Luận án Tiến sĩ Hoàn thiện cơ chế tự chủ về kinh phí quản lý hành chính đối với chính quyền cấp xã các tỉnh đồng bằng sông Hồng

Vì rất nhiều các nguyên nhân khác nhau, cụ thể: - Chưa có quy trình cụ thể hướng dẫn thực hiện cơ chế tự chủ tại các xã; - Tại các xã chưa xây dựng được tiêu chí đánh giá kết quả thực hi

H ỌC VIỆN HẬU CẦN

LU ẬN ÁN TIẾN SĨ TÀI CHÍNH – NGÂN HÀNG – BẢO HIỂM

Hà N ội, 2019

H ỌC VIỆN HẬU CẦN

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu độc lập của tôi Số

liệu được nêu trong luận án là trung thực và có trích nguồn Kết quả nghiên cứu trong luận án là trung thực và chưa được công bố trong bất kỳ công trình nghiên cứu nào

TÁC GI Ả LUẬN ÁN

Nguy ễn Thị Thu Hương

MỞ ĐẦU 1

CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU 7

1.1 C ác công trình nghiên cứu ở nước ngoài 7

1.2 C ác công trình nghiên cứu trong nước 17

1.3 “Khoảng trống” trong nghiên cứu về cơ chế tự chủ đối với chính quyền cấp xã 22

CHƯƠNG 2 LÝ LUẬN VÀ KINH NGHIỆM THỰC TIỄN VỀ CƠ CHẾ TỰ CHỦ KINH PHÍ QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH ĐỐI VỚI CHÍNH QUYỀN CẤP XÃ 25

2.1 Khái quát về chính quyền cấp xã và quản lý ngân sách xã 25

2.1.1 Chính quyền cấp xã trong hệ thống cơ quan hành chính nhà nước 25

2.1.2 Vai trò, nhiệm vụ, đặc điểm, cách phân loại chính quyền cấp xã 27

2.1.3 Quản lý ngân sách xã……….34

2.2 Cơ chế tự chủ kinh phí quản lý hành chính đối với chính quyền cấp xã 43

2.2.1 Khái niệm về cơ chế tự chủ 43

2.2.2 Vai trò cơ chế tự chủ kinh phí quản lý hành chính đối với chính quyền cấp xã 46

2.2.3 Nguyên tắc cơ chế tự chủ kinh phí quản lý hành chính đối với chính quyền cấp xã 48

2.2.4 Nội dung của cơ chế tự chủ kinh phí quản lý hành chính đối với chính quyền cấp xã 51

2.2.5 Các tiêu chí đánh giá mức độ hoàn thiện của cơ chế tự chủ kinh phí quản lý hành chính 56

2.2.6 Các nhân tố ảnh hưởng tới việc thực hiện cơ chế tự chủ kinh phí quản lý hành chính đối với chính quyền cấp xã 611

2.3 Kinh nghi ệm về chế độ tự quản địa phương của một số quốc gia trên thế giới 71

2.3.1 Kinh nghiệm của một số quốc gia trên thế giới 71

2.3.2 Bài học kinh nghiệm đối với việt Nam khi giao tự chủ kinh phí quản lý hành chính cho chính quyền cấp xã 76

CHƯƠNG 3 THỰC TRẠNG CƠ CHẾ TỰ CHỦ KINH PHÍ QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH ĐỐI VỚI CHÍNH QUYỀN CẤP XÃ CÁC TỈNH ĐỒNG BẰNG SÔNG HỒNG 799

3.1 Khái quát chung về chính quyền cấp xã các tỉnh đồng bằng sông Hồng.799 3.1.1 Điều kiện tự nhiên, kinh tế, xã hội 799

3.3 Đánh giá mức độ hoàn thiện của cơ chế tự chủ kinh phí quản lý hành chính tại chính quyền cấp xã các tỉnh đồng bằng sông Hồng 103

3.3.1 Tính hiệu lực của cơ chế tự chủ kinh phí quản lý hành chính 1033 3.3.2 Tính hiệu quả của cơ chế tự chủ kinh phí quản lý hành chính 1066 3.3.3 Tính linh hoạt và công bằng của cơ chế tự chủ kinh phí quản lý hành chính 1177

3.4 Đánh giá chung về cơ chế tự chủ kinh phí quản lý hành chính và quá trình triển khai tại chính quyền cấp xã các tỉnh đồng bằng sông Hồng 1199

3.4.1 Kết quả đạt được: 1199 3.4.2 Một số hạn chế của cơ chế tự chủ kinh phí quản lý hành chính 1211

CHƯƠNG 4 GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN CƠ CHẾ TỰ CHỦ KINH PHÍ QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH ĐỐI VỚI CHÍNH QUYỀN CẤP XÃ CÁC TỈNH ĐỒNG BẰNG SÔNG HỒNG 1288 4.1 Định hướng hoàn thiện bộ máy và cơ chế tự chủ tài chính đối với chính quyền cấp xã 1288

4.1.1 Xác định rõ vai trò của chính quyền xã trong quản lý 1288 4.1.2 Nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động, chuẩn hóa đội ngũ cán bộ chính quyền xã 130 4.1.3 Giao quyền tự chủ tài chính ở mức độ cao cho chính quyền cấp xã 1322

4 2 Giải pháp hoàn thiện cơ chế tự chủ kinh phí quản lý hành chính đối với chính quyền cấp xã các tỉnh đồng bằng sông Hồng 1366

4.2.1 Giải pháp nâng cao tính hiệu lực của cơ chế tự chủ kinh phí quản lý hành chính 1366 4.2.2 Giải pháp nâng cao tính hiệu quả của cơ chế tự chủ kinh phí quản lý hành chính 1399 4.2.3 Giải pháp hoàn thiện tính linh hoạt và công bằng của cơ chế tự chủ kinh phí quản lý hành chính 1533

4.3 Một số kiến nghị 16060

4.3.1 Kiến nghị đối với trung ương 160

KẾT LUẬN 1677 DANH MỤC CÁC CÔNG TRÌNH ĐÃ CÔNG BỐ CỦA TÁC GIẢ

CÓ LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN 1699 TÀI LIỆU THAM KHẢO 17070 PHỤ LỤC 1777

17/10/2005 của Chính phủ Qui định chế độ tự chủ, tự chịu trách nhiệm về sử dụng biên chế

và kinh phí quản lý hành chính

Nghị định 117/NĐ-CP : Nghị định số 117/2013/NĐ-CP ngày

7/10/2013 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một

số điều của Nghị định số 130/2005/NĐ-CP ngày 17/10/2005 năm 2005 của Chính phủ quy định về cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm về

sử dụng biên chế và kinh phí quản lý hành chính đối với các cơ quan nhà nước

Bảng 3.1 Số lượng các xã, phường, thị trấn các tỉnh đồng bằng sông Hồng 80

Bảng 3.2 Quy mô dân số và diện tích các tỉnh đồng bằng sông Hồng 81

Bảng 3.3: Định mức chi ngân sách xã, phường, thị trấn trên địa bàn Thành phố Hà Nội giai đoạn 2011- 2015 87

Bảng 3.4: Kết quả điều tra về biến động biên chế khi thực hiện tự chủ……… 90

Bảng 3.5: Định mức phân bổ KPQLHC theo biên chế cho các xã tại Thành phố Hà Nội năm 2017 92

Bảng 3.6: Định mức phân bổ KPQLHC theo biên chế cho các xã tại tỉnh Vĩnh Phúc (giai đoạn 2017 - 2020) 92

Bảng 3.7: Định mức phân bổ KPQLHC theo biên chế cho các xã tại tỉnh Hải Dương (giai đoạn 2017 - 2020) 93

Bảng 3.8: Định mức phân bổ KPQLHC theo biên chế cho các xã tại tỉnh Hà Nam (giai đoạn 2017 - 2020) 94

Bảng 3.9 : Bình quân nguồn thu của 1 xã các tỉnh ĐBSH từ 2014 đến 2018 96

Bảng 3.10: Cơ cấu chi quản lý hành chính cấp xã các tỉnh ĐBSH từ 2014 - 2018 97

Bảng 3.11: Cơ cấu chi quản lý hành chính các xã 04 tỉnh Hà Nội, Hà Nam, Hải Dương, Vĩnh Phúc từ 2014 – 2018 98

Bảng 3.12:Nhận biết mức độ hoàn thành kế hoạch của xã năm 2016 -2018.… 108

Bảng 3.13: Lựa chọn phương án thực hiện cơ chế tự chủ KPQLHC 110

Bảng 3.14 Kinh phí tiết kiệm được qua các năm tại 500 xã 111

Bảng 3.15 Chi thu nhập tăng thêm bình quân 01 tháng của chính quyền cấp xã các tỉnh ĐBSH 114

Bảng 4.1 Tiêu chí đánh giá CBCC xã 152

Hình 2.1 Sơ đồ mô hình tổ chức bộ máy UBND cấp xã 34 Hình 2.2: Mối quan hệ ba chiều cần đảm bảo khi thực hiện chế độ tự chủ 50 HÌnh 3.1 Tỷ lệ nguồn thu 6 tỉnh ĐBSH tực đảm bảo cân đối thu chi 95 Hình 3.2 Sơ đồ khái quát cơ chế một cửa tại chính quyền cấp xã các tỉnh

ĐBSH 98 Hình 3.2 Cơ cấu chi QLHC của các xã các tỉnh đồng bằng sông Hồng giai

đoạn 2014–2018 98 Hình 3.3 Cơ cấu chi của các xã trên địa bàn 4 tỉnh, thành phố Hà Nội, Hà

Nam, Hải Dương, Vĩnh Phúc, giai đoạn 2014–2018………99 Hình 3.4.Sơ đồ cơ chế một cửa tại chính quyền cấp xã các tỉnh

ĐBSH……… 107 Hình 3.5 Kêt quả đánh giá CBCC xã tại 500 xã thuộc phạm vi khảo sát….109 Hình 4.1: Quy trình thực hiện cơ chế tự chủ 146

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Cơ chế tự chủ kinh phí quản lý hành chính (KPQLHC) đối với chính quyền cấp xã được coi là một trong những nội dung quan trọng trong quá trình quản lý tài chính công ở Việt Nam Việc giao quyền tự chủ KPQLHC cho chính quyền cấp xã bắt đầu rõ nét từ năm 2014 với việc ban hành Nghị định số 117/2013/NĐ – CP ngày 7/10/2013 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 130/2005/NĐ-CP ngày 17/10/2005 năm 2005 của Chính phủ quy định về cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm về sử dụng biên chế và kinh phí

quản lý hành chính đối với các cơ quan nhà nước (CQNN) Luật ngân sách nhà nước (NSNN) năm 2015 đã giao cho Chính phủ quy định việc thực hiện quản

lý ngân sách theo kết quả thực hiện nhiệm vụ (Khoản 15 -Điều 25) và vai trò trách nhiệm của thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách (Khoản 1- Điều 61)

Phương thức này, một mặt nhấn mạnh đến việc trao quyền tự chủ trong việc sử

dụng “các gói ngân sách” cho các xã, mặt khác chú trọng đến đo lường “kết quả

của các khoản chi tiêu” nhằm đảm bảo trách nhiệm giải trình, hiệu quả trong sử

dụng ngân sách xã Theo quy định tại Điều 1 của Nghị định số

130/2005/NĐ-CP, việc giao quyền tự chủ cho Uỷ ban nhân dân cấp xã, phường do Chủ tịch

Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương căn cứ vào quy định tại Nghị định số 130/2005/NĐ-CP ngày 17/10/2005 của Chính phủ, hướng dẫn của

Bộ Tài chính, Bộ Nội vụ và điều kiện thực tế tại địa phương để quyết định Đối

với cấp xã, việc thực hiện tự chủ có thực sự cải thiện, nâng cao hiệu quả, hiệu

lực quản lý ngân sách xã, đảm bảo tính minh bạch và hiệu suất của bộ máy chính quyền cấp xã hay không là vấn đề cần phải làm rõ Vì thực tiễn cho thấy,

việc triển khai ở cấp xã rất chậm và khó khăn Theo báo cáo của Bộ Tài chính năm 2008, mới có Thành phố Hồ Chí Minh, Bình Dương đã triển khai giao

thực hiện chế độ tự chủ cho 100% số xã, phường Một số tỉnh , thành phố đang

thực hiện thí điểm ở một số xã như: Hà Giang 18 xã, Lâm Đồng 59/145 xã

(37%), Đà Nẵng 6/56 xã (10,7%), Long An 30% , các địa phương còn lại (trong

tổng số 55 tỉnh, thành phố có báo cáo) chưa triển khai thực hiện Năm 2014,

việc giao tự chủ KPQLHC cho chính quyền cấp xã có hiệu lực nhưng thực tếcác tỉnh đồng bằng sông Hồng (ĐBSH) chưa triển khai cơ chế này Vì rất nhiều các nguyên nhân khác nhau, cụ thể:

- Chưa có quy trình cụ thể hướng dẫn thực hiện cơ chế tự chủ tại các xã;

- Tại các xã chưa xây dựng được tiêu chí đánh giá kết quả thực hiện nhiệm vụ của chính quyền cấp xã và cán bộ công chức xã (CBCC), cũng như

việc xây dựng quy chế chi tiêu nội bộ tại các xã mang tính hình thức;

- Chưa phát huy vai trò chủ động của lãnh đạo xã trong công tác quản lý ngân sách, tài chính xã;

- Các xã trong khu vực ĐBSH còn thụ động trong công tác kiện toàn bộ máy, bố trí phân công và sắp xếp CBCC tại chính quyền cấp xã;

Do vậy, việc triển khai cơ chế tự chủ KPQLHC đối với chính quyền

cấp xã các tỉnh đồng bằng sông Hồng là cần thiết Nhằm đánh giá thực trạng

của cơ chế tự chủ, góp phần hoàn thiện cơ chế tự chủ về KPQLHC đối với chính quyền cấp xã, tác giả lựa chọn đề tài: “Hoàn thiện cơ chế tự chủ về kinh phí qu ản lý hành chính đối với chính quyền cấp xã các tỉnh đồng

b ằng sông Hồng” làm đề tài luận án tiến sĩ của mình

2 M ục đích nghiên cứu

Mục đích nghiên cứu của luận án là: xây dựng các giải pháp hoàn thiện cơ

chế tự chủ KPQLHC đối với chính quyền cấp xã các tỉnh đồng bằng sông Hồng nói riêng và Việt Nam nói chung, có cơ sở khoa học và thực tiễn, có tính khả thi cao về tính hiệu lực, hiệu quả, linh hoạt, công bằng và trách nhiệm giải trình

3 Nhi ệm vụ nghiên cứu

- Tổng quan các công trình khoa học có liên quan; hệ thống hóa những

vấn đề lý luận chính quyền cấp xã, quản lý ngân sách cấp xã và cơ chế tự chủ kinh phí quản lý hành chính đối với chính quyền cấp xã

- Phân tích thực trạng cơ chế tự chủ về KPQLHC tại chính quyền cấp xã các tỉnh ĐBSH Đánh giá mức độ hoàn thiện của cơ chế, tìm ra những kết quả đạt được, hạn chế và nguyên của những hạn chế đó

- Đề xuất các giải pháp hoàn thiện cơ chế tự chủ về KPQLHC tại chính quyền cấp xã, đáp ứng yêu cầu quản lý, sử dụng nguồn lực tài chính xã một cách hiệu quả giai đoạn 2020 - 2025 tại các tỉnh đồng bằng sông Hồng

- Đưa ra kiến nghị cần có với các cơ quan có liên quan để hoàn thiện cơ

chế tự chủ về KPQLHC đối với chính quyền cấp xã và đảm bảo các giải pháp

của đề tài được thực hiện

Theo đó luận án sẽ trả lời các câu hỏi nghiên cứu sau:

- Câu h ỏi nghiên cứu 1: Cơ chế tự chủ kinh phí quản lý hành chính là gì?

Nội dung của cơ chế tự chủ kinh phí quản lý hành chính?

- Câu h ỏi nghiên cứu 2: Các tiêu chí cần thiết để đánh giá mức độ hoàn

thiện cơ chế tự chủ kinh phí quản lý hành chính?

- Câu h ỏi nghiên cứu 3: Tại sao chính quyền cấp xã các tỉnh đồng bằng

sông Hồng còn khó khăn khi triển khai cơ chế tự chủ KPQLHC?

- Câu h ỏi nghiên cứu 4: Làm thế nào để chính quyền cấp xã thực hiện

được cơ chế tự chủ KPQLHC?

4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

- Đối tượng nghiên cứu: Đề tài nghiên cứu lý luận và thực trạng cơ chế tự

chủ KPQLHC, quá trình triển khai cơ chế đối với chính quyền cấp xã các tỉnh đồng bằng sông Hồng

- Phạm vi nghiên cứu:

+ Ph ạm vi không gian: Đề tài nghiên cứu cơ chế tự chủ KPQLHC theo

Nghị định 130/2005/NĐ-CP ngày 17 tháng 10 năm 2005 và Nghị định 117/2013/NĐ-CP ngày 07 tháng 10 năm 2013 của Chính phủ đối với chính quyền cấp xã các tỉnh đồng bằng sông Hồng

+ Ph ạm vi thời gian: Các số liệu được thu thập trong khoảng thời gian 5

năm gần nhất, từ 2014 – 2018 (năm 2014 là năm bắt buộc các xã phải thực

hiện tự chủ kinh phí quản lý hành chính theo Nghị định 117), định hướng nghiên cứu đến năm 2025 và những năm tiếp theo

+ Ph ạm vi nội dung: Làm rõ nội hàm của cơ chế tự chủ kinh phí quản lý

hành chính đối với chính quyền cấp xã: (i) kinh phí quản lý hành chính được giao tự chủ; (ii)sử dụng kinh phí giao tự chủ

5 Phương pháp nghiên cứu

5.1 Phương pháp luận

Đề tài được thực hiện trên cơ sở phương pháp luận của Chủ nghĩa Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh và các quan điểm của Đảng, Nhà nước ta về Nhà nước và pháp luật; về tổ chức bộ máy và Nhà nước … Trên cơ sở tập hợp, hệ thống hóa các công trình nghiên cứu có liên quan đến chủ đề luận án, luận án

kế thừa có chọn lọc, phát triển các luận điểm nghiên cứu, đồng thời phát hiện vấn đề nghiên cứu mới Luận án tiếp cận giải quyết vấn đề nghiên cứu từ góc

độ của khoa học pháp lý, khoa học hành chính

5.2 Phương pháp nghiên cứu

Để phục vụ nghiên cứu luận án, tác giả sử dụng các phương pháp cụ thể sau:

- Phương pháp kết hợp lý luận và thực tiễn: Phương pháp này được sử

dụng bao trùm cả luận án Cụ thể, tác giả sử dụng lý luận về tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước để phân tích, đặc điểm tổ chức và hoạt động bộ máy chính quyền cấp xã (chương 2, chương 3); kết hợp lý luận và thực tiễn làm cơ

sở đề xuất các giải pháp hoàn thiện cơ chế tự chủ KPQLHC đối với chính quyền cấp xã (Chương 4)

- Phương pháp phân tích và tổng hợp: được sử dụng để phân tích các

quy định của pháp luật cũng như đặc điểm tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã, cơ sở lý luận của cơ chế tự chủ KPQLHC (chương 2) và quá trình triển khai cơ chế này đối với chính quyền cấp xã, từ đó, rút ra các đánh giá kết quả, hạn chế và nguyên nhân (Chương 3); xây dựng các giải pháp hoàn

thiện phù hợp với lý luận và thực tiễn (Chương 4)

- Phương pháp hệ thống được sử dụng trong tổng thể luận án nhằm sâu

chuỗi các nội dung, có kế thừa và kết cấu hợp lý, chặt chẽ giúp luận án đạt

được mục đích, yêu cầu đề ra

- Phương pháp thu thập số liệu, điều tra, khảo sát bằng bảng hỏi

- Thu thập số liệu qua các báo cáo quyết toán NSX, Nghị quyết về định

mức phân bổ chi thường xuyên của 10 tỉnh đồng bằng sông Hồng, hướng dẫn thực hiện cơ chế tự chủ về KPQLHC tại một số tỉnh, thành phố trong khu vực

từ năm 2014 đến 2018

- Thu thập thông qua việc tham dự các hội thảo về đổi mới cơ chế tài chính,

tổ chức bộ máy chính quyền địa phương

- Để đánh giá thực trạng cơ chế tự chủ KPQLHC và quá trình triển khai

cơ chế này đối với chính quyền cấp xã các tỉnh ĐBSH, NCS xây dựng bảng hỏi gồm 20 câu, khảo sát tại 500 xã, phường, thị trấn thuộc 04 tỉnh, thành phố (Hà Nội, Hải Dương, Vĩnh Phúc, Hà Nam) Các tỉnh, huyện được chọn khảo sát có tính đại diện những địa phương là thành phố trung tâm, đang đô thị hóa nhanh, địa phương đang xây dựng nông thôn mới, địa phương còn nhiều khó khăn về nguồn thu Toàn bộ số liệu, được xử lý theo quy định, sử dụng để làm sáng tỏ những vấn đề liên quan cơ chế tự chủ KPQLHC và quá trình triển khai cơ chế này đối với chính quyền cấp xã các tỉnh ĐBSH để phân tích, chứng minh thực trạng cũng như đề xuất các giải pháp (Chương 3, Chương 4)

6 Đóng góp của luận án

V ề mặt lí luận: Luận án đã hệ thống hóa, làm rõ lý luận về của cơ chế tự chủ

về KPQLHC đối với chính quyền cấp xã; (1) Xác định nội dung và các nhân tố ảnh hưởng tới cơ chế tự chủ KPQLHC, (2) Xây dựng 03 các tiêu chí đánh giá mức độ hoàn thiện cơ chế tự chủ KPQLHC đối với chính quyền cấp xã, trong trường hợp cụ thể tại các tỉnh đồng bằng sông Hồng

V ề mặt thực tiễn: (1) Luận án đã góp phần làm rõ thực trạng cơ chế tự

chủ KPQLHC đối với chính quyền cấp xã các tỉnh đồng bằng sông Hồng (2) Đánh giá mức độ hiệu lực, hiệu quả, linh hoạt và công bằng của cơ chế tự chủ

về KPQLHC đối với chính quyền cấp xã các tỉnh đồng bằng sông Hồng; tìm ra kết quả, hạn chế và nguyên nhân của những hạn chế (3) Luận án đã có một số

đề xuất mới về: qui trình thực hiện cơ chế tự chủ, xây dựng qui chế chi tiêu nội

bộ, tiêu chí đánh giá mưc độ hoàn thành nhiệm vụ của chính quyền cấp xã và CBCC xã, (nhiều xã đã tham khảo và sử dụng); thay đổi chu trình NSX và kiểm soát chi thường xuyên NSX hướng theo kết quả đầu ra

7 Kết cấu của luận án

Ngoài phần mở đầu, kết luận, sơ đồ, bảng biểu, phụ lục và tài liệu tham

khảo, luận án kết cấu gồm 4 chương:

Chương 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu

Chương 2: Lý luận và kinh nghiệm thực tiễn về cơ chế tự chủ kinh phí quản lý hành chính đối với chính quyền cấp xã

Chương 3: Thực trạng cơ chế tự chủ kinh phí quản lý hành chính đối với chính quyền cấp xã tại các tỉnh đồng bằng sông Hồng

Chương 4: Giải pháp hoàn thiện cơ chế tự chủ về kinh phí quản lý hành chính đối với chính quyền cấp xã tại các tỉnh đồng bằng sông Hồng

C hương 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU 1.1 C ác công trình nghiên cứu ở nước ngoài

Do thể chế chính trị, tổ chức bộ máy nhà nước ở mỗi quốc gia khác nhau, dẫn đến sự phân cấp và cơ chế quản lý tài chính - ngân sách của chính quyền địa phương là khác nhau Tác giả chưa thấy công trình nghiên cứu của nước ngoài về cơ chế tự chủ cho chính quyền cơ sở hay một đơn vị cụ thể Các nghiên cứu có đề cập đến phương thức quản lý mới, tự chủ tài chính tại các địa phương; Đó là, quản lý ngân sách theo kết quả đầu ra tiếp cận từ nghiên cứu mô hình quản lý công mới Những nghiên cứu này không trực tiếp liên quan đến đề tài luận án của tác giả nhưng có giá trị trong nghiên cứu, thay đổi cơ chế quản

lý ngân sách theo kết quả đầu ra và cơ chế tự chủ về KPQLHC đối với chính quyền cấp xã tại Việt Nam

Nh óm thứ nhất: các công trình nghiên cứu liên quan đến vấn đề quản lý công m ới

Trong những thập niên gần đây, quản lý công là chủ đề được thảo luận nhiều trong các nghiên cứu cả về lý thuyết và thực tiễn Với quan điểm cho rằng

mô hình tổ chức và cung cấp dịch vụ công truyền thống với đặc điểm mang tính độc quyền, tính tập trung cao, quan liêu máy móc với quá nhiều quy định chỉ mang lại hiệu quả thấp, chi phí cao và không đáp ứng được yêu cầu phát triển, thì mô hình quản lý công mới ra đời mang đến một nền hành chính gọn nhẹ hơn, với cơ cấu tổ chức đơn giản hơn Với mô hình này, các nhà quản lý sẽ được trao thêm quyền chủ động, sáng tạo hơn, các tổ chức cung cấp dịch vụ dưới áp lực cạnh tranh sẽ phải đảm bảo chất lượng

Thuật ngữ “Quản lý công mới” được tác giả Christopher Hood sử dụng lần đầu tiên vào năm 1991 trong hàng loạt bài viết của ông Cụ thể, dựa trên các nội dung về quản lý công, C Hood chỉ ra quản lý công mới có 7 đặc điểm như sau:

(1) Giảm chi phí trực tiếp trong khu vực công và tăng cường kỷ luật lao động nhằm cải thiện việc sử dụng nguồn lực;

(2) Áp dụng thực tiễn quản lý của khu vực tư nhằm tăng cường sự linh

hoạt trong việc ra quyết định;

(3) Cạnh tranh trong khu vực công (thông qua hợp đồng ngắn hạn và thông qua đấu thầu) Đây chính là yếu tố cơ bản để giảm chi phí và cải thiện

chất lượng hoạt động;

(4) Phân quyền quản lý, trao quyền cho các tổ chức để quản lý hiệu quả hơn và tăng tính cạnh tranh giữa chúng;

(5) Chuyển từ kiểm soát đầu vào sang kiểm soát đầu ra, nhấn mạnh đến

kết quả hơn là quá trình;

(6) Các chuẩn mực trong thực thi công vụ rất rõ ràng, đánh giá thực thi công vụ được thực hiện, vì trách nhiệm trong công vụ đòi hỏi phải xác định rõ ràng mục tiêu hay kết quả cần phải đạt được của cá nhân và tổ chức và hiệu quả đòi hỏi phải quan tâm đến mục tiêu và quản lý theo định hướng kết quả hoặc theo mục;

(7) Nhà quản lý được trao quyền để quản lý các công việc của tổ chức, vì trách nhiệm đòi hỏi nhiệm vụ rõ ràng và không lạm dụng quyền lực Mối quan tâm lớn nhất là thực thi công vụ và minh bạch;

- Ở một góc độ khác, M.Holemes và D Shand (1995) lại cho rằng với tư cách là phương pháp quản lý, quản lý công mới có các đặc điểm: (i) Là phương pháp quyết sách nhấn mạnh tới hiệu quả, kết quả và chất lượng phục vụ; (ii) Thực hiện phân quyền để tăng cường sự thích ứng thay thế cho cơ cấu tổ chức mang nặng tính đẳng cấp và sự tập trung cao độ về quyền lực; (iii) Có thể tìm

sự linh hoạt về phương pháp cung ứng các sản phẩm công để thay thế cho sự cung ứng mang tính trực tiếp, từ đó giúp tiết kiệm chi phí và nâng cao hiệu quả chính sách; (iv) Quan tâm tới sự tương ứng giữa quyền lực và trách nhiệm, coi đây là mắt khâu then chốt để nâng cao hiệu suất; (v) Tạo môi trường cạnh tranh

trong nội bộ khu vực công và giữa các đơn vị trong khu vực công; (vi) Tăng cường năng lực quyết sách chiến lược của trung ương, đảm bảo tính nhanh chóng và linh hoạt trong việc ứng phó với sự thay đổi của môi trường với chi phí thấp nhất; (vii) Thông qua việc thực hiện chế độ báo về kết quả và chi phí

để nâng cao tinh thần trách nhiệm và độ minh bạch

- Có thể nói, mô hình quản lý công mới mang đến một bộ máy hành chính gọn nhẹ, đơn giản hơn, các nhà quản lý công mới được trao quyền nhiều hơn, tự chủ hơn Các đặc trưng chủ yếu của quản lý công mới thể hiện trên các phương diện: (i) Sự điều tiết vĩ mô của chính phủ thay thế cho việc chính phủ trực tiếp cung cấp sự phục vụ công; (ii) Sự linh hoạt và đơn giản hóa trình tự

của các quyết sách công; (iii) Tiết kiệm chi tiêu công để phục vụ cho thực tiễn đổi mới; (iv) Phi tập trung hóa quyền lực công, thực hiện tách rời giữa việc

hoạch định chính sách với việc thực hiện chính sách; (v) Thực hiện tư hữu hóa

để tăng cường tính cạnh tranh; (vi) Đề cao phong cách lãnh đạo linh hoạt và coi trọng quy trình quản lý nhân sự; (vii) Đi liền với việc mở rộng quyền quyết sách, quyền quản lý cần phải tăng cường chế độ trách nhiệm công của đội ngũ cán bộ công chức (Cary Aobai Si Panu, 1998)

- Về cơ bản, điểm mấu chốt của mô hình quản lý công mới, cho dù được thực hiện ở quốc gia nào đều tập trung vào vấn đề cốt lõi là coi trọng hiệu suất trong một môi trường phi tập trung hóa khu vực công (David; Mathiasen và ZhangQingdong, 2011); Tập trung quản lý, đánh giá kết quả thông qua các chỉ số

đo lường kết quả Theo đó các cách thức và thời điểm đo lường kết quả, thông tin và giải thích về các kết quả, các hành vi sai lầm,cách thức cải thiện quản lý

kết quả thực thi được trình bày rõ ràng (Karen Fryer, Jiju Antony, Susan Ogden, 2009); đặc biệt quan tâm tới tính hiệu quả trong cung cấp, sự phục vụ trực tiếp

của các đơn vị khu vực công, bao gồm việc hình thành môi trường cạnh tranh trong nội bộ khu vực công và giữa các đơn vị trong khu vực công; sử dụng mô thức phân quyền để tăng tính thích ứng, thay thế cho cơ cấu cấp bậc có sự tập

quyền cao độ, đồng thời tìm kiếm một phương án linh hoạt và khả thi để có thể mang lại hiệu quả cao trong thực hiện chính sách; Để tăng cường năng lực chỉ đạo phát triển, chính phủ cần phải nâng cao năng lực chiến lược trong ứng phó

với sự thay đổi của hoàn cảnh, cũng như năng lực kịp thời hành động để đáp ứng tốt nhu cầu và lợi ích của công chúng với chi phí thấp nhất (David; Mathiasen; Zhang Qingdong, 2011)

k ết quả đầu ra

Ngân sách là công cụ kết nối giữa kết quả công việc thực hiện với các nguồn lực đã phân bổ cho chúng Trong khu vực công, ngân sách là sự kết nối

chặt chẽ giữa người dân - người nộp thuế với các tổ chức công - người sử dụng công quĩ Cùng với tiến trình cải cách về nội dung, phương thức của quản lý công, quản lý ngân sách trong khu vực công cũng có nhiều thay đổi tương ứng Hiện nay, các cách thức quản lý ngân sách trong khu vực công bao gồm: (i) ngân sách truyền thống hay ngân sách theo dòng, mục - (Line- Item budgeting) được sử dụng phổ biến ở các nước đang phát triển; (ii) quản lý ngân sách theo

kế hoạch và chương trình - (Planning and Programming Budgeting System) được phát triển vào những năm 1960; (iii) quản lý ngân sách dựa trên cơ sở 0 - (Zero - Based Budgeting) được phát triển vào những năm 1970; và (iv) quản lý ngân sách theo kết quả đầu ra - (Performance Based Budgeting) được phát triển

từ những năm 1990

Đặc điểm nổi bật của ngân sách truyền thống là thiết lập một hệ thống các định mức (các giới hạn) cho việc phân bổ và chi tiêu ngân sách, đồng thời đảm bảo các đơn vị sử dụng ngân sách không được vượt quá định mức hay giới

hạn chi tiêu nêu trên Giả định cơ bản của mô hình ngân sách truyền thống là

việc kiểm soát mức phân bổ và mức chi tiêu sẽ có thể tăng hiệu quả Do đó, sức mạnh của ngân sách truyền thống là kiểm soát chặt chẽ chi tiêu thông qua các chi tiết đặc điểm kỹ thuật đầu vào Một đặc điểm khác của ngân sách truyền

thống là cơ chế "gia tăng": các khoản mục ngân sách của năm tiếp theo được xác định bằng cách thêm hoặc bớtvới một biên độ nhất định so với ngân sách

của năm trước (Shah và Shen, 2007)

De Wallvà cộng sự (2011) đã tóm tắt một số hạn chế của việc quản lý ngân sách truyền thống như sau:

- Tạo ra tính không kiểm soát và không đoán trước được của ngân sách;

- Gia tăng ngân sách mà không có sự liên kết với chiến lược của tổ chức;

- Tập trung vào đầu vào mà không tập trung vào đầu ra và kết quả;

- Tầm nhìn ngân sách ngắn hạn

- Thường gây lãng phí do không có động cơ về hiệu quả

- Hạch toán dựa trên tiền mặt nên dẫn đến quản lý tài sản kém

- Hạn chế về thông tin chi phí, đầu ra và kết quả;

Nói một cách vắn tắt, cách thức quản lý ngân sách truyền thống sẽ không đáp ứng được yêu cầu về hiệu suất và hiệu quả của khu vực công

- Mô hình ngân sách theo kế hoạch và chương trình ra đời đã khắc phục

sự thiếu kết nối hợp lý giữa số tiền ngân sách với kết quả hay mục tiêu cần thực

hiện - nhược điểm nổi bật của ngân sách truyền thống Trong ngân sách theo kế hoạch và chương trình, sự thay đổi chủ yếu ở khâu chuẩn bị các kế hoạch và chương trình, trong đó lợi ích của việc chi tiêu ngân sách được xem xét từ tác động của nó đến môi trường, trong cả ngắn hạn và dài hạn (Diamond, 2003)

- Mô hình phát triển tiếp theo là mô hình ngân sách dựa trên cơ sở 0 - là

hệ thống ngân sách được ước tính trực tiếp theo các hoạt động trong năm, không dựa trên những gì đã được thực hiện trong quá khứ Quản lý ngân sách

dựa trên cơ sở 0 đòi hỏi phải đánh giá các khoản chi tiêu và tất cả các hoạt động

bắt đầu từ cơ sở 0, không có mức chi tiêu tối thiểu cụ thể Quản lý ngân sách

dựa trên cơ sở 0 đã khắc phục những thiếu sót của mô hình ngân sách truyền thống Thay vì sử dụng phương pháp gia tăng để soạn lập ngân sách, ngân sách dựa trên cơ sở 0 không bắt đầu từ ngân sách của năm trước, các hoạt động phải

được biện minh dựa trên khả năng và nhu cầu của tổ chức Trong hệ thống này,

hiệu quả của ngân sách được nhấn mạnh, trong đó nhấn mạnh việc kiểm soát sự gia tăng chi tiêu

- Tiếp theo, từ những năm 1990, mô hình được ưa thích là mô hình quản

lý ngân sách dựa trên kết quả đầu ra Mô hình này được phát triển dựa trên các

ý tưởng chính của quản lý công mới, như Chan (2002) đề cập, là tập trung vào

việc đạt được kết quả; tạo ra các tổ chức, nhân sự và yêu cầu linh hoạt hơn; thiết lập mục tiêu với các chỉ số để đo lường kết quả Mặc dù, ngân sách dựa trên kết quả đầu ra được coi là phương tiện giúp cải thiện hiệu quả của các tổ chức công và được áp dụng phổ biến nhưng việc áp dụng không đồng nhất giữa các tổ chức Mức độ áp dụng phụ thuộc vào tổ chức đó là đơn vị chi tiêu hay đơn vị tạo thu nhập Trong trường hợp tổ chức đó là đơn vị chi tiêu, các chỉ tiêu

kỹ thuật được áp dụng đo lường cả đầu vào và đầu ra của tổ chức; đối với đơn

vị tạo thu nhập, các chỉ tiêu tài chính kỹ thuật sẽ được áp dụng đo lường cho các đầu ra (Jordan and Hackbart, 1999)

Về bản chất ngân sách dựa trên kết quả đầu ra được coi là sự kết hợp

giữa quản lý ngân sách với mô hình quản lý theo kết quả đầu ra Theo đó, quá trình quản lý kết quả đầu ra gồm 4 giai đoạn: (i) lập kết quả đầu ra; (ii) huấn luyện và phản hồi hàng ngày; (iii) kiểm tra kết quả quý; (iv) xem xét lại

kết quả chính thức Trong đó, nhấn mạnh vai trò và tầm quan trọng của các bên liên quan trong quản lý kết quả đầu ra; phân tích các bên liên quan; chiến lược và định hướng các bên liên quan; hợp nhất phiếu ghi điểm các bên liên quan vào kết quả đầu ra (Rodney McAdam, Shirley-Ann Hazlett,

Christine Casey, 2005)

Các yếu tố cấu thành ngân sách dựa trên kết quả đầu ra và áp dụng ngân sách dựa trên kết quả đầu ra trên thực tiễn:

+ Các yếu tố của mô hình quản lý theo đầu ra gồm:

- Đầu vào (input) là những nguồn lực được các tổ chức sử dụng để tạo

nên đầu ra Những thông tin về đầu vào sẽ cho biết bản chất, trạng thái và giá

trị của những nguồn lực được sử dụng Chi phí là số tiền được chi ra để trang

trải cho đầu vào Chi phí bao gồm chi phí trực tiếp và chi phí gián tiếp

- Hoạt động (activities) hay quy trình là quá trình chuyển hoá các yếu tố đầu vào thành đầu ra

- Đầu ra (output) là những loại hàng hóa và dịch vụ do các tổ chức sản

xuất ra, góp phần nhằm đạt được các mục tiêu chính sách của chính phủ Hiện nay, báo cáo các thông tin về đầu ra là yêu cầu chuẩn mực của tất cả các cơ quan, tổ chức trên khắp thế giới Theo dõi mức độ đạt được đầu ra là một cách quản lý tốt

- Kết quả (Outcome) là tác động, ảnh hưởng (chủ ý hoặc không chủ ý)

của hàng hoá dịch vụ (đầu ra) đến xã hội Kết quả được hiểu là những thay đổi

về mức độ phúc lợi của cộng đồng dân cư mà chính phủ muốn đạt được (hoặc ít

ra là muốn theo đuổi) thông qua các chính sách

+ Các nội dung quản lý theo đầu ra bao gồm:

- Gắn kết giữa chiến lược với mục tiêu và lập kế hoạch cho các đầu ra/kết

quả dự kiến và các hành động

- Gắn việc phân bổ nguồn lực với việc lập kế hoạch đạt được đầu ra và kết quả - các ưu tiên

- Xác định mục tiêu, đo lường chỉ số và báo cáo kết quả đạt được

- Chú trọng đến việc quản lý và rút kinh nghiệm từ các kết quả hoạt động

đã được cải thiện

- Tăng cường tính trách nhiệm và tính minh bạch

Để áp dụng, triển khai phương thức quản lý ngân sách theo kết quả đầu

ra trên thực tế, nhiều quốc gia và tổ chức đã đưa ra các hướng dẫn khá cụ thể, ví

dụ như tài liệu hướng dẫn áp dụng quản lý theo kết quả đầu ra trong khu vực công miền Tây nước Úc, nội dung áp dụng gồm: các thành tố của quản lý theo kết quả; quá trình quản lý theo kết quả; phương pháp tiếp cận quản lý theo kết

quả; xác định các dịch vụ và kết quả đầu ra mong muốn; xác định các chỉ số kết

quả; theo dỗi và báo cáo kết quả, quản lý theo kết quả, xây dựng và trình bày ngân sách Hoặc trong cuốn Ten Steps to a Results- Based Monitoring and Evaluation System (Mười bước cho hệ thống theo dõi và đánh giá theo kết quả) của Jody Zall Kusek and Ray C.Rits (2004), The World Bank (Ngân hàng thế giới), hướng dẫn 10 bước thực hiện trong hệ thống theo dõi và đánh giá, gồm đánh giá về sự sẵn sàng; nhất trí về các kết quả đầu ra để theo dõi và đánh giá;

lựa chọn các chỉ số kết quả thực hiện chính để theo dõi và đánh giá; thiết lập các ranh giới và thu thập dữ liệu về các chỉ số; lập kế hoạch cải thiện – lựa chọn các chỉ tiêu kết quả Có thể nói, việc áp dụng phương thức quản lý ngân sách theo kết quả đầu ra là khá đa dạng và phong phú, được cụ thể hóa khác nhau tùy thuộc vào bối cảnh của từng quốc gia và từ tổ chức công được áp dụng

Nhóm thứ ba: Các nghiên cứu về tài chính của chính quyền địa phương

- Bài viết “Tự chủ tài chính của chính quyền địa phương tại Nigeria” đăng trên Commonwealth Tạp chí Quản trị địa phương, tháng 7 năm 2010 Bài

viết này đề cập đến các mối quan hệ theo luật định tài chính và tự chủ tài chính

của chính quyền địa phương ở Nigeria, và sự tự do của chính quyền địa phương để tạo ra doanh thu từ các nguồn được giao mà không có sự can thiệp

từ bên ngoài Nó tập trung đặc biệt vào một công cụ tài chính được gọi là tài khoản Nhà nước phân cho chính quyền địa phương và cách hoạt động của nó

đã có ảnh hưởng tích cực hay tiêu cực đến quyền tự chủ tài chính của hội đồng chính quyền địa phương và các liên hệ giữa nhà nước và chính quyền địa phương ở Nigeria

- Hội nghị lần thứ ba về "Phân cấp và Tài chính địa phương " tại Viện Nghiên cứu Chính sách, Tokyo, Nhật Bản vào ngày 10 tháng 3 năm 2009 Bài

viết "Phân cấp, cải cách tài chính địa phương và các thách thức mới tại Philippines" của giáo sư, tiến sĩ Gilberto M Llanto, giảng viên Viện Nghiên cứu Phát triển Philippine (PID) - Đại học Hành chính Quốc gia và Quản trị

Philippines đã thảo luận về cải cách tài chính địa phương ở Philippines Với nội dung chính là việc kiểm tra các tiến bộ đạt được trong cải cách tài chính địa phương và chỉ ra con đường để tiến tới những cải cách đó Nó được tổ chức thành bốn phần Phần 1, giới thiệu tóm tắt những thành tựu hay tác dụng của phân cấp như một nền tảng cho các cuộc thảo luận về cải cách tài chính địa phương Phân cấp đã được các đơn vị chính quyền địa phương ở Philippines có trách nhiệm lớn trong việc cung cấp hàng hóa và dịch vụ công cho người dân địa phương Điều này đã được thuyết phục, được hoạch định chính sách về tầm quan trọng của việc các đơn vị chính quyền địa phương nâng cao doanh thu cần thiết Phần 2, thảo luận về cách phân bổ thuế không hiệu quả đã tạo ra vấn đề ở

cấp địa phương Nó cũng trình bày tình hình việc chuyển giao tài chính liên chính phủ, gọi là "giao doanh thu nội bộ", là một nguồn doanh thu đáng kể cho các đơn vị chính quyền địa phương, góp phần làm tăng tầm quan trọng của việc xem xét lại các công thức doanh thu giao nội bộ Phần 3, đưa ra những cải cách tài chính địa phương hiện đang được thực hiện trong lĩnh vực thuế địa phương

và báo cáo quá trình đang được thực hiện ở cấp địa phương và quốc gia Phần

cuối cùng bình luận về các vấn đề nổi bật trong cải cách tài chính địa phương

và đưa ra một số khuyến nghị

- Trong nghiên cứu của Odd - Helge Fjeldstad , Lucas Katera , Jamal Msami và Erasto Ngalewa về “Tài chính Chính quyền địa phương và quản lý tài chính ở Tanzania - Bằng chứng thực nghiệm về xu hướng 2000 – 2010” với

sự tài trợ của Đại sứ quán Hoàng gia Na Uy, Dar es Salaam Nghiên cứu này được tổ chức trên cơ sở của sự hợp tác giữa các thể chế REPOA và Chr Michelsen Viện (CMI) Các mục tiêu của chương trình nghiên cứu cung cấp cho các bên liên quan dữ liệu hoạt động và phân tích các bài học kinh nghiệm trong quá trình thực hiện Nghiên cứu này nhằm mục đích thúc đẩy đối thoại, thông báo các bên liên quan để đảm bảo chính sách đó là một quá trình tư vấn

thông tin Nội dung nghiên cứu cơ bản tập trung vào quá trình dẫn đến sự thay đổi trong cung cấp dịch vụ ở địa phương

Báo cáo này xem xét năng lực của các cơ quan chính quyền địa phương ở Tanzania trong quản lý tài chính và nâng cao doanh thu với việc phân tích các

xu hướng trong trách nhiệm tài chính và hiệu quả cho giai đoạn 2000-2010 Nghiên cứu này bao gồm sáu hội đồng ở Tanzania: Hội đồng huyện Bagamoyo, Hội đồng thành phố Ilala, Iringa DC, Kilosa DC, Moshi DC, và Hội đồng thành phố Mwanza Dữ liệu được thu thập bằng cách sử dụng kết hợp các phương pháp định lượng và định tính, bao gồm hai vòng của một cuộc khảo sát về nhận thức của công dân trong Hội đồng năm 2003 và 2006 Các chủ đề sau được nhấn mạnh: (a) mức độ tự chủ tài chính; (b) Phương pháp thu thuế; (c) Quản lý tài chính, bao gồm cả ngân sách, kế toán, kiểm toán; (d) tính minh bạch trong các vấn đề tài chính và tài chính; (e) tuân thủ thuế và tham nhũng tài chính Dựa trên các bằng chứng thu thập, nghiên cứu kết luận rằng quá trình phân cấp bằng cách chuyển giao quyền lực theo Chương trình cải cách chính quyền địa phương đã góp phần nâng cao năng lực cho chính quyền địa phương để quản lý tài chính

- Bài viết “Ảnh hưởng của tự chủ tài chính và tăng trưởng kinh tế trên kết quả quản lý tài chính của địa phương” - Nghiên cứu về tự quản của Chính quyền địa phương Tỉnh Papua, Indonesia của nhóm tác giả James Paul Alfred Renyaan, Salim Ubud, M.S Idrus, Djumahir, Khoa Kinh doanh của Đại học Brawijaya Malang Indonesia, đăng trên Tạp chí Kinh doanh Quốc tế và Quản lý Phát minh ISSN (trực tuyến): 2319-8028, ISSN 2319 - 801Xwww.ijbmi.org tập

1 Số 1, 2012 (tr16- tr 21) Mục đích của nghiên cứu này là để điều tra tác động của quyền tự chủ tài chính và tăng trưởng kinh tế về hoạt động tài chính địa phương ở tỉnh Papua Nghiên cứu này sử dụng phân tích, mô tả để xác định đặc điểm cho mỗi biến, chỉ số về quyền tự chủ tài chính, tăng trưởng kinh tế và hiệu

quả tài chính của địa phương Kết quả từ nghiên cứu này chỉ ra rằng quyền tự chủ tài chính khi được quản lý và tăng trưởng kinh tế có thể cải thiện hiệu suất

tài chính khu vực bằng cách xem xét các yếu tố như hiệu quả tài chính trong khu vực Trong khi tăng trưởng kinh tế không được quản lý đúng cách có thể làm giảm hiệu lực và hiệu quả của tài chính địa phương

1.2 C ác công trình nghiên cứu trong nước

Theo hiểu biết của tác giả, hiện nay chưa có luận án tiến sĩ nào nghiên

cứu về việc thực hiện cơ chế tự chủ tại chính quyền cấp xã nói chung, và cơ chế

tự chủ KPQLHC nói riêng Các nghiên cứu mới chỉ dừng ở một số nghiên cứu

của các dự án nước ngoài tài trợ cho Việt Nam trong tiến trình cải cách hành chính; hoặc việc triển khai cơ chế tự chủ tại các cơ quan hành chính nhà nước

cấp tỉnh, cấp huyện và các đơn vị sự nghiệp công, hoặc nghiên cứu trên từng góc độ riêng biệt về quản lý chi tiêu công, hay quản lý NSX Cụ thể như sau:

Nh óm thứ nhất: các công trình nghiên cứu việc thực hiện cơ chế tự

tài, bài viết, nghiên cứu liên quan đến cơ chế tự chủ tài chính như:

- Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ, nghiên cứu về: Thực trạng và giải pháp tài chính nhằm thực hiện khoán chi đối với cơ quan hành chính và cơ chế

tự trang trải ở đơn vị sự nghiệp có thu (TS Bạch Thị Minh Huyền - Chủ nhiệm

đề tài - Năm 2001) Trong đề tài này, tác giả đã tập trung nghiên cứu làm rõ về

cơ chế, bản chất của việc giao tự chủ kinh phí quản lý hành chính đối với các CQHC và cơ chế tự chủ tài chính đối với các đơn vị sự nghiệp Luận giải kỹ về

lý thuyết quản lý theo kết quả đầu ra; tổng kết, đánh giá được kinh nghiệm của

Thụy Điển, Canada, Công hòa Pháp, Hàn Quốc, Côlômbia, và rút ra những bài

học trong việc vận dụng vào việc thực hiện quản lý kinh phí trọn gói (khoán chi)

- Đề tài nghiên cứu khoa học: “Đánh giá cơ chế tự chủ tài chính trong một số cơ quan hành chính nhà nước tỉnh Ninh Bình” năm 2008, của nhóm tác

giả Khoa Quản lý Tài chính công - Học viện Tài chính (TS Đặng Văn Du – làm trưởng nhóm) Nhóm tác giả đã khái quát được nội dung cơ bản của Nghị định 130; Phản ánh được thực trạng triển khai cơ chế tự chủ về kinh phí quản lý

hành chính tại tỉnh Ninh Bình; nghiên cứu đã chỉ ra được những tác động của

cơ chế tự chủ như: (i) Tạo ra được sự chủ động và ý thức tiết kiệm, chống lãng phí của các cơ quan trong việc sử dụng kinh phí được giao;(ii) Giúp hình thành

và phát triển cách quản lý kinh phí công khai, minh bạch dân chủ trong các cơ quan nhà nước;(iii) tạo điều kiện để thực hiện tốt nhiệm vụ được giao Đồng thời, đã chỉ ra được những nguy cơ tiềm ẩn qua cách thức giao và kiểm soát quá trình tự chủ tại các cơ quan nhà nước tỉnh Ninh Bình Từ đó, nhóm tác giả đưa

ra một số kiến nghị giúp cho quá trình thực hiện cơ chế tự về KPQLHC tại tỉnh Ninh Bình đạt hiệu quả hơn Đồng thời góp thêm tiếng nói cho quá trình hoàn thiện cơ chế tự chủ trong các CQHC nhà nước ở nước ta những năm tiếp theo

- Dưới sự tài trợ của SDC (Cơ quan hợp tác và phát triển Thụy Sĩ), dự án SPAR - Cao Bằng – Nam Định đã nghiên cứu việc triển khai thực hiện chế độ

tự chủ theo Nghị địnhsố 130/2005/NĐ-CP qua “Báo cáo đánh giá việc áp dụng

cơ chế tự chủ tại Cao Bằng và Nam Định” của nhóm tác giả - Học viện Tài chính và Học viện Hành chính Quốc gia (PGS.TS Lê Chi Mai – Học viện HCQG làm trưởng nhóm) vào tháng 3 năm 2007 Những nghiên cứu của dự án được thực hiện tại hai địa phương cấp tỉnh của Việt Nam là tỉnh Cao Bằng và Nam Định nhưng đã cố gắng xây dựng quy trình thực hiện chế độ chung cho cả nước Đây có thể coi là một đóng góp hết sức có ý nghĩa của Dự án đối với tiến trình cải cách hành chính nói chung và cải cách tài chính nói riêng ở Việt Nam

- Tại Hội nghị tổng kết Nghị định 130/CP ngày 30/3/2012, Bộ Tài chính cùng với Bộ Nội vụ đã có “Báo cáo Tổng kết đánh giá 6 năm (2006-2011) triển khai thực hiện Nghị định số 130/2005/NĐ-CP ngày 17/10/2005 của Chính phủ quy định chế độ tự chủ, tự chịu trách nhiệm về sử dụng biên chế và kinh phí

quản lý hành chính đối với cơ quan Nhà nước và một số kiến nghị, giải pháp

thực hiện trong giai đoạn 2013-2020” Báo cáo đã nêu tình hình triển khai thực hiện Nghị định số 130/CP ở các Bộ ban ngành và các địa phương cũng như kết

quả đạt được, đưa ra những tồn tại, nguyên nhân và đề xuất định hướng sửa đổi

cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm về sử dụng biên chế và kinh phí quản lý hành chính đối với cơ quan nhà nước trong thời gian tới Tuy nhiên báo cáo này

tổng kết các số liệu còn mang tính tổng thể, chưa đi vào cụ thể các nguyên nhân

từ phía địa phương cũng như cụ thể cho các cơ quan hành chính nhà nước cấp tỉnh

Nh óm thứ hai: các công trình nghiên cứu về cải cách tài chính công ở

Vi ệt Nam

- Đề tài khoa học độc lập cấp nhà nước: “Nghiên cứu các giải pháp chủ yếu để đẩy mạnh cải cách hành chính ở nước ta hiện nay ” - ( Mã số: ĐTĐL – 2003/09 do TS Nguyễn Ngọc Hiến - Học viện Hành chính Quốc gia chủ nhiệm

đề tài năm 2005) Đề tài đã đánh giá việc thực hiện giải pháp cải cách tài chính công trong các cơ quan nhà nước Trong đó, đề tài chỉ rõ các động thái và xu hướng vận động lớn về cải cách tài chính công ở nước ta; cơ chế lập dự toán và

cấp phát kinh phí từ NSNN đối với CQHCNN; tình hình quản lý, sử dụng các nguồn lực tài chính công trong CQHCNN thực hiện cơ chế khoán biên chế và kinh phí quản lý hành chính Từ đó, đề tài đã tìm ra giải pháp nâng cao hiệu quả

sử dụng các nguồn tài chính công trong các CQHCNN

- Đề tài luận án tiến sĩ của tác giả Trần Trí Trinh, năm 2007: “Nghiên

cứu các giải pháp chủ yếu đẩy mạnh cải cách hành chính ở Việt Nam” Tác giả

đã nghiên cứu có hệ thống về quá trình cải cách hành chính ở nước ta trong

những năm qua; phân tích thực trạng triển khai các giải pháp cải cách hành chính ở nước ta từ khi bắt đầu công cuộc cải cách hành chính và đề ra các giải pháp để tiếp tục đẩy mạnh cải cách hành chính giai đoạn 2006 – 2010 với 4 nội dung trọng điểm (trong đó có nội dung quan trọng là cải cách tài chính công theo hướng giao tự chủ cho các CQHC và ĐVSN) theo tinh thần của Quyết định số 136/2001/QĐ-TTg ngày 17 tháng 9 năm 2001 của Thủ Chính Phủ về chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2001- 2010

Những kết quả đạt được của luận án sẽ là cơ sở cho những nghiên cứu tiếp theo

về cải cách quản lý chi tiêu công theo kết quả đầu ra ở Việt Nam

- Đề tài “Hoàn thiện cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán trong tiến trình cải cách tài chính công ở Việt Nam” của tiến sĩ Nguyễn Hồng

Hà – 2013- Học viện Tài chính Đề tài đã hệ thống hóa những vấn đề lý luận về

cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị dự toán, xác định những nhân tố ảnh hưởng đến cơ chế quản lý tài chính, từ đó tác giả luận án đãnh giá thực trạng quản lý tài chính tại các đơn vị dự toán ở Việt Nam; một số giải pháp đổi mới quy trình dự toán cũng như thay đổi phương thức cấp phát ngân sách được tác

giả đưa ra khá cụ thể và rõ nét Tuy nhiên, để áp dụng cơ chế tự chủ tài chính đối với chính quyền cấp xã sẽ có đặc thù riêng cần được tiếp cận và nghiên cứu

- Việc nghiên cứu và vận dụng quản lý theo kết quả đầu ra vào Việt Nam

đã được một số nhà khoa học trình bày, có thể kể đến các ấn phẩm của Sử Đình Thành (2004), Phạm Ngọc Dũng và Hoàng Thị Thúy Nguyệt (2008), Nguyễn

Hồng Hà (2013), Lê Chi Mai (2013), theo đó các nội dung có liên quan đến quản lý ngân sách theo kết quả đầu ra được đề cập chủ yếu bao gồm: đặc điểm

của mô hình quản lý theo kết quả đầu ra, tầm quan trọng của việc áp dụng quản

lý theo kết quả đầu ra vào quản lý ngân sách ở Việt Nam, lập kế hoạch ngân sách theo kết quả đầu ra, các giải pháp định hướng để áp dụng quản lý theo kết

quả đầu ra vào Việt Nam Tuy nhiên, các tài liệu này vẫn chưa đề xuất được các

yếu tố cụ thể cần thiết để áp dụng quản lý theo kết quả đầu ra vào những trường

hợp cụ thể Nhưng kết quả của các nghiên cứu đã thúc đẩy tiến trình cải cách tài công ở Việt Nam, cụ thể là việc triển khai cơ chế tự chủ tại các tổ chức công

- Đề tài khoa học cấp cơ sở do Tiến sĩ Nguyễn Thị Hồng Hải làm chủ

nhiệm (12/2011): “Mô hình quản lý thực thi công vụ theo định hướng kết quả:

Lý luận và thực tiễn” Liên quan đến quản lý theo kết quả, đề tài cung cấp một số vấn đề lý luận về mô hình quản lý thực thi công vụ theo định hướng kết quả như:

một số khía niệm liên quan đến quản lý thực thi công vụ theo kết quả; các cấp độ

quản lý thực thi công vụ theo kết quả; Quy trình quản lý thực thi công vụ theo kết quả Đề tài này cũng cung cấp một số thực tiễn áp dụng mô hình quản lý thực thi công vụ theo định hướng kết quả ở một số nước trên thế giới như: Anh, Mỹ, Pháp, Thái Lan, Úc, Niu Di Lân và đề xuất một số giải pháp để áp dụng mô hình

quản lý thực thi công vụ theo định hướng kết quả ở Việt Nam.Với phương thức này, việc xây dựng và phân bổ dự toán ngân sách phải có mối liên hệ chặt chẽ

giữa mức dự toán ngân sách dự kiến sẽ cấp với việc thực hiện mục tiêu, qua đó

sẽ đạt được một kết quả đầu ra Phương thức quản lý này cũng đòi hỏi những thay đổi trong khuôn khổ luật pháp, thể chế, cách thức xây dựng và điều hành kế

hoạch ngân sách cũng như văn hóa quản lý theo hướng đảm bảo trách nhiệm giải trình về kết quả hoạt động

- Bài viết trên tạp san số 2/2007: “Hệ thống quản lý theo kết quả - Một công cụ quản lý cần được tiếp cận và áp dụng” của tác giả Nguyễn Văn Khoa, Trung tâm Thông tin tư liệu KH&CN Trong bài viết này tác giả đã phân tích

bản chất của quản lý theo kết quả, quy trình quản lý theo kết quả, lợi ích do

quản lý theo kết quả mang lại

- Bài viết: “Quản lý theo kết quả” của Tiến sĩ Nguyễn Công Phú và Thạc

sĩ Trần Nam Trung, Công ty Apave Việt Nam và Đông Á đăng trên trang web htt///www.Apave.com.vn Bài viết bàn về lợi ích của quản lý theo kết quả và

những điểm cần lưu ý khi vận dụng hệ thống này vào các tổ chức công và tư

- Bài viết kinh nghiệm quản lý ngân sách một số nước của tác giả Trần Thị Lan Hương (2015)- tạp chí tài chính đã trình bày về việc áp dụng điều hành ngân sách theo kết quả đầu ra ở Cộng hòa Liên bang Đức vào những năm 2000 Trong đó

việc điều hành ngân sách theo định hướng kết quả đầu ra được xây dựng trên các

điều luật nguyên tắc cơ bản, điều luật ngân sách Liên bang, quy định điều hành ngân sách thông qua kết quả được định nghĩa cả về số lượng và chất lượng Các đơn

vị thực hiện theo phương thức điều hành mới với cơ chế khoán chi dựa trên kết quả, trong đó bao gồm: Phân cấp và gắn trách nhiệm chuyên môn với trách nhiệm tài chính, định hướng theo mục tiêu và hoạt động của cơ quan hành chính, cải cách ngân sách và kế toán…Các đơn vị được giao nhiệm vụ xác định rõ ràng về trách nhiệm, kinh phí và thẩm quyền để thực hiện theo một hệ thống phân cấp trách nhiệm cho đơn vị đó trong khuôn khổ tài chính của mình và với khối lượng kết quả quy định trước tự quyết định việc sử dụng kinh phí phù hợp nhu cầu về thời gian, bản chất và về nguyên tắc không vượt quá khuôn khổ tài chính cho phép Khi lập kế

hoạch gắn với đầu ra, kế hoạch ngân sách bao gồm kế hoạch công việc, kế hoạch

kết quả và kế hoạch tài chính Quyết toán ngân sách được thực hiện trên cơ sở chế

độ kế toán kép có tính toán chi phí và hiệu quả thông qua quyết toán kết quả, tài sản

và tài chính được bổ sung trên báo cáo về công việc

1.3 “Khoảng trống” trong nghiên cứu về cơ chế tự chủ đối với chính quyền cấp xã

Từ tổng quan các nghiên cứu nêu trên, có thể nói rằng, đã có rất nhiều nhà khoa học trong nước và nước ngoài nghiên cứu những vấn đề lý luận và thực tiễn về tài chính địa phương và quản lý theo kết quả ở một số quốc gia trên

thế giới Một số nghiên cứu đã chỉ rõ tầm quan trọng của việc tự chủ tài chính đối với chính quyền địa phương, lập kế hoạch ngân sách theo kết quả đầu ra, các giải pháp định hướng để áp dụng quản lý ngân sách theo kết quả đầu ra

Đối với việc nghiên cứu cách thức quản lý ngân sách trong tổ chức công

ở Việt Nam, các nghiên cứu chủ yếu tập trung vào cơ chế tự chủ tài chính của các cơ quan hành chính nhà nước, các đơn vị sự nghiệp công lập Các nghiên

cứu này dành phần lớn khối lượng nghiên cứu đánh giá thực trạng và đưa ra các giải pháp để hoàn thiện cơ chế tự chủ tài chính cho cấp tỉnh, cấp huyện và tại các cơ quan, đơn vị Vì vậy, có thể nói rằng, khoảng trống nghiên cứu cần được

lấp đầy là vấn đề: (1) Xây dựng khái niệm, làm rõ nội hàm và tìm ra các nhân

t ố ảnh hưởng của cơ chế tự chủ về KPQLHC đối với chính quyền cấp xã (2) Các tiêu chí đánh giá mức độ hoàn thiện cơ chế tự chủ về về KPQLHC đối với chính quy ền cấp xã (3) Xây dựng một qui trình cụ thể để triển khai cơ chế tự

ch ủ về KPQLHC đối với chính quyền cấp xã Hướng dẫn chi tiết việc xây dựng qui ch ế chi tiêu nội bộ cho chính quyền cấp xã (4) Xây dựng tiêu chí đánh giá

m ức độ hoàn thành nhiệm vụ của chính quyền cấp xã và CBCC xã

Có thể thấy, dưới góc độ lý luận, việc làm rõ khái niệm và nội hàm về cơ

chế tự chủ KPQLHC đối với chính quyền cấp xã ở Việt Nam sẽ góp phần bổ sung cho lý thuyết về cơ chế tự chủ tài chính hướng tới quản lý ngân sách theo

kết quả đầu ra trong bối cảnh chuyển đổi nền hành chính Việt Nam từ nền hành chính tập trung sang nền hành chính có sự phân cấp, phân quyền nhiều hơn

Về phương diện thực tiễn, việc triển khai áp dụng cơ chế tự chủ tại chính quyền cấp xã là bắt buộc, đồng thời Luật ngân sách nhà nước số 83 (2015) đã giao cho Chính phủ quy định việc thực hiện quản lý ngân sách theo kết quả

thực hiện nhiệm vụ (Khoản 15 -Điều 25) và vai trò trách nhiệm của thủ trưởng đơn vị sử dụng NS (khoản 1- Điều 61) Theo đó, việc triển khai cơ chế tự chủ ở chính quyền cấp xã kết hợp với mô hình quản lý ngân sách theo kết quả đầu ra

là điều tất yếu trong thời gian tới Vì vậy, việc đánh giá mức độ hoàn thiện của

cơ chế tự chủ về KPQLHC, chỉ ra những kết quả đạt được, hạn chế và nguyên nhân của hạn chế sẽ là cơ sở cần thiết để xây dựng các giải pháp chi tiết nhằm hoàn thiện cơ chế tự chủ KPQLHC tại chính quyền cấp xã, có cơ sở khoa học cho việc chuyển đổi mô hình quản lý ngân sách xã trên thực tiễn trong thời gian tới

K ẾT LUẬN CHƯƠNG 1

Chương 1, tập trung tổng quan các nghiên cứu về quản lý ngân sách theo

kết quả đầu ra trong mô hình quản lý công mới; các nghiên cứu về tự chủ tài chính địa phương của chính quyền địa phương một số nước; quá trình triển khai

cơ chế tự chủ tài chính đối với các cơ quan, đơn vị, tổ chức nói chung và cơ chế

tự chủ KPQLHC đối với các cơ quan nhà nước nói riêng trong tiến trình cải cách tài chính công ở Việt Nam giai đoạn hiện nay Các phát hiện trong chương

1 sẽ là cơ sở nghiên cứu lí thuyết tại chương 2 và cơ sở nghiên cứu thực trạng

tại chương 3

Tổng quan các nghiên cứu ở Việt Nam cho thấy các nghiên cứu này thường tập trung phân tích thực trạng triển khai cơ chế tự chủ tại các cơ quan hành chính nhà nước cấp tỉnh, cấp huyện và trong các đơn vị sự nghiệp công

lập Các báo cáo, bài viết về cơ chế tự chủ mang tính khái quát chung, trên cơ

sở các khuyến nghị tăng cường tính tự chủ là phù hợp với từng thời kỳ nhất định Việc vận dụng mô hình quản lý quản lý công mới và quản lý ngân sách theo kết quả đầu ra sẽ có tác động tích cực đến việc nghiên cứu thay đổi phương thức quản lý tài chính theo cơ chế tự chủ tài chính (trong đó cơ chế tự

chủ KPQLHC là một phần) và việc triển khai thực hiện quản lý ngân sách theo

kết quả đầu ra tại Việt Nam

Đối với các nghiên cứu về cơ chế tự chủ KPQLHC tại chính quyền

cấp xã ở Việt Nam hầu như chưa có Vì vậy, việc nghiên cứu đầy đủ và toàn

diện luận án này sẽ tiếp tục góp phần hoàn thiện cơ chế tự chủ KPQLHC – một

giải pháp có tính hiện thực và khả thi trong số các giải pháp để cải cách tài chính công, tạo động lực thúc đẩy mạnh mẽ cải cách hành chính bộ máy nhà nước

C hương 2

L Ý LUẬN VÀ KINH NGHIỆM THỰC TIỄN VỀ CƠ CHẾ TỰ CHỦ KINH PHÍ QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH ĐỐI VỚI CHÍNH QUYỀN CẤP XÃ

2.1 Khái quát về chính quyền cấp xã và quản lý ngân sách xã

2.1.1 Chính quyền cấp xã trong hệ thống cơ quan hành chính nhà nước

Nhà nước của một quốc gia là một tổ chức có số lượng người tham gia làm việc lớn nhất và có quy mô hoạt động rộng lớn trên nhiều phương diện khác nhau, trên mọi vùng của lãnh thổ quốc gia Đó là một tổ chức có quyền lực đặc

biệt mà không một tổ chức nào có được - quyền lực nhà nước Nhà nước là một

tổ chức lớn, chặt chẽ, do đó xét trên phương diện tổ chức thường được gọi là bộ máy nhà nước

Đó là một hệ thống bao gồm nhiều cơ quan nhà nước có tính chất, vị trí,

chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức khác nhau, có quan hệ mật thiết với nhau, tạo thành một thể thống nhất, hoạt động theo những nguyên tắc chung do hệ thống pháp luật quy định mà đứng đầu là Hiến pháp của quốc gia đó

Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt nam là tổ chức quyền lực chính trị của nhân dân Việt Nam, đại diện cho nhân dân thực hiện quản lý

thống nhất mọi mặt hoạt động của đời sống xã hội trên các lĩnh vực kinh tế, chính trị, an ninh, quốc phòng, đối ngoại Để thực hiện nhiệm vụ trên, hệ thống các cơ quan nhà nước được lập ra Mỗi cơ quan nhà nước là một bộ phận cấu thành của bộ máy nhà nước, đảm nhận những chức năng, nhiệm vụ nhất định

của nhà nước, có cơ cấu tổ chức và phương thức hoạt động phù hợp với tính

chất, chức năng, nhiệm vụ được trao Cùng với chức năng, nhiệm vụ, nhà nước còn trao cho các cơ quan những thẩm quyền tương ứng Các cơ quan nhà nước

sử dụng thẩm quyền vào việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình theo quy định của pháp luật

Theo quy định của Hiến pháp năm 2013, “Chính quyền địa phương được tổ

chức ở các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam

Cấp chính quyền địa phương gồm có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do luật định” Như vậy, chính quyền cấp xã bao gồm:

Hội đồng nhân dân cấp xã và Ủy ban nhân dân cấp xã Đây là cấp chính quyền

có số lượng lớn nhất và có đặc điểm tự nhiên, kinh tế - xã hội đa dạng nhất trong các loại hình đơn vị hành chính Chính quyền cấp xã (xã, phường, thị

trấn) là một cấp chính quyền địa phương bao gồm HĐND và UBND Trong đó, UBND cấp xã có hai tư cách trong một thể thống nhất:

- Th ứ nhất, UBND xã là cơ quan chấp hành của HĐND xã Tính chất

chấp hành của UBND xã thể hiện ở chỗ nó chịu trách nhiệm chấp hành các nghị quyết của HĐND xã, báo cáo công việc trước HĐND cùng cấp và UBND

cấp trên HĐND xã có quyền bãi miễn các thành viên của UBND xã, giám sát các hoạt động và bãi bỏ những quyết định không thích đáng của UBND xã UBND xã chịu sự giám sát của HĐND xã và đôn đốc của thường trực HĐND xã

- Th ứ hai, UBND xã là cơ quan HCNN ở cơ sở UBND xã không chỉ

chấp hành các Nghị quyết của HĐND cùng cấp mà còn chấp hành các quyết định của cơ quan chính quyền cấp trên, thi hành luật thống nhất trên cả nước; tổ

chức quản lý hành chính nhà nước ở cơ sở, đảm bảo bộ máy hành chính đó hoạt động thông suốt UBND cấp xã là cơ quan HCNN có thẩm quyền chung, vừa

chấp hành cơ quan quyền lực nhà nước tại xã, vừa chịu trách nhiệm thi hành mệnh lệnh, chỉ thị của cơ quan hành chính cấp trên, thực thi các hoạt động quản

lý HCNN trên địa bàn xã theo đúng qui định của pháp luật

Như vậy, chính quyền cấp xã là một khái niệm hành chính ở cơ sở, ổn

định Cơ sở nhìn theo chiều từ trên xuống, xét về quy mô và cấp độ tổ chức là

cấp thấp nhất, cấp cuối cùng

Từ những phân tích trên tác giả cho rằng: “Chính quyền cấp xã là thiết

chế nhà nước ở địa phương, một bộ phận cấu thành của bộ máy hành chính

nhà nước thống nhất, nhằm bảo đảm việc thực thi Hiến pháp và pháp luật, tổ chức quản lý các mặt của đời sống xã hội ở xã theo quy định của pháp luật”

2.1.2 Vai trò, nhiệm vụ, đặc điểm, cách phân loại chính quyền cấp xã

* Vai trò của chính quyền cấp xã

Chính quyền cấp xã là nơi chứng thực đường lối, chính sách, luật pháp của Đảng và Nhà nước đi vào cuộc sống Để cấp xã “làm được việc”, bên cạnh

sự lãnh đạo, chỉ đạo của các cấp ủy đảng, sự tham gia của các tổ chức chính trị

- xã hội, sự tận tụy, trách nhiệm của đội ngũ cán bộ, công chức và những người

hoạt động không chuyên trách,… thì việc xác định minh bạch, rõ ràng vai trò, nhiệm vụ và tổ chức của chính quyền cấp xã giữ một vai trò rất quan trọng

Vai trò của chính quyền xã thể hiện tính chất đặc thù của hệ thống chính quyền ở cơ sở; đồng thời, phản ánh tính chất tự quản khá cao của nó, nhất là trong bối cảnh xây dựng, hoàn thiện nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa với

sự tác động của kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa và hội nhập quốc tế hiện nay Chính quyền cấp xã có các vai trò là:

- Cầu nối giữa Nhà nước, các tổ chức và cá nhân trong xã;

- Đại diện cho Nhà nước và nhân danh Nhà nước để thực thi quyền lực nhà nước;

- Trực tiếp triển khai, tổ chức thực hiện các đường lối, chủ trương, chính sách và pháp luật của Đảng và Nhà nước ở xã;

- Điều tiết sự tự quản của các thôn/làng trên địa bàn xã về phát triển nông thôn Vì thế, hiện nay yêu cầu đặt ra đối với chính quyền xã là:

- Phải đủ mạnh, thể hiện đầy đủ quyền lực của mình trong thực hiện chức năng, nhiệm vụ mà Nhà nước giao phó;

- Đồng thời, phải mềm dẻo, linh hoạt trong tiếp xúc, làm việc với người dân - những người luôn luôn bị các mối quan hệ cộng đồng truyền thống chi phối, nhằm đáp ứng nhu cầu, đòi hỏi đa dạng của mỗi người dân, mỗi dòng họ,

mỗi thôn làng, sao cho vừa đúng pháp luật, vừa phù hợp với truyền thống và điều kiện của mỗi địa phương, mỗi tộc người

* Nhiệm vụ của chính quyền cấp xã

Chính quyền cấp xã có nhiệm vụ quản lý nhà nước ở địa phương trong các lĩnh vực:

- Tuyên truyền giáo dục pháp luật, chấp hành theo Nghị quyết của HĐND xã và các văn bản của CQNN cấp trên

- Bảo đảm an ninh, trật tự, an toàn xã hội, quản lý hộ tịch, hộ khẩu, việc

cư trú của người dân tại địa phương

- Phòng chống thiên tai, dịch bệnh, bảo vệ tài sản của nhà nước và người dân trên địa bàn xã

- Quản lý đội ngũ CBCC xã

- Tổ chức chỉ đạo việc thu, chi ngân sách xã Phối hợp với các cơ quan hữu quan đảm bảo thu đúng, thu đủ, thu kịp thời các nguồn thu trên đại bàn CHấp hành chi theo đúng các điều kiện đảm bảo tiết kiệ, hiệu quả

- Tiếp công dân, giải quyết các khiếu nại, tố cáo xảy ra trên địa bàn và tiếp thu kiến nghị của nhân dân…

* Đặc điểm của chính quyền cấp xã

Chính quyền cấp xã là một bộ phận cấu thành của bộ máy nhà nước Nó

có đầy đủ đặc điểm của một cơ quan HCNN, đồng thời lại có những đặc thù so với các cơ quan HCNN khác Những đặc điểm chung thể hiện ở những điểm sau:

- Thứ nhất, cơ quan HCNN nhân danh nhà nước khi tham gia vào các

quan hệ pháp luật

- Thứ hai, cơ quan HCNN được sử dụng quyền lực nhà nước Biểu hiện ở

quyền ban hành các văn bản pháp luật …có hiệu lực thi hành bắt buộc với các đối tượng có liên quan Cơ quan HCNN có thể áp dụng các biện pháp cưỡng chế hành chính khi cần thiêt

- Thứ ba, tổ chức và hoạt động của cơ quan HCNN được thực hiện dựa

trên cơ sở nguyên tắc tập trung dân chủ

Ngoài ra, chính quyền cấp xã có những đặc điểm, đặc thù phân biệt với các cơ quan HCNN khác:

Thứ nhất, xã là một cấp chính quyền trong tổ chức của CQĐP, trong tổng

thể một quốc gia đơn nhất, quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp Theo đó bộ máy nhà nước gồm: bộ máy nhà nước ở trung ương và chính quyền địa phương Trong quan hệ quyền lực theo chiều dọc, quyền lực nhà nước phải xác định theo các cấp đơn vị hành chính – lãnh thổ theo các mục tiêu, mức độ phân cấp, phân quyền, giữa các cấp hành chính – lãnh thổ Đối với chính quyền cấp xã là cấp chính quyền chịu trách nhiệm quản lý ở vùng lãnh thổ được xác định ở phạm vi nhỏ, tuân thủ sự lãnh đạo của cấp tỉnh, cấp huyện và triển khai trực tiếp các chính sách xuống đời sống của nhân dân; bên cạnh đó tính chất kép đảm bảo chính quyền cấp xã được giao quyền ở một địa bàn, là tổ chức của cộng đồng dân cư để thực hiện quyền làm chủ của nhân dân

Thứ hai, tính chất kép của chính quyền cấp xã xác định hai vai trò trong

mối quan hệ giữa nhà nước và các cộng đồng dân cư, giữa tập trung và dân chủ trong đời sống Vai trò thứ nhất là đại diện cho quyền lực nhà nước, chính quyền cấp xã là công cụ nhà nước nhằm thực thi quyền lực, luật pháp ở xã, trong mối quan hệ này chính quyền cấp xã tồn tại trong mối quan hệ quyền uy

và phục tùng cấp trên Vai trò thứ hai, chính quyền cấp xã có nhiệm vụ giải quyết các công việc của xã, đại diện cấp hành chính trong mối quan hệ với cấp trên, đồng thời có trách nhiệm bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của xã không chỉ trong mối quan hệ với cơ quan nhà nước cấp trên mà còn trong mối quan hệ với các địa phương khác, đảm bảo vị trí vừa phụ thuộc, vừa có vị trí độc lập [49, tr.52]

Th ứ ba, các dịch vụ do chính quyền cấp xã cung cấp thể hiện tính chất

của hàng hoá công cộng, đó là:(i) không cạnh tranh và không loại trừ; (ii) Khó

đo lường kết quả); (iii) Gắn trực tiếp với nhu cầu, lợi ích hàng ngày và chịu sự giám sát tr ực tiếp của người dân

(i) Tính không c ạnh tranh và không loại trừ: Dịch vụ hành chính công

được cung cấp bởi chính quyền cấp xã, vừa đáp ứng nhu cầu của người dân và các tổ chức trong xã hội, vừa thể hiện chức năng quản lý xã hội của nhà nước

tại cơ sở, do vậy nó được cung cấp cho người dân mà không thu tiền hoặc chỉ thu một khoản lệ phí tượng trưng Thực chất dịch vụ hành chính công mà chính quyền các xã cung cấp là hàng hóa không thu tiền trực tiếp, hoặc chỉ thu trực

tiếp một phần, nghĩa là những người thụ hưởng không phải trả tiền trực tiếp

hoặc trả thấp hơn so với giá trị dịch vụ họ được hưởng Việc trả tiền thực sự cho các dịch vụ này được thực hiện thông qua các khoản thuế nộp vào NSNN,

từ nguồn ngân sách đó nhà nước sử dụng để thực hiện các chức năng của mình, trong đó có một phần chi cho bộ máy chính quyền cấp xã hoạt động để cung

cấp dịch vụ trở lại cho người dân trên địa bàn xã Mọi người dân và tổ chức trên địa bàn xã đều có quyền được cung cấp đầy đủ các dịch vụ hành chính công, chính quyền xã phải có nghĩa vụ đảm bảo điều đó, vì thế dịch vụ hành chính công không có sự cạnh tranh trong tiêu dùng

(ii) Khó đo lường kết quả: Dịch vụ hành chính công là các công việc mà

chính quyền cấp xã cung cấp cho người dân và các tổ chức, các công việc này

thể hiện một phần tính công quyền của nhà nước ở trong đó Vì vậy, dịch vụ hành chính công không có sự cạnh tranh trong việc cung cấp sản phẩm, do đó không có căn cứ chính xác để so sánh, đánh giá kết quả của dịch cụ được cung

cấp Mặt khác, dịch vụ hành chính công được cung cấp cho các đối tượng người dân và tổ chức trong xã hội một cách rất đa dạng, chất lượng của dịch vụ tuỳ theo sự đánh giá của từng đối tượng tiếp nhận, chưa có một căn cứ theo dõi

để đánh giá kết quả của dịch vụ hành chính công Dịch vụ hành chính công có

thể phải trải qua nhiều công đoạn mới đến được với người dân, trong quá trình

đó, nó chịu nhiều tác động của cả yếu tố khách quan và chủ quan, do vậy việc đánh giá, đo lường kết quả là không đơn giản

Chính quyền cấp xã thực hiện chức năng quản lý nhà nước để thực hiện cung cấp dịch vụ hành chính công đáp ứng cho nhu cầu của các chủ thể trong

xã hội, và thông qua đó khẳng định vai trò quản lý xã hội của mình Trong khi

đó, các đối tượng có nhu cầu về dịch vụ hành chính công mà việc trả tiền cho

nó không được tiến hành theo phương pháp ngang giá Các khách hàng sử dụng

dịch vụ hành chính công có thể phải trả giá cao hơn giá thành của nó, hoặc thấp hơn (tuỳ vào số thuế họ đã phải đóng cho nhà nước) và họ cũng không có cơ sở

để so sánh giá trị của dịch vụ hành chính công với giá trị sử dụng của nó Chính

vì đặc điểm đó mà các hoạt động đảm bảo cho việc cung cấp dịch vụ hành chính công cần được quản lý chặt chẽ, cần được nhà nước cam kết về chất lượng của dịch vụ Nhà nước cần có cơ chế tài chính phù hợp khuyến khích việc cung cấp dịch vụ hành chính công tại chính chính quyền cấp xã Một cách tương đối, nhà nước đảm bảo quyền tự chủ về KPQLHC để chính quyền cấp xã

chủ động bố trí, sắp xếp tổ chức bộ máy, cũng như các hoạt động nhằm cung cấp cho người dân trên địa bàn những dịch vụ hành chính công tương ứng với chi phí họ đã bỏ ra đóng góp một phần vào NSNN

Bộ máy chính quyền cấp xã cồng kềnh, hoạt động không hiệu quả là nguyên nhân dẫn đến các hệ quả như: tham nhũng, lãng phí, đói nghèo, kém phát triển… Một bộ máy hành chính tinh gọn, hoạt động có hiệu quả cao sẽ tạo

ra những tác động to lớn như: sử dụng tiết kiệm nguồn NSNN, cung cấp các

dịch vụ công có chất lượng tạo động lực khuyến khích phát triển toàn diện kinh

tế - xã hội ở địa phương Điều đó cho thấy cải cách hành chính, xây dựng bộ máy chính quyền cấp xã tinh gọn, chất lượng là điều kiện quan trọng để thúc đẩy phát triển toàn diện kinh tế - xã hội tại địa phương