Drắk năm 2017 60 Bảng 2.4: Tổng hợp chi ngân sách huyện M’Drắk giai đoạn 2015 - 2017 62

DANH MỤC CÁC HÌNH, HÌNH VẼ, BIỂU ĐỒ, SƠ ĐỒ

TÊN CÁC HÌNH, HÌNH VẼ, BIỂU ĐỒ, SƠ ĐỒ Trang

Hình 2.1: Biểu đồ chi NSNN huyện M’Drắk giai đoạn 2015 - 2017 64

1

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Việc quản lý NSNN ở nước ta từng bước được hoàn thiện kể từ sau khi có Luật Ngân sách Nhà nước (20/03/1996), sửa đổi, bổ sung, điều chỉnh luật NSNN (20/05/1998), sửa đổi, bổ sung, điều chỉnh Luật Ngân sách Nhà nước (16/12/2002) bắt đầu thực hiện từ 01/01/2004 và sửa đổi, bổ sung, điều chỉnh Luật Ngân sách Nhà nước (25/6/2015) bắt đầu thực hiện từ 01/01/2017

Có thể nhận thấy rằng việc quản lý NSNN luôn được Đảng và Nhà nước ta đặc biệt quan tâm, chú trọng Việc quản lý NSNN đã từng bước được hoàn thiện, hệ thống cơ chế chính sách và cơ chế quản lý tài chính đã nâng cao tính chủ động và trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức và các cá nhân trong việc quản lý và sử dụng NSNN Từ đó đã khai thác tốt nội lực, đa dạng hoá các nguồn vốn cho đầu tư phát triển, sử dụng tiết kiệm và có hiệu quả nguồn vốn NSNN

Tuy nhiên, trong thực tế hiện nay vẫn còn tồn tại một số khuyết điểm, hạn chế, dẫn đến việc quản lý và sử dụng NSNN vẫn chưa đồng bộ, ảnh hưởng đến quá trình thực hiện chính sách quản lý chi NSNN Ở một số địa phương việc thực hiện chi NSNN vẫn còn lúng túng, thiếu sự thống nhất, vẫn còn xẩy ra tình trạng sử dụng NSNN lãng phí, dàn trải, nạn tham ô, tham nhũng, biển thủ tiền và tài sản Nhà nước vẫn còn xẩy ra

Huyện M’Drắk, tỉnh Đắk Lắk là địa phương không ngoại lệ, việc thực hiện chính sách thu, chi NSNN nói chung và thực hiện chính sách quản lý chi NSNN nói riêng trong thời gian qua cũng bộc lộ nhiều tồn tại, yếu kém: Công tác thực hiện chính sách quản lý chi NSNN vẫn xảy ra tình trạng chi ngoài kế hoạch theo cơ chế xin cho; việc kiểm soát chi ngân sách, cơ chế phân cấp quản lý ngân sách, tổ chức bộ máy quản lý NSNN đang còn nhiều vấn đề tồn tại chưa được củng cố và hoàn thiện; bố trí vốn đầu tư xây dựng cơ bản hàng

đã chọn đề tài nghiên cứu “Thực hiện chính sách quản lý chi NSNN trên địa bàn huyện M’Drắk, tỉnh Đắk Lắk”, để làm sáng tỏ những vấn đề phát sinh

từ thực tiễn và đặc thù việc thực hiện quản lý chi NSNN ở địa phương, tìm ra các giải pháp để việc thực hiện chính sách quản lý chi NSNN trên địa bàn đạt hiệu quả cao hơn

2 Tình hình nghiên cứu đề tài

2.1 Một số nghiên cứu ngoài nước

Năm 1940, V.O Key, trong bài viết “The lack of a Budgetary Theory” (Sự thiếu hụt một lý thuyết ngân sách), đã nhấn mạnh rằng, cần xây dựng lý

thuyết về điều hành NSNN và cho rằng, lý thuyết điều hành NSNN có vai trò quan trọng trong quản lý kinh tế vĩ mô cũng như trong lĩnh vực gia tăng hiệu quả phân bổ ngân sách của chính phủ

Sau nhiều năm theo dõi tình hình quản lý tài chính công ở nhiều quốc gia, IMF nhận thấy rằng, cần xây dựng một khung lý thuyết về điều hành ngân sách quốc gia để làm chuẩn mực đánh giá Vì thế, năm 1998 IMF đã

biên soạn Tài liệu: Bộ Quy tắc minh bạch tài khóa, sau đó có điều chỉnh, bổ

3

sung vào các năm 2001 và năm 2007 Bộ quy tắc này đưa ra các chuẩn mực

mà IMF coi là các thông lệ tốt về minh bạch tài khóa theo 45 nội dung của hệ thống quản lý tài chính công được nhóm thành bốn trụ cột: Vai trò và trách nhiệm rõ ràng về quản lý tài chính công; Quy trình ngân sách mở; (Công khai thông tin tài khóa; đảm bảo liêm chính, bao gồm vấn đề chất lượng dữ liệu và giám sát bên ngoài)

Nhằm cụ thể hơn nữa các tiêu chí đánh giá, năm 2006 IMF tiếp tục

biên soạn Tài liệu; Chỉ số ngân sách mở IBP Trong Tài liệu này IMF trình

bày cụ thể các khía cạnh cần cải thiện tính công khai và thu hút sự tham gia của công chúng trong minh bạch tài khóa Điểm số của chỉ số ngân sách mở IBP dựa trên đánh giá theo 92 câu hỏi bao gồm các nội dung: Sự tồn tại tám văn bản ngân sách chính và mức độ toàn diện của dữ liệu; sự tham gia của công chúng và các thể chế về trách nhiệm giải trình

Năm 2002 Tổ chức Hợp tác và Phát triển kinh tế cũng biên soạn tài

liệu: Thông lệ tốt nhất về minh bạch tài khóa (BPBT) Tài liệu này dựa trên

kinh nghiệm của các quốc gia thành viên để đưa ra các thông lệ tốt theo ba nhóm: (i) Bảy báo cáo ngân sách chính cần được lập; (ii) Các nội dung công khai cụ thể trong các báo cáo đó; (iii) Các thông lệ nhằm đảm bảo chất lượng

và mức độ liêm chính trong các báo cáo ngân sách không bao trùm các hoạt động ngoài ngân sách hoặc bán tài khóa OECD dựa vào tài liệu này để khảo sát mức độ minh bạch tài khóa tại các quốc gia lựa chọn

Trong tác phẩm “Kinh tế công cộng”, J Stiglitz cho rằng, Nhà nước nên chi tiêu ngân sách để cung cấp hàng hóa công cộng, hỗ trợ ngành y tế, giáo dục, quốc phòng, thực thi một số chính sách an sinh xã hội nhưng cần lựa chọn giải pháp hợp lý theo hoàn cảnh lịch sử, bởi vì các mục tiêu hiệu quả, công bằng và ổn định mà Nhà nước theo đuổi có thể mâu thuẫn với nhau Trong quản lý đầu tư công, cần giảm thiểu các biện pháp gây méo mó thị

4

trường và áp dụng các phân tích lợi ích, chi phí để nâng cao hiệu quả chi NSNN Các chương trình chi tiêu của Nhà nước cần phải được đánh giá tác động của nó để có điều chỉnh khi cần thiết J Stiglitz nhấn mạnh, chi đầu tư công phải gắn với đánh giá hiệu quả các hoạt động được NSNN tài trợ

Anand Rajaram, Tuan Minh Le, Nataliya Biletska và Jim Brumby,

trong bài A Diagnostic Framework for Assessing Public Investment Management - về khung chuẩn cho đánh giá quản trị đầu tư công (2010), đã

mô tả tám đặc điểm "cần phải có" của hệ thống đầu tư công tốt, đó là: (1) Hướng dẫn đầu tư, phát triển dự án và sàng lọc sơ bộ; (2) Thẩm định dự án chính thức; (3) Rà soát đánh giá độc lập; (4) Lựa chọn dự án và lập ngân sách; (5) Thực hiện dự án; (6) Điều chỉnh dự án; (7) Hoạt động của cơ sở; (8) Đánh giá dự án

Các nghiên cứu trên cho thấy cách thức quản lý ngân sách của mỗi nước, mặc dù có một số điểm tương đồng, nhưng khá khác biệt về mặt quy trình cũng như vai trò cụ thể của mỗi chủ thể trong quản lý ngân sách quốc gia

2.2 Một số công trình nghiên cứu trong nước

Sách chuyên khảo: “Quản lý chi tiêu công ở Việt Nam - Thực trạng và giải pháp’" của tác giả Dương Thị Bình Minh đã hệ thống hóa các vấn đề lý

luận về quản lý chi tiêu công và tiến hành phân tích thực trạng thực hiện chi NSNN ở Việt Nam giai đoạn 1991 - 2004, chỉ ra những thành công, hạn chế

và nguyên nhân Tác giả cuốn sách cũng đề xuất một tổ hợp các giải pháp đổi mới chi tiêu công cho giai đoạn 2006 - 2010 như tăng cường tính minh bạch, nâng cao trách nhiệm giải trình, nâng cao hiệu quả chi tiêu công

Hai bài viết: “Nâng cao hiệu quả quản lý chi tiêu công ở Việt Nam hiện nay” của tác giả Nguyễn Thế và “Tăng cường hiệu quả chi tiêu ngân sách ở Việt Nam” của tác giả Nguyễn Thúy Nguyệt đã đưa ra các bằng chứng

cho thấy, hiệu quả chi tiêu công của Việt Nam khá thấp và kiến nghị một số

Đề tài khoa học B 2003 - 22 - 44 do Sử Đình Thành, Đại học Kinh tế

Thành phố Hồ Chí Minh làm chủ nhiệm (2005): Vận dụng phương thức lập ngân sách theo kết quả đầu ra trong quản lý chi tiêu công ở Việt Nam đã

chứng minh hiệu quả của các dự án đầu tư từ NSNN khá thấp, từ đó kiến nghị

áp dụng cơ chế thực hiện chi NSNN theo kết quả đầu ra Nhóm tác giả cho rằng, quản lý ngân sách theo kết quả đầu ra là phương thức quản lý tối ưu đã được nhiều nước áp dụng Tuy nhiên, thách thức nhất của mô hình quản lý này là phải xác định cụ thể (đo lường được) kết quả đầu ra Các dự án đầu tư xây dựng công trình, sản xuất kinh doanh có thể dễ áp dụng mô hình này, nhưng đối với các dự án đầu tư trên lĩnh vực cung cấp dịch vụ công như y tế, giáo dục rất khó đánh giá kết quả đầu ra của việc sử dụng NSNN

Hầu hết các công trình nghiên cứu trong nước về thực hiện chi NSNN đều đề cập đến khung khổ lý thuyết và pháp lý hiện có về quản lý chi NSNN,

sử dụng khung khổ lý thuyết - pháp lý đó để phân tích thực trạng chi ngân sách ở Việt Nam trong các thời kỳ khác nhau, chỉ rõ những hạn chế, nguyên

6

nhân để đề xuất giải pháp đổi mới thực hiện chi NSNN theo hướng phù hợp với kinh tế thị trường, hội nhập và điều kiện thực tế Các tác giả cũng đề cao vai trò của Luật Ngân sách Nhà nước và đưa ra những yêu cầu trong điều hành quản lý chi ngân sách như: Hoàn thiện khung khổ pháp lý quản lý chi ngân sách; cải thiện tính minh bạch trong quá trình chi NSNN; nâng cao hiệu quả phân bổ nguồn lực; đổi mới cơ cấu chi và nhất là phải tăng cường hoạt động kiểm soát chi

Trên địa bàn huyện M’Drắk, tỉnh Đắk Lắk kể từ khi Luật Ngân sách Nhà nước có hiệu lực thi hành đến nay, chưa có đề tài khoa học, luận văn nào

đề cập đến vấn đề này Trên cơ sở kế thừa các vấn đề về lý luận đối với công tác quản lý, phân cấp quản lý, thực hiện áp dụng Luật Ngân sách Nhà nước trong quá trình thực hiện chính sách chi NSNN của các nghiên cứu nêu trên, tác giả sẽ chuyên sâu vào nghiên cứu các vấn đề: Lý luận cơ bản về NSNN nói chung và thực hiện chính sách chi NSNN nói riêng; phân tích rõ thực trạng về công tác thực hiện chính sách chi NSNN trên địa bàn huyện M’Drắk, tỉnh Đắk Lắk; Đề xuất một số giải pháp nhằm đổi mới và hoàn thiện việc thực hiện chính sách chi NSNN trên địa bàn huyện M’Drắk, tỉnh Đắk Lăk

3 Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu

3.2 Nhiệm vụ nghiên cứu

Luận văn được nghiên cứu nhằm thực hiện một số mục tiêu cơ bản: Luận văn có nhiệm vụ trả lời và làm sáng tỏ những nội dung sau:

4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

4.1 Đối tượng nghiên cứu

Thực hiện chính sách quản lý chi NSNN ở huyện M’Drắk, tỉnh Đắk Lắk

4.2 Phạm vi nghiên cứu

Luận văn tập trung nghiên cứu công tác thực hiện chính sách quản lý chi NSNN trên địa bàn huyện M’Drắk, tỉnh Đắk Lắk và chủ yếu tập trung nghiên cứu, xem xét, phân tích, đánh giá công tác thực hiện chính sách chi NSNN trên địa bàn huyện M’Drắk, tỉnh Đắk Lắk qua các năm từ 2015 - 2017

5 Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu

5.1 Phương pháp luận

Luận văn được triển khai nghiên cứu dựa trên quan điểm của chủ nghĩa Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh; đường lối, quan điểm của Đảng và chính sách pháp luật của Nhà nước về chi NSNN Ngoài ra luận văn còn sử dụng các kinh nghiệm rút ra từ các công trình nghiên cứu trước đó về chi NSNN và từ các tư liệu trong quá khứ về tài chính NSNN của huyện M’Drắk, tỉnh Đắk Lắk nhằm làm rõ thực trạng để có ý kiến cho hiện tại và kiến nghị giải pháp cho tương lai, góp phần vào quá trình sửa đổi Luật NSNN trong thời gian sắp tới

8

5.2 Phương pháp nghiên cứu

Các phương pháp chủ yếu được sử dụng trong quá trình nghiên cứu viết luận văn là phương pháp thống kê, tổng hợp, phân tích, so sánh và các phương pháp khác nhằm giải quyết các vấn đề có liên quan đến nội dung đề

tài:

- Phương pháp so sánh: So sánh theo thời gian của từng chỉ tiêu

- Phương pháp thống kê: Số liệu của đề tài được thống kê từ các báo cáo của Việt Nam

- Phương pháp phân tích, tổng hợp: Tổng hợp, phân tích và đánh giá để tìm ra được diễn biến cũng như những hạn chế và từ đó tìm ra giải pháp

- Số liệu thu thập và xử lý qua nguồn ngoại vi thu thập được từ các nguồn: sách báo, các phương tiện truyền thông, số liệu từ cục thống kê, báo cáo thường niên của cơ quan Nhà nước

6 Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn

6.1 Về lý luận

Luận văn sẽ hệ thống hóa và phát triển được các vấn đề lý luận cơ bản về NSNN nói chung và thực hiện quản lý chi NSNN nói riêng, vấn đề này được trình bày và phân tích đầy đủ trên các khía cạnh: Khái niệm, đặc điểm, vai trò, các nhân

tố ảnh hưởng, nguyên tắc, nội dung và phương thức thực hiện chính sách quản lý chi NSNN Luận văn cũng sẽ nghiên cứu kinh nghiệm thực hiện chính sách quản

lý chi NSNN của một số địa phương từ đó rút ra kinh nghiệm cho việc thực hiện chính sách quản lý chi NSNN tại huyện M’Drắk, tỉnh Đắk Lắk

6.2 Về thực tiễn

Luận văn đi vào phân tích thực trạng quản lý chi NSNN và môi trường, thể chế phát triển thực hiện quản lý chi NSNN tại huyện M’Drắk, tỉnh Đắk Lắk giai đoạn 2015 - 2017 Trên cơ sở đó làm rõ các vấn đề nổi cộm trong thực hiện chính sách quản lý chi NSNN tại huyện M’Drắk, tỉnh Đắk Lắk đối

9

với các khoản chi thường xuyên, chi đầu tư phát triển; vấn đề kiểm soát chi NSNN qua KBNN và công tác thanh tra, kiểm tra việc chấp hành pháp luật về chi NSNN Qua đó, chỉ ra những kết quả đạt được và một số tồn tại, hạn chế trong quá trình thực hiện quản lý chi NSNN trên địa bàn huyện M’Drắk, tỉnh Đắk Lắk; phân tích, mổ xẻ các nguyên nhân của những tồn tại, hạn chế để làm

căn cứ đưa ra những giải pháp khắc phục

7 Kết cấu của luận văn

Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, nội dung chính của luận văn gồm 03 chương:

Chương 1: Cơ sở lý luận về NSNN và quản lý chi NSNN cấp huyện Chương 2: Thực trạng thực hiện chính sách quản lý chi NSNN trên trên địa bàn huyện M’Drắk, tỉnh Đắk Lắk

Chương 3: Các giải pháp đẩy mạnh thực hiện chính sách quản lý chi NSNN trên trên địa bàn huyện M’Drắk

10

Chương 1

CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

1.1 Khái niệm và ý nghĩa quản lý chi ngân sách Nhà nước

1.1.1 Khái niệm ngân sách Nhà nước và quản lý chi ngân sách Nhà nước

- Khái niệm ngân sách Nhà nước

NSNN là dự toán hàng năm về toàn bộ các nguồn tài chính được huy động cho Nhà nước và sử dụng các nguồn tài chính đó, nhằm bảo đảm thực hiện chức năng của Nhà nước do Hiến pháp quy định Đó là nguồn tài chính tập trung quan trọng nhất trong hệ thống tài chính quốc gia

NSNN là tiềm lực tài chính, là sức mạnh về mặt tài chính của Nhà nước Quản lý và điều hành NSNN có tác động chi phối trực tiếp đến các hoạt động khác trong nền kinh tế

Theo luật ngân sách của Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam ban hành ngày 30/6/1996 thì “NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước trong dự toán đã được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quyết định

và được thực hiện trong một năm, để đảm bảo thực hiện các chức năng, nhiệm

vụ của Nhà nước”

NSNN bao gồm các khoản thu: Từ thuế, phí, lệ phí, các khoản thu từ hoạt động kinh tế của Nhà nước, các khoản đóng góp của các tổ chức và cá nhân, các khoản viện trợ, các khoản thu khác theo quy định của pháp luật, các khoản do Nhà nước vay để bù đắp bội chi, được đưa vào cân đối NSNN và bao gồm các khoản chi: Chi phát triển kinh tế xã hội, bảo đảm quốc phòng an ninh, bảo đảm hoạt động bộ máy Nhà nước, chi trả của Nhà nước, chi viện trợ

và các khoản chi khác theo quy định của pháp luật

- Khái niệm thu ngân sách Nhà nước

Khái niệm

11

Để có kinh phí chi cho mọi hoạt động của mình, Nhà nước đã đặt ra các khoản thu (các khoản thuế khóa) do mọi công dân đóng góp để hình thành nên quỹ tiền tệ của mình Thực chất, thu NSNN là việc Nhà nước dùng quyền lực của mình để tập trung một phần nguồn tài chính quốc gia hình thành quỹ NSNN nhằm thỏa măn các nhu cầu của Nhà nước

Ở Việt Nam, thu NSNN bao gồm những khoản tiền được thu theo quy định của Luật do Nhà nước ban hành và được nộp vào ngân sách nhằm đáp ứng các yêu cầu chi tiêu của Nhà nước Thu NSNN chỉ bao gồm những khoản tiền Nhà nước huy động vào ngân sách mà không bị ràng buộc bởi trách nhiệm hoàn trả trực tiếp cho đối tượng nộp Theo Luật Ngân sách Nhà nước hiện nay, nội dung các khoản thu NSNN bao gồm: Thuế, phí, lệ phí do các tổ chức và cá nhân nộp theo quy định của pháp luật; Các khoản thu từ hoạt động kinh tế của Nhà nước; Các khoản đóng góp của các tổ chức và cá nhân; Các khoản viện trợ; Các khoản thu khác theo quy định của pháp luật

Theo quy định hiện nay, các khoản thu mang tính chất hoàn trả như vay nợ và viện trợ có hoàn lại thì không tính vào thu NSNN Cụ thể Nghị định 60/2003/NĐ-CP ngày 06/6/2003 của Chính phủ và Thông tư 59/2003/TT-BTC ngày 23/6/2003 của Bộ Tài chính đã quy định thu NSNN chỉ tính vào các khoản viện trợ không hoàn lại; còn các khoản viện trợ có hoàn lại, các khoản vay ưu đãi thì không được tính vào thu NSNN

Như vậy, theo những nội dung trên chúng ta có thể thấy việc thu NSNN là sự phân chia nguồn tài chính quốc gia giữa Nhà nước với chủ thể trong xã hội dựa trên quyền lực Nhà nước, nhằm giải quyết hài hòa các lợi ích kinh tế, xuất phát từ yêu cầu tồn tại và phát triển của bộ máy Nhà nước cũng như yêu cầu thực hiện các chức năng nhiệm vụ kinh tế xã hội của Nhà nước

Đặc điểm thu ngân sách Nhà nước

12

Thu NSNN là tiền đề cần thiết để duy trì quyền lực chính trị và thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước

Thu NSNN phải căn cứ vào tình hình thực tế của nền kinh tế; thể hiện

ở các chỉ tiêu cơ bản như tổng sản phẩm quốc nội GDP, lãi suất, thu nhập, giá cả

Thu NSNN được thực hiện theo nguyên tắc hoàn trả không trực tiếp là chủ yếu

Thu NSNN được trên hai phương thức: Tự nguyện và bắt buộc

Nội dung thu ngân sách Nhà nước:

1.Thu thuế: Thuế là một khoản đóng góp bắt buộc cho Nhà nước do

luật quy định đối với các pháp nhân và thể nhân nhằm đáp ứng nhu cầu chi tiêu của Nhà nước

2 Phí và lệ phí: Phí và lệ phí là khoản thu có tính chất bắt buộc,

nhưng mang tính đối giá, nghĩa là phí và lệ phí thực chất là khoản tiền mà mọi công dân trả cho Nhà nước khi họ hưởng thụ các dịch vụ do Nhà nước cung cấp

3 Các khoản thu từ các hoạt động kinh tế của Nhà nước: Các khoản

thu này bao gồm: Thu nhập từ vốn góp của Nhà nước vào các cơ sở kinh tế có vốn góp thuộc sở hữu Nhà nước; tiền thu hồi vốn tại các cơ sở của Nhà nước; thu hồi tiền cho vay của Nhà nước

4 Thu từ hoạt động sự nghiệp: Các khoản thu có lãi và chênh lệch từ

các hoạt động của các cơ sở sự nghiệp có thu của Nhà nước

5 Thu từ bán hoặc cho thuê tài nguyên, tài sản thuộc sở hữu Nhà nước: Khoản thu này mang tính chất thu hồi vốn và có một phần mang tính

chất phân phối lại, vừa có tính chất phân phối lại, vừa có tác dụng nâng cao hiệu quả sử dụng tài sản quốc gia vừa tăng nguồn thu cho NSNN Các nguồn

13

thu về từ bán tài sản thuộc sở hữu Nhà nước; nguồn thu từ bán hoặc cho thuê tài sản, tài nguyên, thiên nhiên…

6 Thu từ phạt, tịch thu, tịch biên tài sản: Các khoản thu này cũng là

một phần thu quan trọng của thu NSNN và được pháp luật quy định

Yếu tố ảnh hưởng thu NSNN: Thu nhập GDP bình quân đầu người:

Đây là nhân tố quyết định đến mức động viên của NSNN; tỷ suất doanh lợi trong nền kinh tế: Đây là chi tiêu phản ánh hiểu quả của đầu tư phát triển kinh

tế, tỉ suất này càng lớn thì nguồn tài chính càng lớn, do đó thu NSNN phụ thuộc vào mức độ trang trải các khoản chi phí của Nhà nước; tiềm năng về tài nguyên thiên nhiên: Đây là yếu tố làm tăng thu NSNN, ảnh hưởng đến việc năng cao tỉ suất thu; tổ chức bộ máy thu ngân sách: Nhân tố này ảnh hưởng trực tiếp đến kết quả thu

Nguyên tắc thiết lập hệ thống thu ngân sách: Các nguyên nguyên tắc

đảm bảo sự công bằng; nguyên tắc định hướng; nguyên tắc thực tế; nguyên tắc thu thuế theo lợi ích; nguyên tắc thu theo khả năng; nguyên tắc rõ ràng, chắc chắn; nguyên tắc đơn giản; nguyên tắc ổn định và lâu dài; nguyên tắc phù hợp với thông lệ quốc tế

Các giải pháp tăng thu ngân sách Nhà nước

Một là, trong khi khai thác, cho thuê, nhượng bán tài sản, tài nguyên

quốc gia tăng thu cho ngân sách

Hai là, chính sách thuế phải vừa huy động được nguồn thu cho

NSNN, vừa khuyến khích tích tụ vốn cho doanh nghiệp và dân cư

Ba là, chính sách vay dân để bù đắp thiếu hụt NSNN phải được đặt

trên cơ sở thu nhập và mức sống của dân

Bốn là, dùng NSNN đầu tư trực tiếp vào một số doanh nghiệp quan

trọng trong những lĩnh vực then chốt, nhằm tạo ra nguồn tài chính mới

Năm là, Nhà nước cần có chính sách tiết kiệm, khuyến khích mọi

Quá trình của quản lý chi ngân sách Nhà nước

Quá trình phân phối: Là quá trình cấp phát kinh phí từ NSNN để hình thành các loại quỹ trước khi đưa vào sử dụng;

Quá trình sử dụng: Là trực tiếp chi dùng khoản tiền cấp phát từ NSNN

mà không phải trải qua việc hình thành các loại quỹ trước khi đưa vào sử dụng

Đặc điểm của quản lý chi ngân sách Nhà nước

Quản lý chi NSNN gắn với bộ máy Nhà nước và những nhiệm vụ kinh

tế, chính trị, xã hội mà Nhà nước đảm đương trong từng thời kỳ

Quản lý chi NSNN gắn với quyền lực Nhà nước, mang tích chất pháp lý cao Các khoản chi của NSNN được xem xét hiệu quả trên tầm vĩ mô Các khoản chi của NSNN mang tính chất không hoàn trả trực tiếp là chủ yếu

Các khoản chi của NSNN gắn chặt với sự vận động của các phạm trù giá trị khác như giá cả, lãi suất, tỷ giá hối đoái, tiền lương, tín dụng

Nội dung của quản lý chi ngân sách Nhà nước

15

Theo chức năng nhiệm vụ, quản lý chi NSNN gồm:

- Chi tích lũy: Đây là hình thức chi NSNN cho tăng cường cơ sở vật chất Cụ thể các khoản chi này được chi cho đầu tư phát triển kinh tế - xã hội, chi phát triển cơ sở hạ tầng, phần lớn trong các khoản chi này là chi cho xây dựng cơ bản, khấu hao tài sản xã hội

- Chi tiêu dùng: Đây là hình thức chi NSNN không tạo ra sản phẩm vật chất, khoản chi này nhằm để sử dụng trong tương lại (chi bảo đảm xã hội),

cụ thể các khoản chi bao gồm: Giáo dục; Y tế; khoa học và công nghệ; văn hóa; công tác dân số; thông tin đại chúng; thể thao; lương hưu và trợ cấp xã hội…

- Chi theo tính chất kinh tế, quản lý chi NSNN được chia như sau: Căn cứ vào nội dung chi tiêu; căn cứ vào tính chất và phương thức quản lý NSNN; chi thường xuyên một cách chính đáng; chi vào hạng mục dự trữ; chi đầu tư phát triển; chi trả nợ vay

Phân loại quản lý chi ngân sách Nhà nước

- Căn cứ vào mục đích, nội dung:

Nhóm 1: Chi tích lũy của NSNN là các khoản chi làm tăng cơ sở vật chất, tăng trưởng kinh tế cũng như làm tăng tiềm lực cho nền kinh tế Cụ thể các khoản chi này bao gồm chi đầu tư phát triển và các khoản tích lũy khác

Nhóm 2: Chi tiêu dùng của NSNN là những khoản chi không tạo ra sản phẩm vật chất để tiêu dùng trong tương lai Những khoản chi này bao gồm chi quản lý hành chính, chi hoạt động sự nghiệp, an ninh, quốc phòng…

- Căn cứ theo yếu tố thời hạn và phương thức quản lý: Nhóm chi NSNN thường xuyên bao gồm các khoản chi nhằm duy trì hoạt động thường xuyên của Nhà nước; nhóm chi NSNN cho đầu tư phát triển bao gồm các khoản chi dài hạn nhằm làm tăng cơ sở vật chất và thúc đẩy tăng trưởng kinh

tế của đất nước; nhóm chi trả nợ và viện trợ bao gồm các khoản chi để Nhà

16

nước thực hiện nghĩa vụ trả nợ các khoản đã vay khi đến hạn và các khoản chi làm nghĩa vụ quốc tế; nhóm chi NSNN dự trữ là những khoản chi dùng để bổ sung quỹ dự trữ Nhà nước và quỹ dự trữ tài chính khác theo quy định

Yếu tố ảnh hưởng đến quản lý chi ngân sách Nhà nước

Chế độ xã hội là nhân tố cơ bản

Sự phát triển của lực lượng sản xuất

Khả năng tích lũy của nền kinh tế

Mô hình tổ chức bộ máy của Nhà nước và những nhiệm vụ kinh tế, xã hội của Nhà nước trong từng thời kỳ, sự biến động của các phạm trù giá trị (giá cả, tỷ giá hối đoái, tiền lương )

Nguyên tắc tổ chức quản lý chi ngân sách Nhà nước

Nguyên tắc thứ nhất: Gắn chặt các khoản thu để bố trí các khoản chi,

nếu vi phạm nguyên tắc này dẫn đến bội chi NSNN, gây lạm phát mất cân bằng cho sự phát triển xã hội

Nguyên tắc thứ hai: Đảm bảo yêu cầu tiết kiệm và hiệu quả trong việc

bố trí các khoản chi tiêu của ngân sách Nhà nước

Nguyên tắc thứ ba: Theo nguyên tắc Nhà nước và nhân dân cùng làm,

nhất là các khoản chi mang tính chất phúc lợi xã hội

Nguyên tắc thứ tư: Tập trung có trọng điểm, đòi hỏi việc phân bổ

nguồn vốn từ NSNN phải tập trung vào các chương trình trọng điểm, các ngành mũi nhọn của Nhà nước

Nguyên tắc thứ năm: Phân biệt rõ nhiệm vụ phát triển kinh tế, xã hội

của các cấp theo quy định của luật

Nguyên tắc thứ sáu: Phối hợp chặt chẽ với khối lượng tiền tệ, lãi suất,

tỷ giá hối đoái

- Bản chất của ngân sách Nhà nước

Thuật ngữ "Ngân sách Nhà nước" có từ lâu và ngày nay được dùng

17

phổ biến trong đời sống kinh tế - xã hội và được diễn đạt dưới nhiều góc độ khác nhau Song quan niệm NSNN được bao quát nhất cả về lý luận và thực tiễn của nước ta hiện nay là:

NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước trong dự toán đã được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện các chức năng của Nhà nước

Hoạt động thu, chi NSNN là hoạt động thu chi tài chính của Nhà nước Hoạt động thu, chi NSNN có những đặc điểm chung như sau:

Các hoạt động thu chi của NSNN luôn luôn gắn chặt với quyền lực về kinh tế - chính trị của Nhà nước và được Nhà nước dựa trên cơ sở quy định cụ thể hóa bằng luật Những hoạt động thu chi tài chính NSNN chứa đựng nội dung kinh tế - xã hội nhất định, bên cạnh đó hoạt động thu chi NSNN còn chứa đựng các quan hệ kinh tế, quan hệ lợi ích nhất định Trong các quan hệ thì quan hệ về lợi ích quốc gia, lợi ích chung luôn được Nhà nước được đặt lên hàng đầu, những lợi ích này chi phối các mặt lợi ích khác trong thu, chi NSNN

Quá trình thực hiện các chỉ tiêu thu, chi NSNN nhằm hình thành quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước và là quá trình phân phối và phối lại giá trị tổng sản phẩm xã hội phục vụ cho việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước trên các lĩnh vực, trong từng giai đoạn lịch sử nhất định

Có thể nhận thấy rằng thu, chi của NSNN không giống bất kỳ một hình thức thu chi của một loại quỹ nào Thu của NSNN đa số đều mang tính chất bắt buộc, các khoản chi của NSNN đều mang tính chất không hoàn lại Đây là điểm nổi bật của NSNN trong bất cứ một Nhà nước nào Đặc điểm này được xuất phát từ quyền lực và các nhu cầu về tài chính của Nhà nước để thực hiện chức năng quản lý và điều hành của Nhà nước đối với nền kinh tế - xã hội Do nhu cầu chi tiêu của mình, Nhà nước đã sử dụng quyền lực thông qua

18

hệ thống pháp luật tài chính buộc mọi pháp nhân và thể nhân phải đóng góp một phần thu nhập của mình cho NSNN, tức là các chủ thể kinh tế thực hiện nghĩa vụ của mình với Nhà nước Sự bắt buộc đó là hoàn toàn khách quan, vì lợi ích của toàn xã hội chứ không phải phục vụ cho lợi ích riêng của Nhà nước Các đối tượng nộp thuế cũng hoàn toàn ý thức được nghĩa vụ của mình trong việc đảm bảo sự tồn tại và phát triển của Nhà nước Họ cũng hiểu được vai trò của Nhà nước trong việc sử dụng các nguồn lực tài chính nhằm thực hiện các chức năng kinh tế, xã hội, do nhân dân giao phó Sự tồn tại và hoạt động của Nhà nước chính là yếu tố quyết định tính chất hoạt động của NSNN, nói lên bản chất của NSNN Mọi hoạt động của NSNN đều nhằm vào việc tạo lập và sử dụng các nguồn lực tài chính, nó phản ánh hệ thống các quan hệ kinh tế giữa Nhà nước và các chủ thể trong xã hội, phát sinh do Nhà nước tạo lập thông qua NSNN Đó là mối quan hệ kinh tế giữa phần nộp vào NSNN và phần để lại cho các chủ thể kinh tế trong xã hội Phần nộp vào ngân sách sẽ tiếp tục được phân phối lại nhằm thực hiện các chức năng của Nhà nước và phục vụ cho các nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội

Với quyền lực tối cao của mình, Nhà nước có thể sử dụng các công cụ sẵn có để bắt buộc mỗi thành viên trong xã hội cung cấp cho mình các nguồn lực tài chính cần thiết Song cơ sở tạo lập các nguồn lực tài chính xuất phát từ sản xuất, mà chủ thể của sản xuất chính là các thành viên trong xã hội Mọi thành viên đều có lợi ích kinh tế và đấu tranh bảo vệ lợi ích kinh tế đó, nghĩa

là thông qua quyền lực của mình, Nhà nước sử dụng các công cụ, chính sách giải quyết hài hoà giữa lợi ích Nhà nước và lợi ích của các thành viên trong xã hội Do vậy muốn có NSNN đúng đắn, lành mạnh thì phải tôn trọng và vận dụng các quy luật kinh tế một cách khách quan, phải dựa trên cơ sở đảm bảo hài hoà lợi ích của Nhà nước và lợi ích cho các thành viên trong xã hội Một NSNN lớn mạnh phải đảm bảo sự cân đối trên cơ sở khuyến khích phát triển

- Chức năng vai trò của ngân sách Nhà nước

Chức năng của ngân sách Nhà nước

Chức năng đầu tiên của NSNN là chức năng phân phối Bất kỳ một Nhà nước nào, muốn tồn tại và duy trì được các chức năng của mình, trước hết phải có nguồn lực tài chính Nhưng muốn tạo lập được NSNN, trước hết phải tập hợp các khoản thu theo luật định, cân đối chi tiêu theo tiêu chuẩn định mức đúng với chính sách hiện hành Đó chính là sự huy động các nguồn lực tài chính và đảm bảo nhu cầu chi tiêu theo kế hoạch của Nhà nước, thực hiện việc cân đối thu chi bằng tiền của Nhà nước

Chức năng thứ hai của NSNN là giám đốc quá trình thực hiện các khoản chi và huy động các khoản thu NSNN Thông qua chức năng này, để kiểm tra, giám sát các nguồn thu NSNN, tránh tình trạng trốn thuế, chây ỳ nộp thuế, làm trái pháp luật, coi thường pháp luật và các chính sách động viên khác

Hai chức năng phân phối và giám đốc luôn có mối quan hệ mật thiết với nhau, có vị trí và tầm quan trọng như nhau, không thể coi chức năng này hơn chức năng kia, cần phải coi trọng cả hai chức năng ở mọi lúc, mọi nơi trong tạo lập và sử dụng vốn NSNN

Vai trò của ngân sách Nhà nước

Với nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa ở nước ta trong giai đoạn hiện nay, vài trò của NSNN có ý nghĩa như sau:

20

- Thứ nhất, với chức năng phân phối của mình, NSNN có vai trò là

công cụ huy động nguồn tài chính nhằm đảm bảo nhu cầu chi tiêu của Nhà nước

- Thứ hai, NSNN là công cụ tài chính của Nhà nước NSNN góp phần

điều chỉnh kinh tế vĩ mô, thúc đẩy sự tăng trưởng của nền kinh tế Muốn thực hiện tốt vai trò này NSNN phải có quy mô đủ lớn để Nhà nước thực hiện các chính sách tài khóa phù hợp (nới lỏng hay thắt chặt) kích thích sản xuất, kích cầu để góp phần thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, ổn định xã hội

- Thứ ba, NSNN là công cụ tài chính của Nhà nước NSNN góp phần

bù đắp những khiếm khuyết của kinh tế thị trường, đảm bảo công bằng xã hội, thúc đẩy phát triển bền vững, bảo vệ môi trường Kinh tế thị trường phân phối nguồn lực theo phương thức riêng của nó, vận hành theo những quy luật riêng của nó

Vai trò của NSNN vô cùng quan trọng trong việc điều tiết và quản lý mọi lĩnh vực của đời sống xã hội Vì vậy, cần phải có sự cân bằng trong thu chi ngân sách

Đặc điểm của ngân sách Nhà nước

NSNN vừa là công cụ hữu ích để Nhà nước quản lý, vừa là nguồn lực

để nuôi dưỡng bộ máy Nhà nước, đồng thời nó còn điều tiết nền kinh tế quốc dân và giải quyết các vấn đề về xã hội

Ngân sách Nhà nước có 5 đặc điểm:

- Thứ nhất, việc tạo lập và sử dụng quỹ NSNN vừa luôn gắn liền với

quyền lực kinh tế – chính trị của Nhà nước, được Nhà nước tiến hành trên cơ

sở những luật lệ nhất định NSNN là một bộ luật tài chính đặc biệt, mang tính chất bắt buộc và áp đặt chung đối với các chủ thể kinh tế – xã hội có liên quan bắt buộc phải tuân thủ

– Thứ hai, NSNN luôn gắn chặt với sở hữu Nhà nước, đồng thời luôn

21

chứa đựng lợi ích công cộng, lợi ích chung Nhà nước là chủ thể duy nhất được quy định các khoản thu, chi của NSNN

– Thứ ba, NSNN được xem là một bản dự toán thu chi Thu, chi

NSNN là cơ sở để thực hiện các quyết định về thu, chi NSNN của các cơ quan Nhà nước

– Thứ tư, NSNN là một bộ phận chủ yếu của hệ thống tài chính Nhà

nước Hệ thống này bao gồm: Tài chính Nhà nước, tài chính doanh nghiệp, trung gian tài chính và tài chính cá nhân hoặc hộ gia đình

Tài chính Nhà nước tác động đến sự hoạt động và phát triển của toàn

bộ nền kinh tế – xã hội Tài chính Nhà nước thực hiện huy động và tập trung một bộ phận nguồn lực tài chính từ các định chế tài chính khác chủ yếu qua thuế và các khoản thu mang tính chất thuế Trên cơ sở nguồn lực huy động được, Chính phủ sử dụng quỹ ngân sách để tiến hành cấp phát kinh phí, tài trợ vốn cho các tổ chức kinh tế, các đơn vị thuộc khu vực công nhằm thực hiện các nhiệm vụ phát triển kinh tế – xã hội

– Thứ năm, đặc điểm của NSNN vừa luôn gắn liền với tính giai cấp

Trong thời kỳ hiện nay (Nhà nước Tư bản chủ nghĩa hoặc Nhà nước Xã hội chủ nghĩa), ngân sách được dự toán, được thảo luận và phê chuẩn bởi cơ quan pháp quyền, quyền quyết định là của toàn dân được thực hiện thông qua Quốc hội NSNN vừa được giới hạn thời gian sử dụng, được quy định nội dung thu – chi, được kiểm soát bởi hệ thống thể chế, báo chí và nhân dân

- Tổ chức hệ thống phân cấp ngân sách Nhà nước

NSNN bao gồm hai cấp: Trung ương và địa phương Quan hệ giữa hai cấp này được thực hiện theo nguyên tắc chủ yếu là phân định nguồn thu và nhiệm vụ chi cụ thể; thực hiện bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới để bảo đảm sự cân bằng, phát triển cân đối và thực hiện được nhiệm

vụ của các vùng, các địa phương

22

NSNN được cân đối theo nguyên tắc tổng số thu từ thuế, phí, lệ phí phải lớn hơn tổng số chi thường xuyên và góp phần tích luỹ ngày càng cao vào đầu tư phát triển Nếu có bội chi thì số bội chi đó phải nhỏ hơn chi đầu tư phát triển, tiến tới cân bằng thu - chi ngân sách Nếu có vay để bù đắp bội chi NSNN thì phải trên nguyên tắc tiền vay được không sử dụng cho tiêu dùng

mà chỉ sử dụng vào mục đích phát triển và có kế hoạch thu hồi vốn vay để đảm bảo cân đối ngân sách, chủ động trả nợ đến hạn Ngân sách địa phương được cân đối theo quy tắc: Tổng số chi không được vượt quá tổng số thu

+ Mâu thuẫn thu - chi NSNN Đây là mâu thuẫn vốn có của bất kỳ một quốc gia nào, đặc biệt gay gắt đối với các nước kém phát triển Xuất phát của mâu thuẫn này là do chi tiêu của Nhà nước lớn, trong khi nguồn thu bị hạn chế Vì vậy, cần có những biện pháp tích cực để khống chế nhu cầu chi của Nhà nước Đồng thời tích cực thu đúng, thu đủ, tận dụng các nguồn thu

Để thực hiện cân đối thu - chi, cần giữ vững 2 đối cân đối chủ yếu:

Một là, thu từ các loại thuế trực thu và gián thu phải bảo đảm nhu cầu

chi thường xuyên của bộ máy Nhà nước, quốc phòng, an ninh

23

Hai là, quy mô đầu tư phát triển kinh tế - xã hội phải tương ứng với

tổng số thu từ thực hiện lợi ích kinh tế các tài sản thuộc sở hữu Nhà nước và các nguồn lực huy động được trong nước và ngoài nước thông qua tín dụng dài hạn

+ Mâu thuẫn giữa tập trung vào NSNN với tích luỹ trong các cơ sở kinh doanh Vì vậy chính sách tài khoá cần giải quyết tốt mâu thuẫn này, đó là yêu cầu khách quan của phát triển kinh tế - xã hội

Mâu thuẫn này hiện nay ở nước ta đang gay gắt, biểu hiện ở chỗ tốc

độ tăng thu vào NSNN năm sau cao hơn năm trước và lớn hơn nhiều lần so với tốc độ tăng tổng sản phẩm quốc dân, trong khi tình trạng thất thu từ thuế còn lớn

+ Mẫu thuẫn giữa tăng trưởng kinh tế với việc thực hiện công bằng xã hội Nguyên nhân của mâu thuẫn này: Từ một mặt nguồn lực xã hội còn thấp kém, muốn tăng trưởng thì phải tích luỹ, do đó tiêu dùng bị hạn chế, không giải quyết đúng mức những vấn đề xã hội cấp bách Nếu ngược lại thì không đảm bảo thực hiện được mục tiêu kinh tế Mặt khác, do phát triển kinh tế theo

cơ chế thị trường, sẽ dẫn tới phân hoá giàu nghèo là không tránh khỏi Vì vậy,

để giải quyết mâu thuẫn trên, chính sách tài khoá phải thể hiện nội dung điều tiết thu nhập sao cho hợp lý

1.1.2 Ngân sách Nhà nước cấp huyện

Khái niệm ngân sách Nhà nước cấp huyện

NSNN bao gồm ngân sách Trung ương và ngân sách địa phương Ngân sách địa phương bao gồm ngân sách của đơn vị hành chính các cấp có HĐND và Uỷ ban nhân dân Theo quy định của Luật Tổ chức chính quyền địa phương hiện hành bao gồm:

- Ngân sách tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là ngân sách tỉnh) bao gồm ngân sách cấp tỉnh và ngân sách của các huyện, quận, thị

24

xã, thành phố thuộc tỉnh

- Ngân sách huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là ngân sách huyện) Bao gồm ngân sách cấp huyện và ngân sách các xã, phường, thị trấn

- Ngân sách các xã, phường, thị trấn (gọi chung là ngân sách xã)

Đặc điểm NSNN cấp huyện

Phân cấp thu, chi giữa các cấp ở địa phương

Việc phân cấp sẽ thực hiện theo một số nguyên tắc sau:

Việc phân cấp phải phù hợp với nhiệm vụ kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh đối với từng lĩnh vực và đặc điểm kinh tế, địa lý, dân cư, trình

độ quản lý của từng vùng, từng địa phương

Ngân sách xã/thị trấn được phân chia nguồn thu từ các khoản: Thuế sử dụng đất phi nông nghiệp; phí môn bài thu từ cá nhân, hộ kinh doanh; thuế sử dụng đất nông nghiệp thu từ hộ gia đình; lệ phí trước bạ nhà, đất

Ngân sách cấp huyện, ngân sách cấp xã không có nhiệm vụ chi nghiên cứu khoa học và công nghệ

Ngân sách của các đô thị (thị xã, thành phố) phải có nhiệm vụ chi đầu

tư xây dựng các trường phổ thông công lập các cấp, điện chiếu sáng, cấp thoát nước, giao thông đô thị, vệ sinh đô thị và các công trình phúc lợi công cộng khác

Từ các nguyên tắc trên, căn cứ nguồn thu ngân sách địa phương hưởng 100% và các khoản thu phân chia theo tỷ lệ (%) do Quốc hội quyết định, Thủ tướng Chính phủ giao, HĐND cấp tỉnh quyết định tỷ lệ (%) đối với các khoản thu phân chia giữa ngân sách các cấp ở địa phương

Đối với các khoản thu phân chia giữa ngân sách Trung ương và ngân sách địa phương, khi phân chia lại cho ngân sách các cấp chính quyền địa phương thì tỷ lệ phần trăm (%) phân chia các khoản thu không được vượt quá

25

tỷ lệ do Quốc hội quyết định, Thủ tướng Chính phủ giao cho từng địa phương

Xác định tỷ lệ phân chia khoản thu và bổ sung ngân sách

Tỷ lệ (%) phân chia nguồn thu giữa ngân sách Trung ương và địa phương, giữa các cấp ngân sách ở địa phương, được xác định nhằm bảo đảm nguồn thu cân đối với nhu cầu chi (theo nhiệm vụ được giao)

Dự thảo cũng quy định các nguyên tắc xác định tỷ lệ phần trăm (%) phân chia các khoản thu và số bổ sung cân đối từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới Cụ thể:

Đối với các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, sau khi đã được chia lại 100% các khoản thu phân chia giữa ngân sách trung ương và địa phương, mà nhiệm vụ chi theo quy định vẫn lớn hơn nguồn thu ngân sách địa phương được hưởng, thì ngân sách Trung ương sẽ thực hiện bổ sung cân đối tương ứng với số chênh lệch thiếu giữa nguồn thu và nhiệm vụ chi

Căn cứ vào điều kiện thực tế ở địa phương, HĐND cấp tỉnh có thể vừa phân cấp nguồn thu phân chia, vừa thực hiện bổ sung cân đối cho các huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh

Tỷ lệ (%) phân chia đối với các khoản thu phân chia và số bổ sung cân đối được xác định trên cơ sở tính toán các nguồn thu, nhiệm vụ chi của ngân sách từng cấp theo các tiêu chí về dân số, điều kiện tự nhiên, điều kiện kinh tế

- xã hội của từng vùng; chú ý tới vùng sâu, vùng xa, vùng căn cứ cách mạng, vùng có đông đồng bào dân tộc thiểu số và vùng có khó khăn, đặc biệt khó khăn; vùng có diện tích đất trồng lúa nước lớn; vùng rừng phòng hộ, rừng đặc dụng; vùng kinh tế trọng điểm

Tỷ lệ (%) phân chia các khoản thu được áp dụng chung đối với tất cả các khoản thu phân chia giữa ngân sách Trung ương và địa phương Đối với các khoản thu phân chia giữa các cấp chính quyền địa phương do HĐND cấp tỉnh quyết định cụ thể

26

Bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới

Chính phủ trình Quốc hội quyết định mức bổ sung từ ngân sách trung ương cho ngân sách từng địa phương UBND trình HĐND quyết định số bổ sung từ ngân sách cấp mình cho ngân sách cấp dưới trực tiếp

Việc bổ sung cân đối nhằm bảo đảm cho chính quyền cấp dưới cân đối nguồn ngân sách để thực hiện nhiệm vụ được giao Các năm trong thời kỳ ổn định ngân sách, căn cứ khả năng cân đối của ngân sách cấp trên, cơ quan có thẩm quyền quyết định tăng thêm số bổ sung cân đối ngân sách từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới so với năm đầu thời kỳ ổn định ngân sách

Việc bổ sung có mục tiêu nhằm hỗ trợ ngân sách cấp dưới được thực hiện trong những trường hợp sau:

Thực hiện các chính sách, chế độ mới do cấp trên ban hành, nhưng chưa được bố trí hoặc bố trí chưa đủ trong dự toán ngân sách của năm đầu thời kỳ ổn định ngân sách Mức hỗ trợ cụ thể được xác định trên cơ sở nhu cầu chi theo chế độ, chính sách và khả năng cân đối của ngân sách các cấp có liên quan

Việc bổ sung để thực hiện các chương trình mục tiêu quốc gia và các chương trình, dự án khác của cấp trên, phần giao cho cấp dưới thực hiện Mức

hỗ trợ cụ thể thực hiện theo dự toán chi

Bổ sung ngân sách để khắc phục hậu quả thiên tai, thảm hoạ, dịch bệnh trên diện rộng, sau khi ngân sách cấp dưới đã sử dụng dự phòng ngân sách, Quỹ dự trữ tài chính theo quy định nhưng chưa đáp ứng được nhu cầu

Bổ sung ngân sách thực hiện một số chương trình, dự án lớn, đặc biệt quan trọng có tác động lớn đến phát triển kinh tế - xã hội của cấp dưới, thuộc

kế hoạch đầu tư công trung hạn đã được HĐND quyết định

Số bổ sung có mục tiêu từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới được Quốc hội và HĐND các cấp quyết định hằng năm

Cấp phát theo lệnh chi tiền: Được quy định tại Điều 19 Thông tư 342/2016/TT-BTC quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Nghị định số 163/2016/NĐ-CP ngày 21 tháng 12 năm 2016 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của luật NSNN

1.2 Nội dung thực hiện chính sách quản lý chi ngân sách Nhà nước

1.2.1 Tiêu chí đánh giá việc thực hiện quản lý chi ngân sách Nhà nước

Đối với quản lý chi thường xuyên gồm có: Số món chi thường xuyên

đã thực hiện; tỷ lệ hoàn thành nhiệm vụ chi theo dự toán chi thường xuyên NSNN; doanh số chi thường xuyên NSNN bình quân trên một cán bộ công chức, viên chức KBNN (từng kỳ và lũy kế); số món chi thường xuyên bình quân trên một cán bộ công chức, viên chức KBNN (từng kỳ và lũy kế); doanh

số chi thường xuyên NSNN bình quân trên một nghìn/triệu đồng tiền lương;

số món chi bình quân trên một nghìn/triệu đồng tiền lương; tỷ lệ số khoản chi

28

được kiểm soát so với tổng số khoản chi NSNN (từng kỳ và lũy kế); tỷ lệ số

hồ sơ chưa chấp hành đúng qui định (từng kỳ và lũy kế đến thời điểm báo cáo); số lượng hồ sơ KBNN giải quyết trước hạn, đúng hạn, quá hạn; tổng số món và tổng số tiền KBNN từ chối cấp phát, thanh toán qua kiểm soát chi; tỷ

lệ số món và số tiền KBNN từ chối cấp phát, thanh toán qua kiểm soát chi; số

dư tạm ứng chi thường xuyên so với tổng chi thường xuyên bình quân; kết quả kiểm toán chi thường xuyên NSNN của Kiểm toán Nhà nước tại đơn vị

sử dụng ngân sách

Đối với quản lý chi đầu tư xây dựng cơ bản, bao gồm:

Tỷ lệ số hồ sơ dự án chưa chấp hành đúng quy định (từng kỳ và lũy kế đến thời điểm báo cáo); Số lượng hồ sơ KBNN giải quyết trước hạn, đúng hạn, quá hạn; tổng số dự án và tổng số tiền KBNN từ chối thanh toán qua kiểm soát thanh toán vốn đầu tư xây dựng cơ bản và chương trình mục tiêu; tỷ

lệ số dự án và số tiền KBNN từ chối thanh toán qua kiểm soát thanh toán vốn đầu tư xây dựng cơ bản và chương trình mục tiêu (so với tổng số dự án trong nhiệm vụ kế hoạch và tổng số giá trị thanh toán kế hoạch); kết quả kiểm toán chi vốn đầu tư xây dựng cơ bản và chương trình mục tiêu; tỷ lệ dự án được thanh toán bị kiểm toán kết luận vi phạm/tổng số dự án được kiểm toán; tỷ lệ

số tiền được thanh toán bị kiểm toán kết luận vi phạm/tổng số tiền chi vốn đầu tư xây dựng cơ bản được kiểm toán

1.2.2 Công cụ thực hiện chính sách quản lý chi ngân sách Nhà nước

Ngày 24/9/2014, Bộ trưởng Bộ Tài chính đã ký Quyết định số 2456/QĐ-BTC về việc ban hành Quy chế hoạt động Thanh tra chuyên ngành kho bạc Nhà nước

Ngày 16/9/2014 Tổng Giám đốc kho bạc Nhà nước ký ban hành Quyết định số 777/QĐ-KBNN về việc ban hành Quy trình Thanh tra chuyên ngành kho bạc Nhà nước Theo đó, ngoài việc tiếp tục duy trì thực hiện nhiệm

29

vụ kiểm tra nội bộ trong hệ thống, KBNN còn có chức năng thanh tra chuyên ngành đối với các cơ quan, tổ chức, cá nhân sử dụng NSNN (thanh tra việc chấp hành các quy định của pháp luật về các khoản chi NSNN thực hiện tại hệ thống KBNN, việc chấp hành các quy định của pháp luật của các quỹ tài chính do KBNN quản lý và xử lý theo thẩm quyền các vi phạm pháp luật thuộc phạm vi quản lý Nhà nước của KBNN; đồng thời theo dơi, đôn đốc, kiểm tra các cơ quan, tổ chức, cá nhân thực hiện kết luận, kiến nghị sau thanh tra)

Trong nhiều năm qua công tác thanh tra kiểm tra của KBNN đã được lãnh đạo KBNN các cấp rất quan tâm, luôn coi thanh tra, kiểm tra là công cụ giám sát mọi hoạt động nghiệp vụ, giúp cho công tác quản lý điều hành các hoạt động của KBNN đảm bảo chặt chẽ, hiệu quả

Công tác thanh tra, kiểm tra cũng đã thực sự giúp cho lãnh đạo các cấp nhìn nhận đánh giá đúng thực trạng công tác quản lý điều hành; công tác chấp hành quy chế, quy trình; thực hiện cải cách hành chính đáp ứng các yêu cầu về công khai, minh bạch và thực hiện quy chế dân chủ ở cơ sở, từ đó đưa

ra các quyết định xử lý một cách kịp thời, chính xác

Tuy vậy, thanh tra chuyên ngành như quy định hiện nay lại là một chức năng, nhiệm vụ hoàn toàn mới của hệ thống KBNN Do đó, để triển khai thực hiện nhiệm vụ này, KBNN cũng gặp phải một số khó khăn như: Các đơn

vị sử dụng ngân sách từ trung ương đến địa phương hiện tại là rất lớn và nằm trên địa bàn các xã, phường, quận, huyện, thành phố trong khi đó tổ chức bộ máy và công chức thanh tra chuyên ngành của hệ thống KBNN chỉ có ở Trung ương (Vụ Thanh tra) và ở cấp tỉnh (Phòng Thanh tra, kiểm tra)

Hơn nữa, các loại hình đơn vị sử dụng NSNN cũng rất đa dạng, có đơn vị NSNN được đảm bảo tài trợ 100%, có đơn vị NSNN chỉ tài trợ một phần, có đơn vị hoạt động đặc thù nên chi tiêu ngân sách được sử dụng từ

30

nhiều nguồn hỗn hợp hoặc có những khoản chi phải đảm bảo những nguyên tắc bí mật nhất định, điều đó đặt ra yêu cầu công chức làm công tác thanh tra phải có kiến thức sâu rộng, am hiểu chính xác và đầy đủ về các quy định của pháp luật

Ngoài ra, khi thực hiện chức năng mới rất cần phải có sự chấp hành và tuân thủ nghiêm các quy định pháp luật, các quyết định và chỉ đạo của Chính phủ về thanh tra nói chung và thanh tra chuyên ngành KBNN nói riêng, thống nhất nhận thức về mục đích, hiệu quả của công tác thanh tra chuyên ngành KBNN ở cả các đơn vị sử dụng ngân sách và các đơn vị KBNN

Trong nhiều năm gần đây, KBNN đã đặc biệt chú trọng tới công tác này Đặc biệt, trong năm 2014, KBNN đã tổ chức Hội nghị triển khai công tác thanh tra chuyên ngành KBNN nhằm phổ biến quán triệt những nhiệm vụ và nội dung cơ bản của các văn bản đến toàn thể đội ngũ làm công tác thanh tra trong hệ thống Theo lộ trình triển khai, trong năm 2015, KBNN đang tiến hành thí điểm công tác thanh tra chuyên ngành trong nội bộ hệ thống, qua thí điểm sẽ sơ kết đánh giá rút kinh nghiệm để kịp thời bổ sung hoàn thiện quy chế, quy trình thanh tra chuyên ngành đảm bảo cho hoạt động thanh tra chuyên ngành KBNN đạt được hiệu quả và yêu cầu khi triển khai chính thức

từ năm 2016

Để làm tốt chức năng nhiệm vụ mới này, hệ thống KBNN xác định cần phải có sự chuẩn bị kỹ về nhân sự, năng lực trình độ cho công chức thanh tra chuyên ngành cũng như những kinh nghiệm khi tiến hành thanh tra

Ngoài việc rà soát, sắp xếp lại tổ chức bộ máy và cán bộ, ngay từ năm

2010, KBNN đã phối hợp với Trường Cán bộ Thanh tra Chính phủ tổ chức đào tạo nghiệp vụ thanh tra viên cho công chức làm công tác thanh tra (năm

2011 và 2013 đã tổ chức 2 lớp đào tạo cho 164 công chức; năm 2015 đào tạo cho 198 công chức)

31

Qua các khóa đào tạo, các học viên được học tập, nghiên cứu bồi dưỡng một cách có hệ thống với các chuyên đề về kiến thức pháp luật cần thiết cho công chức thanh tra như Luật Thanh tra, quy trình một cuộc thanh tra, cũng như kỹ năng phát hiện, xử lý các vấn đề phát sinh trong quá trình kiểm tra

Hệ thống KBNN cũng đã tăng cường công tác tuyên truyền về việc KBNN thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành tới các đơn vị KBNN và các đơn vị sử dụng NSNN Ngoài việc KBNN phối hợp với các cơ quan truyền thông tại Trung ương để tuyên truyền về hoạt động thanh tra chuyên ngành, KBNN các tỉnh, thành phố cũng đã chủ động phối hợp với sở tài chính, các cơ quan truyền thông ở địa phương để tuyên truyền về hoạt động này và xử phạt vi phạm hành chính thuộc lĩnh vực KBNN đến các cơ quan, đơn vị sử dụng NSNN thông qua chuyên trang, chuyên mục trên các báo, đài truyền hình địa phương; hội nghị khách hàng; hội nghị triển khai giao dự toán; hội nghị giao ban của UBND địa phương

Bên cạnh đó, KBNN cũng đã và đang triển khai một số công việc có liên quan đến công tác hậu cần phục vụ hoạt động thanh tra chuyên ngành bao gồm cả việc xây dựng dự toán hoạt động cho các đoàn thanh tra, trang phục, biển hiệu, thẻ, chế độ đãi ngộ và trang bị tài sản phương tiện làm việc cho công chức thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành

1.2.3 Các bước tổ chức thực hiện chính sách quản lý chi ngân sách Nhà nước

Hoạt động quản lý chi NSNN thông thường gồm 3 khâu: Lập dự toán, chấp hành dự toán, quyết toán, vì vậy, quản lý chi NSNN chính là quản lý tốt công tác lập dự toán, chấp hành dự toán và quyết toán chi NSNN

1.2.3.1 Lập dự toán ngân sách Nhà nước

Lập dự toán chi NSNN là dự trù các khoản chi NSNN bằng tiền trong

32

một khoảng thời gian nhất định Dự toán 'NSNN là khâu đầu tiên trong một chu trình NSNN, có ý nghĩa quyết định đối với 2 khâu còn lại Công tác này thực hiện tốt sẽ cho biết tương đối chính xác số tiền cần phải bỏ ra từ NSNN trong một khoảng thời gian để thực hiện những công việc đã được hoạch định sẵn Lập dự toán là khâu không thể thiếu trong hoạt động NSNN, nhất là trong nền kinh tế thị trường đầy biến động, công cụ dự toán càng trở nên có ý nghĩa, bởi nó cho phép dự báo nguồn lực cần có đáp ứng nhu cầu chi tiêu của chính phủ để chủ động trước mọi tình huống

Dự toán chi NSNN có nhiều phương pháp lập, tuỳ thuộc vào phương thức chi lựa chọn của chủ thể quản lý Thông thường bao gồm một số phương pháp sau:

Phương pháp lập dự toán chi NSNN truyền thống: Còn gọi là lập dự toán theo chu trình ngân sách Đây là công cụ đã và đang được áp dụng phổ biến ở các nước, tuy nhiên, ở nhiều nước hiện nay, công cụ này được kết hợp với các phương thức quản lý tiên tiến hơn và đang trở thành thứ yếu Ở một

số rước, nhất là các nước xã hội chủ nghĩa cũ, công cụ này được sử dụng phổ biến và thậm chí có thời kỳ, đó là công cụ duy nhất được áp dụng trong quản

lý ngân sách

Chu trình ngân sách được hiểu là một quá trình hoạt động ngân sách

từ khâu lập chấp hành, quyết toán ngân sách, trong đó khâu chấp hành ngân sách kéo dài một năm, thông thường từ ngày 01 tháng 01 và kết thúc vào ngày

31 tháng 12 dương lịch Tuy nhiên, hoạt động ngân sách không phải chỉ ấn định trong khuôn khổ một năm, có những công việc như lập ngân sách phải chuẩn bị trước đó từ 03 đến 06 tháng hoặc để hoàn chỉnh quyết toán ngân sách cần thời gian tương tự như vậy sau khi kết thúc năm ngân sách Và quá

đó đan xen, lặp đi lặp lại hàng năm

Dự toán NSNN của chu trình ngân sách hàng năm được lập căn cứ