Chủ Đề 3 - Trần Ngọc Đường

Mục đích của giám sát văn bản quy phạm pháp luật: giám sát văn bản quy phạm pháp luật là giám sát một dạng hoạt động của các cơ quan, tổ chức và cá nhân có thẩm quyền ban hành văn bản qu

GIÁM SÁT VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT

GS TS Trần Ngọc Đường Văn phòng Quốc hội

Giám sát văn bản quy phạm pháp luật là một trong những nội dung quan trọng của việc thực hiện chức năng giám sát của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội và đại biểu Quốc hội Sau đây sẽ đi sâu tìm hiểu 3 vấn đề:

- Mục đích, ý nghĩa của giám sát văn bản quy phạm pháp luật

- Đối tượng, nội dung, phương thứcvà hậu quả pháp lý của giám sát văn bản quy phạm pháp luật

- Quy trình và kỹ năng giám sát văn bản quy phạm pháp luật

1 Mục đích, ý nghĩa của giám sát văn bản quy phạm pháp luật

Giám sát tối cao toàn bộ hoạt động của nhà nước là một trong ba chức năng cơ bản của Quốc hội nước ta, được ghi nhận trong Hiến pháp (điều 83), Luật tổ chức Quốc hội và Luật hoạt động giám sát của Quốc hội Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền là một trong những hoạt động quan trọng nhất của nhà nước Vì vậy giám sát hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật là một trong những nội dung hàng đầu của việc thực hiện chức năng giám sát tối cao của Quốc hội Bởi vì giám sát này có mục đích và ý nghĩa sau đây:

1.1 Mục đích của giám sát văn bản quy phạm pháp luật: giám sát văn bản quy phạm pháp luật là giám sát một dạng hoạt động của các cơ quan, tổ chức và

cá nhân có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong bộ máy nhà nước.Hoạt động này thường gọi là hoạt động lập quy(hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật có giá trị sau luật, pháp lệnh, nghị quyết của Quốc hội

và Uỷ ban thường vụ Quốc hội) Do vậy, mục đích của giám sát văn bản quy phạm pháp luật là thông qua việc thực hiện quyền giám sát tối cao của quốc hội, giám sát của các cơ quan của Quốc hội, đại biểu Quốc hội và đoàn đại biểu Quốc hội làm cho hoạt động lập quy của các cơ quan, tổ chức và cá nhân có thẩm quyền tuân theo Hiến pháp, luật và nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội

1.2 Ý nghĩa của giám sát hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật:

Giám sát văn bản quy phạm pháp luật có các ý nghĩa cơ bản sau đây:

- Hoạt động lập quy của các cơ quan, tổ chức và cá nhân có thẩm quyền là hoạt động căn cứ vào chức năng nhiệm vụ của mình đặt ra các quy phạm pháp luật có tính bắt buộc chung, có giá trị pháp lý sau Luật, bộ luật, nghị quyết của

Quốc hội, và pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ quốc hội nhằm tổ chức, thực hiện Hiến pháp, Luật, Nghị quyết, pháp lệnh Hoạt động này phải đúng thẩm quyền, phù hợp với hiến pháp, luật, pháp lệnh, nghị quyết của Quốc hội và Uỷ ban thường vụ Quốc hội, mới tạo ra một hệ thống pháp luật thống nhất, đồng bộ, mới làm cho hiến pháp, luật, pháp lệnh, nghị quyết của Quốc hội

và Uỷ ban thường vụ quốc hội đi vào cuộc sống, có hiệu lực và hiệu quả trong cuộc sống Vì vậy bằng hoạt động giám sát văn bản quy phạm pháp luật (giám sát lập quy), Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội, đại biểu Quốc hội sẽ trực tiếp góp phần khắc phục những khó khăn, khuyết điểm, chấn chỉnh về mặt tổ chức, hoạt động để nâng cao chất lượng và hiệu quả của hoạt động lập quy; đảm bảo cho hoạt động lập quy phù hợp, thống nhất, đồng bộ và kịp thời với hoạt động lập pháp

- Giữa hoạt động lập pháp và hoạt động lập quy có mối quan hệ tác động qua lại rất mật thiết Lập pháp có chất lượng tốt tạo điều kiện thuận lợi cho hoạt động lập quy đưa luật, pháp lệnh, nghị quyết của Quốc hội và Uỷ ban thường vụ Quốc hội vào cuộc sống Ngược lại hoạt động lập quy kém, chất lượng không tốt lại ảnh hưởng trực tiếp đến lập pháp, làm cho Luật, pháp lệnh, nghị quyết của Quốc hội, uỷ ban thường vụ Quốc hội chậm đi vào cuộc sống, thậm chí vô hiệu hoá Luật hoặc pháp lệnh Vì thế, thông qua việc thực hiện chức năng giám sát văn bản quy phạm pháp luật, không những Quốc hội xem xét, đánh giá chất lượng hiệu lực và hiệu quả của hoạt động lập quy mà còn xem xét, đánh giá lại chính hoạt động lập pháp của mình Vì thế có thể nói thông qua hoạt động giám sát lập quy là một kênh rất quan trọng để Quốc hội tự hoàn thiện hoạt động lập pháp của mình Từ thực tiễn giám sát hoạt động lập quy, Quốc hội có thể đưa sáng kiến ban hành luật, pháp lệnh, sửa đổi bổ xung một số điều luật hay pháp lệnh hiện hành

2 Đối tượng, nội dung, phương thức và hậu quả pháp lý của giám sát văn bản quy phạm pháp luật.

2.1 Đối tượng giám sát văn bản quy phạm pháp luật.

2.1.1 Đối tượng giám sát tối cao của Quốc hội đối với văn bản quy phạm pháp luật: Đó là văn bản quy phạm pháp luật của Chủ tịch nước, Uỷ ban thường

vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao.(Điều 3 Khoản 1a luật hoạt động giám sát của Quốc hội )

2.1.2 Đối tượng giám sát của Uỷ ban thường vụ Quốc hội đối với văn bản quy phạm pháp luật: Đó là văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng chính phủ, toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao; Nghị quyết của Hội đồng nhân dân Tỉnh, Thành phố trực thuộc Trung ương và giúp

Quốc hội thực hiện quyền giám sát khi được Quốc hội phân công (Điều 3 Khoản 1b luật hoạt động giám sát Quốc hội)

2.1.3 Đối tượng giám sát của Hội đồng dân tộc, uỷ ban của Quốc hội đối với văn bản quy phạm pháp luật: Đó là văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, văn bản quy phạm pháp luật liên tịch giữa các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ở Trung ương hoặc giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền với cơ quan Trung ương của tổ chức chính trị –xã hội thuộc lĩnh vực Hội đồng dân tộc, Uỷ ban phụ trách; giúp Uỷ ban thường vụ Quốc hội và Quốc hội thực hiện quyền giám sát khi được phân công

2.1.4 Đối tượng giám sát của Đoàn đại biểu Quốc hội, Đại biểu Quốc hội đối với văn bản quy phạm pháp luật

- Đoàn đại biểu Quốc hội tổ chức đoàn giám sát và tổ chức để các đại biểu Quốc hội giám sát văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (Khoản 1, điều 38 Luật hoạt động giám sát của Quốc hội)

- Đại biểu Quốc hội thực hành giám sát văn bản quy phạm pháp luật thuộc đối tượng giám sát của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội và đoàn đại biểu Quốc hội (điều 4, khoản 1đ Luật hoạt động giám sát của Quốc hội)

2.2 Nội dung giám sát văn bản quy phạm pháp luật.

Nội dung giám sát văn bản quy phạm pháp luật bao gồm:

- Xem xét tiến độ ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định chi tiết

và hướng dẫn có kịp thời không?

- Xem xét thẩm quyền, trình tự, thủ tục ban hành văn bản quy phạm pháp luật có đúng với quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật (trong việc thành lập và hoạt động của Ban soạn thảo, về thẩm định văn bản, về trình tự xem xét thông qua…)

- Xem xét nội dung văn bản quy phạm pháp luật có đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật hay không? Có phù hợp giữa hình thức văn bản với nội dung của văn bản hay không? Sự tác động của văn bản quy phạm pháp luật tích cực hay còn hạn chế

- Xem xét công tác kiểm tra xử lý văn bản quy phạm pháp luật của cấp có thẩm quyền

2.3 Phương thức thực hiện giám sát văn bản quy phạm pháp luật:

- Nghiên cứu thường xuyên nội dung văn bản quy phạm pháp luật gửi tới đại biểu Quốc hội

- Xem xét văn bản quy phạm pháp luật có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội

- Xem xét báo cáo của Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương về việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật

- Chất vấn và xem xét việc trả lời chất vấn của Chủ tịch nước, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, các thành viên khác của Chính phủ, Chánh án toà án nhân dân tối cao, Viện trưởng viện kiểm sát nhân dân tối cao về việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật

- Thành lập uỷ ban lâm thời để điều tra về một vấn đề nhất định và xem xét báo cáo kết quả điều tra của uỷ ban

- Tổ chức đoàn giám sát theo thẩm quyền

2.4 Hậu quả pháp lý của giám sát văn bản quy phạm pháp luật:

2.4.1 – Hậu quả pháp lý giám sát tối cao của Quốc hội đối với văn bản quy phạm pháp luật: Ra nghị quyết quyết định bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản quy phạm pháp luật trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội

2.4.2 – Hậu quả pháp lý giám sát của Uỷ ban thường vụ Quốc hội đối với văn bản quy phạm pháp luật: Ra nghị quyết quyết định huỷ bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản quy phạm pháp luật trái với pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội; đình chỉ việc thi hành một phần hoặc toàn bộ văn bản quy phạm pháp luật trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội và trình Quốc hội xem xét tại kỳ họp gần nhất

2.4.3 – Hậu quả pháp lý giám sát của Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban đối với văn bản quy phạm pháp luật: Trong trường hợp phát hiện văn bản quy phạm pháp luật có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội thì Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban trong phạm vi nhiệm vụ của mình có quyền yêu cầu cơ quan, tổ chức cá nhân có thẩm quyền xem xét, sửa đổi, bổ sung, đình chỉ việc thi hành hoặc bãi

bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản đó Trong thời hạn 30 ngày kể từ ngày nhận được yêu cầu, cơ quan, tổ chức, cá nhân phải thông báo cho Hội đồng dân tộc,

uỷ ban biết việc giải quyết; quá thời hạn nói trên mà không trả lời hoặc giải quyết không đáp ứng với yêu cầu thì Hội đồng, Uỷ ban có quyền:

+ Đề nghị Uỷ ban thường vụ Quốc hội xem xét, quyết định việc đình chỉ thi hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Toà

án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội và trình Quốc hội xem xét quyết định

+ Đề nghị Uỷ ban thường vụ Quốc hội xem xét, quyết định huỷ bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính

phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao có dấu hiệu trái với pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội; quyết định bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường

vụ Quốc hội

+ Kiến nghị Thủ tướng Chính phủ xem xét quyết định bãi bỏ hoặc đình chỉ việc thi hành một phần hoặc toàn bộ quyết định, chỉ thị, thông tư của Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, nghị quyết, nghị định của Chính phủ, quyết định chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ

+ Kiến nghị với cơ quan, tổ chức, các nhân có thẩm quyền xem xét, quyết định, bãi bỏ hoặc đình chỉ việc thi hành một phần hoặc toàn bộ văn bản quy phạm pháp luật liên tịch giữa các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ở trung ương hoặc giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền với cơ quan trung ương của các tổ chức chính trị – xã hội có dấu hiệu trái với văn bản quy phạm của cơ quan nhà nước cấp trên

2.4.4 – Hậu quả pháp lý giám sát của đoàn Đại biểu Quốc hội, Đại biểu Quốc hội đối với văn bản quy phạm pháp luật: Trong trường hợp phát hiện văn bản quy phạm pháp luật có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội thì Đại biểu Quốc hội, đoàn Đại biểu Quốc hội trong phạm vi quyền hạn nhiệm vụ của mình

có quyền yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền sửa đổi, bổ sung, đình chỉ việc thi hành, bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản quy phạm pháp luật hoặc ban hành văn bản quy phạm pháp luật mới

3 Quy trình và kỹ năng giám sát văn bản quy phạm pháp luật.

3.1 Quy trình giám sát văn bản quy phạm pháp luật:

3.1.1 Quy trình giám sát văn bản quy phạm pháp luật tại kỳ họp của Quốc hội:

Quốc hội xem xét văn bản quy phạm pháp luật của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội theo trình tự sau đây:

- Khi phát hiện văn bản quy phạm pháp luật có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội thì Đại biểu Quốc hội đề nghị Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước sửa đổi hoặc huỷ bỏ một phần hay toàn bộ văn bản đó và trả lời cho Đại biểu Quốc hội biết Trong trường hợp Đaị biểu Quốc hội không đồng ý với trả lời thì yêu cầu Uỷ ban thường vụ Quốc hội trình Quốc hội xem xét, quyết định tại kỳ họp gần nhất

- Uỷ ban thường vụ Quốc hội trình Quốc hội xem xét văn bản quy phạm

- Quốc hội thảo luận Trong quá trình thảo luận, nguời đứng đầu cơ quan

đã ban hành văn bản quy phạm pháp luật có thể trình bày bổ sung những vấn đề

có liên quan

- Quốc hội ra nghị quyết về việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật không trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội; quyết định bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản quy phạm pháp luật trái Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội

3.1.2 Quy trình Uỷ ban thường vụ Quốc hội giám sát văn bản quy phạm pháp luật:

- Chủ tịch Hội đồng dân tộc hoặc Chủ nhiệm Uỷ ban của Quốc hội trình bày ý kiến về giám sát văn bản quy phạm pháp luật

- Uỷ ban thường vụ Quốc hội thảo luận

- Người đứng đầu cơ quan đã ban hành văn bản trình bày ý kiến

- Uỷ ban thường vụ ra nghị quyết về việc ban hành văn bản quy phạm trái hay không trái Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội

- Trong trường hợp Uỷ ban thường vụ tổ chức đoàn giám sát văn bản thì nghe trưởng đoàn giám sát trình bày báo cáo, Uỷ ban thường vụ Quốc hội thảo luận và ra nghị quyết về vấn đề được giám sát

3.1.3 Quy trình Hội đồng dân tộc, uỷ ban giám sát văn bản quy phạm pháp luật

- Hội đồng dân tộc, uỷ ban của Quốc hội trong phạm vi nhiệm vụ quyền hạn của mình phải thường xuyên theo dõi, đôn đốc các cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật để hướng dẫn thi hành Luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội theo đúng thời hạn quy định

- Nghiên cứu, xem xét nội dung văn bản quy phạm pháp luật khi các cơ quan hữu quan gửi đến

- Trong trường hợp phát hiện văn bản quy phạm pháp luật có dấu hiệu trái Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội thì trong phạm vi trách nhiệm của mình yêu cầu cơ quan tổ chức cá nhân có thẩm quyền xem xét, sửa đổi, bổ sung, đình chỉ việc thi hành, bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản đó

- Trường hợp cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền không thực hiện yêu cầu thì Hội đồng dân tộc, Uỷ ban đề nghị Uỷ ban thường vụ Quốc hội, kiến nghị Thủ tướng chính phủ xem xét quyết định bãi bỏ một phần hay toàn bộ

- Hội đồng dân tộc, Uỷ ban tổ chức đoàn giám sát việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc đối tượng giám sát của mình

3.1.4 Quy trình đại biểu Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội giám sát văn bản quy phạm pháp luật

- Đại biểu Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội khi nhận được văn bản quy phạm pháp luật phải nghiên cứu, xem xét nội dung văn bản

- Khi phát hiện văn bản quy phạm pháp luật có dấu hiệu trái Hiến pháp, luật, Nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội thì Đại biểu Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội trong phạm vi quyền hạn của mình yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền sửa đổi, bổ sung, đình chỉ việc thi hành bãi bỏ một phần hay toàn bộ văn bản đó

3.2 Kỹ năng giám sát văn bản quy phạm pháp luật:

Giám sát văn bản quy phạm pháp luật là một loại hình giám sát rất phức tạp, đòi hỏi phải có những kỹ năng cần thiết khi thực hành giám sát

- Một là, văn bản quy phạm pháp luật thuộc đối tượng giám sát của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội, đại biểu Quốc hội và Đoàn đại biểu Quốc hội rất phong phú, đa dạng, do nhiều cơ quan, tổ chức và nhiều cá nhân có thẩm quyền khác nhau ban hành Tuỳ thuộc vào phạm vi, nhiệm vụ, quyền hạn và tình hình kinh tế – xã hội trong mỗi thời kỳ mà xác định đối tuợng văn bản quy phạm pháp luật cần giám sát để đưa vào chương trình giám sát hàng quý, hàng năm của mình Chương trình giám sát văn bản quy phạm pháp luật cần cụ thể theo từng lĩnh vực, từng chế định pháp luật, từng ngành luật điều chỉnh thì mới có hiệu quả

- Hai là, phải nắm vững một số kiến thức về pháp luật khi tiến hành nghiên cứu, xem xét nội dung văn bản quy phạm pháp luật Trong đó cần chú trọng về thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật được pháp luật quy định; về trình tự, thủ tục ban hành; về tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống văn bản quy phạm pháp luật…

- Ba là, giám sát văn bản quy phạm pháp luật phải được các Đại biểu Quốc hội tiến hành thường xuyên, liên tục Ngoài kiến thức pháp lý còn phải am hiểu sâu sắc về chuyên môn, về thực tiễn các quan hệ xã hội mà văn bản đó điều chỉnh thì giám sát văn bản quy phạm pháp luật mới có hiệu quả và hiệu lực, mới phát hiện kịp thời các văn bản có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội và mới kịp thời đề xuất sáng kiến lập pháp theo quy định của Hiến pháp