Bài giảng kinh tế học công cộng

Thách thức của hệ thống thuế ở VN  Thâm hụt ngân sách rất cao và vẫn đang tăng  Cơ cấu nguồn thu không ổn định, bền vững: Phụ thuộc vào dầu mỏ, ngoại thương và DNNN  Hệ thống quản lý

5/4/2010 Vũ Thành Tự Anh 1

CẢI CÁCH THUẾ Ở VIỆT NAM

Chương trình Thạc sỹ chính sách công

Chương trình giảng dạy kinh tế Fulbright

Nội dung trình bày

 Bức tranh ngân sách của Việt Nam

 Mục tiêu của cải cách thuế

 Định hướng cải cách thuế

 Xu hướng cải cách trong tương lai

 Thảo luận về thuận lợi và khó khăn của

cải cách thuế ở Việt Nam

Total budget revenue/GDP Total budget expenditire (including debt amortization)/GDP

Total budget expenditire (not including debt amortization)/GDP

Thu NS/GDP Chi NS (cả trả nợ)/GDP Chi NS (không kể nợ)/GDP

Oil revenue

Revenues from taxes, fees, and charge (excluding oil revenue)

Viện trợ nước ngoài

Thu từ hóa giá nhà

Thu từ quyền sử dụng đất

Thu từ dầu

Thu từ thuế, phí, lệ phí (trừ dầu)

Cơ cấu ngân sách

Foreign aids

Revenue from selling state-owned houses

Revenue from assigning land use right

Oil revenue

Revenues from taxes, fees, and charge (excluding oil revenue)

Viện trợ nước ngoài

Thu từ hóa giá nhà

Land and housing tax Agriculture land use tax Natural resource tax PIT

CIT Import duties SCT VAT

Thuế và phí khác Phí xăng dầu

Lệ phí trước bạ Thuế môn bài Thuế chuyển quyền SD đất Thuế nhà đất Thuế đất NN Thuế tài nguyên Thuế TNDN Thuế TNCN Thuế nhập khẩu Thuế TTĐB VAT

Cơ cấu thuế, phí, lệ phí

7 0%

Oil revenue from FDI sector Taxes from FDI sector, excluding oil revenue Taxes from SOEs sector

Cơ cấu thu theo khu vực kinh tế

Thuế, phí và

lệ phí khác

Thuế từ kv dân doanh

Thu nhập từ xuất dầu thô

Thuế từ kv nước ngoài

Thuế từ kv DNNN

Oil revenue/Total budget revenue Oil revenue/GDP

Thu từ dầu/tổng thu Thu từ dầu/GDP

Thu từ dầu thô sv tổng thu và GDP

Thách thức của hệ thống thuế ở VN

 Thâm hụt ngân sách rất cao và vẫn đang tăng

 Cơ cấu nguồn thu không ổn định, bền vững: Phụ

thuộc vào dầu mỏ, ngoại thương và DNNN

 Hệ thống quản lý thu thuế kém hiệu quả

 Mức độ tuân thủ của người nộp thuế thấp

 Hệ thống phức tạp, tăng chi phí quản lý và tuân

thủ nhưng chưa chắc tăng nguồn thu tương ứng

Mục tiêu của cải cách thuế

 Điều chỉnh cơ cấu nguồn thu theo hướng

tăng cường tính bền vững

 Cải thiện tính công bằng (đặc biệt là

theo chiều ngang) của hệ thống thuế

 Nâng cao hiệu quả và hiệu lực của công

tác quản lý thu thuế

Hướng cải cách hệ thống thuế của VN

 Tăng cường năng lực của hệ thống

quản lý thu thuế

 Cải thiện dịch vụ cho người nộp thuế

 Mở rộng cơ sở thuế

 Hạ thuế suất

 Đơn giản hóa hệ thống thuế

Nhóm nước phân theo GDP/người

Tổng thu

NS (%GDP)

Cơ cấu nguồn thu (% trong tổng nguồn thu)

Tổng CIT PIT Thuế

HH-DV

Thuế XNK KhácNhóm thu nhập thấp (GDP < $ 745) 14.10 100 19.28 16.62 43.50 16.40 4.20

Nhóm thu nhập trung bình (GDP từ

Việt Nam: Tổng thu (cả dầu) 25.20 100 31.60 2.00 28.60 12.00 25.80

Việt Nam: Tổng thu (trừ dầu) 18.40 100 18.70 2.67 39.20 16.40 22.30

1,31 (18)

1,44 (16)

2,12 (18) Đang phát triển

(Số nước)

0,42 (20)

0,36 (27)

0,42 (23)

0,60 (29) Đang chuyển đổi

(Số nước)

0,34 (1)

0,59 (4)

0,54 (20)

0,68 (18) Trung bình

(Số nước)

0,77 (37)

0,73 (49)

0,75 (59)

1,04 (65) Việt Nam (2000-2005)

(Thuế đất NN + thuế nhà đất)

Nguồn: Bahl and Martinez-Vazquez (2007)

PHÍ SỬ DỤNG

Trương Quang Hùng

NGUỒN NÀO BÙ ĐẮP CHI PHÍ

THUẾ VÀ PHÍ SỬ DỤNG

 Thuế mang tính bắt buộc nhưng phí mang tính tự

nguyện

 Thuế tổng quát gắn với khả năng chi trả và phí gắn

với lợi ích nhận được

 Thuế nộp vào nguồn thu chung, phí sử dụng gắn

trực tiếp vào hàng hóa sử dụng

 Phí sử dụng thường sử dụng trong phạm vi các địa

phương như phí cầu đường, viện phí, phí đậu xe,

học phí trường công

MỤC ĐÍCH PHÍ SỬ DỤNG

 Tạo nguồn thu để bù đắp chi phí

– Nguồn thu được sử dụng để bù đắp chi phí giáo dục, bệnh

viện, thóat nước, giao thông, công viên, hạ tầng kỹ thuật

 Phân bổ nguồn lực hiệu quả

– Sử dụng phí để hạn chế cầu dựa vào mức sẵn lòng chi trả

 Bảo đảm công bằng

– Nguyên tắc người hưởng lợi (người sử dụng trả tiền)

 Giảm tắt nghẽn

– Thu phí trong tình trạng dư cầu hay là tăng cung?

– Dư cầu là do sử dụng miễn phí?

– Tương tự như thuế tài sản

– Trả cho việc cải thiện cơ sở hạ tầng

– Thí dụ như phí sử dụng vỉa hè

 Lệ phí

– Đặc quyền để thực hiện một hoạt động

– Được ấn định trước đối với từng hoạt động

NGUYÊN TẮC VỀ PHÍ SỬ DỤNG

– Phần lớn lợi ích của phương tiên hoặc dịch vụ

thuộc về người sử dụng

– Có khả năng loại trừ sử dụng với chi phí hợp lý

 Chi phí nên được phân bổ tỷ lệ với lợi ích

nhận được

PHÂN BỔ CHI PHÍ

 Phí tiếp cận

– Bù đắp chi phí đầu tư dài hạn

– Người đóng phí không sử dụng trực tiếp phương

tiện (được hưởng lợi gián tiếp)

– Phí cố định độc lập với lượng sử dụng

– Có thể thay thế bằng thuế nếu mọi người đều

hưởng lợi

– Người trả phí là những người trực tiếp sử dụng.

– Nguyên tắc hiệu quả MB = SMC

– Vấn đề ngoại tác?

SMC

Q Q*

0

a

D P

PHÂN BỔ CHI PHÍ

 Phí tắc nghẽn (congestion

charge)

– Chi phí tắc nghẽn là chi phí

tăng thêm khi có thêm

người sử dụng (lưu thông

chậm và tốn thời gian đối

với người sử dụng)

– Bù đắp chi phí phát sinh khi

có thêm một người sử dụng

– Phân bổ nguồn lực khan

hiếm giữa các nhu cầu

– Chính phủ hoặc công ty tư

nhân đặc quyền cung cấp

– Chính phủ điều tiết giá

– P=MC và vấn đề trang trải chi

 Thuế dựa vào nguyên tắc khả năng thu thuế

– Các vấn đề thu hồi chi phí

 Chi phí quản lý và chi phí tuân thủ quá cao

 Việc duy trì mức phí

14/04/2010 Vũ Thành Tự Anh 1

NGÂN SÁCH CÂN BẰNG VÀ

TÀI TRỢ THÂM HỤT NGÂN SÁCH

Chương trình Thạc sỹ chính sách công

Chương trình giảng dạy kinh tế Fulbright

Nội dung trình bày

Lập luận ủng hộ ngân sách cân bằng

 Quy định ngân sách cân bằng là công cụ

khách quan để phi chính trị hóa các

quyết định ngân sách vốn rất khó khăn

 Giúp cải thiện hiệu quả kinh tế

 Hỗ trợ cho chính sách tiền tệ cẩn trọng

 Tăng tính nhất quán và khả năng tiên

liệu của chính sách chi tiêu công

Lập luận phản biện ngân sách cân bằng

 ROI và phát triển kinh tế biện minh cho

thâm hụt ngân sách

 Phản ứng với suy giảm kinh tế tạm thời

 “Mua” ổn định và hòa bình

 Nếu nguồn thu tương lai bị ước tính quá cao

thì việc trả nợ có thể:

 Làm lãng phí nguồn lực khan hiếm

 Gây ra sự chèn lấn khu vực tư nhân

 Tăng gánh nặng cho các thế hệ tương lai

Lập luận trung hòa

sách

 Chi thường xuyên so với chi tiêu vốn

 Ngân sách cân bằng động

 Giải quyết dần thâm hụt ngân sách

 Mục tiêu ngân sách cân bằng trung hạn

Tài trợ thâm hụt ngân sách

 Thu hồi chi phí sv dự án xã hội

 Viện trợ nước ngoài

 Đóng góp cộng đồng

Một số cạm bẫy thường gặp

 Năng lực hạn chế trong việc tiếp thu và

quản lý các khoản, dẫn đến lãng phí,

tham nhũng, chậm giải ngân

 Bảo lãnh ngầm của chính phủ đối với nợ

nước ngoài của doanh nghiệp, dẫn tới

tăng trách nhiệm nợ công

Thâm hụt ngân sách của một số nước

Vietnam

China Thailand

Việt Nam Trung Quốc Indonesia Malaysia Philippines Thailand

Cán cân ngân sách Nợ công (% GDP)

Thâm hụt ngân sách ở Việt Nam

Cán cân ngân sách chính thức Cán cân ngân sách tổng gộp

Cán cân ngân sách trừ dầu thô

Thu sv chi ngân sách

Nguồn: IMF, Country Report (April 2009)

Tổng ngân sách Tổng chi tiêu

Chi thường xuyên Chi đầu tư

Chi và cho vay ngoài NS

Tài trợ thâm hụt ngân sách

2.9

1.6

3.5

6.8 2.5

Tài trợ thâm hụt ngân sách

 Phát hành trái phiếu VND

 Phát hành trái phiếu USD

 Trái phiếu USD, đô-la hóa và chính sách tỷ giá

 Nợ quốc gia

 Phát hành trái phiếu quốc tế

 Tiền tệ hóa thâm hụt ngân sách

Các khía cạnh của phân cấp tài khĩa

° Kiểm sốt đối với các chức năng – các cấp độ phân cấp

• Phi tập trung hĩa (Deconcentration)

• Ủy quyền (Delegation)

• Phân quyền (Devolution)

• Chuyển giao (Transfer)

° Các chức năng cụ thể

• Hoạch định

• Tài trợ

• Thực hiện

• Giám sát, kiểm sốt

• Kiểm tốn, đánh giá

° Một số tham số quan trọng khác

• Địa điểm, Ngành, Sản xuất sv Cung ứng

Tại sao lại phân cấp?

 Stigler, 1957:

„ “Một chính phủ đại diện hoạt động tốt nhất khi nó ở

gần dân nhất”

„ “Người dân phải có quyền bỏ phiếu cho loại hình và số

lượng dịch vụ công mà họ cần”

 Oates, 1972:

„ “Hàng hóa công nên do cấp chính quyền đại diện tốt

nhất cho vùng/địa phương được hưởng lợi cung cấp”

Tại sao lại phân cấp?

 Lịch sử

 Xung đột sắc tộc và tôn giáo

 Lựa chọn: lên tiếng hay “bỏ phiếu bằng chân”

Phân cấp và sự linh động xã hội

Trung thành

Ra đi Lên tiếng

Nguồn: Hirchman (1970) Exit, Voice, and Loyalty: Responses to Decline in Firms, Organizations, and States.

Một số xu hướng có tính toàn cầu

trong quản trị nhà nước

 Nhất thể  Liên bang / liên đoàn

 Trung ương hóa  Toàn cầu hóa và địa phương hóa

 Trung tâm quản lý  Trung tâm đi đầu

 Hành chính nhà nước  Cùng tham gia

 Mệnh lệnh và kiểm soát  Đáp ứng trước công dân

 Kiểm soát đầu vào  Kiểm soát kết quả

 Trách nhiệm giải trình từ trên xuống  Trách nhiệm giải trình từ dưới lên

 Phụ thuộc nội bộ  Cạnh tranh

 Không chấp nhận rủi ro  Tự do thành công / thất bại

Phân cấp ở các nước đang phát triển và chuyển đổi

Trung bình

Cao nhất

Thấp nhất

Trung bình

Cao nhất

Thấp nhất

Chi tiêu của cấp chính quyền dưới TƯ

% của GDP 10.8 20.4 5.8 7.4 18.3 0.8

% chi tiêu của khu vực công 22.3 38.8 7.3 23.3 45.2 3.5

Chi GD của CQ dưới TƯ (% chi tiêu GD kv công) 55.9 91.4 0.2 49.8 97.5 0.2

Chi y tế của CQ dưới TƯ (% chi tiêu GD kv.công) 41.9 95.9 0.3 60.2 98.1 13.7

Nguồn thu của cấp chính quyền dưới TƯ

% của GDP 7.9 17.1 2.9 5.3 12.5 0.5

% nguồn thu của khu vực công 18.4 36.0 5.6 16.6 39.8 2.2

Chuyển giao ngân sách

% nguồn thu của cấp chính quyền dưới TƯ 24.0 50.4 4.1 42.2 80.8 5.0

Tự chủ của cấp chính quyền dưới TƯ

Tự chủ về nguồn thu 55.1 91.0 29.1 40.1 76.5 7.6

Tự chủ về chỉ tiêu

Nguồn: Anwar Shah, 2002

Nguồn: Anwar Shah, 2002

Nguồn: Anwar Shah, 2002

Nguồn: Anwar Shah, 2002

Kết quả phân cấp

°Thiết kế: Mục tiêu mâu thuẫn ( vd: phân cấp để tập quyền)

°Thực thi:

°Đánh giá: Khó khăn trong đo lường

Kết quả phân cấp: Thành công

Một số cảnh báo

vì vậy không thể thay đổi trong một sớm một chiều

tham nhũng

khủng hoảng nghiêm trọng

20/04/2010 Vũ Thành Tự Anh 1

PHÂN CẤP VÀ PHÂN CẤP NGÂN SÁCH

Ở VIỆT NAM

TĂNG TRƯỞNG KINH TẾ BỀN VỮNG

Nội dung trình bày

 Phân cấp ở Việt Nam

• Khái quát tình hình phân cấp ở Việt Nam

• Phân cấp ngân sách ở Việt Nam

 Kết quả khảo sát phân cấp ở 7 tỉnh

• Mô tả các tỉnh được khảo sát

• Một số phát hiện về phân cấp

• Một số vấn đề chính sách

Lược sử phân cấp ở Việt Nam

nhưng cũng luôn đi đôi với sự phân tán quyền lực:

“Phép vua thua lệ làng”

tập trung hóa cao độ, chính quyền địa phương phụ

thuộc vào ngân sách và hỗ trợ từ trung ương

đổi mới kinh tế địa phương đánh dấu sự chấp nhận

nhu cầu cải cách theo hướng phi tập trung hóa và

phân cấp, phân quyền

Thực hiện phân cấp ở Việt Nam

cấp, phân quyền”, nghĩa là “phân cấp quản lý hành

chính nhà nước và phân chia quyền lực”

chủ yếu được hiểu là “phân cấp hành chính”

• Phân cấp không đầy đủ và trọn vẹn

• Phân cấp không đồng bộ, thiếu sự phối hợp

• Nhà nước trung ương bị quá tải

• Quyền tự chủ của địa phương bị hạn chế

Đặc điểm của phân cấp ở Việt Nam

• Lấy cấp trên làm trung tâm: các chức năng

mà chính quyền cấp trên không thực hiện sẽ

được chính quyền cấp thấp hơn thực hiện

• Không gian của chính quyền cấp thấp hơn bị

hạn chế, trong khi chính quyền cấp cao hơn

bị quá tải và không thể quản lý được

• Chính quyền cấp dưới có xu hướng lệ thuộc

một cách thụ động vào chính quyền cấp trên

• Phân cấp về quản lý đầu tư

• Phân cấp thị trường: CPH và tập đoàn NN

Phân cấp ngân sách

hình thức phân cấp

• Ai tạo ra và ai phân bổ nguồn lực?

chung và có thể được nhìn nhận từ:

• Mối quan hệ thu ngân sách giữa TƯ và ĐP

• Mối quan hệ chi ngân sách giữa TƯ và ĐP

• Mối quan hệ chuyển giao ngân sách giữa TƯ-ĐP

• Mức độ tự chủ trong hoạt động thu, chi NSĐP

Phân bổ nguồn thu

 Số thu của chính quyền TƯ: thuế XNK, VAT, TTĐB của

hàng nhập khẩu; thuế và thu khác từ dầu khí; CIT của hạch

toán toàn ngành

 Số thu của CQ địa phương: thuế nhà đất; thuế tài nguyên

thiên nhiên (không bao gồm dầu khí); thuế môn bài; thuế

chuyển nhượng quyền sử dụng đất; phí sử dụng đất; tiền cho

thuê đất; thu từ cho thuê và bán nhà thuộc sở hữu nhà nước; lệ

phí trước bạ và hầu hết các loại phí và lệ phí khác

 Các khoản thuế chia sẻ: VAT (trừ VAT của hàng nhập

khẩu); PIT (trừ các DN hạch toán toàn ngành); PIT; thuế tiêu

thụ đặc biệt (hh&dv trong nước); lệ phí xăng dầu

Nhận xét về phân bổ nguồn thu

(ổn định trong 5 năm)

của HĐND tỉnh: quản lý chi tiêu NS, nhận trách nhiệm trước

TƯ và cho các cấp thấp hơn

• Các cấp chính quyền địa phương thiếu tính tự chủ trong

việc huy động nguồn thu

• Không phải mọi hình thức tự chủ về thuế đều tốt

• Số thu được chia sẻ giữa chính quyền TƯ và địa phương

nơi thực hiện việc thu thuế

Phân công trách nhiệm chi ngân sách

lý hưởng lợi ích:

• CQTƯ phụ trách các chương trình, dự án và dịch vụ quốc

gia và liên tỉnh (dự án thuỷ lợi chính, kiểm soát lũ lụt và

đắp đê, đường quốc lộ; giáo dục đại học)

• CQĐP có trách nhiệm đối với những dịch vụ mà vùng

hưởng lợi nằm trong biên giới địa lý của họ (bảo trì và

sửa chữa các công trình thuỷ lợi nhỏ và đường sá ngoài

đường quốc lộ; giáo dục tiểu học và trung học)

Nhận xét về phân công trách nhiệm chi

 Luật NS 2002 không thay đổi phân công chi NS giữa TƯ và các CQĐP

 Luật NS 2002 cho các tỉnh quyền phân bổ chi tiêu cho các quận huyện và

phường xã trực thuộc tỉnh

 Cải thiện định mức chuyển giao vì người nghèo

• Tiêu chí: dân số, tỷ lệ đói nghèo, mức độ xa xôi của vùng địa lý, và sự

hiện diện của các nhóm dân số bất lợi

• Các vùng bất lợi có nhiều ngân sách hơn để phát triển kinh tế xã hội

 Công khai định mức NS do UBTVQH quyết định (sv thông tư Bộ TC)

 Chính quyền địa phương được phép tự xác định định mức

 Thay đổi định mức và quá trình phân cấp làm giảm đáng kể vai trò của các

bộ trong qui trình ngân sách (sv HDND)

 Một số vấn đề:

• Khó thực hiện chiến lược ngành đối với các bộ chủ quản.

Thu ngân sách của TƯ và ĐP

Nguồn: Public Expenditure Review

Thu NSNN Thu NSĐP Mức tăng thu NSNN (%) Mức tăng thu NSĐP (%)

Chi ngân sách của TƯ và ĐP

Chuyển giao từ TƯ xuống ĐP

Nguồn: Public Expenditure Review

Chi NSĐP Chuyển giao từ NSTƯ % trong tổng chi ĐP

Một số khía cạnh khác của phân cấp

• Cổ phần hóa/ xã hội hóa/ tư nhân hóa

• Giải quy (deregulation)

KẾT QUẢ ĐIỀU TRA PHÂN CẤP

Tại 7 tỉnh:

Vĩnh Phúc, Hà Tây,

Đà Nẵng, Quảng Nam, Khánh Hòa,

Bình Dương, Tiền Giang

Phân loại các tỉnh được khảo sát

Cơ cấu nguồn thu NS

Tính năng động

Tiền Giang

Bình Dương

Chính sách phân cấp được đánh giá cao

nhiệt ở cả 7 tỉnh được khảo sát

• “Phân cấp là một cuộc cách mạng rất có lợi”

• Tự chủ và linh hoạt trong huy động nguồn thu

• Chủ động hơn trong thu hút vốn đầu tư

• Chủ động hơn trong hoạt động quy hoạch

• Chủ động hơn trong phân cấp xuống huyện, xã

Hạn chế của việc thực hiện phân cấp

 Từ phía TƯ: Chính sách thiếu đồng bộ

• Chậm ban hành hướng dẫn

• Một số quy định mâu thuẫn:

• Phân chia thuế không công bằng

Phân chia thuế không công bằng

(TP Hồ Chí Minh, Bình Dương, Đồng Nai, Bà Rịa – Vũng Tàu)

Tỷ trọng trong chi tiêu quốc gia

Hạn chế của vi ệc thực hiện phân cấp

• Thiếu tự chủ về nhân sự

• Năng lực cán bộ bất cập (sv nhiệm vụ)

• Thiếu năng động về huy động nguồn lực

• Thiếu linh hoạt về chi tiêu

 Quy định về đất đai còn nhiều bất cập

• Đền bù bằng cách thoả thuận trực tiếp với dân,

theo giá thị trường (trong khi giá đất thay đổi

hàng năm)

 Trách nhiệm không đi đôi với tiền

• Thay đổi chính sách (lương, phúc lợi)

• Khoán chi