Đánh giá kỹ thuật vn 94-2000.pdf

Đánh giá kỹ thuật vn 94-2000.pdf

Chương trình Phát triển Liên hợp quốc

Lời tựa

Báo cáo này được chuẩn bị cho Bộ Kế hoạch và Đầu tư và Chương trình Phát triển Liênhợp quốc, trong khuôn khổ của Nghiên cứu về Hiệu quả của Hợp tác kỹ thuật tại Việt Nam từnăm 1994, với kinh phí từ Dự án VIE/98/012 “Hỗ trợ Quản lý Chương trình” của UNDP Báocáo được chuẩn bị bởi một Đoàn chuyên gia tư vấn độc lập gồm Giáo sư Tiến sĩ BrianVanArkadie làm Trưởng đoàn và các ông Vũ Tất Bội và Trần Dũng Tiến là Chuyên gia tư vấntrong nước Trong thời gian nghiên cứu, các tác giả đ∙ nhận được sự giúp đỡ to lớn và những

ý kiến đóng góp quý báu của nhiều người tham gia trực tiếp vào các khía cạnh khác nhau củacông việc quản lý và thực hiện hợp tác kỹ thuật tại Việt Nam

Các tác giả muốn bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc vì sự hỗ trợ mạnh mẽ và những ý kiến

đóng góp bổ ích của tất cả những người mà họ đ∙ có dịp gặp gỡ và phỏng vấn trong quá trìnhtiến hành công trình nghiên cứu này

Bản báo cáo phản ánh quan điểm cá nhân của các tác giả và không nhất thiết đại diện cho quan điểm của Bộ Kế hoạch và Đầu tư, của Chương trình phát triển Liên hợp quốc, hoặc của các tổ chức nơi họ làm việc Báo cáo này chưa được chỉnh lý.

MụC LụC

Phần I: Tóm lược 5 Phần II: Phạm vi báo cáo 9

1 Giới thiệu 9

2 Định nghĩa về hợp tác kỹ thuật 9

3 Các mục tiêu bao quát của hợp tác kỹ thuật 10

4 Một số mục tiêu cụ thể của hợp tác kỹ thuật tại Việt Nam 11

5 Các mối quan tâm về hiệu quả của của Việt Nam và các nhà tài trợ về hiệu quả của hợp tác kỹ thuật 12

6 Cách tiếp cận của báo cáo 14

Phần III: Tổng quan về quá trình hợp tác kỹ thuật tại Việt Nam 17

1 Giai đoạn trước 1994 17

2 Hợp tác kỹ thuật và tiến trình Đổi Mới 18

3 Những xu hướng lớn trong hợp tác kỹ thuật và các nguồn viện trợ khác từ năm 1994 đến nay 19

4 Phân tích hợp tác kỹ thuật theo ngành và theo vùng l∙nh thổ: 20

Phần IV: Những phát hiện 23

1 Thành công chung của chương trình hợp tác kỹ thuật 23

2 Quản lý hợp tác kỹ thuật: Hiệu quả, ý thức làm chủ quốc gia và trách nhiệm giải trình 23

1 Công tác quản lý viện trợ của Chính phủ 28

2 Các phương thức hợp tác kỹ thuật 28

3 Tăng cường năng lực để giảm bớt lệ thuộc vào hợp tác kỹ thật 29

4 Quản lý viện trợ: Sự minh bạch về tài chính và các biện pháp khuyến khích 32 5 Chiều hướng mới trong quan hệ giữa Chính phủ và các nhà tài trợ: Điều phối, quan hệ đối tác và ý thức làm chủ 33

6 Hiệu quả của hợp tác kỹ thuật và nhu cầu tiếp cận thông tin 37

7 Bảo quản và sử dụng các kết quả hợp tác kỹ thuật 38

3 Hiệu quả hoạt động trong một số lĩnh vực then chốt 38

1 Hỗ trợ cải cách trong lĩnh vực quản lý kinh tế 38

2 Cải cách luật pháp 43

3 Quản lý quốc gia và cải cách hành chính 45

4 Đào tạo nâng cao năng lực 48

5 Hợp tác kỹ thuật ở cấp tỉnh và địa phương 49

6 Sự tham gia của cấp cơ sở 51

Phần V: Các lĩnh vực cần đối thoại trong tương lai 52

Các hộp và phụ lục Hộp 1: Kinh nghiệm quốc tế: Những thất bại của trợ giúp kỹ thuật 16

Hộp 2: Nghiên cứu của Ngân hàng thế giới về hiệu quả của viện trợ và Việt Nam 21

Hộp 3: Tăng cường năng lực quản lý: Đào tạo các nhà làm chính sách và các chuyên gia kinh tế 42

Hộp 4: Dự án Viện Quản lý kinh tế trung ương "Cải thiện môi trường điều tiết để phát triển kinh doanh 44

Phụ lục 1: Một số mốc quan trọng trong quá trình đổi mới ở Việt Nam: 1986-1998 53

Các từ viết tắt

ADB Ngân hàng Phát triển châu á

AFTA Khu vực tự do mậu dịch ASEAN

AID Hiệp hội Quốc tế về Phát triển

APEC Diễn đàn Kinh tế châu á - Thái Bình Dương

Bộ KHĐT Bộ Kế hoạch và Đầu tư

CEPT Hệ thống ưu đ∙i thuế quan hiệu lực chung

CIDA Cơ quan Phát triển Quốc tế của Canada

CTA Cố vấn trưởng kỹ thuật

DAC Uỷ ban Hỗ trợ Phát triển (thuộc OECD)

DCAS Hệ thống phân tích hợp tác phát triển (của UNDP)

DNNN Doanh nghiệp Nhà nước

EC/EU Cộng đồng Châu Âu

EDI/WB Viện Phát triển Kinh tế (thuộc Ngân hàng Thế giới)

FAO Tổ chức Nông nghiệp & Lương thực Liên hợp quốc

ODA Viện trợ phát triển chính thức

OECD Tổ chức Hợp tác Kinh tế và Phát triển

SIDA Cơ quan Hợp tác Phát triển Quốc tế Thuỵ Điển

UNDP Chương trình Phát triển của Liên Hợp Quốc

UNICEF Quỹ Nhi đồng của Liên Hợp Quốc

UNIDO Tổ chức Phát triển Công nghiệp của Liên Hiệp Quốc

Viện QLKTTƯ Viện Quản lý Kinh tế Trung ương

WB Ngân hàng Thế Giới

WHO Tổ chức Y tế Thế giới

WTO Tổ chức Thương mại Thế giới

Phần I: Tóm lược

1 Hợp tác kỹ thuật (HTKT) tại Việt Nam nhằm các mục đích phát triển nguồn nhân lực,chuyển giao kiến thức và kỹ năng, xây dựng năng lực, phát triển thiết chế và tư vấnchính sách ở các cấp HTKT bao quát nhiều lĩnh vực như cải cách chính sách, khuyếnkhích đầu tư, phát triển nông thôn, xoá đói giảm nghèo, phát triển các nguồn tài nguyênthiên nhiên, bảo vệ môi trường, hỗ trợ Việt Nam hội nhập khu vực và quốc tế

2 Trong giai đoạn 1994-1998, khối lượng HTKT dao động từ 250-300 triệu USD mỗinăm, chiếm 20-30% tổng mức giải ngân Viện trợ phát triển chính thức (ODA) hàngnăm

3 Để đảm bảo hiệu quả của HTKT, Chính phủ cần nỗ lực ở tất cả các cấp để khai thác tối

đa nguồn hỗ trợ này

4 Sự phân bổ HTKT theo vùng l∙nh thổ đang trở nên cân đối hơn, chuyển từ tập trung tạicác trung tâm lớn (đặc biệt là Hà nội và thành phố Hồ Chí Minh) sang các tỉnh khác

Điều này phản ánh mục tiêu chung của Chính phủ và các nhà tài trợ là mở rộng hơn nữatác động của các thành tựu phát triển Tuy nhiên, sự phân bổ giữa các tỉnh có phần chưacân đối và còn bỏ sót một số khu vực

• Đoàn chuyên gia tư vấn đi đến kết luận rằng chương trình HTKT ở Việt Nam nhìnchung là thành công, đặc biệt khi so sánh với những khó khăn gặp phải trong việcthực hiện HTKT ở nhiều nước khác Những lĩnh vực thu được thành công gồm:

• Nguồn nhân lực phát triển mạnh thông qua nhiều hình thức đào tạo, gồm đào tạo tạichức, các suất học bổng ngắn hạn, đào tạo giảng viên, đào tạo sau đại học tại ViệtNam và ở nước ngoài1

• Tư vấn chính sách đ∙ hỗ trợ cải cách trong nhiều lĩnh vực quan trọng, gồm tư vấn vềcải cách tài chính và ngân hàng, soạn thảo các luật thiết yếu cho nền kinh tế trongquá trình chuyển đổi, hợp lý hoá các quy chế liên quan tới các cơ quan chủ chốt(như Bộ KHĐT, Bộ Tư pháp, Bộ Tài chính, Văn phòng Quốc hội, Toà án Nhân dânTối cao, Viện Kiểm sát Nhân dân Tối cao v.v ), giúp soạn thảo các kế hoạch pháttriển và chương trình đầu tư công cộng, hỗ trợ Việt Nam hội nhập khu vực và quốc

tế, cải cách hành chính công

• Hỗ trợ nhiều khía cạnh x∙ hội của sự nghiệp phát triển, như phát triển nông thôngắn liền với xoá đói giảm nghèo, bảo vệ môi trường và tài nguyên thiên nhiên, cácvấn đề về giới, phòng chống HIV/AIDS, phòng chống ma tuý v.v

1 Nhiều nước đ∙ xây dựng chương trình đào tạo Thạc sĩ theo yêu cầu của Việt Nam cho các lĩnh vực kinh tế thị trường, quản trị kinh doanh, kế toán và kiểm toán, ngân hàng, bảo hiểm, công nghệ tin học

• Hỗ trợ tiến hành một số cuộc điều tra quan trọng và thu thập số liệu thống kê, như

điều tra dân số và nhà ở, điều tra mức sống dân cư của các hộ gia đình, điều tra vềthu nhập v.v , nhằm cải thiện số lượng và chất lượng số liệu thống kê phục vụcông tác lập kế hoạch và xây dựng chính sách

• Với sự giúp đỡ của các chương trình HTKT, nhiều cơ quan ở các cấp (bộ, ngành,tỉnh, địa phương) đ∙ xây dựng và phát triển năng lực của mình, như nâng cao kỹnăng, nghiệp vụ, củng cố tổ chức, hoàn thiện quy chế

6 Mặc dù đánh giá tổng thể là tích cực, nhưng với sự gia tăng nhanh chóng của nguồn vốnODA, do đó một số vấn đề đ∙ nảy sinh trong xây dựng kế hoạch và thực hiện HTKT.Theo kinh nghiệm thực tiễn của các quốc gia khác về những vấn đề liên quan tới hiệu

quả của viện trợ và sự phụ thuộc vào viện trợ, đã đến lúc Chính phủ Việt Nam và

cộng đồng tài trợ cần đánh giá một cách thận trọng các yêu cầu nhằm đảm bảo chương trình HTKT sẽ tiếp tục thành công trong tương lai.

7 HTKT phát huy hiệu quả tốt nhất khi Chính phủ có “ý thức làm chủ quốc gia” vềchương trình và cam kết sẽ sử dụng nguồn lực này một cách hiệu quả Hiệu quả củaHTKT phụ thuộc rất nhiều vào khả năng hấp thụ của bên tiếp nhận và khả năng điềuchỉnh các phương thức thực hiện HTKT cho phù hợp với năng lực đó và với các điềukiện thực tế của địa phương

8 Trong quá trình tiến hành công trình nghiên cứu này, nhóm chuyên gia tư vấn đ∙ đượcnghe các quan điểm khác nhau về “ý thức làm chủ” và “tính minh bạch” trong HTKT,

từ phía các nhà tài trợ cũng như các cơ quan nhận viện trợ Những quan điểm khác nhaunày cần được thảo luận thẳng thắn giữa các cơ quan Chính phủ và các nhà tài trợ, trêncơ sở các nguyên tắc của Uỷ ban Hỗ trợ Phát triển (DAC) về các quy định quản lý ODA

và HTKT Về phía các nhà tài trợ, cần thấy rằng việc xây dựng “ý thức làm chủ” có thể

đòi hỏi nhà tài trợ phải nhường lại một số quyền kiểm soát mà họ đang có, còn về phíaChính phủ cần tuyên bố rõ rang các ưu tiên của mình và đánh giá kỹ càng sự trợ giúp

được đề xuất xem có thể chấp nhận được hay không

Các khuyến nghị

9 Chương trình HTKT vẫn thực sự cần thiết cho Việt Nam, đặc biệt trong bối cảnh phứctạp của việc tiếp tục quá trình cải cách và những vấn đề sẽ phải giải quyết để tạo điềukiện thuận lợi cho Việt Nam hội nhập khu vực và quôc tế (ví dụ, tham gia AFTA, APEC

và WTO) Cần tiếp tục hỗ trợ để tăng cường khả năng hấp thụ ODA, xây dựng năng lực

• Với sự hợp tác của các nhà tài trợ, chiến lược phải nêu lên một số nguyên tắc chung

về thiết kế dự án (ví dụ, khi nào nên sử dụng các chuyên gia dài hạn? Làm thế nào

để gắn kết chuyên gia quốc tế với các dự án? v.v );

• Cần có sự hướng dẫn rõ ràng về những ngành/lĩnh vực được ưu tiên để chuyểnHTKT tới những nơi còn bị bỏ sót, xác định những ngành/lĩnh vực mới cần cóHTKT và ngăn chặn tình trạng tập trung quá mức các nguồn HTKT vào nhữngngành/lĩnh vực đang được ưa chuộng

• Chiến lược cần xác định mục tiêu của HTKT càng cụ thể càng tốt và xác định đúng

“điểm vào” để thực hiện các mục tiêu đó, ví dụ như các cơ quan nào là thích hợpnhất để có thể sử dụng HTKT có hiệu quả để đạt được những mục tiêu đề ra

• Chiến lược phải có “điểm ra” cho từng hoạt động, tức là điểm đích cho sự thực hiệnthành công, giảm dần và đi đến chấm dứt HTKT

• Chiến lược phải bao gồm một kế hoạch phát triển năng lực tư vấn trong nước, đểtừng bước giảm dần sự phụ thuộc vào chuyên gia quốc tế

11 Việt Nam cần tránh sự lệ thuộc vào viện trợ: Việc hình thành năng lực bền vững trongnước phải là ưu tiên số một của chương trình HTKT Nhu cầu về các chương trình tàitrợ bằng HTKT phải được xem là có tính chất tạm thời, hoặc là một nhu cầu trong thời

kỳ quá độ

12 Các nhà tài trợ và đặc biệt là Chính phủ cần tăng cường hơn nữa việc theo dõi và đánhgiá các chương trình, dự án ODA và HTKT Còn nhiều chương trình, dự án đ∙ không

được đánh giá và tác động của chúng cũng không được đánh giá

13 Cần chú ý tới tính bền vững của các hoạt động được các chương trình, dự án HTKT tàitrợ Các cơ quan tiếp nhận cần đảm bảo có vốn đối ứng và các nguồn lực cần thiết chonhững hoạt động tiếp theo Cần tính toán đầy đủ chi phí thường xuyên của các dự án.Cần chú ý sử dụng tốt các kết quả dự án (ví dụ, nghiên cứu và sử dụng các báo cáo của

dự án; sử dụng các kiến thức và kỹ năng được chuyển giao trong quá trình đào tạo theo

dự án)

14 Hiệu quả của việc xây dựng năng lực liên quan chặt chẽ tới việc tăng cường thiết chế.Nếu không có những thay đổi cần thiết về mặt tổ chức, những kiến thức và kỹ năng đ∙tiếp thu được có thể sẽ không được sử dụng và sẽ nhanh chóng bị l∙ng quên

15 Để đạt được những mục tiêu dài hạn của chương trình HTKT đòi hỏi phải xây dựng vàphát triển các công ty tư vấn độc lập, trong bối cảnh một nền công nghiệp tư vấn mangtính cạnh tranh Mục đích là tăng dần tỉ trọng cung cấp dịch vụ tư vấn trong nước, thôngqua việc tăng cường năng lực của các công ty tư vấn trong nước nhằm cung cấp tư vấn

độc lập và cạnh tranh trên thị trường quốc tế

16 Mục tiêu cơ bản của HTKT là xây dựng năng lực và củng cố tổ chức thông qua pháttriển nguồn nhân lực (ví dụ, đào tạo, giáo dục và các hoạt động nâng cao năng lực khác)

và hỗ trợ cho việc hoàn thiện nền hành chính công và môi trường thiết chế Tăng cườngnăng lực không phải là một nhiệm vụ dễ dàng và một số hoạt động tăng cường năng lực

đòi hỏi sự cam kết dài hạn, vượt ra ngoài chu kỳ của một dự án HTKT thông thường.Trong một số lĩnh vực đặc biệt - như cải cách công chức, cải cách chính sách kinh tế vàcải cách ngành tài chính - đòi hỏi một trình tự các dự án, mà theo đó công việc của giai

đoạn sau phải được xây dựng trên nền tảng kết quả của những nỗ lực trước đó

17 Hơn nữa, một điều quan trọng là cả hai bên phải có đích rõ ràng cho việc hoàn thànhcác nhiệm vụ cụ thể Cần có chiến lược “rút lui” để khi kết thúc HTKT thì đ∙ xây dựng

được một năng lực quốc gia thực sự và bền vững Nếu thiếu chiến lược này thì sự phụthuộc vào viện trợ có thể sẽ tồn tại m∙i m∙i, sau dự án HTKT này lại đến một dự ánHTKT khác, với các mục tiêu về cơ bản là giống nhau

18 Cầu khẩn trương tăng cường năng lực ở cấp tỉnh và địa phương để có thể tiếp thu HTKT

và viện trợ một cách có hiệu quả

19 Để đạt được một “mối quan hệ đối tác” có hiệu quả hơn trong hoạt động viện trợ, cả haibên đều cần có sự cam kết về tính minh bạch và cung cấp các nguồn lực cho việc thựchiện các cuộc đối thoại về các vấn đề ngành/lĩnh vực và đổi mới trong thiết kế dự án

Đoàn chuyên gia tư vấn đ∙ tiến hành hai đợt công tác tập trung ở Việt Nam trong tháng

3 và tháng 5 năm 2000 Đoàn đ∙ có dịp gặp gỡ và phỏng vấn nhiều người tham gia trực tiếpvào việc quản lý HTKT ở Hà Nội và đi thăm tỉnh Tuyên Quang, tỉnh Đắc Lắc và Thành phố

Hồ Chí Minh Đoàn đ∙ thảo luận rộng r∙i với các quan chức của Văn phòng UNDP tại ViệtNam, đại diện của các nhà tài trợ đa phương cũng như song phương, một số tổ chức NGOquốc tế, các quan chức cao cấp của Bộ KHĐT cũng như của các Cơ quan chủ quản khác củaChính phủ, và các Giám đốc của nhiều dự án do nước ngoài tài trợ Tuy nhiên, do thời gianhạn hẹp, Đoàn không thể gặp gỡ nhiều nhà tài trợ khác - trong đó một số có chương trình việntrợ khá lớn, và không đi thăm các tỉnh được bao nhiêu Nhưng, mặc dù phạm vi làm việc của

Đoàn nhất thiết phải hạn chế như vậy, Đoàn đ∙ rút ra một số kết luận và khuyến nghị đểChính phủ và các nhà tài trợ xem xét

Dựa vào kết quả của các cuộc thảo luận, phỏng vấn và thăm viếng dự án, Đoàn chuyêngia tư vấn đ∙ chuẩn bị bản dự thảo báo cáo vào cuối tháng 5 năm 2000 Bản dự thảo này đượctrình bày tại một một cuộc hội thảo trong tháng 8 năm 2000, với sự tham gia của các quanchức Chính phủ, UNDP và một số tổ chức thuộc Liên hợp quốc Đoàn đ∙ tiếp thu ý kiến đónggóp trước cũng như trong cuộc hội thảo để hoàn thiện bản báo cáo

Đề cương làm việc yêu cầu Đoàn chuyên gia tư vấn nghiên cứu giai đoạn 1994-1999.Tuy nhiên, cần đặt những diễn biến gần đây trong bối cảnh rộng lớn hơn, để hiểu được sựdiến tiến của HTKT trong tình hình nền kinh tế Việt Nam từng bước phát triển và quan hệ đốingoại của Việt Nam từng bước được mở rộng

2 Định nghĩa về hợp tác kỹ thuật

HTKT là một thành phần của nguồn vốn ODA tập trung chủ yếu cho các đầu vào “phầnmềm” phục vụ phát triển, tức là sự hỗ trợ để phát triển nguồn nhân lực và thiết chế, chuyểngiao tri thức và tài trợ cho các đầu vào kỹ thuật mà các cơ quan quốc gia không có khả năng

đáp ứng HTKT được phân biệt với hỗ trợ vốn để thực hiện các đầu vào “phần cứng” (như xâydựng công trình, mua sắm thiết bị v.v ) cho các chương trình phát triển

Trong thực tế sự phân biệt nói trên thường không rõ nét, vì hầu hết các dự án HTKT

đều có phần cứng (ví dụ, mua xe ôtô, một số thiết bị, nhất là thiết bị văn phòng, và đôi khi cảnâng cấp trụ sở làm việc), đồng thời trong các dự án đầu tư cũng có một khối lượng đáng kể

hỗ trợ kỹ thuật, cung cấp chuyên gia và các hoạt động tư vấn

Trong báo cáo này, các dự án HTKT được phân biệt thành bốn loại chủ yếu:

a) Hỗ trợ cho việc chuẩn bị, xây dựng kế hoạch và quản lý các chương trình/dự án đầutư cụ thể (ví dụ, nghiên cứu khả thi cho các dự án xây dựng đường xá, cầu cống,

năng lượng bằng vốn vay v.v ) Loại này thường được gọi là HTKT hỗ trợ đầu tư ;

b) Tăng cường năng lực quốc gia để thực hiện các chương trình khu vực công cộng (ví

dụ, cung cấp cố vấn quốc tế và các đầu vào hỗ trợ khác cho các cơ quan quy hoạch,dịch vụ y tế, chương trình nghiên cứu v.v );

c) Phát triển nguồn nhân lực (ví dụ, các chương trình đào tạo theo học bổng, hôị thảo,tham quan khảo sát v.v ), có thể dành riêng cho một cơ quan hoặc dành cho nhiềucơ quan cùng thụ hưởng;

d) Cung cấp tư vấn (ví dụ, các hoạt động nghiên cứu kinh tế nói chung, hoặc nghiêncứu theo ngành) về một vấn đề hoặc chính sách cụ thể mà mục tiêu chủ yếu là để

đưa ra những ý kiến tư vấn mang tính khả thi nhất Trong trường hợp này, việc tăngcường năng lực quốc gia là một sản phẩm phụ hơn là mục tiêu chính Thành phầnquan trọng nhất của những ý kiến tư vấn như vậy chính là hỗ trợ cho việc thực hiệnquá trình Đổi Mới

Ba loại (b), (c) and (d) thường được gọi là hợp tác kỹ thuật độc lập 2

3 Các mục tiêu bao quát của hợp tác kỹ thuật

Mục tiêu chủ yếu của các hoạt động HTKT là nhằm thay thế năng lực mà quốc giachưa có hoặc hỗ trợ việc xây dựng và phát triển năng lực quốc gia đang thiếu Quan điểm này

được hầu hết các cơ quan tài trợ và tiếp nhận viện viện trợ chấp nhận Tuy nhiên, cả hai phía

có thể còn có những mục tiêu khác nữa và không ít khó khăn đ∙ nảy sinh trong mối quan hệviện trợ là do cách hiểu khác nhau về những mục tiêu nêu trên

Ví dụ, HTKT có thể được sử dụng như một công cụ để xúc tiến quan điểm của nhà tàitrợ về một chính sách nào đó Nhà tài trợ có thể cố gắng áp đặt các mục tiêu hoặc ưu tiên hiệnvẫn chưa nằm trong chính sách quốc gia Người ta nghi ngờ HTKT có nên được sử dụng nhưmột công cụ để gây ảnh hưởng đến các ưu tiên quốc gia Trong thực tế, việc thúc đẩy các mụctiêu không nằm trong chính sách quốc gia có thể làm hỏng việc, khi lời khuyên không đượcchấp nhận vì nó không phù hợp với quan điểm quốc gia Tuy nhiên, trong việc đẩy mạnhquá trình cải cách (ví dụ, hỗ trợ quá trình đổi mới), HTKT nên đặt ra những vấn đề mới đểChính phủ xem xét

Trong khi mục tiêu chủ yếu của HTKT hỗ trợ đầu tư là rõ ràng (tức là để bảo đảm chấtlượng của các dự án đầu tư được tài trợ), thì nó vẫn có thể bị các nhà tài trợ sử dụng để tác

động đến thiết kế dự án cho phù hợp với triết lý của họ hoặc, thậm chí trong một số trườnghợp, để đạt được lợi ích thương mại của họ

2

Việt nam: Hợp tác Kỹ thuật trong giai đoạn chuyển đổi , UNDP, 10/1994; trang 3.

Bên cạnh đó, cũng có mục tiêu “dân vận” ở những nơi sự hỗ trợ cho các hoạt động dễthu hút sự quan tâm của mọi người có thể được coi là phương tiện để củng cố vị thế của nhàtài trợ Điều này dẫn đến tình trạng viện trợ được đổ vào những lĩnh vực được coi là “hợpmốt” hoặc thu hút được sự chú ý của dư luận, gây nên sự trùng lắp hoạt động hoặc bỏ quêncác khu vực ít “hợp mốt” hơn

Về phía tiếp nhận viện trợ, đôi khi HTKT có thể được hoan nghênh vì qua đó cơ quan

đối tác được cung cấp kinh phí và các yếu tố vật chất (như phần kinh phí cho các khoản chitiêu tại chỗ hoặc chi phí hành chính) hơn là để chuyển giao tri thức của chuyên gia quốc tế –vốn là mục tiêu hiển nhiên của dự án Điều này dẫn đến việc chấp nhận các dự án ngay cả khicơ quan đối tác không mấy quan tâm đến các kết quả dự kiến của dự án Cơ quan này cũng

có thể phải miễn cưỡng chấp nhận HTKT hỗ trợ đầu tư như là một thủ tục cần thiết, mặc dùkhông đáng hoan nghênh, để qua đó tiếp cận được dự án đầu tư của nhà tài trợ

Trong khi cung cấp tư vấn, nhà tài trợ có thể hy vọng sẽ đóng vai trò quan trọng trongquá trình ra quyết định chính sách, trong khi phía Việt Nam có thể coi một dự án HTKT cụthể sẽ cho phép tiếp cận một quan điểm quốc tế nhất định nhằm cân đối với các quan điểmkhác đang được giới thiệu

4 Một số mục tiêu cụ thể của hợp tác kỹ thuật tại Việt Nam

Trong bối cảnh Việt Nam hiện nay, HTKT có thể hỗ trợ các mục tiêu chính sau đâycủa các nhà tài trợ:

a) Cải cách kinh tế

Đề tài xuyên suốt của HTKT trong thập niên qua là hố trợ tiến trình Đổi Mới Báo cáonày nhấn mạnh tác động của HTKT trong việc đưa ra các chính sách kinh tế mới, các thay đổitrong thiết chế kinh tế, việc mở rộng quan hệ của Việt Nam với kinh tế khu vực và quốc tế và

sự hỗ trợ để phát triển một khuôn khổ pháp lý hoàn thiện hơn

tổ chức và chế độ khuyến khích, những yếu tố quyết định kiến thức và kỹ năng của con người

được sử dụng một cách có hiệu quả Việc đào tạo, ngay cả khi được thực hiện tốt, cũng sẽkém tác dụng nếu các cá nhân không được yêu cầu sử dụng các kiến thức và kỹ năng đ∙ học(tức là, “quên bởi không làm” hơn là “học thông qua làm”) và không được cung cấp một môitrường lao động kích thích cách làm việc hiệu quả (ví dụ, công nhận thành tích, khuyến khíchvật chất, cung cấp các phương tiện hỗ trợ)

Hỗ trợ xây dựng năng lực bao gồm các hoạt động nhằm tăng cường khả năng quản lýODA, cải cách hành chính công, phát triển năng lực để làm việc trong môi trường phân cấpquản lý, và năng lực quản lý và xây dựng chính sách kinh tế Đánh giá xây dựng năng lực làmột việc làm đặc biệt khó khăn, vì nó đòi hỏi những nhận xét liên quan đến sự thay đổi vềhiệu quả của các tổ chức cũng như các cá nhân có liên quan.

c) Thúc đẩy các mục tiêu chính sách (liên ngành) then chốt

Những lĩnh vực quan tâm chung, tác động đến sự lựa chọn mục tiêu HTKT của các nhàtài trợ, bao gồm:

• Sự phân bổ HTKT (cho xoá đói giảm nghèo, phát triển nông thôn, hỗ trợ các nhómdân tộc thiểu số v.v );

• Các vấn đề về giới;

• Quản lý quốc gia;

• Bảo vệ môi trường

Nhìn chung, Chính phủ Việt Nam chia xẻ mối quan tâm của các nhà tài trợ và, trongmột số lĩnh vực chính sách Việt Nam thậm chí đ∙ đi trước các nhà tài trợ trong việc hướngtrọng tâm vào một số nhiệm vụ then chốt (ví dụ, xoá đói giảm nghèo, bình đẳng x∙ hội; giớiv.v ) Tuy nhiên, điều không thể tránh khỏi là có những khác biệt chính đáng trong cáchhiểu và xắp xếp thứ tự ưu tiên, và các quan điểm khác nhau về phương pháp nào là hiệu quảnhất để đạt được các mục tiêu đ∙ thoả thuận

d) Chuẩn bị dự án: Hợp tác kỹ thuật hỗ trợ đầu tư

HTKT hỗ trợ đầu tư là một bộ phận gắn bó hữu cơ của hầu hết các dự án ODA và trongmột số trường hợp đ∙ chứng tỏ là yếu tố then chốt quyết định sự thành công của dự án Đầu tưvốn chỉ phát huy tác dụng trong môi trường chính sách phù hợp, hội đủ các kỹ năng cầnthiết, và dự án được xác định rõ và thiết kế phù hợp Mặc dầu kinh phí HTKT thường nhỏ hơnrất nhiều so với các khoản đầu tư, nhưng đôi khi HTKT có tác động rất lớn đến kết quả thựchiện

Loại hình HTKT này làm nảy sinh nhiều vấn đề liên quan đến tác động của HTKT đốivới đầu tư, gồm vai trò, tác động và chi phí của các nghiên cứu tiền đầu tư (nghiên cứu tiềnkhả thi, nghiên cứu khả thi, thiết kế dự án, quy hoạch tổng thể), việc sử dụng chuyên gia tưvấn trong nước và quốc tế Loại hình HTKT này cũng làm cho các những khoản đầu tư cóhiệu quả hơn

5 Các mối quan tâm của Việt Nam và các nhà tài trợ về hiệu quả của hợp tác kỹ thuật

Hiện đang có những câu hỏi được nêu lên, từ phía Việt Nam cũng như các nhà tài trợ,

về hiệu quả của chương trình HTKT Những câu hỏi đó là:

• Tại kỳ họp của Quốc hội tổ chức tháng 11-12/1999 tại Hà Nội, một số Đại biểuQuốc hội đ∙ chất vấn về hiệu quả của viện trợ nước ngoài trong các dự án xây dựngnăng lực do một số Bộ thực hiện Họ cũng đặt câu hỏi về việc giải ngân ODA, hiệuquả của HTKT trong cải cách hành chính công, trong các công trình xây dựng hạtầng (ví dụ, xây dựng đường xá, cầu cống, các công trình thuỷ lợi nông thôn)

• Có một số câu hỏi về chi phí của một số dự án, đặc biệt tại những dự án ở đó chiphí đ∙ bị bóp méo do các qui định của nhà tài trợ (ví dụ về mua thiết vị với các điềukiện ràng buộc) Đồng thời, cũng có những ý kiến băn khoăn về các khoản nợ đếnhạn phải trả của chương trình ODA

• Một số nhà tài trợ cũng đ∙ thể hiện sự dè dặt về hiệu quả của các hoạt động xâydựng năng lực

• Tại Hội nghị Nhóm tư vấn cho Việt Nam lần thứ 7 tổ chức tại Hà Nội tháng12/1999, các đại biểu đ∙ nêu lên sự cần thiết phải tránh “bẫy nợ” và sự lệ thuộc quánhiều vào viện trợ, thể hiện sự chú ý ngày càng tăng đến việc sử dụng hiệu quả cácnguồn viện trợ Cũng tại Hội nghị Nhóm tư vấn nói trên, Chính phủ đ∙ công nhậnrằng hiệu quả sử dụng ODA cần được nâng cao và chất lượng của các khoản giảingân ODA cũng quan trọng như số lượng giải ngân

• Trong các cuộc phỏng vấn do Đoàn chuyên gia tư vấn tiến hành, cả các quan chứcChính phủ và đại diện của các nhà tài trợ đều quan tâm đến sự thiếu minh bạchtrong một số khía cạnh của quá trình HTKT Kết luận của Hội nghị về quản lý dự án

đầu tư sử dụng vốn ODA do Bộ KHĐT, JBIC, ADB và WB phối hợp tổ chức tại HảiPhòng, tháng 4/2000, cũng nêu:

Bộ Tài chính đ∙ chỉ ra rằng cần có sự minh bạch hơn về phía các cơ quan tài trợ,

đặc biệt trong các lĩnh vực như tuyển chuyên gia và thực hiện hợp đồng Chính phủ Việt Nam đang thực hiện các biện pháp sau đây để chống lại nạn tham nhũng: (i) cải cách luật pháp và thay đổi các quy chế để tăng cường sự minh bạch và giảm tệ trì trệ và quan liêu, (ii) cải cách quy chế hành chính, gồm các yêu cầu để khuyến khích tính hiệu quả, củng cố các chuẩn mực đạo đức của công chức v.v

• Cả phía Chính phủ và các nhà tài trợ đều lo ngại rằng việc xác định nội dung vàthiết kế dự án thường bị chi phối quá nhiều bởi các nhà tài trợ, điều đó đ∙ làm giảm

“ý thức làm chủ quốc gia” và cam kết của phía Chính phủ đối với dự án

• Các cán bộ Việt Nam tham gia vào chương trình HTKT nêu một số câu hỏi về vấn

đề thiết kế và quản lý dự án, đặc biệt là sự hoài của họ nghi về việc phân bổ ngânsách dự án (quá nhiều cho các chuyên gia nước ngoài; quá ít cho chuyên gia trongnước và chi phí hành chính, tác nghiệp)

• Vấn đề lựa chọn và quản lý cố vấn/chuyên gia trong các dự án HTKT cũng đượcnêu lên

• Chính phủ và các nhà tài trợ đều quan tâm đến tính bền vững của các dự án (cónghĩa là khả năng tiếp tục vận hành các phương tiện/thiết bị và phát huy tác dụngcủa dự án sau khi dự án đ∙ “hoàn thành” và tài trợ nước ngoài chấm dứt ).

Những mối quan tâm nói trên cho thấy một số khía cạnh trong việc sử dụng ODA nóichung và HTKT nói riêng ở Việt Nam cần được giải quyết một cách cấp bách Nêu lên nhữngcâu hỏi về hiệu quả và tác động của các dự án HTKT phải được coi là một việc làm bìnhthường và lành mạnh Sau một thập kỷ phát triển nhanh, với sự xuất hiện của nhiều nhà tài trợmới ở Việt Nam và với nhiều cơ quan nhận viện trợ đang thực hiện các chương trình lớn hơnrất nhiều so với các dự án từng có trước đây, thì việc xuất hiện một số vấn đề cần giải quyết là

lẽ đương nhiên

Nhiều vấn đề nêu lên về hiệu quả viện trợ cho Việt Nam cũng đ∙ được đề cập trên quymô quốc tế về viện trợ cung cấp cho các nước khác Là nước xuất phát sau trong lĩnh vực tiếpnhận viện trợ, Việt Nam có nhiều điều có thể học hỏi để tránh vấp phải những sai lầm mà cácnước khác đ∙ mắc phải, làm cho họ bị lệ thuộc quá nhiều vào viện trợ nước ngoài trong bathập kỷ vừa qua (xem Hộp 1 dưới đây)

6 Cách tiếp cận của báo cáo

Một phần những mối nghi ngờ về HTKT đ∙ nảy sinh do khó khăn gặp phải trong việclượng hoá các kết quả của HTKT Nhìn chung, đánh giá kết quả của HTKT so với chi tiêu bỏ

ra là một công việc khó khăn, bởi vì chuyển giao kiến thức khó quan sát hơn nhiều so với kếtquả của các dự án đầu tư Hiệu quả của HTKT thường tuỳ thuộc vào chất lượng thay đổi kiếnthức và kỹ năng của con người, những cái đó không dễ đo lường Hơn nữa, như đ∙ đề cập ởtrên, mục tiêu của HTKT cũng được các nhà tài trợ, các cơ quan Chính phủ và những ngườithụ hưởng hiểu theo nhiều cách khác nhau

Tuy nhiên, HTKT có thể mang lại những lợi ích rất to lớn Khi được thiết kế và thựchiện tốt, những khoản chi tiêu khiêm tốn về HTKT có thể mang lại tác động hết sức to lớn đốivới hoạt động kinh tế Hơn nữa, HTKT có hiệu quả thường là điều kiện tiên quyết bảo đảmthành công của các dự án đầu tư, góp phần làm cho các khoản đầu tư được lựa chọn, thiết kế

và quản lý tốt3

.Khi đánh giá tác động của chương trình HTKT, Đoàn chuyên gia tư vấn không thểkhông đưa ra những kết luận được dựa vào sự suy xét định tính Đoàn đ∙ cố gắng đánh giáhiệu quả của chương trình chủ yếu thông qua phân tích các đóng góp của nó cho việc hỗ trợquá trình Đổi Mới do Việt Nam tự xây dựng và phát động, cho tăng nhịp độ phát triển kinh tế,xoá đói giảm nghèo và nâng cao năng lực quốc gia một cách bền vững

Đoàn chuyên gia tư vấn đi đến kết luận rằng phần lớn nguồn HTKT Việt Nam tiếp nhậnchắc chắn đ∙ mang lại hiệu quả cao Đặc biệt trong những năm đầu của tiến trình Đổi Mới,những khoản chi tiêu khiêm tốn về HTKT đ∙ tạo nên tác động mạnh mẽ hỗ trợ cho nỗ lực cảicách của đất nước

3

Hội nghị do Bộ KHĐT, ADB, JBIC, WB và hơn 60 Ban quản lý dự án tổ chức tại Hải Phòng tháng 4//2000 khuyến nghị rằng cần bao gồm HTKT xây dựng năng lực trong các dự án sử dụng vốn vay nhằm nâng cao năng lực thực hiện và báo đảm tính bền vững của dự án.

Đoàn chuyên gia tư vấn cảm thấy tự tin khi đưa ra nhận xét chung tích cực như vậy, trêncơ sở quan sát tác động của HTKT, đặc biệt đối với nỗ lực cải cách kinh tế và việc cung cấpkinh nghiệm quốc tế So với kinh nghiệm về HTKT đ∙ được ghi nhận ở các nước khác, Đoàncho rằng HTKT ở Việt Nam là một trong những chương trình thành công nhất (Xem Hộp 1).Nhận xét này được nhận được sự đồng tình của nhiều nhà tài trợ mà Đoàn có dịp tiếp xúc.Tuy nhiên, khó có thể hỗ trợ nhận định tích cực này bằng những dẫn chứng cụ thể Chỉ mộtphần nhỏ của chương trình HTKT đ∙ được đánh giá sâu và hầu hết các nhà tài trợ thậm chíkhông thể đưa ra nhận xét bao nhiêu phần trăm các dự án của họ được coi là thành công

Hộp 1 kinh nghiệm quốc tế: những thất bại của trợ giúp kỹ thuật

Là người đi sau trong việc tiếp nhận viện trợ, Việt Nam có lợi thế do có thể học hỏi kinhnghiệm của các nước khác đ∙ từng tiếp nhận viện trợ nhiều thập kỷ qua Đối với HTKT, nênquan tâm đến một báo cáo quan trọng về HTKT ở Châu Phi Mặc dù điều kiện của Châu Phirất khác biệt, nhiều tổ chức hiện đang cung cấp viện trợ ở Việt Nam cũng có các chương trìnhquy mô lớn tại Châu Phi và, trong một số trường hợp họ đ∙ xây dựng chính sách viện trợ củamình theo kinh nghiệm ở Châu Phi Những thất bại về viện trợ ở Châu Phi nên được xem là lờicảnh báo về nguy cơ của việc chấp nhận các chương trình viện trợ mà không phê phán Do đó,Hộp này nêu lại một số điểm nổi bật của bản báo cáo trên

Trong năm 1990, 3,5 tỷ USD viện trợ KTKT được chi tiêu cho các nước vùng Cận Xa-ha-ra,tức là 1/4 tổng khối lượng viện trợ cho Châu Phi Cũng trong năm đó, toàn thế giới đ∙ chi tiêu

15 tỷ USD viện trợ

Bản báo cáo nhìn nhận rằng HTKT có vai trò rất quan trọng đối với sự nghiệp phát triển, tức làxây dựng những nền kinh tế có hiệu quả cao hơn và tự lực cánh sinh nhiều hơn, thông quacông tác đào tạo con người và xây dựng các thiết chế vững mạnh hơn Tuy nhiên, báo cáo cũng

là câu trả lời đối với ý kiến phê phán của nhiều người Các nhà quan sát cho rằng HTKT đ∙không thực hiện được mục tiêu ở vùng Cận Xa-ha-ra và cần phải có những đổi mới cơ bản, vàbáo cáo đồng tình với nhận định trên Các nhà tài trợ và các chính phủ trong vùng đ∙ tiến hànhnhiều hoạt động nghiên cứu để từ đó rút ra những kết luận và khuyến nghị như sau:

I) Nguyên nhân làm cho HTKT trở nên kém hiệu quả: Các nhà tài trợ, các nước tiếp nhậnviện trợ và các nhà quan sát đều nhất trí ở bốn lĩnh vực có vấn đề như sau:

a) Những yếu kém trong công tác thiết kế, thực hiện và theo dõi các dự án HTKT;

b) Lệ thuộc quá mức vào một mô hình thực hiện HTKT: Mô hình chuyên gia nước ngoàithường trú kết hợp với nhân viên đối tác, và mô hình này đ∙ chứng tỏ là một công cụkém hiệu quả trong việc tăng cường năng lực;

c) Tính chất “trọng cung”, hoặc do nhà tài trợ chi phối, của HTKT đ∙ dẫn đến tình trạng

sử dụng quá mức và phân bổ không hiệu quả HTKT, “ý thức làm chủ quốc gia” yếukém và do đó sự cam kết quốc gia hạn chế; và

d) Chế độ đ∙i ngộ và điều kiện làm việc yếu kém trong khu vực công cộng, dẫn đến thiếu

động cơ làm việc, thay đổi nhân viên thường xuyên và một môi trường làm việc trong

đó những nỗ lực tăng cường năng lực và phát triển thiết chế không thể phát huy hiệuquả của mình

I) Đ ề xuất nhằm cải thiện tình hình: Dựa trên việc xác định những vấn đề chủ yếu, một số đềxuất như sau đ∙ được đưa ra nhằm cải thiện tình hình:

a) Thực hiện các chương trình hiện nay một cách có hiệu quả hơn;

b) Thay đổi cơ cấu các mô hình thực hiện, chuyển từ cố vấn dài hạn sang cố vấn ngắn hạn,

sử dụng nhiều hơn chuyên gia tư vấn trong nước và áp dụng nhiều hơn phương thứcliên kết giữa các tổ chức ở nước cung cấp viện trợ và nước tiếp nhận viện trợ;

c) Tăng cường công tác quản lý HTKT ở nước tiếp nhận viện trợ, thông qua:

• Nhà tài trợ tự nguyện chuyển giao thẩm quyền quản lý;

• Nâng cao năng lực quản lý tại chỗ với việc đánh giá và quy hoạch HTKT ở nướctiếp nhận;

• Lập quy hoạch HTKT một cách toàn diện;

• Cải thiện môi trường làm việc và khuyến khích nhân viên quốc gia (nhưng khôngkhuyến khích nhân viên của các ban quản lý dự án bằng nguồn kinh phí của nhàtài trợ, vì điều đó làm sai lệch chế độ khuyến khích của chính phủ)

Tuy nhiên, mặc dù nhiều người công nhận tình trạng kém hiệu quả của các phương thức HTKT

được sử dụng như báo cáo này và các công trình nghiên cứu khác đ∙ cho thấy, nhưng đến naycác nhà tài trợ chỉ thay đổi rất ít trong các tập quán của mình

Nguồn: Suy nghĩ lại về Hợp tác kỹ thuật: Cải cách để tăng cường năng lực ở Châu Phi ;

UNDP and Development Alternatives Inc., 1993

phần iii: tổng quan về quá trình hợp tác kỹ thuật tại việt nam

1 Giai đoạn trước 1994

Trước năm 1989, các nước thuộc Hội đồng Tương trợ Kinh tế (Liên Xô cũ và các nước

Đông Âu) và Trung Quốc (1954-1970) là những nhà tài trợ quan trọng nhất HTKT trong giai

đoạn này tập trung hỗ trợ các dự án xây dựng cơ bản ở những lĩnh vực như phát điện, xâydựng cầu đường, cấp nước và sản xuất công nghiệp, và liên quan chủ yếu đến đầu tư cơ bản vàchuyển giao công nghệ cho những nhu cầu kỹ thuật cụ thể

Trong suốt những năm đầu của thập kỷ 60 cho đến giữa thập kỷ 80, hàng ngàn ngườiViệt Nam đ∙ được gửi sang Liên Xô cũ, Đông Âu và Trung Quốc học tập qua các hiệp địnhhợp tác khoa học - kỹ thuật song phương Những kiến thức và kỹ năng kỹ thuật họ tiếp thu

được cũng như năng lực về mặt thể chế xây dựng được trong giai đoạn này đ∙ đóng vai tròquan trọng trong việc thành lập hầu hết các viện nghiên cứu và triển khai tại Việt Nam và vẫncòn tác động đến ngày hôm nay

Những kỹ năng tiếp thu được thời đó cũng phản ánh những điểm mạnh và điểm yếu củacác nước tham gia hợp tác Nhiều chuyên gia Việt Nam đ∙ đạt được trình độ chuyên môn cao,nhưng thường được đào tạo rất ít về kiến thức quản lý và tài chính phù hợp với một nền kinh

tế đ∙ được cải tổ Do đó, về một số khía cạnh quan trọng, Việt Nam có nguồn nhân lực mạnhhơn rất nhiều so với các nước có mức GDP tương đương, thì đồng thời Việt Nam cũng cónhững lỗ hổng nghiêm trọng về những kiến thức và kỹ năng cần có để vận hành một cách cóhiệu quả nền kinh tế đ∙ được cải tổ Cơ cấu tổ chức cũng không được điều chỉnh kịp thời đểthích ứng với môi trường kinh tế mới

Từ năm 1977 về sau, UNDP và các tổ chức khác thuộc Hệ thống LHQ - như UNICEF,UNIDO, FAO, WHO v.v - đ∙ góp phần quan trọng trong việc cung cấp HTKT cho ViệtNam Việt Nam đ∙ tiếp nhận các dự án HTKT trên nhiều lĩnh vực (nông nghiệp, lâm nghiệp,ngư nghiệp, phục hồi công nghiệp, cấp nước, chăm sóc sức khoẻ ban đầu, tiêm chủng, kếhoạch hoá gia đình v.v ) Phần lớn các dự án này được coi là thành công và kết quả củachúng được các tổ chức thuộc Hệ thống LHQ cũng như Chính phủ coi là rất có giá trị Nhiều

dự án đến nay vẫn còn có tác động đến nhiều mặt của sự nghiệp phát triển ở Việt Nam, đặcbiệt là trong ngành nông nghiệp, các lĩnh vực x∙ hội và xoá đói giảm nghèo Trong thời gian

này, LHQ nhận được sự trợ giúp về tài chính của các nhà tài trợ song phương (thông qua cácQuỹ uỷ thác) nhiều hơn hiện nay Cũng trong giai đoạn này, một số NGO đ∙ bắt đầu hoạt

động tại Việt Nam

Trong giai đoạn ngay sau khi Liên Xô tan r∙, HTKT được cung cấp chủ yếu từ Hệ thốngLHQ và một số ít các nhà tài trợ song phương như ốt-xtrây-lia, Thuỵ Điển và Phần Lan lànhững nước đ∙ liên tục giúp đỡ Việt Nam từ những năm 70

Một thành tựu quan trọng của các hoạt động HTKT trong Chương trình quốc gia lần thứ

III của LHQ (1987-1991) là việc chuẩn bị và ấn hành Báo cáo về tình hình kinh tế của Việt Nam , đánh giá quốc tế đầu tiên được xuất bản lúc đó về triển vọng của nền kinh tế Việt

Nam trong thời kỳ Đổi Mới Một loạt các Nghiên cứu tổng quan ngành và Quy hoạch tổngthể4

cũng đ∙ được chuẩn bị, với sự hỗ trợ của các chuyên gia quốc tế dài hạn và ngắn hạn.Những tài liệu này đ∙ đóng góp có hiệu quả vào việc soạn thảo các kế hoạch phát triển kinh tếdài hạn của Việt Nam và cho việc tổ chức Hội nghị lần thứ nhất các nhà tài trợ cho Việt Nam

được triệu tập tại Pa-ri tháng 11 năm 1993

2 Hợp tác kỹ thuật và tiến trình Đổi Mới

Việc thực hiện chủ trương Đổi Mới và hội nhập quốc tế đối với nền kinh tế Việt Nam đ∙

đặt đất nước trước những đòi hỏi to lớn là phải hiểu biết và điều chỉnh cho phù hợp với những

điều kiện mới Những đòi hỏi nảy sinh từ tiến trình Đổi Mới và được HTKT đáp ứng baogồm:

a) Nhu cầu chung cần hiểu biết cơ chế kinh tế mới, bao gồm kiến thức và kinh nghiệmquốc tế có liên quan đến việc quản lý một nền kinh tế theo định hướng thị trường;b) Nhu cầu điều chỉnh các thể chế cho phù hợp với nền kinh tế mới;

c) Nhu cầu xây dựng các bộ luật cơ bản nhằm hỗ trợ cho nền kinh tế mới;

d) Nhu cầu đào tạo nhằm nâng cao năng lực cho các bộ và cơ quan chủ yếu;

e) Nhu cầu nghiên cứu tác động của Chính sách mở cửa, vị trí mới của Việt Nam trongnền kinh tế quốc tế, thâm nhập vào các lĩnh vực mới trong các cơ cấu và các hìnhthức liên kết mới ở cấp toàn cầu, vùng và tiểu vùng;

f) Nhu cầu điều chỉnh không chỉ trên lĩnh vực kinh tế mà ở cả các lĩnh vực x∙ hội

Đối với hầu hết những hoạt động như vậy, rõ ràng đ∙ có sự chuyển giao khá nhiều kiếnthức Mặc dù rất khó định lượng các kết quả, nhưng qua quan sát nền kinh tế Việt Nam vàothời điểm năm 1989 và một thập kỷ sau đó cho thấy đ∙ có những thay đổi sâu sắc trong chínhsách, luật pháp và các thiết chế khác Trong khi tiến trình Đổi Mới này được các nhà chứctrách Việt Nam khởi xướng và kiểm soát, thì trong quá trình thực hiện cụ thể người Việt Nam

đ∙ tiếp thu được nhiều điều bổ ích từ những cơ hội được nghiên cứu và đúc rút kinh nghiệmcủa các nước khác trên thế giới

4 Nghiên cứu tổng thể ngành Nông nghiệp, Năng lượng, Giao thông vận tải, Lâm nghiệp, Ngư nghiệp , và Giáo dục Quy hoạch tổng thể cho Đồng bằng sông Cửu Long, Đồng bằng sông Hồng, ngành Du lịch, Hàng không

Một bài học rút ra từ kinh nghiệm của những năm đầu về hiệu quả của HTKT là mộtmức độ hỗ trợ HTKT rất khiêm tốn có thể mang lại hiệu quả to lớn, nếu hoạt động HTKT hỗtrợ trực tiếp cho một chương trình đổi mới được quốc gia đề ra và rõ ràng do quốc gia “làmchủ” Những thành tựu đầy ấn tượng của tiến trình Đổi Mới đ∙ đạt được trong những năm1989-1993 khi nguồn trợ giúp từ bên ngoài cho Việt Nam là rất khiêm tốn.

Việt Nam cũng đứng trước một nhu cầu hết sức thiết thực là phải làm quen với các thủtục rất đa dạng và thường rất phức tạp, nhưng lại rất cần thiết cho việc thực hiện các chươngtrình viện trợ của nhiều nhà tài trợ mới đến Việt Nam Đ∙ có sự gia tăng nhanh chóng các dự

án HTKT độc lập nhằm chuyển giao kiến thức về các tập quán kinh tế và luật pháp, nghiêncứu những vấn đề then chốt về chính sách kinh tế, tăng cường năng lực quốc gia trong quátrình thực hiện các chương trình viện trợ

Cùng với việc tăng thêm số lượng các nhà tài trợ, thay đổi tính chất và mở rộng quy môcác hoạt động của họ, đ∙ xuất hiện nhu cầu tăng cường năng lực điều phối và quản lý viện trợ.Tốc độ tăng viện trợ, cả về con số tuyệt đối và số lượng các nhà tài trợ, đ∙ làm cho khả năngquản lý của Chính phủ khó mà đáp ứng được yêu cầu điều phối viện trợ một cách hiệu quả

Điều đó cũng đặt chính cộng đồng các nhà tài trợ trước sức ép phải điều phối những hoạt

động của mình

3 Những xu hướng lớn trong hợp tác kỹ thuật và các nguồn viện trợ khác từ năm

1994 đến nay

Nguồn vốn ODA cung cấp cho Việt Nam đ∙ tăng lên nhanh chóng từ sau năm 1993 Tại

6 Hội nghị CG tổ chức từ năm 1993 đến năm 1998, cam kết viện trợ đ∙ đạt mức trung bìnhkhoảng 2,2 tỷ USD mỗi năm và đạt tổng số là 15,14 tỷ USD Cho đến nay, đ∙ có khoảng 10,6

tỷ USD trong tổng số cam kết trên đ∙ được đưa vào các chương trình và dự án đ∙ ký kết,chiếm khoảng 70% tổng mức viện trợ cam kết Tổng mức giải ngân ODA đ∙ tăng lên mộtcách vững chắc, từ dưới 600 triệu USD năm 1994 lên gần 1,2 tỷ USD năm 1998 Năm 1999,mức giải ngân ước tính đạt 1,25 - 1,3 tỷ USD Số liệu của UNDP cho thấy trong vòng 6 năm

đến cuối năm 1999 thì con số đó ước tính đạt khoảng 5,8 tỷ USD5

Bộ KHĐT ước tính mứcgiải ngân ODA giai đoạn 1993-1999 đạt khoảng 6,3 tỷ USD, chiếm 40% tổng số vốn ODAcam kết6

Mức giải ngân HTKT, cả HTKT độc lập và hỗ trợ đầu tư, tăng từ 210 triệu USDnăm 1995 lên đến 297 triệu USD năm 1998 Ước tính tổng mức giải ngân HTKT như sau:

• Mức giải ngân HTKT, cả HTKT độc lập và hỗ trợ đầu tư, đ∙ tăng lên nhanh chóng,

từ 76,7 triệu USD (12,9% tổng ODA) năm 1992 lên 209,4 triệu USD (34,2% tổngODA) năm 1995, giảm xuống còn 24,4% trong năm 1998 với 287 triệu USD đượcgiải ngân

• Tỷ trọng HTKT trong tổng số vốn ODA đạt mức 25-30%, tức là tương đương vớicon số do OECD thu thập được từ các nước đang phát triển khác trên khắp thế giới

• Phần vốn vay trong HTKT chỉ chiếm khoảng 4% tổng nguồn HTKT (1996-1998);

• Y tế và phát triển nguồn nhân lực tiếp tục nhận được một phần khá lớn HTKT, mỗilĩnh vực chiếm 18% tổng mức chi tiêu HTKT.

Các dự án HTKT đ∙ góp phần đáng kể vào tiến trình Đổi Mới, tăng cường các dự án

đầu tư và nâng cao năng lực tiếp nhận viện trợ Tuy nhiên, cần thấy rằng giai đoạn cải cáchmạnh mẽ nhất ở Việt Nam là vào các năm 1989-1993, khi viện trợ từ bên ngoài đang giảmxuống và chính sách của Chính phủ là thực hiện nguyện vọng của nhân dân Việt Nam màkhông có sức ép của các nhà tài trợ (Xem Hộp 2)

4 Phân tích hợp tác kỹ thuật theo ngành và theo vùng lãnh thổ

Phân bổ hợp tác kỹ thuật theo ngành:

Sử dụng số liệu của UNDP phân chia HTKT thành 16 ngành/lĩnh vực khác nhau, pháttriển nguồn nhân lực đ∙ nhận được tỷ trọng cao nhất với 21,4%, sau đó là y tế với 17,3%,nông nghiệp với 12,1%, phát triển kinh tế với 7,8%, phát triển kinh tế vùng với 7,7%, quản trịphát triển với 6,6%, và quản lý tài nguyên thiên nhiên với 6,2% Do cách phân loại này dựatheo quan niệm của các nhà tài trợ, nó có thể không được vận dụng một cách nhất quán nhưngvẫn cho thấy bức tranh tổng thể

Những con số trên đây cho thấy HTKT hỗ trợ quá trình cải cách và phát triển thể thế(phát triển nguồn nhân lực, quản lý kinh tế, quản trị phát triển) và phát triển x∙ hội (y tế, pháttriển x∙ hội, nông nghiệp và phát triển kinh tế vùng) đ∙ được Chính phủ cũng như cộng đồngtài trợ dành ưu tiên cao

Phân bổ hợp tác kỹ thuật theo vùng l∙nh thổ:

Số liệu hiện có về phân bổ HTKT theo vùng l∙nh thổ cần được xử lý một cách thận

trọng Nhiều Dự án phục vụ toàn quốc có thể được thực hiện ở một số tỉnh/thành nên khó có

thể dựa vào số liệu hiện có để phân tích sự phân bổ chi tiêu theo vùng l∙nh thổ của các dự án

này Thậm chí cả các Dự án phục vụ trung ương mà chi tiêu chủ yếu được thực hiện tại Hà

Nội, cũng mang lại lợi ích gián tiếp cho cấp tỉnh, do đó không thể đo lường tác động củachúng theo vùng l∙nh thổ

Tỷ trọng HTKT trực tiếp cung cấp cho các tỉnh đ∙ tăng lên đáng kể trong năm 1998 với48% tổng mức HTKT (so với 38% trong năm 1995) Sau đây là sự phân bổ HTKT tính theo

đầu người (1994-1998) cung cấp cho 7 vùng l∙nh thổ của Việt Nam và hai thành phố lớn:

7

Lấy số liệu từ DCAS từ 1994 đến 1999.

Vùng núi phía Bắc 10,27 USD

Đồng bằng sông Hồng 5,62 USD

Duyên hải Bắc Trung bộ 9,89 USD

Duyên hải Nam Trung bộ 5,45 USD

Miền Đông Nam bộ 4,79 USD

Đồng bằng sông Cửu Long 2,88 USD

Thành phố Hồ Chí Minh 7,05 USD

hộp 2

Nghiên cứu của Ngân hàng Thế giới

về hiệu quả của viện trợ và Việt Nam

WB vừa tiến hành nghiên cứu về hiệu quả viện trợ Báo cáo nghiên cứu “Đánh giá viện trợ”(1998)* tập trung chủ yếu vào tầm quan trọng trung tâm của môi trường chính sách và thể chếtrong việc quyết định viện trợ có hiệu quả hay không Những nội dung chủ yếu của báo cáo làhiệu quả viện trợ đòi hỏi phải đúng thời cơ và phải có sự kết hợp hài hoà giữa tiền bạc và ýtưởng Đôi khi ý tưởng còn quan trọng hơn cả tiền bạc Một số kết luận của công trình nghiêncứu là:

• Viện trợ phát huy hiệu quả trong một môi trường chính sách tốt

• Các thể chế và chính sách kinh tế có hiệu quả là điều kiện then chốt để xoá đói giảmnghèo nhanh chóng và các dự án phát triển nên tăng cường các thể chế và chính sách để

có thể cung cấp các dịch vụ một cách hiệu quả

• Đóng góp quan trọng nhất của các dự án không phải là tăng thêm kinh phí cho mộtngành nào đó mà là góp phần cải thiện việc cung cấp dịch vụ thông qua tăng cường cácthể chế của ngành và địa phương

• Có thể khuyến khích cải cách ngay cả trong những môi trường khó khăn - nhưng điều

đó đòi hỏi phải kiên nhẫn và tập trung vào ý tưởng, không phải là tiền bạc - khả nănglàm việc của các nhà tài trợ trong những môi trường như vậy bị hạn chế bởi “nền vănhoá duyệt và chi” vốn không coi trọng các hoạt động có quy mô nhỏ và cần nhiều nhânlực

• Sự hỗ trợ từ bên ngoài cho cải cách chính sách và thể chế đòi hỏi nhiều nhân lực củacác cơ quan tài trợ, dẫn đến mức giải ngân thấp Sự hỗ trợ thành công giúp các nước

đang cải cách phát triển và thử nghiệm các ý tưởng của mình

Công trình nghiên cứu nhìn nhận rằng hoạt động viện trợ cần được điều chỉnh cho phù hợp với

điều kiện của đất nước và của ngành Sự phân bổ chi tiêu không thôi không bảo đảm sự thànhcông, bởi vì chất lượng chi tiêu công cộng cũng quan trọng như số lượng ở những nước có sựquản lý kinh tế đúng đắn (cả về chính sách kinh tế vĩ mô và cung cấp dịch vụ công cộng), cóthể cung cấp thêm viện trợ dưới hình thức hỗ trợ ngân sách, góp phần đơn giản hoá thủ tục

hành chính và giảm bớt chi phí hành chính

Báo cáo này cũng nêu một ví dụ điển hình về kinh nghiệm ở Việt Nam Báo cáo ghi nhận những thành tựu của công cuộc Đổi Mới trong việc khuyến khích tăng trưởng và xoá đói giảm nghèo, nhưng cũng cho rằng trong giai đoạn cải cách quan trọng 1989-1993, Việt Nam chỉ được tiếp nhận một khối lượng viện trợ ít ỏi Trong giai đoạn đó, ý tưởng quan trọng hơn tiền bạc Một vai trò chủ chốt của các nhà tài trợ là chia sẻ với người Việt Nam những kinh nghiệm về chính sách kinh tế của các nước trên thế giới cũng như trong khu vực.

(*) Tác giả chính của công trình nghiên cứu này là ông David Dollar , người rất quen biết với nhiều quan chức Việt Nam Ông là Chuyên viên kinh tế của Ngân hàng Thế giới phụ trách theo dõi Việt Nam trong những năm đầu của thập kỷ 90.

Có thể giải thích sự chênh lệch giữa Hà Nội và các vùng khác là do các hoạt động phục

vụ trung ương mà nhất thiết phải diễn ra ở Thủ đô Tuy nhiên, khó có thể giải thích sự chênh

lệch giữa các vùng khác trong nước ở phía Nam, trong khi Thành phố Hồ Chí Minh đượccung cấp nguồn HTKT tương đối nhiều thì đồng bằng sông Cửu Long và miền Đông Nam Bộdường như đ∙ bị l∙ng quên

Mức độ HTKT tính theo đầu người tương đối cao ở Tây Nguyên, duyên hải Bắc Trung

bộ và Tây Nguyên phản ánh thực tế là các nhà tài trợ cũng như Chính phủ đặc biệt quan tâm

phần iv: những phát hiện

1 Thành công chung của chương trình hợp tác kỹ thuật

Mặc dù Báo cáo này có nêu một số câu hỏi về việc thiết kế và quản lý chương trìnhHTKT, nhưng qua thảo luận chi tiết với các nhà tài trợ cũng như các cơ quan tiếp nhận việntrợ cho thấy một bức tranh rõ ràng rằng phần lớn các dự án HTKT ở Việt Nam đ∙ được thựchiện thành công

Dẫn chứng cho thành công này, nhìn một cách tổng thể, như sau: Trong hơn một thập

kỷ qua, Việt Nam đ∙ quản lý thành công một quá trình đổi mới kinh tế sâu sắc và đạt được đàtăng trưởng đầy ấn tượng HTKT đ∙ góp phần có ý nghĩa vào những thành tựu này Một đónggóp quan trọng trong giai đoạn đầu của quá trình cải cách là HTKT đ∙ tạo cơ hội cho cácquan chức cao cấp của Việt Nam được tiếp cận với kinh nghiệm quốc tế, để họ có thể xâydựng các biện pháp cải cách phù hợp với hoàn cảnh của đất nước Điều đó cho phép các quanchức Việt Nam tiếp thu được một sự hiểu biết căn bản về cơ chế thị trường và những đòi hỏi

về mặt chính sách để cơ chế đó có thể vận hành có hiệu quả Sau đó, HTKT đ∙ cung cấpnhững ý kiến tư vấn cụ thể về những đòi hỏi của công cuộc đổi mới ở những lĩnh vực như lậppháp, cải cách tài chính và ngân hàng, cải cách doanh nghiệp Nhà nước và cải cách hànhchính công

2 Quản lý hợp tác kỹ thuật: Hiệu quả, ý thức làm chủ quốc gia và trách nhiệm giải trình

1 Công tác quản lý viện trợ của Chính phủ:

Mặc dù phần lớn nguồn lực là viện trợ không hoàn lại, nhưng đây cần được coi là mộtnguồn lực khan hiếm Bất cứ sự l∙ng phí nào cũng là một cơ hội bị mất đi và phần lớn các dự

án đều có nguồn đóng góp vốn đối ứng đáng kể về các yêu cầu quản lý và nhu cầu tài trợ chocác đầu vào hỗ trợ Điều này cho thấy Chính phủ cần quan tâm đầy đủ đến việc quản lý vàtheo dõi các hoạt động HTKT Bởi vì phần lớn HTKT đều được cung cấp dưới dạng viện trợkhông hoàn lại, nên có nguy cơ là một số cơ quan Chính phủ không coi đó là nguồn lực khanhiếm cần được sử dụng một cách tằn tiện và có hiệu quả nhằm mang lại những lợi ích tối đacho Việt Nam

Mặc dù theo nghĩa rộng, nguồn vốn HTKT cung cấp cho Việt Nam đ∙ tác động tíchcực, mạnh mẽ và phần lớn đ∙ đáp ứng các ưu tiên quốc gia, nhưng do chương trình ngày càng

được mở rộng, nên Chính phủ thấy khó có thể đảm bảo đáp ứng nhịp độ gia tăng của các đòihỏi trong việc quản lý quá trình này một cách hiệu quả

Chính phủ đ∙ đạt được nhiều tiến bộ trong việc tăng cường năng lực quản lý viện trợcủa mình và xác định rõ ràng hơn vai trò của các cơ quan có liên quan Chính phủ đ∙ hiểu biếtnhiều hơn về các thủ tục chi tiết trong việc thực hiện dự án, tăng cường đáng kể năng lực tiếpthụ viện trợ của Việt Nam và đẩy nhanh hơn tiến độ thực hiện dự án Nhưng giờ đây cần phảităng cường năng lực nhiều hơn nữa nếu muốn phát huy tiềm năng của chương trình viện trợ tolớn này Kinh nghiệm của các nước khác (ví dụ Thái Lan và các nước khác trong khu vực)

cho thấy, để tiếp nhận được một chương trình viện trợ lớn như vậy thì cần có một cơ cấu hànhchính lớn hơn nhiều so với hiện nay, và cần phải giải quyết một số vấn đề về công tác lập kếhoạch và chính sách

Những yêu cầu cụ thể để cải thiện hơn nữa công tác quản lý HTKT bao gồm:

(i) Cần có một chiến lược về hợp t ác kỹ thuật: Bộ KHĐT đ∙ cố gắng tăng cường nănglực của mình để quản lý chương trình viện trợ và hiện nay Bộ đ∙ có được một đội ngũ cán bộ

có kinh nghiệm và năng lực Tuy nhiên, bộ phận quản lý viện trợ vẫn còn thiếu nhân lực và,

do đó, cán bộ phải bỏ ra một tỷ lệ thời gian rất lớn để tham dự họp hành với các nhà tài trợ,giải quyết đòi hỏi của các đoàn khách đến thăm và những hoạt động khác theo yêu cầu củacác nhà tài trợ Họ có quá ít thời gian để thực hiện vai trò sáng tạo trong việc xác định các ưutiên quốc gia và để làm nhiều việc có ý nghĩa về quy hoạch chiến lược - hầu như tất cả cáccán bộ đều được phân công theo dõi các nhà tài trợ cụ thể Một chiến lược như vậy cần xử lýnhững vấn đề sau:

a) Dựa vào bài học kinh nghiệm thành công và thất bại của các dự án, chiến lược cầnxây dựng một quan điểm rõ ràng về những gì có thể làm và những gì không thể làmtrong lĩnh vực HTKT, để từ đó đưa ra những hướng dẫn cho việc thiết kế các dự ántrong tương lai

b) Cùng với các nhà tài trợ, chiến lược cần xác lập một số nguyên lý chung cho việcthiết kế dự án (ví dụ: khi nào cần sử dụng cố vấn dài hạn? Cần lồng ghép chuyên giatư vấn trong nước vào các dự án như thế nào? Cần xử lý các biện pháp khuyến khích

ra sao để có thể đảm bảo hiệu quả hoạt động của các dự án?)

c) Cần có sự chỉ đạo rõ ràng hơn cho các nhà tài trợ về những thay đổi trong ưu tiêncấp ngành đối với việc sử dụng HTKT nhằm hướng họ đến những lĩnh vực đang bịl∙ng quên, xác định các lĩnh vực mới cần có dự án HTKT và ngăn chặn tình trạngtập trung quá nhiều nguồn lực vào những lĩnh vực được coi là hợp mốt

d) Chiến lược nên xác định càng cụ thể càng tốt các mục tiêu dài hạn của HTKT vàvạch ra điểm xuất phát đúng đắn để thực hiện những mục tiêu đó, đặc biệt là xác

định chính xác các cơ quan có khả năng sử dụng HTKT có hiêu quả nhằm đạt đượcnhững mục tiêu đ∙ vạch ra

e) Chiến lược cần đặc biệt quan tâm đến những lĩnh vực mới cần được ưu tiên và cần

có các biện pháp tăng cường năng lực đặc biệt và các nỗ lực thiết kế dự án nhằmnâng cao năng lực tiếp nhận (ví dụ: hiện nay, nhu cầu đó là năng lực quản lý dự án ởcấp tỉnh và địa phương)

f) Chiến lược cần kèm theo một “kế hoạch rút lui” cho mỗi hoạt động và mỗi cơ quan

- tức là một cái đích cho việc hoàn thành thắng lợi, giảm dần và đi đến chấm dứtHTKT

g) Chiến lược cũng cần bao hàm một kế hoạch cho việc phát triển năng lực tư vấntrong nước, nhằm từng bước giảm dần sự phụ thuộc vào chuyên gia tư vấn nướcngoài

(ii) Đo lường thành công và thất bại: Theo dõi và đánh giá: Thành công hay thất bạicủa phần lớn HTKT cần được đo lường bằng mức độ những kiến thức liên quan được chuyểngiao và năng lực quốc gia được tăng cường, nhưng đây lại là những vấn đề không dễ đo lườngmột cách đơn giản Không thể khẳng định quan điểm chung tích cực được trình bày trong báocáo này bằng cách nêu các số liệu mô tả tổng quát về thành công hay thất bại của các dự án8.

Đoàn chuyên gia tư vấn rất ngạc nhiên khi phát hiện ra rằng có rất ít dự án HTKT được cácnhà tài trợ hoặc Chính phủ đánh giá một cách độc lập Một số nhà tài trợ cung cấp nhiềuHTKT thậm chí còn chưa đánh giá một dự án nào của họ, trong khi Chính phủ chưa xây dựng

được một quy trình đánh giá mang tính hệ thống

Trong khi có số liệu về số tiền được cam kết và chi tiêu cũng như bức tranh tổng quát vềcác ngành và các tổ chức tiếp nhận viện trợ, thì không có số liệu chi tiết cho phép nhìn nhậntổng quát về cách thức sử dụng nguồn viện trợ đó như thế nào (ví dụ: bao nhiêu tiền được chicho chuyên gia nước ngoài)

Mặc dù các nhà tài trợ có thể có cách nhìn nhận về thành công hay thất bại của mình,nhưng họ không thể trả lời câu hỏi cơ bản - bao nhiêu phần trăm các dự án HTKT của họ đ∙thành công và bao nhiêu đ∙ thất bại, kể cả theo quan điểm chủ quan của họ Do không có dẫnchứng chi tiết, nên không thể đi đến đánh giá thành công hoặc thất bại dựa vào hồ sơ về hoạt

động của các dự án cụ thể

Một điều rất nên làm là tất cả các nhà tài trợ h∙y đánh giá một số dự án của mình Cầnphải có thêm dẫn chứng có sức thuyết phục về những gì đ∙ thành công hoặc đ∙ thất bại Chínhphủ cũng cần đánh giá sâu sắc một số dự án có chọn lọc, để có thể đóng vai trò chỉ đạo mạnh

mẽ hơn trong việc lựa chọn dự án mới, kể cả việc khước từ một số đề nghị dự án ít có khảnăng mang lại lợi ích Có thêm các cuộc đánh giá như vậy cũng cung cấp cơ sở cho việc thiết

kế tốt hơn các dự án trong tương lai và cho phép Chính phủ xây dựng chính sách về HTKT.Theo dõi và đánh giá một cách có hệ thống trong hoặc sau khi thực hiện dự án là lĩnhvực chậm tiến nhất trong chu kỳ dự án của phía Chính phủ Đánh giá dự án do Chính phủ tiếnhành thường mang tính chất tình thế để đối phó với những mối lo ngại của mình khi một dự

án nào đó đứng trước những khó khăn đ∙ quá rõ ràng Thông thường thì phương pháp tiếp cậncủa Chính phủ đối với công tác theo dõi và đánh giá dự án dựa vào các yêu cầu của nhà tài trợ

và không được hiểu một cách cặn kẽ như một công cụ nội tại mang tính sáng tạo nhằm nângcao hiệu quả hoạt động và tính bền vững của dự án

(iii) Hệ thống quản lý hợp tác kỹ thuật: Các cơ quan chủ chốt tham gia quản lý nguồnvốn ODA, như đ∙ được xác định trong các quy chế của Chính phủ, là Văn phòng Chính phủ,

Bộ KHĐT, Bộ Tài chính, Bộ Ngoại giao, Ngân hàng Nhà nước, với vai trò điều phối chung

được giao cho Bộ KHĐT

Về nguyên tắc, Bộ KHĐT chịu trách nhiệm chuẩn bị Chiến lược vận động ODA, tổnghợp ý kiến đóng góp của các cơ quan có liên quan trong việc chuẩn bị danh mục hàng nămcác dự án ưu tiên sử dụng ODA và trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Danh mục này được

8

Đoàn chuyên gia tư vấn đ∙ hỏi nhiều nhà tài trợ được phỏng vấn về tỷ lệ thành công và thất bại trong các dự án của họ Chỉ có một trường hợp người được phỏng vấn đưa ra một ước tính mang tính chủ quan là 60% các dự án của nhà tài trợ này được coi là thành công.

tổng hợp từ các đề nghị của các cơ quan ngành và chính quyền địa phương và phải phù hợpvới chiến lược tác nghiệp ở cấp quốc gia của các nhà tài trợ Quá trình chuẩn bị dự án baogồm một số bước nhằm thiết lập các ưu tiên quốc gia, trước khi tiến hành thảo luận với cácnhà tài trợ

Về phía các nhà tài trợ, mỗi năm hầu hết các nhà tài trợ đều xây dựng chương trình việntrợ của mình (trong nhiều trường hợp cho chu kỳ 3 năm) dựa trên chiến lược tác nghiệp cấpquốc gia của họ, các ưu tiên cung cấp ODA và các đề nghị dự án của phía Chính phủ Cácchiến lược quốc gia này được xây dựng với những mức độ đóng góp khác nhau của Chínhphủ, nhưng xu hướng chung là ngày càng có nhiều cuộc tham khảo ý kiến và thoả thuậnchung về nội dung của các chiến lược này Phần lớn các nhà tài trợ cử phái đoàn hàng năm đểthông báo các lĩnh vực được ưu tiên cung cấp viện trợ Sau khi thảo luận với phái đoàn và,thường là sau khi nhận được dự thảo báo cáo của phái đoàn, Bộ KHĐT trình danh mục dựkiến các chương trình/dự án cần viện trợ trong tương lai để Thủ tướng Chính phủ xem xét

Tuy nhiên, trên thực tế quá trình này có thể diễn ra theo cách khác Các nhà tài trợthường chủ động đề xuất các dự án HTKT và tổ chức thảo luận sơ bộ với các cơ quan được họxác định là đối tác thích hợp trước khi trình bày dự án với Bộ KHĐT Khi các nhà tài trợmuốn hoạt động trên một lĩnh vực cụ thể nào, thì họ sẽ cố “rao bán” các đề nghị dự án choChính phủ

Về nguyên tắc, như quy định trong Nghị định 42/CP về Quản lý Đầu tư và Xây dựng,các cơ quan Chính phủ được cung cấp một khoản kinh phí nhất định cho giai đoạn chuẩn bị

dự án, nhưng trong hầu hết các trường hợp, khoản kinh phí này không đủ và các cơ quan nàychủ yếu phải dựa vào nguồn HTKT trong giai đoạn đầu của quá trình chuẩn bị dự án ODA

Điều đó đặt nhà tài trợ vào thế mạnh để có thể gây ảnh hưởng đến sự lựa chọn dự án và thiết

kế dự án của Chính phủ Mặc dù quá trình chuẩn bị dự án được coi là bao gồm một loạt cácbước đi do Bộ KHĐT chỉ đạo, nhưng phía nhà tài trợ trên thực tế có thể chỉ đạo quá trình này

- do họ nắm quyền kiểm soát các nguồn lực phục vụ công việc chuẩn bị dự án

Các bước trong quá trình thực hiện dự án có phần phức tạp:

a) Bộ KHĐT thông báo cho nhà tài trợ việc chấp thuận đề xuất dự án;

b) Nhà tài trợ phối hợp với cơ quan được đề nghị làm chủ dự án tiến hành chuẩn bị vănkiện dự án HTKT (HTKT độc lập hoặc HTKT hỗ trợ đầu tư);

c) Cơ quan được đề nghị làm chủ dự án trình đề nghị HTKT cho Thủ tướng Chính phủphê duyệt (đối với dự án HTKT từ 500.000 USD trở lên - Dự án Nhóm A) hoặc trình

Bộ hoặc Uỷ ban Nhân dân tỉnh/thành phố chủ quản (đối với dự án HTKT dưới500.000 USD - Dự án Nhóm B);

d) Đối với các dự án quy mô lớn, Bộ KHĐT tổ chức thẩm định đề xuất dự án HTKT vàtrình khuyến nghị lên Thủ tướng Chính phủ;

e) Thủ tướng Chính phủ phê duyệt dự án HTKT;

f) Cơ quan tài trợ và các nhà chức trách Việt Nam ký kết thoả thuận về HTKT (tronghầu hết các trường hợp, Bộ KHĐT đứng ra ký kết);

g) Cơ quan chủ dự án phối hợp với nhà tài trợ và các cơ quan liên quan để triển khaithực hiện dự án

Vụ Kinh tế Đối ngoại tập hợp ý kiến của các vụ chuyên ngành liên quan trong BộKHĐT và từ các Bộ khác Sau đó, một cuộc họp thẩm định dự án HTKT được triệu tập với sựtham gia của các Vụ liên quan thuộc Bộ KHĐT và các cơ quan quản lý ODA trung ương(Văn phòng Chính phủ, Bộ Tài chính, Bộ Ngoại giao, Ngân hàng Nhà nước9

) để đi đến ý kiếnthống nhất về dự án HTKT và cơ quan được đề xuất làm chủ dự án

Trong một số trường hợp, một cơ quan đ∙ xây dựng “ý tưởng dự án” với nhà tài trợ cóthể không được chỉ định làm chủ dự án Điều này có thể gây nên căng thẳng giữa các cơ quan

và làm mất xung lực trong quá trình chuẩn bị dự án

Các nhiệm vụ thực hiện dự án nhìn chung được giao cho Ban quản lý dự án dưới sự chỉ

đạo của Giám đốc dự án, với sự hỗ trợ của Cố vấn trưởng Nhìn chung, Bộ KHĐT chịu tráchnhiệm theo dõi hoạt động của tất cả các dự án Bộ Tài chính chịu trách nhiệm theo dõi chitiêu, hướng dẫn và kiểm soát các quy chế giải ngân và thanh toán

Quy trình này, mặc dù có thể không còn xa lạ đối với những người tham gia trực tiếpvào hệ thống viện trợ, nhưng được mô tả ở đây để chứng tỏ tính chất phức tạp của nó CácGiám đốc dự án phải xử lý với hệ thống kiểm soát này cũng như với các quy chế và thủ tụccủa nhà tài trợ Đối với các dự án cấp tỉnh còn có thêm sự phức tạp nữa là Giám đốc dự ánphải liên hệ với cả chính quyền cấp tỉnh cũng như với các cơ quan trung ương

Nếu cấp trung ương muốn kiểm soát chương trình viện trợ một cách có hiệu quả thì:a) Cần phải có một quá trình liên tục huấn luyện và nâng cao năng lực cho các cán bộtham gia lập kế hoạch và quản lý chương trình viện trợ;

b) Cần nâng cao hơn nữa năng lực của Bộ KHĐT;

c) Cần đơn giản hoá các thủ tục để có thể phân công trách nhiệm và trách nhiệm giảitrình một cách rõ ràng và giảm bớt thời gian xử lý công việc bàn giấy

Trong khi năng lực của Bộ KHĐT còn hạn chế trong việc xử lý các vấn đề về quy hoạchchiến lược và điều phối viện trợ, thì đôi khi Bộ này lại can thiệp vào các vấn đề quản lý vi môcủa các dự án Tốt nhất là nên giao những vấn đề đó cho các nhà tài trợ và các cơ quan thựchiện giải quyết