Bài giảng Luật hành chính

Để thực hiện chức năng hành pháp, Cơquan hành chính nhà nước có quyền ban hành các quy tắc chung và các quyết địnhhành chính cho phép hoặc ra mệnh lệnh một cách đơn phương và đòi hỏi phả

Chương1 NHẬN THỨC CHUNG VỀ LUẬT HÀNH CHÍNH

I KHÁI NIỆM, ĐỐI TƯỢNG ĐIỀU CHỈNH VÀ PHƯƠNG PHÁP ĐIỀU CHỈNH

1 Khái niệm luật Hành chính

Thuật ngữ “hành chính” được hiểu là sự quản lý của Nhà nước, tức là hành

chính công (còn gọi là hành chính nhà nước), hoạt động này xuất hiện cùng với sự

xuất hiện Nhà nước, đó là quản lý công vụ quốc gia của bộ máy hành chính.

Hoạt động quản lý của bộ máy quản lý hành chính nhà nước (sau đây gọi chung

là Cơ quan hành chính nhà nước) là sự tác động có tổ chức và điều chỉnh bằng quyềnlực nhà nước đối với các quan hệ xã hội và hành vi của cá nhân, tổ chức do cơ quanhành chính tiến hành để thực hiện những chức năng và nhiệm vụ của Nhà nước, nhằmphát triển các mối quan hệ xã hội, duy trì trật tự, an toàn xã hội

Nói đến quản lý hành chính nhà nước là nói đến hoạt động quản lý của Cơ quanhành chính nhà nước, là hoạt động hành pháp Để thực hiện chức năng hành pháp, Cơquan hành chính nhà nước có quyền ban hành các quy tắc chung và các quyết địnhhành chính cho phép hoặc ra mệnh lệnh một cách đơn phương và đòi hỏi phải chấphành, đồng thời có quyền kiểm tra việc thực hiện các quyết định đó; có quyền xử lýcác tình huống quản lý bằng quyền lực cưỡng chế đối với các vi phạm hành chính vàtrong các trường hợp cá nhân, tổ chức từ chối thực hiện các nghĩa vụ pháp lý nhằmphòng ngừa, ngăn chặn vi phạm pháp luật… Những quy định theo nguyên lý như trênthuộc nội dung của luật Hành chính, một ngành luật trong hệ thống pháp luật ViệtNam Đặc trưng cơ bản của luật Hành chính là các quy phạm mang tính bắt buộc, cấmđoán trong điều chỉnh hành vi của cá nhân, tổ chức được chứa đựng trong các quyphạm pháp luật hành chính

Từ những vấn đề nêu trên, cho thấy luật Hành chính là một ngành luật bao gồmtổng thể các quy phạm pháp luật điều chỉnh những quan hệ xã hội phát sinh trong quátrình quản lý hành chính nhà nước của các cơ quan hành chính nhà nước, các quan hệ

xã hội phát sinh trong quá trình các cơ quan nhà nước xây dựng và ổn định chế độcông tác nội bộ của mình, các quan hệ xã hội trong quá trình các cơ quan nhà nước,các tổ chức xã hội, cá nhân thực hiện hoạt động quản lý hành chính nhà nước đối vớicác vấn đề cụ thể do pháp luật quy định(1) Hay theo quan điểm của PGS, TS Nguyễn

Cửu Việt thì: “Luật Hành chính Việt Nam là tổng thể những quy phạm pháp luật

1 () Xem Trường Đại học Luật Hà Nội, giáo trình Luật Hành chính Việt Nam, Nxb CAND, Hà Nội, năm 2008;

điều chỉnh những quan hệ chấp hành và điều hành phát sinh, phát triển trong lĩnh vực tổ chức và hoạt động quản lý hành chính nhà nước”(2).

Như vậy, luật Hành chính là một ngành luật trong hệ thống pháp luật Việt Nam,đồng thời là ngành luật điều chỉnh các quan hệ xã hội trong lĩnh vực quản lý hành

chính Vậy, Luật Hành chính là một ngành luật trong hệ thống pháp luật Việt Nam,

bao gồm tổng thể các quy phạm pháp luật điều chỉnh những quan hệ xã hội phát sinh tronglĩnh vực quản lý hành chính nhà nước

2 Đối tượng điều chỉnh và phương pháp điều chỉnh của luật Hành chính

a Đối tượng điều chỉnh

Đối tượng điều chỉnh của luật Hành chính bao gồm những nhóm quan hệ xã hộisau đây:

Một là, các quan hệ quản lý phát sinh trong quá trình các cơ quan hành chính

Nhà nước thực hiện hoạt động chấp hành - điều hành trong mọi lĩnh vực của đời sống

xã hội Nhóm quan hệ xã hội này là đối tượng điều chỉnh cơ bản của luật Hành chính,

bao gồm các quan hệ sau:

Giữa cơ quan hành chính nhà nước cấp trên với cơ quan hành chính nhà nướccấp dưới theo hệ thống ngành dọc;

Giữa cơ quan hành chính có thẩm quyền chung với cơ quan hành chính có thẩmquyền chuyên môn cùng cấp;

Giữa cơ quan hành chính có thẩm quyền chuyên môn cấp trên với cơ quan hànhchính có thẩm quyền chung ở cấp trực tiếp, nhằm thực hiện chức năng quản lý;

Giữa các cơ quan hành chính với các đơn vị cơ sở trực thuộc;

Giữa các cơ quan có thẩm quyền chuyên môn cùng cấp;

Giữa cơ quan hành chính ở địa phương với các đơn vị trực thuộc đóng tại địaphương đó;

Giữa cơ quan hành chính với các đơn vị kinh tế thuộc các thành phần kinh tếngoài quốc doanh;

Giữa cơ quan hành chính với các tổ chức xã hội;

Giữa cơ quan hành chính với công dân, người nước ngoài, người không quốctịch

Hai là, các quan hệ quản lý hình thành trong quá trình cơ quan nhà nước xây

dựng và củng cố chế độ công tác nội bộ của cơ quan, nhằm ổn định về tổ chức và hoàn

thiện chức năng nhiệm vụ của mình Mỗi loại cơ quan nhà nước có chức năng cơ bản

riêng và để hoàn thành chức năng đó các cơ quan nhà nước phải tiến hành những hoạtđộng quản lý hành chính nhà nước Lãnh đạo cơ quan và người có trách nhiệm phải

2 () Xem PGS, TS Nguyễn Cửu Việt, giáo trình Luật Hành chính Việt Nam, Nxb CAND, Hà Nội, năm 2008

tiến hành tổ chức trong giới hạn cơ quan mình, đặc biệt là những hoạt động như: kiểmtra nội bộ, nâng cao chất lượng trình độ nghiệp vụ của cán bộ, công chức;

Ba là, các quan hệ quản lý hình thành trong quá trình các cá nhân và tổ chức

được nhà nước trao quyền thực hiện hoạt động quản lý hành chính trong một số trườnghợp cụ thể do pháp luật quy định Thực tế, nhiều trường hợp pháp luật trao quyền thựchiện hoạt động chấp hành - điều hành cho các cơ quan nhà nước khác, các tổ chứchoặc cá nhân khác đảm nhiệm Bên cạnh, những cán bộ, công chức có quyền hànhpháp, Nhà nước còn trao quyền quản lý cho cá nhân, tổ chức trong các trường hợp cụthể sau:

- Trong những trường hợp cụ thể, tổ chức được Nhà nước trao quyền quản lýhành chính nhà nước, như: Mặt trận tổ quốc Việt Nam, Đoàn thanh niên, Hội phụnữ… Mặc dù, các tổ chức này không phải là cơ quan hành chính, không có quyền lựcnhà nước nhưng được Nhà nước cho phép thực hiện hoạt động quản lý trong phạm vi,thẩm quyền của tổ chức đó nhằm góp phần đảm bảo an ninh quốc gia và giữ gìn trật tự

an toàn xã hội;

- Đối với cá nhân là công dân Việt Nam được Nhà nước trao quyền quản lýtrong các lĩnh vực khác nhau của quản lý hành chính nhà nước Tuy nhiên, thực tiễnquản lý hành chính ở nhà nước ta, cho thấy cá nhân được trao quyền quản lý trong cáctrường hợp sau:

Thứ nhất, bản thân công dân đó không có quyền hành pháp, không được sử

dụng quyền lực nhà nước nhưng trong một số trường hợp cụ thể thì được Nhà nướccho phép thực hiện quyền này, như: Người chỉ huy tàu bay, tàu biển khi tàu bay, tàubiển đã rời sân bay, bến cảng có quyền tạm giữ người theo thủ tục hành chính; hay lựclượng bảo vệ dân phố(3)do Ủy ban nhân dân phường quyết định thành lập, có tráchnhiệm làm nòng cốt trong việc thực hiện phong trào quần chúng, bảo vệ an ninh tổquốc, thực hiện một số biện pháp phòng ngừa, đấu tranh, chống tội phạm, tệ nạn xãhội và các hành vi vi phạm pháp luật khác theo quy định của pháp luật;

Thứ hai, cán bộ, công chức nhà nước làm việc trong các cơ quan lập pháp, tư

pháp (không có quyền hành pháp) nhưng trong một số trường hợp cụ thể cũng đượcNhà nước trao quyền quản lý hành chính nhà nước, như: Chánh án Tòa án nhân dâncấp tỉnh, Chánh án Tòa án quân sự quân khu và tương đương, Chánh tòa Phúc

3 ( ) Xem Chương II Nghị định 38/2006/NĐ-CP ngày 17 tháng 4 năm 2006 về bảo vệ dân phố;

thẩmTòa án nhân dân tối cao, Chánh tòa chuyên trách Tòa án nhân dân cấp tỉnh,Chánh án Tòa án nhân dân cấp huyện, Chánh án Tòa án quân sự khu vực(4)…

b Phương pháp điều chỉnh

Phương pháp điều chỉnh của luật Hành chính là phương pháp mệnh lệnh, đượchình thành từ quan hệ “quyền lực - phục tùng” Chính mối quan hệ này, đã thể hiện sựkhông bình đẳng giữa các bên tham gia quan hệ quản lý hành chính nhà nước Tínhchất không bình đẳng trong phương pháp điều chỉnh của luật Hành chính là sự khôngbình đẳng về ý chí, thể hiện rõ nét ở những vấn đề sau:

Chủ thể quản lý có quyền nhân danh Nhà nước để áp đặt ý chí của mình (ý chícủa Nhà nước) lên đối tượng quản lý;

Một bên trong quan hệ pháp luật hành chính có quyền ra các mệnh lệnh cụ thể hayđặt ra các qui định bắt buộc và kiểm tra việc thực hiện chúng Phía bên kia có nghĩa vụthực hiện các qui định, mệnh lệnh của cơ quan có thẩm quyền;

Một bên trong quan hệ pháp luật hành chính có quyền ra các yêu cầu, kiến nghị.Còn bên kia có quyền xem xét giải quyết và có thể đáp ứng hay bác bỏ;

Cả hai bên trong quan hệ pháp luật hành chính đều có quyền hạn nhất định,nhưng bên này quyết định điều gì phải được bên kia cho phép hay phê chuẩn hoặccùng phối hợp thực hiện;

Một bên trong quan hệ quản lý hành chính có thể áp dụng các biện pháp cưỡngchế nhằm buộc đối tượng quản lý phải thực hiện mệnh lệnh của mình;

Các bên khi tham gia vào các quan hệ quản lý hành chính nhà nước cụ thểphải phục tùng ý chí của Nhà nước mà người đại diện là cơ quan hành chính nhànước;

Sự không bình đẳng còn được thể hiện rõ nét trong tính chất đơn phương và bắtbuộc của các quyết định hành chính

Tóm lại,phương pháp điều chỉnh của luật Hành chính Việt Nam là phương pháp

mệnh lệnh, được xây dựng dựa trên quan hệ “quyền lực - phục tùng”, cụ thể là: Mộtbên trong quan hệ pháp luật hành chính được quyền nhân danh Nhà nước sử dụngquyền lực nhà nước để đưa ra các quyết định hành chính còn bên kia phải tuân theonhững quyết định ấy Quyết định hành chính phải thuộc phạm vi thẩm quyền của bên

4( ) Xem Điều 48 Luật xử lý vi phạm hành chính, năm 2012.

nhân danh Nhà nước, vì lợi ích của Nhà nướccó hiệu lực bắt buộc thi hành đối với cácđối tượngcó liên quan và được đảm bảo thực hiện bằng sự cưỡng chế nhà nước

II QUY PHẠM VÀ QUAN HỆ PHÁP LUẬT HÀNH CHÍNH

1 Quy phạm pháp luật hành chính

Các quy phạm pháp luật điều chỉnh hoạt động quản lý hành chính nhà nướcchính là quy phạm pháp luật hành chính Do vậy, có thể hiểu quy phạm pháp luật hànhchính là những quy tắc xử sự do cơ quan nhà nước, cán bộ có thẩm quyền ban hànhchủ yếu điều chỉnh những quan hệ xã hội phát sinh trong lĩnh vực quản lý hành chínhnhà nước, có hiệu lực bắt buộc thi hành đối với những đối tượng có liên quan và đượcđảm bảo bằng cưỡng chế nhà nước

Quy phạm pháp luật hành chính là một dạng của quy phạm pháp luật, theo đóthành phần của quy phạm pháp luật hành chính cũng được hợp thành bởi các thànhphần sau:

Giả định: Là phần nêu lên phạm vi tác động của quy phạm pháp luật hành

chính, nêu lên những hoàn cảnh, điều kiện có thể xảy ra trong cuộc sống và cá nhânhay tổ chức nào gặp phải điều kiện, hoàn cảnh đó phải chịu sự tác động của quyphạm pháp luật Nội dung trong bộ phận giả định của quy phạm pháp luật Hànhchính thường là: Chủ thể (cá nhân, tổ chức), phạm vi thời gian, không gian, nhữngtình huống điều kiện nhất định của đời sống xã hội mà chủ thể đó gặp phải Nhànước cần phải dự kiến tối đa những hoàn cảnh, điều kiện về không gian, thời gian vànhững điều kiện của chủ thể pháp luật có thể xảy ra trong đời sống thực tế mà trong

đó hành vi của những chủ thể pháp luật nào cần phải được điều chỉnh bằng pháp luật

để hạn chế những thiếu sót, những “lỗ hổng” của pháp luật, hạn chế việc áp dụngpháp luật theo nguyên tắc tương tự về luật

Quy định: Là bộ phận của quy phạm pháp luật, trong đó nêu cách xử sự mà mọi

chủ thể khi ở vào hoàn cảnh, điều kiện đã nêu trong phần giả định được phép hoặc bắtbuộc phải thực hiện Trong phần này thường trả lời cho câu hỏi: Được làm gì, khôngđược làm gì, phải làm gì và phải làm như thế nào trong những điều kiện hoàn cảnh cụthể

Chế tài: Là bộ phận của quy phạm pháp luật hành chính nêu lên biện pháp tác

động mà Nhà nước dự kiến để đảm bảo cho pháp luật hành chính được thực hiện nghiêmchỉnh Các biện pháp tác động nêu ở bộ phận chế tài của quy phạm pháp luật hành chính

sẽ được áp dụng đối với tổ chức hay cá nhân nào vi phạm hành chính.Xuất phát từ tính đadạng và phong phú của lĩnh vực quản lý hành chính cho nên quy phạm pháp luật hànhchính có nhiều loại khác nhau (quy phạm mang tính bắt buộc, cấm đoán, hướng dẫn…).Chính vì vậy, cấu trúc của quy phạm pháp luật hành chính thường không đủ ba phần giảđịnh, quy định và chế tài

2 Quan hệ pháp luật hành chính

a Khái niệm, đặc điểm của quan hệ pháp luật hành chính

Quan hệ pháp luật hành chính là những quan hệ xã hội phát sinh trong lĩnh vựcchấp hành - điều hành, giữa một bên là cơ quan hành chính được sử dụng quyền lựcnhà nước với một bên là đối tượng quản lý và được điều chỉnh bởi những quy phạmpháp luật hành chính

Như vậy, quan hệ pháp luật hành chính là những quan hệ xã hội phát sinh tronglĩnh vực chấp hành - điều hành của Nhà nước; được điều chỉnh bởi các quy phạm phápluật hành chính giữa các chủ thể mang quyền và nghĩa vụ với nhau theo quy định củapháp luật hành chính

Quan hệ pháp luật hành chính mang những đặc điểm chung của quan hệ phápluật Tuy nhiên, xuất phát từ quan hệ “chấp hành - điều hành”, quan hệ pháp luật hànhchính còn có những đặc điểm riêng sau đây:

- Quyền và nghĩa vụ của các bên tham gia quan hệ pháp luật hành chính luôngắn với hoạt động chấp hành - điều hành;

- Quan hệ pháp luật hành chính có thể phát sinh do yêu cầu hợp pháp của bất kìbên nào, sự thoả thuận của bên kia không phải là điều kiện bắt buộc phải có cho sựhình thành quan hệ;

- Một bên trong quan hệ pháp luật hành chính phải là chủ thể được sử dụngquyền lực nhà nước Đây là chủ thể bắt buộc, thiếu sự tham gia của chủ thể này thìkhông hình thành quan hệ pháp luật hành chính;

- Phần lớn các tranh chấp phát sinh giữa các bên tham gia quan hệ pháp luậthành chính được giải quyết chủ yếu theo trình tự, thủ tục hành chính;

- Nếu bất kỳ bên nào vi phạm yêu cầu của quy phạm pháp luật hành chính thìngười đó phải chịu trách nhiệm trước Nhà nước

b Chủ thể của quan hệ pháp luật hành chính

Là các bên tham gia vào các quan hệ pháp luật hành chính có năng lực chủ thể,mang quyền và nghĩa vụ tương ứng với nhau theo quy định của luật Hành chính

Chủ thể của quan hệ pháp luật hành chính bao gồm: Cơ quan nhà nước; cán bộnhà nước; tổ chức xã hội; công dân Việt Nam, người nước ngoài, người không quốctịch Tuy nhiên, để trở thành chủ thể của quan hệ pháp luật hành chính thì các bêntham gia quan hệ pháp luật hành chính phải có năng lực chủ thể gồm năng lực phápluật hành chính và năng lực hành vi hành chính

- Năng lực pháp luật hành chính là khả năng của chủ thể có được quyền chủ thể

và mang các nghĩa vụ pháp luật hành chính được Nhà nước thừa nhận Năng lực phápluật hành chính của cá nhân phát sinh khi cá nhân mới ra đời và kết thúc khi cá nhân

đó chết Năng lực pháp luật hành chính của tổ chức phát sinh khi tổ chức được thànhlập bằng quyết định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đã có hiệu lực pháp luật vàkết thúc khi tổ chức đó giải thể

- Năng lực hành vi hành chính là khả năng thực tế của chủ thể luật hành chínhđược Nhà nước thừa nhận, bằng hành vi của mình thực hiện các quyền chủ thể vànghĩa vụ khi tham gia vào các quan hệ pháp luật hành chính.Năng lực hành vi hànhchính của cá nhân xuất hiện dần dần theo độ tuổi và có năng lực hành vi hành chínhđầy đủ khi cá nhân đó đạt độ tuổi theo luật định Đối với tổ chức, thìnăng lực hành vihành chính phát sinh đồng thời vớinăng lực pháp luật hành chính Nghĩa là, khi tổchức được thành lập bằng quyết định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền thì tổ chức

có năng lực chủ thể và có khả năng nhân danh tổ chức mình để tham gia vào các quan

hệ pháp luật hành chính

- Năng lực chủ thể của cán bộ nhà nước phát sinh khi công dân Việt Nam (cónăng lực pháp luật hành chính và năng lực hành vi hành chính) được Nhà nước giaođảm nhiệm (tuyển dụng) một công việc nhất định trong bộ máy nhà nước Năng lựcnày kết thúc khi công dân đó không còn đảm nhận công việc được giao (nghỉ hưu hoặcthôi việc)

c Cơ sở phát sinh, thay đổi, chấm dứt quan hệ pháp luật hành chính

Quan hệ pháp luật hành chính phát sinh, thay đổi khi có ba điều kiện: Quyphạm pháp luật hành chính, năng lực chủ thể và sự kiện pháp lý hành chính

Quy phạm pháp luật hành chính qui định quyền và nghĩa vụ của các bên trongquản lý hành chính nhà nước, qui định nội dung của các quy tắc xử sự của các bêntham gia quan hệ quản lý hành chính nhà nước

Quan hệ pháp luật hành chính sẽ không phát sinh, thay đổi hay chấm dứt nếukhông có các chủ thể (cá nhân, tổ chức) có năng lực chủ thể Do vậy, quan hệ phápluật hành chính và năng lực chủ thể là điều kiện chung của sự phát sinh, thay đổi haychấm dứt các quan hệ pháp luật hành chính

Sự kiện pháp lý hành chính là sự kiện xảy ra trên thực tế phù hợp với nhữngđiều kiện mà quy phạm pháp luật hành chính dự liệu trước Cũng như các sự kiện pháp

lý khác, sự kiện pháp lý hành chính được phân thành các loại sau:

Thứ nhất, sự biến: là sự kiện xảy ra theo quy luật khách quan không chịu sự chi

phối của con người mà sự xuất hiện, thay đổi hay chấm dứt chúng đều là cơ sở làmphát sinh, thay đổi hoặc chấm dứt các quan hệ pháp luật hành chính;

Thứ hai, hành vi: là sự kiện pháp lý chịu sự chi phối của con người, mà việc

thực hiện hay không thực hiện chúng được pháp luật hành chính gắn với việc làm phátsinh, thay đổi hoặc chấm dứt các quan hệ pháp luật hành chính

III CHỦ THỂ CỦA LUẬT HÀNH CHÍNH

chính là một loại quan hệ pháp luật, là hình thức thể hiện của quan hệ xã hội, có tính ýchí, do đó chủ thể luật hành chính cũng bao gồm cá nhân hoặc tổ chức có năng lực chủthể

Chủ thể của luật Hành chính được Nhà nước trao cho năng lực chủ thể, tức làkhả năng tham gia quan hệ pháp luật hành chính khi có những điều kiện tương ứngphát sinh Năng lực chủ thể pháp luật hành chính bao gồm: năng lực pháp luật hànhchính và năng lực hành vi hành chính

Như vậy, chủ thể luật hành chính là những cá nhân, tổ chức có khả năng trở thành các bên tham gia quan hệ pháp luật hành chính có những quyền và nghĩa vụ pháp lý trên cơ sở những quy phạm pháp luật hành chính.

2 Các loại chủ thể của luật Hành chính

a Cơ quan hành chính nhà nước

Cơ quan hành chính nhà nước là một bộ phận cấu thành của bộ máy nhà nước,trực thuộc cơ quan quyền lực cùng cấp một cách trực tiếp hoặc gián tiếp, trong phạm

vi thẩm quyền của mình thực hiện hoạt động chấp hành, điều hành và tham gia vào

hoạt động quản lý nhân danh Nhà nước.

Cơ quan hành chính nhà nước có chức năng quản lý hành chính nhà nước,thực hiện hoạt động chấp hành - điều hành trên mọi lĩnh vực của đời sống xã hội,trong khi đó các cơ quan nhà nước khác chỉ tham gia vào hoạt động quản lý trongphạm vi, lĩnh vực nhất định Cho nên, cơ quan hành chính có những đặc điểmchung của cơ quan nhà nước là: có quyền quản lý nhà nước, được ban hành vănbản quy phạm pháp luật, được sử dụng quyền lực nhà nước… Bên cạnh đó, cơquan hành chính còn có những đặc điểm riêng sau:

5 () Xem Giáo trình luật Hành chính Việt nam, Trường Đại học Luật Hà Nội, năm 2008, Nxb CAND.

Thứ nhất, cơ quan hành chính nhà nước nói chung là cơ quan chấp hành - điều

hành của cơ quan quyền lực nhà nước Thẩm quyền của các cơ quan hành chính nhànước chỉ giới hạn trong phạm vi hoạt động chấp hành - điều hành Ðiều đó có nghĩa là

cơ quan hành chính nhà nước chỉ tiến hành các hoạt động để chấp hành Hiến pháp,Luật, Pháp lệnh, Nghị quyết của cơ quan quyền lực nhà nước trong phạm vi hoạt độngchấp hành - điều hành của Nhà nước Các cơ quan hành chính nhà nước đều trực tiếphoặc gián tiếp phụ thuộc vào cơ quan quyền lực nhà nước, chịu sự lãnh đạo, giám sát,kiểm tra của các cơ quan quyền lực nhà nước cấp tương ứng và chịu trách nhiệm báocáo trước cơ quan đó Đồng thời, các cơ quan hành chính nhà nước có quyền thành lập

ra các cơ quan chuyên môn để giúp cho cơ quan hành chính nhà nước hoàn thànhnhiệm vụ;

Thứ hai, cơ quan hành chính nhà nước bao gồm hệ thống các cơ quan có mối

liên hệ chặt chẽ và có đối tượng quản lý rộng lớn Tất cả các cơ quan hành chính nhànước có mối quan hệ chặt chẽ với nhau, đó là mối quan hệ trực thuộc hai chiều tạothành một hệ thống thống nhất mà trung tâm chỉ đạo là Chính phủ Hoạt động của cơquan hành chính nhà nước mang tính thường xuyên, liên tục và tương đối ổn định, làcầu nối đưa đường lối, chủ trương của Đảng, pháp luật của Nhà nước vào cuộc sống;

Thứ ba, cơ quan hành chính nhà nước có chức năng quản lý nhà nước dưới hai

hình thức là ban hành các văn bản quy phạm pháp luật và văn bản cá biệt trên cơ sởHiến pháp, Luật, Pháp lệnh và các văn bản của các cơ quan hành chính nhà nước cấptrên nhằm chấp hành, thực hiện các văn bản đó Mặt khác, trực tiếp chỉ đạo, điều hành,kiểm tra hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước dưới quyền và các đơn vị cơ

sở trực thuộc của mình;

Thư tư, chỉ cơ quan hành chính nhà nước mới có hệ thống các đơn vị cơ sở trực

thuộc Các đơn vị cơ sở này góp phần vào việc thực hiện chức năng cơ bản của cơquan hành chính nhà nước Ðó là hệ thống các đơn vị cơ sở như công ty, tổng công ty,nhà máy, xí nghiệp thuộc lĩnh vực kinh tế; trong lĩnh vực giáo dục có trường học;trong lĩnh vực y tế có bệnh viện…

Hệ thống cơ quan hành chính nhà nước: Các cơ quan hành chính nhà nước có

mối quan hệ chặt chẽ, qua lại với nhau tạo thành một hệ thống thống nhất, toàn vẹn.Mỗi cơ quan hành chính là một khâu không thể thiếu được trong chuỗi mắt xích của

bộ máy Các chuỗi mắt xích này hợp lại thành hệ thống cơ quan hành chính nhà nước,bao gồmcác cơ quan hành chính nhà nước ở trung ương và các cơ quan hành chính nhànước ở địa phương

- Các cơ quan hành chính nhà nước ở trung ương:

Chính phủ: Là cơ quan chấp hành của Quốc hội, cơ quan hành chính nhà nước

cao nhất của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam Chính phủ gồm: Thủ tướng,các Phó Thủ tướng, các Bộ trưởng và các thành viên khác;

Các Bộ: Là cơ quan hành chính có thẩm quyền chuyên môn ở trung ương, được

tổ chức theo chế độ thủ trưởng “một người”, đứng đầu là Bộ trưởng Bộ trưởng chịutrách nhiệm quản lý nhà nước về lĩnh vực, ngành trong phạm vi cả nước, bảo đảmquyền tự chủ trong hoạt động sản xuất, kinh doanh của các cơ sở theo quy định củapháp luật(6);

Cơ quan ngang Bộ: Là cơ quan của Chính phủ thực hiện chức năng quản lý nhà

nước đối với các ngành hoặc lĩnh vực công tác trong phạm vi cả nước(7).Cơ quanngang Bộ bao gồm: Thanh tra Chính phủ, Ngân hàng Nhà nước, Ủy ban dân tộc, Vănphòng Chính phủ;

Các cơ quan thuộc Chính phủ: (Ban quản lý Lăng Chủ tịch Hồ Chí Minh, Bảo

hiểm xã hội Việt Nam, thông tấn xã Việt Nam, Đài tiếng nói Việt Nam, Đài truyềnhình Việt nam, Học viện chính trị - hành chính Quốc gia Hồ Chí Minh, Viện khoa học

và Công nghệ Việt Nam, Viện khoa học xã hội Việt Nam): là những cơ quan gầnngang bộ, thủ trưởng các cơ quan này không phải là thành viên của Chính phủ Trongcác phiên họp của Chính phủ, họ có quyền tham dự nhưng không có quyền biểu quyết.Các cơ quan này không được quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật

- Các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương:

Luật quy định quy định: “Các đơn vị hành chính của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam được phân định như sau:Nước chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương;Tỉnh chia thành huyện, thành phố thuộc tỉnh và thị xã; thành phố trực thuộc trung ương chia thành quận, huyện và thị xã;Huyện chia thành xã, thị trấn; thành phố thuộc tỉnh, thị xã chia thành phường và xã; quận chia thành phường.Việc thành lập Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân ở các đơn vị hành chính do luật định” Theo đó, ở địa phương các cơ quan hành chính được phân định như sau:

6( ) Xem Điều 116 Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001);

7( ) Xem Điều 22 Luật Tổ chức Chính phủ năm 2001.

Ủy ban nhân dân: Ủy ban nhân dân do Hội đồng nhân dân cùng cấp bầu ra là

cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân, cơ quan hành chính Nhà nước ở địaphương chịu trách nhiệm chấp hành Hiến pháp, Luật, các văn bản của các cơ quan Nhànước cấp trên và nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp.Ủy ban nhân dân gồmcó: Một chủ tịch, một hay nhiều phó chủ tịch và các ủy viên Chủ tịch Ủy ban nhândân là người đứng đầu Ủy ban nhân dân

Các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân: là bộ máy giúp việc của Ủy

ban nhân dân, chỉ thực hiện chức năng quản lý nhà nước trong phạm vi lĩnh vực củamình Vì vậy, Chủ tịch Ủy ban nhân dân có quyền quyết định, bổ nhiệm hay cách chứcngười đứng đầu các cơ quan chuyên môn

b Cán bộ, công chức

Trong các văn bản quy phạm pháp luật của nước ta hiện nay, sử dụng đồng thời

ba thuật ngữ: “cán bộ”, “công chức”, “viên chức” Hiến pháp năm 1992 không sửdụng thuật ngữ công chức, mà sử dụng thuật ngữ cán bộ, viên chức Điều 8 Hiến pháp

năm 1992 quy định: “Các cơ quan nhà nước, cán bộ, viên chức nhà nước phải tôn trọng nhân dân, tận tụy phục vụ nhân dân, liên hệ chặt chẽ với nhân dân, lắng nghe ý kiến và chịu sự giám sát của nhân dân; kiên quyết đấu tranh chống tham nhũng, lãng phí và mọi biểu hiện quan liêu, hách dịch, cửa quyền” (8)

Hiến pháp quy định những người phục vụ trong các cơ quan, tổ chức Nhà nướcbao gồm cán bộ, viên chức Thuật ngữ viên chức được hiểu theo nghĩa rất rộng gồmtất cả những người trong biên chế của các cơ quan, tổ chức sự nghiệp của Nhà nướcthực hiện trong các công việc của cơ quan, tổ chức đó Đồng thời, Hiến pháp cũngkhông chỉ rõ đối tượng nào là cán bộ, đối tượng nào là công chức, đối tượng nào làviên chức Tuy nhiên,theo quy định của Luật cán bộ, công chức và Luật Viên chức,các khái niệm này được hiểu như sau:

Cán bộ(9) là công dân Việt Nam, được bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm giữ chức vụ,chức danh theo nhiệm kỳ trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổchức chính trị - xã hội ở trung ương, ở tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (sau đâygọi chung là cấp tỉnh), ở huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (sau đây gọi chung

là cấp huyện), trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước

Công chức(10) là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch,chức vụ, chức danh trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức

8 () Xem Điều 8 Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001);

9 () Xem khoản 1, Điều 4 Luật cán bộ, công chức, năm 2008;

10 () Xem khoản 2, Điều 4 Luật cán bộ, công chức, năm 2008;

chính trị - xã hội ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; trong cơ quan, đơn vị thuộcQuân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhânquốc phòng; trong cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là sĩquan, hạ sĩ quan chuyên nghiệp và trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sựnghiệp công lập của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội(sau đây gọi chung là đơn vị sự nghiệp công lập), trong biên chế và hưởng lương từngân sách nhà nước; đối với công chức trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sựnghiệp công lập thì lương được bảo đảm từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lậptheo quy định của pháp luật.

Cán bộ xã, phường, thị trấn(11) (sau đây gọi chung là cấp xã) là công dân ViệtNam, được bầu cử giữ chức vụ theo nhiệm kỳ trong Thường trực Hội đồng nhân dân,

Ủy ban nhân dân, Bí thư, Phó Bí thư Đảng ủy, người đứng đầu tổ chức chính trị - xãhội; công chức cấp xã là công dân Việt Nam được tuyển dụng giữ một chức danhchuyên môn, nghiệp vụ thuộc Ủy ban nhân dân cấp xã, trong biên chế và hưởng lương

từ ngân sách nhà nước

Viên chức(12) là công dân Việt Nam được tuyển dụng theo vị trí việc làm, làmviệc tại đơn vị sự nghiệp công lập theo chế độ hợp đồng làm việc, hưởng lương từ quỹlương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật

Quyền lợi, quyền hạn và nghĩa vụ của cán bộ, công chức và viên chức: Tùy

theo vị trí và đặc thù công việc cán bộ, công chức có các quyền và nghĩa vụ sau:

- Quyền lợi của cán bộ, công chức, viên chức: là những quyền mà cán bộ, công

chức đều được hưởng, như: Có quyền được học tập để nâng cao trình độ chuyên mônnghiệp vụ, cũng như trình độ lý luận chính trị; quyền được hưởng các chế độ bảo trợ

xã hội theo quy định của pháp luật: ốm đau, tai nạn lao động, bệnh nghề nghiệp, thaisản, hưu trí; được hưởng chế độ khen thưởng do Nhà nước qui định; Cán bộ, côngchức là nữ còn được hưởng các quyền lợi khác theo quy định của luật Lao động

- Quyền hạn của cán bộ, công chức, viên chức: quyền hạn này gắn với hoạt

động công vụ mà cán bộ, công chức đó đang đảm nhiệm, tùy theo từng lĩnh vực củaquản lý nhà nước Ðây là những quyền hạn của cán bộ, công chức gắn liền với chức vụnhà nước là phương tiện để cán bộ, công chức thực hiện nhiệm vụ của mình Do vậy,cán bộ, công chức không được quyền sử dụng quyền hạn nhà nước trao cho để thựchiện các mối quan hệ ngoài các mối quan hệ được Nhà nước cho phép Ðồng thời, khitham gia vào các mối quan hệ có liên quan tới công vụ được nhà nước giao phó cán

bộ, công chức cũng không được thực hiện hành vi vượt quá thẩm quyền của mình Cán

11 () Xem khoản 3, Điều 4 Luật cán bộ, công chức, năm 2008;

12 () Xem Điều 2 Luật Viên chức, năm 2010.

bộ, công chức phải sử dụng đầy đủ thẩm quyền để hoàn thành tốt nhiệm vụ được giao,việc từ chối thẩm quyền và lạm quyền là hành vi không hợp pháp

- Cán bộ, công chức, viên chức có nghĩa vụ phải trung thành với chính quyềnnhân dân; phải giữ gìn bí mật nhà nước, bí mật công vụ và thi hành mệnh lệnh hợppháp của cấp trên

- Trách nhiệm pháp lý của cán bộ, công chức, viên chức: trách nhiệm pháp lý

của cán bộ, công chức phát sinh khi cán bộ, công chức thực hiện những hành vi viphạm pháp luật hoặc không hoàn thành nhiệm vụ được cơ quan giao cho Những hìnhthức trách nhiệm pháp lý có thể được áp dụng đối với cán bộ, công chức bao gồm:trách nhiệm hình sự, trách nhiệm dân sự, trách nhiện kỷ luật, trách nhiệm vật chất vàtrách nhiệm hành chính

c Tổ chức xã hội

Tổ chức xã hội là hình thức tổ chức tự nguyện của nhân dân, hoạt động theonguyên tắc tự quản nhằm đáp ứng những lợi ích chính đáng của các thành viên vàtham gia vào quản lý nhà nước, quản lý xã hội

Mỗi tổ chức xã hội đều có những hoạt động mang tính chất đặc thù, phản ánh vịtrí, vai trò của nó trong hệ thống chính trị Tuy vậy, các tổ chức xã hội cũng có nhữngđặc điểm riêng, là căn cứ để phân biệt tổ chức xã hội với cơ quan nhà nước, các đơn vịkinh tế, các đặc điểm đó được thể hiện như sau:

Một là, các tổ chức xã hội là hình thức tổ chức tự nguyện của người lao động

vì những mục đích nhất định Ðó là những tổ chức tập hợp những thành viên củamình dựa vào những đặc điểm nghề nghiệp, độ tuổi, giới tính Yếu tố tự nguyệnđược thể hiện rõ nét trong việc nhân dân được quyền tự do lựa chọn và quyết địnhtham gia hay không tham gia vào một tổ chức xã hội nào đó Không ai có quyền épbuộc một người nào đó phải tham gia hay không được tham gia vào các tổ chức xãhội nhất định Tuy nhiên sự tự nguyện ở đây không đồng nghĩa với tự do vô tổ chức

mà mỗi tổ chức xã hội đều đặt ra những tiêu chuẩn nhất định đối với người muốn trởthành thành viên của tổ chức xã hội đó Đồng thời, việc kết nạp hay khai trừ cácthành viên của tổ chức hoàn toàn do tổ chức xã hội và những thành viên của tổ chức

đó quyết định, Nhà nước không can thiệp cũng như không sử dụng quyền lực nhànước để chi phối hoạt động đó;

Hai là, khi tham gia vào quản lý xã hội, quản lý nhà nước các tổ chức xã hội

nhân danh tổchức mình chứ không phải nhân danh Nhà nước Các tổ chức xã hội khitham gia vào quản lý xã hội, quản lý nhà nước không được quyền nhân danh Nhà nướcnếu không được pháp luật quy định vì tổ chức xã hội không phải là một thành phầntrong cơ cấu bộ máy nhà nước Tuy nhiên, trong một số trường hợp do pháp luật quyđịnh, nhà nước trao quyền cho các tổ chức xã hội, cho phép các tổ chức này được thay

mặt Nhà nước quản lý một số công việc nhất định, lúc này tổ chức xã hội mới đượcphép nhân danh Nhà nước sử dụng quyền lực nhà nước và các quyết định do tổ chức

xã hội đưa ra mới mang tính chất quyền lực nhà nước;

Ba là, các tổ chức xã hội được tổ chức và hoạt động theo điều lệ do các thành

viên trong tổ chức xây dựng nên hoặc theo các quy định của Nhà nước.Phần lớn các tổchức xã hội đều có điều lệ hoạt động như: Ðoàn thanh niên Cộng sản Hồ Chí Minh,Liên đoàn Lao động Việt Nam, Hội liên hiệp Phụ nữ Việt Nam điều lệ đó được cácthành viên trong tổ chức soạn thảo, được Nhà nước phê chuẩn, thừa nhận một cáchchính thức Tuy nhiên, có một số tổ chức xã hội không có điều lệ hoạt động riêng màhoạt động theo quy định của Nhà nước như Ban thanh tra nhân dân, Tổ hòa giải Ngoài

ra, còn có một số tổ chức xã hội (chủ yếu là tổ chức chính trị - xã hội) hoạt động theoquy định của pháp luật như:Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, Công đoàn;

Bốn là,mối quan hệ giữa các thành viên trong tổ chức xã hội là mối quan hệ

bình đẳngchứ không phải làmối quan hệ “quyền lực - phục tùng”như trong các cơquan nhà nước Trong quá trình hoạt động, tổ chức xã hội tự xử lý và giải quyết cáccông việc nội bộ của tổ chức mình Hoạt động của tổ chức xã hội dựa trên nguyên tắcgiáo dục thuyết phục và các biện pháp tác động xã hội, chứ không mang tính cưỡngchế nhà nước;

Năm là, các tổ chức xã hội hoạt động có mục đích chung là giáo dục ý thức

pháp luật chocác thành viên để họ sống và làm việc theo pháp luật Ðồng thời, hoạtđộng của chúng còn nhằm đến mục đích là bảo vệ quyền và lợi ích chính đáng của cácthành viên trong tổ chức Ngoài ra, cũng có một số tổ chức xã hội được thành lập vàhoạt động nhằm thỏa mãn các nhu cầu về văn hóa- xã hội của các thành viên hoặc đểtăng gia sản xuất Các tổ chức xã hội cũng có thể làm kinh tế từ những hoạt động vănhóa thể thao, kinh doanh nhưng đây không phải là mục đích hoạt động chính của các

tổ chức này

Các loại tổ chức xã hội: Theo nguyên tắc hình thức tổ chức và hoạt động, các

tổ chức xã hội được chia thành các tổ chức chính trị - xã hội, các tổ chức tự quản, các

tổ chức xã hội nghề nghiệp và các tổ chức quần chúng

- Các tổ chức chính trị - xã hội: Ðây là các tổ chức tự nguyện được tổ chức vàhoạt động theo nguyên tắc tập trung dân chủ, có hệ thống tổ chức từ trung ương đến cơ

sở Các tổ chức xã hội này có điều lệ hoạt động do hội nghị toàn thể hoặc hội nghị đạibiểu các thành viên thông qua Bao gồm các tổ chức như: Mặt trận Tổ quốc Việt Nam,

Công đoàn, Ðoàn thanh niên Cộng sản Hồ Chí Minh,Hội liên hiệp phụ nữ, Hội liênhiệp nông dân Việt Nam;

- Các tổ chức xã hội nghề nghiệp: Là loại hình tổ chức xã hội do Nhà nước sángkiến thành lập được hình thành theo quy định của Nhà nước Hoạt động của các tổchức xã hội nghề nghiệp được đặt dưới sự quản lý của các cơ quan nhà nước có thẩmquyền Tuy nhiên, tổ chức xã hội nghề nghiệp cũng là tổ chức hoạt động mang tínhchất tự quản, cơ cấu tổ chức nội bộ của từng tổ chức do tổ chức đó quyết định hoạtđộng không mang tính quyền lực nhà nước, đảm bảo nguyên tắc tự nguyện khi hìnhthành tổ chức Tổ chức xã hội nghề nghiệp bao gồm: Hội nhà báo, hội nhà văn, hộinghệ sĩ…

- Các tổ chức tự quản:Là các tổ chức của nhân dân lao động được thành lậptheo sáng kiến của Nhà nước, hoạt động theo quy định của Nhà nước Các tổ chức nàyđược thành lập theo nguyên tắc tự quản trong một phạm vi nhất định đối với các côngviệc mà Nhà nước không trực tiếp quản lý;

- Các tổ chức quần chúng: Là các tổ chức xã hội được thành lập theo những dấuhiệu nghề nghiệp, sở thích hoặc các dấu hiệu khác như: kinh tế, văn hoá, khoa học-kỹthuật, thể thao và quốc phòng Các tổ chức xã hội này rất đa dạng, phong phú, có sốlượng nhiều nhất so với các tổ chức xã hội khác Ðiều lệ hoạt động của hội quần chúng

do các tổ chức dự thảo và quyết định, khi đăng ký thành lập hội phải báo cáo điều lệvới cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép thành lập để các cơ quan này chuẩn y

Quyền và nghĩa vụ của các tổ chức xã hội: Tổng thể các quyền và nghĩa vụ do

Nhà nước quy định cho các tổ chức xã hội trong quản lý hành chính nhà nước tạothành quy chế pháp lý hành chính của các tổ chức xã hội

Quyền và nghĩa vụ của các tổ chức xã hội được Nhà nước quy định trong nhiềuvăn bản pháp luật khác nhau như Hiến pháp, luật Công đoàn, luậtLuật sư, luật Thanhtra là những quyền và nghĩa vụ mang tính pháp lý hành chính, khác với các quyền vànghĩa vụ được quy định trong điều lệ của tổ chức xã hội.Các tổ chức xã hội khác nhauthì có quy chế pháp lý hành chính khác nhau Sự khác biệt về quy chế pháp lý hànhchính của các tổ chức xã hội bắt nguồn từ sự khác biệt về vị trí, vai trò và phạm vi hoạtđộng của các tổ chức xã hội Tuy vậy, các tổ chức xã hội đều có những quyền và nghĩa

vụ sau:

- Tham gia vào việc dự thảo các dự án pháp luật về các vấn đề có liên quan tới

tổ chức mình trước khi trình cơ quan nhà nước có thẩm quyền thông qua, ban hành;

- Phối hợp với các cơ quan nhà nước trong việc soạn thảo và ban hành các vănbản pháp luật có liên quan đến quyền và nghĩa vụ của các thành viên trong tổ chức;

- Tuyên truyền, giáo dục pháp luật đối với các thành viên trong tổ chức và đốivới nhân dân lao động;

- Tham gia kiểm tra, giám sát việc thực hiện pháp luật của cơ quan nhà nước,các tổ chức xã hội, tổ chức kinh tế và của công dân, người nước ngoài, người khôngquốc tịch;

- Ðại diện cho đoàn viên, hội viên tham gia với cơ quan nhà nước trong việcgiải quyết những vấn đề liên quan đến quyền và lợi ích hợp pháp của đoàn viên, hộiviên

d Công dân Việt Nam, người nước ngoài, người không quốc tịch

Công dân Việt Nam: Điều 17 của Hiến pháp năm 2013 quy định: “Công dân nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam là người có quốc tịch Việt Nam”.

Tổng hợp các quyền và nghĩa vụ của công dân trong quản lý hành chính nhànước được quy định trong các văn bản pháp luật do cơ quan nhà nước có thẩm quyềnban hành và được đảm bảo thực hiện trên thực tế đã hợp thành quy chế pháp lý hànhchính của công dân Việt Nam Quyền và nghĩa vụ của công dân được quy định cụ thểtrong Hiến pháp năm 1992 và có thể phân thành ba nhóm sau: Quyền và nghĩa vụ côngdân trong lĩnh vực hành chính, chính trị; quyền và nghĩa vụ công dân trong lĩnh vựckinh tế, xã hội; quyền và nghĩa vụ công dân trong lĩnh vực văn hoá, xã hội

Người nước ngoài, người không quốc tịch: Người nước ngoài là người mang

quốc tịch của quốc gia khác đang lao động, học tập, công tác, sinh sống trên lãnh thổViệt Nam.Người không quốc tịch là người không mang quốc tịch của quốc gia nào, cưtrú trên lãnh thổ Việt Nam

Quy chế pháp lý hành chính của người nước ngoài, người không quốc tịch làtổng thể quyền và nghĩa vụ pháp lý của người nước ngoài, người không quốc tịch đượcNhà nước ta qui định trong Hiến pháp và những văn bản pháp luật khác.Người nướcngoài, người không quốc tịch khi đến Việt Nam, họ có các quyền và nghĩa vụ sau:

- Phải tuân theo pháp luật Việt Nam, tôn trọng phong tục tập quán của dân tộcViệt Nam, không được làm hại đến sự nghiệp bảo vệ, xây dựng đất nước Việt Nam;

- Không được tuyên truyền gây hận thù dân tộc, phá hoại tình đoàn kết, hữunghị của nhân dân Việt Nam với nhân dân nước khác;

- Có quyền được tự do ngôn luận, tự do báo chí, tự do tín ngưỡng, quyền đượcđảm bảo bí mật về thư tín, điện thoại, điện tín;

- Người nước ngoài đến Việt Nam được Nhà nước Việt Nam bảo hộ tính mạng,tài sản, quyền và lợi ích hợp pháp khác trên cơ sở pháp luật Việt Nam, những điều ướcquốc tế mà Việt Nam tham gia hoặc ký kết;

- Có quyền khiếu nại hành vi vi phạm pháp luật của cơ quan nhà nước, cán bộNhà nước bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình;

- Có quyền lao động, nhưng không được tự do lựa chọn như công dân ViệtNam Chỉ được hành nghề một số công việc mà pháp luật không cấm;

- Được học ở các trường học Việt Nam từ mẫu giáo đến Đại học, trừ trườnghợp có liên quan đến an ninh quốc phòng;

- Được khám và chữa bệnh tại các cơ sở y tế của Việt Nam;

- Có nghĩa vụ lao động công ích và được hưởng phúc lợi theo pháp luật ViệtNam;

- Không có quyền bầu cử, ứng cử vào cơ quan quyền lực nhà nước;

- Không được đi vào những khu vực mà nhà nước Việt Nam cấm, như: các khucông nghiệp quốc phòng, các khu vực quân sự, các công trình phòng thủ biên giới,phòng thủ vùng trời, vùng biển

IV NGUỒN CỦA LUẬT HÀNH CHÍNH

1 Khái niệm

Nguồn của luật Hành chính là những văn bản quy phạm pháp luật do cơ quannhà nước có thẩm quyền ban hành theo thủ tục và dưới những hình thức nhất định, cónội dung là các quy phạm pháp luật hành chính, có hiệu lực bắt buộc thi hành đối vớicác đối tượng có liên quan và được đảm bảo thực hiện bằng cưỡng chế nhà nước

Không phải tất cả các văn bản quy phạm pháp luật đều là nguồn của luật Hànhchính mà chỉ bao gồm những văn bản quy phạm pháp luật có chứa các quy phạm phápluật hành chính Tức là, các quy phạm pháp luật hành chính được ban hành để điềuchỉnh những quan hệ xã hội phát sinh trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước

Một văn bản quy phạm pháp luật được coi là nguồn của luật Hành chính khitoàn bộ văn bản chứa đựng những quy phạm pháp luật hành chính (ví dụ: Hiến pháp,Luật xử lý vi phạm hành chính) Nếu một phần của văn bản quy phạm pháp luật cóchứa đựng những quy phạm pháp luật hành chính thì chỉ phần đó của văn bản được coi

là nguồn của luật Hành chính

2 Các loại nguồn của luật Hành chính

a Văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan quyền lực nhà nước

Hiến pháp là đạo luật cơ bản của Nhà nước qui định chế độ chính trị, kinh tế,văn hoá, xã hội, chính sách đối ngoại và an ninh, quốc phòng, cơ cấu tổ chức và hoạtđộng của bộ máy nhà nước… Hiến pháp qui định những điều có tính nguyên tắc, làm

cơ sở cho toàn bộ hệ thống pháp luật, trong đó có luật Hành chính

Luật của Quốc hội, là hình thức cao nhất của việc thực hiện quyền lực nhànước, do cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất ban hành và có vị trí cao hơn các vănbản quy phạm pháp luật khác

Nghị quyết của Quốc hội được ban hành để quyết định kế hoạch phát triển kinh

tế, văn hoá, xã hội, chính sách tài chính, tiền tệ quốc gia, chính sách dân tộc, tôn giáo,đối ngoại, an ninh, quốc phòng…

Pháp lệnh của Ủy ban thường vụ Quốc hội quy định những vấn đề được Quốchội giao, sau một thời gian thực hiện trình Quốc hội xem xét, quyết định ban hành luật

b Văn bản quy phạm pháp luật của Chủ tịch nước

Chủ tịch nước có quyền ban hành lệnh và các quyết định để thực hiện nhữngnhiệm vụ của Chủ tịch nước do Hiến pháp, Luật qui định Phần lớn các văn bản banhành của Chủ tịch nước là văn bản áp dụng pháp luật Những văn bản hoặc một phầnvăn bản có chứa đựng những quy phạm pháp luật hành chính thì được coi là nguồn củaluật Hành chính

c Văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước

Nghị định của Chính phủ ban hành quy định chi tiết thi hành luật, nghị quyết củaQuốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của ủy ban thường vụ Quốc hội, quy định nhiệm vụ,quyền hạn, tổ chức của bộ máy của các Bộ, cơ quan ngang Bộ, qui định những vấn đềhết sức cần thiết nhưng chưa đủ điều kiện để xây dựng thành luật, pháp lệnh để đáp ứngyêu cầu quản lý nhà nước, xã hội, kinh tế, văn hoá…

Quyết định của Thủ tướng Chính phủ ban hành để quyết định các chủ trương,biện pháp lãnh đạo, điều hành hoạt động của Chính phủ và hệ thống hành chính nhànước từ trung ương đến cơ sở

Thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Thủ trưởng cơ quanthuộc Chính phủ, quy định chi tiết thi hành luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnhcủa Ủy ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước, nghị định củaChính phủ, quyết định của Thủ tướng chính phủ; quy định về quy trình, tiêu chuẩn kỹthuật, định mức kinh tế - kỹ thuật của ngành; quy định biện pháp để thực hiện chứcnăng quản lý ngành

Quyết định của Ủy ban nhân dân dùng ban hành các chủ trương, biện phápnhằm thực hiện chủ trương, chính sách của cấp trên và các nghị quyết của Hội đồngnhân dân cùng cấp hoặc thành lập, bãi bỏ các cơ quan đơn vị trực thuộc, bổ nhiệm,khen thưởng, kỷ luật cán bộ

Chỉ thị của Ủy ban nhân dân dùng để truyền đạt các Nghị quyết của Hội đồngnhân dân cùng cấp, các chủ trương chính sách của cấp trên, các quyết định của Ủy bannhân dân…Nếu trong chỉ thị có chứa đựng quy phạm pháp luật hành chính thì đượccoi là nguồn của luật Hành chính

d Văn bản quy phạm pháp luật của Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân tối cao

Nghị quyết của Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao được ban hành đểhướng dẫn các Tòa án áp dụng thống nhất pháp luật, tổng kết kinh nghiệm xét xử.Những nghị quyết đó có chứa đựng những quy phạm pháp luật hành chính được coi lànguồn của luật Hành chính

Thông tư của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sátnhân dân tối cao qui định những biện pháp để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của Tòa

án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân các cấp

đ Văn bản quy phạm pháp luật liên tịch

Văn bản quy phạm pháp luật liên tịch giữa các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quanthuộc Chính phủ phần lớn các văn bản này được ban hành dưới dạng thông tư Thông

tư liên tịch giữa các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ được ban hành

để hướng dẫn thi hành luật, Nghị quyết của Quốc hội, Pháp lệnh, Nghị quyết của Ủyban thường vụ Quốc hội…

Văn bản quy phạm pháp luật liên tịch giữa Tòa án nhân dân tối cao với Việnkiểm sát nhân dân tối cao; giữa Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tốicao với Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ đểhướng dẫn việc áp dụngthống nhất pháp luật trong hoạt động tố tụng và các vấn đề khác có liên quan đếnnhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan đó Trong phần nội dung của thông tư liên tịch cóchứa đựng quy phạm pháp luật hành chính thì phần nội dung đó là nguồn của luậthành chính

Văn bản quy phạm pháp luật liên tịch giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyềnvới tổ chức chính trị - xã hội (dưới hình thức nghị quyết liên tịch hoặc thông tư) banhành để hướng dẫn thi hành những quy định của pháp luật về việc tổ chức đó đã thamgia quản lý nhà nước

V KHOA HỌC LUẬT HÀNH CHÍNH

1 Ðối tượng nghiên cứu

Ðối tượng nghiên cứu của khoa học luật hành chính là hoạt động quản lý hànhchính nhà nước, những quan hệ hình thành trong quá trình quản lý hành chính nhànước và việc điều chỉnh những quan hệ ấy, hệ thống pháp luật hành chính và hiệu quảcủa hoạt động quản lý hành chính nhà nước Cụ thể như sau:

- Quản lý hành chính nhà nước, chủ thể quản lý và chủ thể của quản lý hànhchính nhà nước;

- Cách thức quản lý hành chính nhà nước;

- Những phương thức nhằm bảo đảm pháp chế xã hội chủ nghĩa trong quản lýhành chính nhà nước;

- Quản lý hành chính nhà nước trong một số lĩnh vực của đời sống xã hội;

- Những dấu hiệu vi phạm hành chính và các hình thức, biện pháp, nguyên tắc,thẩm quyền xử lý các vi phạm hành chính

2 Phương pháp nghiên cứu

a Cơ sở phương pháp luận

Cơ sở phương pháp luận của khoa học luật hành chính dựa vào lý luận củatriết học Mác-Lênin, đó chính là phép biện chứng duy vật Cơ sở của phươngpháp luận này yêu cầu khi nghiên cứu những vấn đề lí luận về quản lý nhà nướcphải dựa vào các quy luật, các cặp phạm trù và các nguyên tắc của phép biệnchứng như tính khách quan, tính toàn diện, tính cụ thể, tính lịch sử và phải nghiêncứu trong trạng thái vận động, phát triển và mâu thuẫn biện chứng

Một là, tiếp cận tới các vấn đề về quản lý nhà nước trên cơ sở của chủ nghĩa

duy vật, chủ nghĩa duy vật khẳng định vật chất có trước, ý thức có sau, vật chất quyếtđịnh ý thức,tồn tại xã hội quyết định ý thức xã hội

Hai là, phải đặt những vấn đề về quản lý nhà nước trong trạng thái động, phát

triển trong mối liên hệ và mâu thuẫn biện chứng Những đòi hỏi cơ bản của phươngpháp biện chứng duy vật là: việc nghiên cứu quản lý nhà nước phải nằm trong mối liên

hệ mật thiết với kinh tế và những yếu tố chính trị xã hội khác; phải nghiên cứu quản lýnhà nước trong sự phát triển lịch sử cụ thể; nghiên cứu quản lý nhà nước trong mốiliên hệ với thực tiễn xã hội

Việc nghiên cứu về quản lý HC nhà nước không những phải đáp ứng những đòihỏi trên đây của phép biện chứng duy vật mà còn phải trực tiếp sử dụng các cặp phạmtrù cơ bản của triết học như “nội dung và hình thức”, “tất nhiên và ngẫu nhiên”, “khảnăng và hiện thực”

Trên cơ sở phép biện chứng duy vật, trong khi tiến hành nghiên cứu các vấn đề

về quản lý nhà nước, cần phải áp dụng các biện pháp nghiên cứu cụ thể

b Các phương pháp nghiên cứu cụ thể

- Phương pháp xã hội học

Đối tượng của việc nghiên cứu xã hội học chính là các quy luật về tổ chức, cơchế vận hành của các thiết chế, chế định nhà nước và các chủ thể khác trong quan hệchấp hành - điều hành Sự vận hành đó suy cho cùng chính là hành vi của con người(thể hiện ở hành vi của con người - công dân nói chung, những người có chức vụ nóiriêng) Bằng sử dụng các phương pháp xã hội học như quan sát, phỏng vấn, thăm dò

dư luận xã hội, trắc lượng xã hội học…sẽ giúp nhận thức về bản chất của những hành

vi và kết quả của những hành vi ấy trong tổ chức, hoạt động quản lý của nhà nước

- Phương pháp so sánh

Đây là phương pháp nghiên cứu có vị trí quan trọng trong hệ thống các phươngpháp nghiên cứu của khoa học pháp lý nói chung, trong đó có khoa học luật hànhchính Khoa học luật hành chính coi trọng việc tham khảo những nghiên cứu lí luận vềluật Hành chính và khoa học luật hành chính của các nước trên thế giới.Khi thực hiện

phương pháp so sánh cần tiến hành các bước cụ thể, như:Phân tích văn bản lưu trữ, các

số liệu thống kê, văn bản quy phạm; Xem xét từng vấn đề chế định được nghiên cứutương ứng, tìm ra đặc điểm chính của các chế định đó; So sánh, đối chiếu những đặcđiểm đó để thấy sự giống nhau, khác nhau; Đánh giá sự khác nhau giống nhau tìmnguyên nhân và đưa ra kết luận từ lập trường của người nghiên cứu; Đối với các chếđịnh pháp luật, chẳng hạn cần phải tìm ra mối liên hệ giữa các chế định cụ thể vớinhững yếu tố về kinh tế, văn hóa, dân tộc… và xác định được giá trị xã hội của các chếđịnh đó Ngoài cũng cần phải nghiên cứu thực tiễn áp dụng, thực hiện các chế định đó,thực hiện hoạt động của các cơ quan nhà nước Nếu không phân tích thực tiễn pháp lý

sẽ không thể có được kết quả mong muốn khi nghiên cứu các hệ thống pháp luật khácnhau

Việc so sánh đối chiếu các chế định, thiết chế tương ứng của các nước khácnhau giúp đỡ ta hiểu rõ hơn về các qui định này, tìm ra khuyết điểm và ưu điểm của nóđồng thời giúp chúng vận dụng, đưa chế định pháp lý đã được thử nghiệm ở hệ thốngpháp luật nước khác vào hệ thống pháp luật của ta (hoặc lập luận về việc xóa bỏ chếđịnh nào đó không còn phù hợp nữa)

- Phương pháp nguôn ngữ lôgíc

Người ta còn gọi phương pháp nàylà phương pháp lôgíc hình thức Phươngpháp này dựa trên cơ sở sử dụng qui tắc của ngôn ngữ.Việc dùng phương pháp này rấtcần thiết Mỗi quy phạm pháp luật không phải là cái gì khác mà chính là sự thể hiệnbằng ngôn ngữ hành vi, có thể có hành vi cần phải có và hành vi bị cấm do ý chí củangười làm Luật qui định;

Qui tắc ngôn ngữ lôgíc còn được dùng để giải thích nhằm mục đích áp dụngpháp luật và để nghiên cứu khoa học Kết quả của việc giải thích là để bàn luận, lý giải

về nội dung của quy phạm pháp luật.Khi nghiên cứu các văn bản pháp luật cần phảihiểu rõ sự khác nhau giữa ngôn ngữ khoa học luậthành chính và ngôn ngữ đời thường

- Phương pháp phân tích, tổng hợp

Là phương pháp quan trọng được sử dụng thường xuyên trong nghiên cứu khoahọc luật hành chính Phân tích là chia cái toàn thể hay một vấn đề phức tạp thànhnhững bộ phận, những yếu tố, những phần cụ thể, đơn giản để nghiên cứu thuận lợihơn Ngược lại, tổng hợp là cách thức liên kết, thống nhất các mặt, các bộ phận, cácyếu tố đơn lẻ để tìm ra mối liên hệ giữa chúng nhằm khái quát hóa nhận thức về đốitượng nghiên cứu.

VI Ý NGHĨA CỦA VIỆC NGHIÊN CỨU LUẬT HÀNH CHÍNH ĐỐI VỚI CÔNG TÁC CỦA LỰC LƯỢNG CẢNH SÁT NHÂN DÂN

Là môn học thuộc phần kiến thức cơ sở ngành trong Chương trình đào tạo Đạihọc Cảnh sát nhân dân, môn học luật Hành chính có ý nghĩa quan trọng trong công táccủa lực lượng Cảnh sát nhân dân Môn học này, không chỉ trang bị cho người họcnhững vấn đề lý luận về quản lý hành chính nhà nước, mà còn là cơ sở lý luận cho việcnghiên các môn pháp luật khác và các môn nghiệp vụ chuyên ngành

Trước hết, môn học trang bị cho người học kiến thức lý luận cơ bản về luậtHành chính,cũng như các quy phạm, chế định pháp luật hành chính, những qui luậtkhách quan, quyết định bản chất của luật Hành chính, nội dung pháp luật hành chínhhiện hành và xu hướng phát triển của nó Nắm vững những nội dung này là yêu cầucần thiết, vì muốn hoàn thành nhiệm vụ của mình, người cán bộ Cảnh sát ND phải cóvốn kiến thức đầy đủ về pháp luật nói chung, về luật Hành chính nói riêng và thể hiện

sự gương mẫu chấp hành các quy định của luật hành chính để có thể áp dụng trongcuộc sống và thực hiện các công việc được giao

Việc nghiên cứu môn luật Hành chính, giúp sinh viên hoàn thiện phương phápluận, phong cách tư duy khoa học pháp lý Pháp luật nói chung, trong đó có luật Hànhchính không chỉ là những quy định cứng nhắc mà là hệ thống lý luận phong phú, có cơ

sở khoa học vững chắc, được thể hiện, trình bày theo những phương pháp, quy tắc cótính chặt chẽ, thuyết phục Thông qua học tập môn học, sinh viên được tiếp cận khôngchỉ kiến thức mà cả phương pháp luận, từ đó hình thành, rèn luyện lối tư duy khoa họctrong nhận thức và vận dụng các kiến thức luật Hành chính vào thực tiễn

Trong thực hiện nhiệm vụ của mình, mỗi cán bộ, chiến sĩ không chỉ cần cónhận thức về pháp luật mà phải rèn luyện tình cảm, thái độ tự giác chấp hành nghiêmchỉnh pháp luật và trách nhiệm động viên, giáo dục công dân chấp hành pháp luật cũngnhư lập trường kiên quyết đấu tranh chống các hành vi vi phạm pháp luật nói chung,pháp luật hành chính nói riêng Việc nghiên cứu môn luật hành chính, góp phần xâydựng, củng cố ý thức pháp luật, văn hóa pháp lý, hoàn thiện nhân cách người cán bộCông an cho sinh viên nhà trường,

Môn học còn cung cấp những kiến thức cần thiết cho nghiên cứu các môn khoahọc pháp lý khác cũng như các môn nghiệp vụ trong chương trình đào tạo Đại họcCảnh sát nhân dân Luật Hành chính cung cấp những kiến thức cơ bản, tạo thuận lợicho sinh viên nghiên cứu các vấn đề khác trong các môn học khác như: luật Hình sự,luật Tố tụng hình sự, luật Kinh tế, luật Lao động, luật Đất đai… Luật Hành chính cũngtạo tiền đề nhận thức cho sinh viên nghiên cứu, học tập các môn nghiệp vụ, như:nghiệp vụ quản lý hành chính về trật tự xã hội, quản lý giáo dục, cải tạo phạm nhân,cảnh sát vũ trang và các môn nghiệp vụ điều tra tội phạm

Chương 2 QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC

I KHÁI NIỆM QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC

1 Quản lý nhà nước

Quản lý nhà nước là một dạng cụ thể của hoạt động quản lý nói chung, cho nên

để hiểu quản lý nhà nước là gì, trước hết cần làm rõ quản lý là gì

Quản lý là quá trình tổ chức và điều khiển các hoạt động theo những yêu cầunhất định, đó là sự kết hợp giữa tri thức và lao động trên phương diện điều hành Dướigóc độ chính trị, quản lý được hiểu là hành chính, là cai trị; nhưng dưới góc độ xã hội,quản lý là điều hành, điều khiển, chỉ huy một tổ chức hay một tập thể Cho dù, dướigóc độ nào đi chăng nữa, quản lý vẫn phải dựa những cơ sở, nguyên tắc đã được địnhsẵn và nhằm đạt được hiệu quả của việc quản lý, tức là mục đích của quản lý

Như vậy, quản lý là sự điều khiển, chỉ đạo một hệ thống hay một quá trình, căn

cứ vào những quy luật, định luật hay nguyên tắc tương ứng cho hệ thống hay quá trình

ấy vận động theo đúng ý muốn của người quản lý nhằm đạt được mục đích đã đặt ra từtrước Quản lý là một yếu tố thiết yếu quan trọng, không thể thiếu được trong đời sống

xã hội Xã hội càng phát triển cao thì vai trò của quản lý càng lớn và nội dung càngphức tạp Xuất phát từ vấn đề trên, quản lý có các đặc điểm sau:

Trước hết,quản lý là sự tác động có mục đích đã được đề ra theo đúng ý chí của

chủ thể quản lý đối với các đối tượng chịu sự quản lý “Ðúng ý chí” của người quản lýcũng đồng nghĩa với việc trả lời câu hỏi tại sao phải quản lý và quản lý để làm gì

Hai là, quản lý là sự đòi hỏi tất yếu khi có hoạt động chung của con người Ở

đâu có hoạt động của con người, ở đó cần có sự quản lý, vì những hoạt động chungcủa con người đòi hỏi phải được liên kết lại dưới nhiều hình thức; một trong nhữnghình thức quan trọng đó là tổ chức Về nội dung, tổ chức là sự phối hợp, liên kết hoạtđộng của nhiều người để thực hiện mục tiêu đã đề ra, có tổ chức thì mới phân định rõràng chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và mối quan hệ của từng người tham gia hoạtđộng chung, là một trong các yếu tố quyết định đem lại hiệu quả cho quản lý

Ba là, quản lý trong thời kỳ nào, xã hội nào thì phản ánh bản chất của thời kỳ

đó, xã hội đó Ví dụ: ở thời kỳ công xã nguyên thủy thì hoạt động quản lý còn mangtính chất thuần túy, đơn giản vì lúc này con người lao động chung, hưởng thụ chung,hoạt động lao động chủ yếu dựa vào săn bắt, hái lượm, người quản lý bấy giờ là cáctrưởng làng, tù trưởng Thời kỳ này, chưa có Nhà nước nên hoạt động quản lý chỉ dựavào các phong tục, tập quán chứ chưa có pháp luật để điều chỉnh

Bốn là,quản lý muốn được thực hiện phải dựa trên cơ sở tổ chức và quyền uy.

Quyền uy là thể thống nhất của quyền lực và uy tín Quyền lực là công cụ để quản lýbao gồm hệ thống pháp luật và hệ thống kỷ luật nhà nước được tổ chức và hoạt độngtheo nguyên tắc tập trung dân chủ và phân cấp quản lý rành mạch Uy tín thể hiện ởkiến thức chuyên môn vững chắc, có năng lực điều hành, cùng với phẩm chất đạo đứccách mạng và bản lĩnh chính trị vững vàng, đảm bảo cả hai yếu tố “tài” và “đức” Uy

tín luôn gắn liền với việc biết đổi mới, biết tổ chức và điều hành, thực hiện “liêm,chính, chí công, vô tư” Hay nói cách khác, có quyền uy thì mới đảm bảo sự phục tùngcủa cá nhân đối với tổ chức Quyền uy là phương tiện quan trọng để chủ thể quản lýđiều khiển, chỉ đạo cũng như bắt buộc đối với đối tượng quản lý trong việc thực hiệncác mệnh lệnh, yêu cầu mà chủ thể quản lý đặt ra Ðiểm khác nhau cơ bản giữa quản

lý nhà nước và các hình thức quản lý khác, là tính quyền lực nhà nước gắn liền vớicưỡng chế nhà nước khi cần thiết

Như vậy, quản lý nhà nước là sự tác động của các chủ thể mang quyền lực nhànước, chủ yếu bằng pháp luật, tới các đối tượng quản lý nhằm thực hiện chức năng củaNhà nước

2 Quản lý hành chính nhà nước

a.Khái niệm

Quản lý hành chính nhà nước là hoạt động chấp hành - điều hành của cơ quanhành chính nhà nước, của các cơ quan nhà nước khác và các tổ chức được nhà nước ủyquyền quản lý trên cơ sở của luật và để thi hành luật nhằm thực hiện chức năng tổchức, quản lý, điều hành các quá trình xã hội của Nhà nước

Nói cách khác, quản lý hành chính nhà nước chính là quản lý nhà nước tronglĩnh vực hành pháp, được thực hiện bởi ít nhất một bên có thẩm quyền hành chính nhànước trong quan hệ chấp hành - điều hành

Quản lý hành chính nhà nước được thực hiện trước hết và chủ yếu bởi hệ thống

cơ quan hành chính nhà nước Trong đó, Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nướccao nhất, thực hiện chức năng hành pháp, đồng thời các cơ quan hành chính nhà nướcđịa phương thực hiện chức năng quản lý hành chính trong phạm vi, lĩnh vực theo quyđịnh của pháp luật, kể cả một số tổ chức thuộc hệ thống chính trị mà không nằm trong

cơ cấu cơ quan quản lýnhà nước như Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, Đoàn thanh niên,Hội phụ nữ

b.Ðặc điểm của quản lý hành chính nhà nước

Đặc điểm của quản lý hành chính nhà nước là những nét đặc thù của quản lýhành chính nhà nước để phân biệt với các dạng quản lý xã hội khác Với cách tiếp cậnnhư trên, quản lý hành chính nhà nước ở Nhà nước cộng hòa xã hội chủ nghĩa ViệtNam có các đặc điểm cơ bản sau đây:

Một là, quản lý hành chính nhà nước mang tính quyền lực đặc biệt, tính tổ chức

cao và tính mệnh lệnh đơn phương của Nhà nước Hoạt động này luôn mang tínhquyền lực nhà nước vàđược đảm bảo bằng sức mạnh của Nhà nước Do vậy, chủ thểcủa quản lý hành chính nhà nước phải đại diện cho Nhà nước và là chủ thể được sửdụng quyền lực nhà nước Chính vì vậy, quản lý hành chính nhà nước được bảo đảmthực hiện qua hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước Cơ quan hành chính trựctiếp xử lý công việc hàng ngày của Nhà nước, thường xuyên tiếp xúc với nhân dân,giải quyết các yêu cầu của nhân dân, là cầu nối quan trọng của Ðảng, Nhà nước vớinhân dân Nhân dân đánh giá chế độ, đánh giá Ðảng trước hết thông qua hoạt động của

bộ máy hành chính Cho nên, chủ thể quản lý hành chính nhà nước bao gồm: Cơ quanhành chính nhà nước, cán bộ có thẩm quyền và các cá nhân, tổ chức được Nhà nướctrao quyền quản lý hành chính nhà nước;

Hai là, quản lý hành chính nhà nước là hoạt động vừa mang tính chấp hành,

vừa mang tính điều hành Các cơ quan hành chính nhà nước thực thi quyền hành pháp,không có quyền lập pháp và tư pháp nhưng góp phần quan trọng vào qui trình lập pháp

và tư pháp Tính chấp hành của hoạt động quản lý hành chính nhà nước được thể hiện

ở sự thực hiện trên thực tế các văn bản Hiến pháp, Luật, Pháplệnh và Nghị quyết của

cơ quan quyền lực Tính điều hành của hoạt động quản lý hành chính nhà nước thểhiện ở chổ là để đảm bảo cho các văn bản pháp luật của cơ quan quyền lực được thựchiện trên thực tế thì các chủ thể của quản lý hành chính nhà nước phải tiến hành cáchoạt động tổ chức và chỉ đạo trực tiếp đối với các đối tượng quản lý;

Ba là, hoạt động quản lý hành chính nhà nước là hoạt động mang tính chủ động

và sáng tạo Ðiều này thể hiện ở việc các chủ thể quản lý hành chính căn cứ vào tình

hình, đặc điểm của từng đối tượng quản lý để đề ra các biện pháp quản lý thích hợp.Tính chủ động sáng tạo còn thể hiện rõ nét trong hoạt động xây dựng, ban hành vănbản quy phạm pháp luật hành chính để điều chỉnh các hoạt động quản lý nhà nước.Tuynhiên, chủ động và sáng tạo không vượt ra ngoài phạm vi của nguyên tắc pháp chế xã

hội chủ nghĩa và kỷ luật nhà nước Ðể đạt được điều này, đòi hỏi tôn trọng triệt để tất

cả các nguyên tắc trong hệ thống các nguyên tắc quản lý hành chính nhà nước;

Bốn là, quản lý hành chính nhà nước là hoạt động có mục tiêu chiến lược, có

chương trình và có kế hoạch cụ thể.Công tác quản lý hành chính nhà nước là hoạtđộng có mục đích và định hướng Vì vậy, phải có chương trình, kế họach dài hạn,trung hạn và hàng năm Có các chỉ tiêu vừa mang tính định hướng, vừa mang tínhpháp lệnh, có hệ thống pháp luật vừa được áp dụng thực thi triệt để cho hoạt độngquản lý, vừa tạo hành lang pháp lý cho hoạt động quản lý;

Năm là, quản lý hành chính ở nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam

không có sự cách biệt tuyệt đối về mặt xã hội giữa chủ thể quản lý và đối tượng quản

lý Cán bộ quản lý nhà nước phải là “công bộc” của nhân dân, biết lắng nghe ý kiếncủa quần chúng nhân dân, thu hút được rộng rãi quần chúng nhân dân tham gia vàoviệc quản lý hành chính nhà nước và xã hội;

Sáu là, tính chuyên môn hoá và nghề nghiệp cao Ðây, chính là nghiệp vụ của

một nền hành chính văn minh, hiện đại Đòi hỏi, các cán bộ, công chức phải thườngxuyên học tập nâng cao trình độ, nắm vững nghiệp vụ quản lý để tận tâm phục vụ nhândân;

Bảy là, tính không vụ lợi Quản lý hành chính nhà nước lấy việc phục vụ lợi ích

công làm động cơ và mục đích của hoạt động Quản lý hành chính nhà nước khôngphải vì lợi ích thù lao, càng không theo đuổi mục đích kinh doanh lợi nhuận Cán bộ

hành chính phải bảo đảm “cần kiệm, liêm chính, chí công, vô tư”, tận tụy phục vụ

Thứ nhất, các nguyên tắc trong quản lý hành chính nhà nước được ghi nhận

trong các văn bản pháp luật của Nhà nước, như: Hiến pháp, các văn bản luật và vănbản dưới luật;

Thứ hai, các nguyên tắc quản lý hành chính nhà nước thể hiện tính khách quan

và khoa học Các nguyên tắc này được xây dựng và đúc rút từ thực tế của cuộc sống,

từ thực tiễn quản lý hành chính nhà nước và được xây dựng và ghi nhận trong các vănbản pháp luật của Nhà nước, dựa trên cơ sở của hoạt động quản lý hành chính nhànước chứ không phải ý muốn chủ quan của các chủ thể quản lý hành chính nhànước.Cho nên, các nguyên tắc này bao giờ cũng chịu sự chi phối của điều kiện vềchính trị, giai cấp, xã hội;

Thứ ba, các nguyên tắc quản lý hành chính nhà nước mang tính ổn định cao,

vì:Chúng phản ánh các quy luật khách quan của quản lý hành chính nhà nước, cho nêntính ổn định phải được đảm bảo trong từng thời kỳ Mỗi nguyên tắc trong quản lý hànhchính nhà nước có nội dung riêng phản ánh từng khía cạnh khác nhau của quản lýhành chính nhà nước Cho nên, có nhiều nguyên tắc khác nhau trong quản lý hànhchính nhà nước và chúng có mối liên hệ chặt chẽ với nhau tạo thành một hệ thốngthống nhất Chính vì vậy, nguyên tắc quản lý hành chính nhà nước thường được chiathành hai nhóm:Nhóm nguyên tắc chính trị - xã hội và nhóm nguyên tắc tổ chức - kỹthuật

1 Nhóm nguyên tắc chính trị - xã hội

a.Nguyên tắc Đảng lãnh đạo trong quản lý hành chính nhà nước

Đảng lãnh đạo trong quản lý hành chính nhà nước được quy định tại Điều 4

Hiến pháp năm 2013: “Đảng Cộng sản Việt Nam, đội tiên phong của giai cấp công nhân Việt Nam, đại biểu trung thành quyền lợi của giai cấp công nhân, nhân dân lao động và của cả dân tộc theo chủ nghĩa Mác-Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh, là lực lượng lãnh đạo Nhà nước và xã hội Nội dung của nguyên tắcĐảng lãnh đạo trong

quản lý hành chính nhà nước được thể hiện như sau:

Thứ nhất, Đảng đưa ra những đường lối, chủ trương về các lĩnh vực hoạt động

khác của quản lý hành chính nhà nước.Các nghị quyết của cấp ủy Đảng đưa ra cácphương hướng hoạt động cơ bản tạo cơ sở quan trọng để các chủ thể quản lý hànhchính nhà nước có thẩm quyền thể chế hoá văn bản pháp luật thực hiện trong hoạtđộng quản lý hành chính nhà nước.Chủ thể quản lý hành chính nhà nước luôn căn cứvào chủ trương, đường lối của Đảng để quyết định những vấn đề khác nhau trong quảnlý;

Thứ hai, Đảng lãnh đạo trong quản lý hành chính nhà nước thể hiện trong công

tác tổ chức cán bộ.Công tác tổ chức cán bộ có vai trò đặc biệt quan trọng, ảnh hưởngtrực tiếp đến hiệu quả của quá trình quản lý hành chính nhà nước Cho nên, Đảng đã

bồi dưỡng những Đảng viên ưu tú có đầy đủ năng lực, phẩm chất đạo đức gánh vácnhững công việc quản lý hành chính nhà nước.Tổ chức Đảng đưa ra ý kiến về việc bốtrí những cán bộ phụ trách những vị trí lãnh đạo của các cơ quan hành chính nhà nước,

để căn cứ vào đó cơ quan nhà nước sẽ xem xét và đưa ra quyết định cuối cùng;

Thứ ba, Đảng còn sử dụng hình thức kiểm tra để lãnh đạo trong quản lý hành

chính nhà nước, như:Kiểm tra việc thực hiện đường lối, chủ trương, chính sách củaĐảng trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước nhằm đánh giá tính hiệu quả, tínhthực tế của các chính sách mà Đảng đề ra Để từ đó khắc phục những khuyết điểm,phát huy mặt tích cực trong công tác quản lý.Thông qua công tác này, giúp tổ chứcĐảng biết được tình hình thực hiện các chủ trương, chính sách do mình đề ra Trên cơ

sở đó có biện pháp uốn nắn kịp thời làm cho hoạt động quản lý đi theo đúng địnhhướng, phù hợp với lợi ích giai cấp, lợi ích của dân tộc;

Thứ tư, sự lãnh đạo của Đảng trong quản lý hành chính nhà nước còn được thực

hiện thông qua uy tín và vai trò gương mẫu của các tổ chức Đảng và các đảngviên.Đảng lãnh đạoNhà nước nhưng không làm thay Nhà nước, các nghị quyết Đảngkhông mang tính quyền lực mà chỉ có tính bắt buộc trực tiếp thi hành đối với từngđảng viên.Bằng uy tín của Đảng, vai trò gương mẫu của từng đảng viên, sự lãnh đạocủa Đảng có sức mạnh to lớn trong công tác quản lý hành chính nhà nước

b.Nguyên tắc nhân dân tham gia quản lý hành chính nhà nước

Điều 2 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam là Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân Tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân mà nền tảng là liên minh giữagiai cấp công nhân với giai cấp nông dân và đội ngũ trí thức…” Các hình thức

tham gia vào hoạt động quản lý hành chính nhà nước của nhân dân, bao gồm:

Một là,tham gia vào hoạt động của các cơ quan nhà nước:Tham gia vào cơ quan

quyền lực nhà nước thông qua con đường bầu cử; Tham gia vào hoạt động của các cơquan nhà nước khác (cơ quan hành chính, cơ quan kiểm sát, cơ quan xét xử) với tư cách làcán bộ, công chức; Thực hiện quyền lựa chọn để bầu những đại biểu xứng đáng vào cơquan quyền lực nhà nước ở trung ương hay địa phương;

Hai là, tham gia vào hoạt động của các tổ chức xã hội: Điều 9 Hiến pháp năm

2013 quy định: “…Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên là cơ sở chính trị của chính quyền nhân dân Mặt trận phát huy truyền thống đoàn kết toàn dân, tăng cường sự nhất trí về chính trị và tinh thần trong nhân dân, tham gia xây dựng và củng cố chính quyền nhân dân, cùng Nhà nước chăm lo và bảo vệ lợi ích chính đáng của nhân dân, động viên nhân dân thực hiện quyền làm chủ, nghiêm chỉnh thi hành Hiến pháp và pháp luật, giám sát hoạt động của cơ quan nhà nước, đại biểu dân cử và cán bộ, viên chức nhà nước…” Thông qua các hình thức hoạt động của các

tổ chức xã hội, vai trò chủ động, sáng tạo của nhân dân lao động luôn được phát huytrong hoạt động quản lý hành chính nhà nước

Ba là,trực tiếp thực hiện các quyền và nghĩa vụ của công dân trong quản lý

hành chính nhà nước.Như vậy, nhân dân có quyền tham gia vào quản lý nhà nước mộtcách trực tiếp hoặc gián tiếp, tham gia giải quyết những vấn đề lớn, hệ trọng có ýnghĩa trong toàn quốc cũng như những vấn đề quan trọng ở địa phương hoặc đơn vị cơsở

c.Nguyên tắc tập trung dân chủ

Điều 6 Hiến pháp năm 2013 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Quốc hội, Hội đồng nhân dân và các cơ quan khác của Nhà nước đều tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc tập trung dân chủ”.Tập trung là thâu tóm quyền lực nhà nước vào chủ thể

quản lý để điều hành, chỉ đạo thực hiện pháp luật Còn dân chủ là mở rộng quyền chođối tượng quản lý nhằm phát huy trí tuệ tập thể vào hoạt động quản lý, phát huy khảnăng tiềm tàng của đối tượng quản lý trong quá trình thực hiện pháp luật.Cả hai yếu tốnày phải có sự phối hợp một cách đồng bộ, chặt chẽ với nhau, chúng có sự qua lại phụthuộc và thúc đẩy nhau cùng phát triển trong quản lý hành chính nhà nước Nếu tậptrung mà không dân chủ sẽ tạo điều kiện cho hành vi vi phạm quyền công dân, tệ quanliêu, hách dịch, tham nhũng phát triển Nếu không có sự lãnh đạo tập trung thống nhấtthì sự phát triển của xã hội sẽ trở nên tự phát, lực lượng dân chủ sẽ bị phân tán, không

quyền hạn nhất định trong việc thành lập, bãi bỏ các cơ quan hành chính nhà nước,như: Chính phủ do Quốc hội bầu ra; Ủy ban nhân dân do Hội đồng nhân dân cùng cấpbầu(13) và thực hiện hoạt động quản lý hành chính nhà nước ở địa phương

Thứ hai,sự phục tùng cấp dưới đối với cấp trên, địa phương đối với trung ương.

Có sự phục tùng đó thì cấp trên mới tập trung quyền lực nhà nước để lãnh đạo, giámsát hoạt động của cấp dưới và của địa phương Nếu thiếu nó sẽ dẫn đến buông lỏng sựlãnh đạo làm nảy sinh những tiêu cực, tùy tiện, cục bộ địa phương Đồng thời, cấp trênphải tôn trọng ý kiến của cấp dưới, trung ương phải tôn trọng ý kiếncủa địa phương…

13 () Xem Điều 123 Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001)

Có như vậy, mới góp phần phát huy sự chủ động, sáng tạo trong việc thực hiện nhiệm

vụ được giao

Thứ ba,sự phân cấp quản lý Phân cấp quản lý là sự phân định rõ chức trách,

nhiệm vụ, quyền hạn của các cấp trong bộ máy quản lý hành chính nhà nước.Mỗicấp quản lý có những mục tiêu, nhiệm vụ, thẩm quyền và những phương tiện cầnthiết để thực hiện một cách tốt nhất mục tiêu, nhiệm vụ của cấp mình

Thứ tư,sự phụ thuộc hai chiều của cơ quan hành chính nhà nước ở địa

phương.Các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương có mối quan hệ ngang, quan

hệ dọc tạo thành một thể thống nhất, nhằm thực hiện chức năng quản lý hành chínhđược thống nhất và đồng bộ

d.Nguyên tắc bình đẳng giữa các dân tộc

Nguyên tắc bình đẳng giữa các dân tộc trong quản lý hành chính nhà nước được

quy định tại Điều 5 của Hiến pháp năm 2013: “Nhà nước thực hiện chính sách bình đẳng, đoàn kết, tương trợ giữa các dân tộc, nghiêm cấm mọi hành vi kỳ thị, chia rẽ dân tộc ” Nội dung của nguyên tắc này được thể hiện:

Nhà nước có chính sách ưu tiên đối với người dân ở vùng dân tộc thiểu số, giúp

đỡ về vật chất, khuyến khích về tinh thần để họ tích cực nâng cao trình độ về mọimặt.Các cán bộ là người dân tộc thiểu số bao giờ cũng chiếm một tỉ lệ nhất định trongbiên chế cơ quan nhà nước, đặc biệt là các dân tộc thiểu sốsống ở các tỉnh Tây nguyên;

Nhà nướcđầu tư xây dựng các công trình quan trọng về kinh tế, quốc phòng ởcác vùng dân tộc thiểu số, như: phát triển kinh tế, xoá bỏ sự chênh lệch giữa các vùng,đảm bảo đời sống vật chất, tinh thần cho dân tộc thiểu số Đồng thời, Nhà nước cònthường xuyên tổ chức, điều động phân bố lao động tới các vùng dân tộc thiểu số, như:xây dựng vùng kinh tế mới, tạo điều kiện cho vùng dân tộc ít người phát triển, nângcao trình độ về mọi mặt

đ Nguyên tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa

Nguyên tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa trong quản lý hành chính nhà nước được

quy định tại Điều 8 của Hiến pháp năm 2013: “Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật, …”.Nội dung của nguyên tắc được hiểu, như sau:

Hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật: Đây là một hình thức hoạt

động cơ bản và chủ yếu của quản lý hành chính nhà nước Thông qua hoạt động này,chủ thể quản lý hành chính nhà nước có cơ sở pháp lý để thực hiện công việc của mìnhtrong hoạt động quản lý hành chính nhà nước Nguyên tắc pháp chế xã hội chủ nghĩatrong hoạt động ban hành văn bản pháp luật thể hiện:

+ Các văn bản pháp luật trong quản lý hành chính nhà nước phải được ban hànhđúng thẩm quyền Nội dung của văn bản chỉ quy định hoặc giải quyết các vấn đề thuộcthẩm quyền của chủ thể được pháp luật quy định;

+ Các văn bản pháp luật trong quản lý hành chính nhà nước phải có nội dungphù hợp và thống nhất;

+ Phải đảm bảo phù hợp với các văn bản pháp luật của cơ quan quản lý hànhchính nhà nước cấp trên và của cơ quan quyền lực Nhà nước cùng cấp Phải có nộidung phù hợp với luật, được xây dựng trên cơ sở pháp luật và để thi hành luật hay chỉđạo thực hiện pháp luật;

+ Các văn bản pháp luật trong quản lý hành chính nhà nước ban hành phải đúngtên gọi và hình thức mà pháp luật quy định

Hoạt động tổ chức thực hiện pháp luật: Là hoạt động tổ chức thực hiện nội

dung các văn bản pháp luật, nhằm đưa pháp luật đi vào thực tế đời sống xã hội.Triệt đểtôn trọng các văn bản pháp luật về thẩm quyền và nội dung ban hành; Hoạt động giámsát, kiểm tra, thanh tra việc thi hành pháp luật trong quản lý hành chính nhà nước phảiđược tiến hành nghiêm ngặt; Phải xử lý nghiêm minh, kịp thời, đúng pháp luật cáchành vi vi phạm pháp luật trong quản lý hành chính nhà nước

2 Nhóm nguyên tắc tổ chức-kỹ thuật

a Nguyên tắc quản lý theo ngành kết hợp với quản lý theo địa phương

Ngành là một phạm trù chỉ tổng thể đơn vị, tổ chức sản xuất kinh doanh cócùng một cơ cấu kinh tế, kỹ thuật hay các tổ chức, đơn vị hoạt động với cùng một mụcđích giống nhau

Quản lý theo ngành là hoạt động quản lý của các đơn vị, tổ chức kinh tế, vănhóa, xã hội có cùng cơ cấu kinh tế, kỹ thuật hoặc cùng một mục đích giống nhau nhằmlàm cho các đơn vị, tổ chức phát triển một cách đồng bộ, nhịp nhàng đáp ứng đượcyêu cầu của Nhà nước và xã hội.Quản lý theo ngành được thực hiện dưới các hìnhthức, qui mô khác nhau: trên phạm vi toàn quốc, địa phương hay cùng một lãnhthổ.Các Bộ được thành lập để quản lý một ngành hoặc nhiều ngành có liên quan trênphạm vi toàn quốc Theo chức năng, quyền hạn của mình các Bộ, cơ quan ngang Bộ

có quyền ban hành văn bản pháp luật để thực hiện pháp luật thống nhất trong từngngành

Quản lý theo địa phương là quản lý trên một phạm vi lãnh thổ nhất định theo sựphân chia địa giới hành chính của Nhà nước Quản lý ở địa phương được thực hiệntheoba cấp: Cấp tỉnh (tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương); Cấp huyện (quận, huyện,thị xã, thành phố thuộc tỉnh); Cấp xã (xã, phường, thị trấn);

Ở địa phương, Ủy ban nhân dân các cấp là cơ quan quản lý hành chính nhànước có thẩm quyền chung giải quyết mọi vấn đề có liên quan đến lĩnh vực hoạt độngcủa các ngành phát sinh trên địa bàn của địa phương đó

Trong quản lý hành chính nhà nước, quản lý theo ngành luôn được kết hợp chặtchẽ với quản lý theo địa phương Sự kết hợp này mang tính cần thiết, khách quan, bởivìmỗi đơn vị, tổ chức của một ngành kinh tế, văn hoá, xã hội đều nằm trên lãnh thổmột địa phương nhất định.Ở mỗi địa bàn lãnh thổ có sự khác nhau về tự nhiên, vănhoá, xã hộinên yêu cầu đặt ra cho hoạt động của ngành trên địa bàn lãnh thổ cũngmang nét đặc thù riêng Chính vì vậy, kết hợp quản lý theo ngành với quản lý theo địaphương mới nắm bắt được tính đặc thù đó, từ đó có chính sách quản lý đúng.Nếu táchrời quản lý theo ngành với quản lý theo địa phương để dẫn đến tình trạng cục bộ, khépkín, bản vị.

Sự phối hợp giữa quản lý theo ngành với quản lý theo địa phương được thể hiện

như sau:Trước hết, trong hoạt động quy hoạch và kế hoạch: Các bộ và chính quyền địa

phương có nhiệm vụ trao đổi, phối hợp chặt chẽ để xây dựng, thực hiện kế hoạch, quy

hoạch ngành.Thứ hai, trong chỉ đạo bộ máy chuyên môn: Các bộ và chính quyền địa

phương phối hợp hoạt động của các cơ quan quản lý chuyên môn ở địa phương nhằm

phát huy khả năng của cơ sở vật chất - kỹ thuật ở địa phương.Thứ ba, xây dựng cơ sở

vật chất, kỹ thuật đảm bảo kết cấu hạ tầng cho mọi hoạt động sản xuất kinh doanhtrong phạm vi ở địa phương, như: điện, nước, đường giao thông vận tải…

b.Quản lý theo ngành kết hợp với quản lý theo chức năng

Quản lý theo chức năng là quản lý theo từng lĩnh vực chuyên môn nhất định củahoạt động quản lý hành chính nhà nước Cơ quan quản lý theo chức năng là cơ quanquản lý một lĩnh vực chuyên môn hay một nhóm các lĩnh vực chuyên môn có liênquan với nhau(14)

Quản lý theo ngành kết hợp với quản lý theo chức năng nhằm đảm bảo việcthực hiện có hiệu quả từng chức năng quản lý riêng biệt của các đơn vị, tổ chức trongngành, đồng thời bảo đảm mối quan hệ liên ngành, làm cho toàn bộ hoạt động của hệthống ngành được phối hợp chặt chẽ, có hiệu quả Nguyên tắc này thể hiện quyền hạn,nhiệm vụ của cơ quan quản lý theo chức năng trong việc thực hiện các hoạt động quản

lý hành chính nhà nước, cụ thể:

14( ) Xem Giáo trình luật Hành chính Việt Nam, Trường Đại học Luật Hà Nội, năm 2008, Nxb CAND.

- Các cơ quan quản lý theo chức năng có quyền ban hành các quy phạm phápluật liên quan đến chức năng quản lý của mình theo quy định của pháp luật, có tínhchất bắt buộc thực hiện đối với các cơ quan quản lý chuyên ngành;

- Các cơ quan quản lý theo chức năng kiểm tra việc thực hiện các chính sách,chủ trương do mình đề ra, xử lý hay đề nghị cấp có thẩm quyền xử lý các hành vi viphạm các chính sách, chủ trương đó theo quy định của pháp luật

Như vậy, nguyên tắc quản lý theo ngành kết hợp với quản lý theo chức năng làmột nguyên tắc rất quan trọng trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước, nguyêntắc này giúp cho hoạt động của bộ máy hành chính có sự đồng bộ và thống nhất vớinhau Nếu thiếu sự liên kết này, hoạt động của ngành trở nên thiếu đồng bộ, ảnh hưởngtrực tiếp đến hiệu quả của hoạt động quản lý hành chính nhà nước

III HÌNH THỨC VÀ PHƯƠNG PHÁP QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC

1 Hình thức quản lý hành chính nhà nước

Hình thức quản lý hành chính Nhà nước là sự biểu hiện ra bên ngoài của hoạtđộng quản lý, cùng loại về nội dung, tính chất và phương thức tác động của chủ thểquản lý lên khách thể quản lý

Hoạt động quản lý hành chính nhà nướcđược tiến hành một cách thường xuyên,liên tục và diễn ra trên các lĩnh vực khác nhau của đời sống xã hội Hoạt động này,luôn thể hiện ra bên ngoài dưới các hình thức khác nhau nhằm tác động vào khách thểquản lý để điều chỉnh hành vi của đối tượng quản lý theo mục đích đã định trước, cáchình thức này được biểu hiện như sau:

- Ban hành văn bản quy phạm pháp luật: Văn bản quy phạm pháp luật là văn

bản do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành theo trình tự, thủ tục do pháp luậtquy định; trong đó, chứa đựng các quy tắc xử sự chung, được nhà nước đảm bảo thựchiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội theo định hướng xã hội chủ nghĩa Văn bảnquy phạm pháp luật là phương tiện hữu hiệu để các chủ thể quản lý hành chính nhànước tác động tích cực lên các lĩnh vực của đời sống xã hội thuộc quyền quản lý củamình trong khuôn khổ những yêu cầu chung của pháp luật

Để phát huy được hiệu quả quản lý, khi ban hành văn bản quy phạm pháp luậtphải đáp ứng các yêu cầu sau đây: văn bản quy phạm pháp luật phảiphù hợp với nộidung và mục đích của Luật, Nghị quyết của cơ quan quyền lực và các văn bản do cơquan quản lý cấp trên ban hành; Phải bảo đảm tính kịp thời, phải thường xuyên rà soát

để bổ sung những quy định không phù hợp, gây khó khăn cho quá trình quản lý

- Ban hành văn bản áp dụng quy phạm pháp luật: Văn bản áp dụng quy phạm

pháp luật là văn bản do cán bộ có thẩm quyền ban hành, nội dung của văn bản là ápdụng một hay nhiều quy phạm pháp luật vào một trường hợp cụ thể, trong những điềukiện hoàn cảnh cụ thể, (việc ban hành văn bản áp dụng quy phạm pháp luật sẽ làm

phát sinh, thay đổi hoặc chấm dứt quan hệ pháp luật hành chính) Văn bản áp dụngquy phạm pháp luật là văn bản thi hành của văn bản quy phạm pháp luật, văn bản nàyđược ban hành trên cơ sở văn bản quy phạm pháp luật nhằm giải quyết các công việc

cụ thể liên quan đến cá nhân, tổ chức.Văn bản áp dụng quy phạm pháp luật có nhữngđặc điểm sau:

+ Do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền ban hành theo trình tự, thủ tụcluật định và được đảm bảo thực hiện bằng sự cưỡng chế nhà nước;

+ Chứa đựng nội dung để giải quyết một vấn đề cụ thể và được áp dụng một lầncho một hoặc một số đối tượng nhất định;

+ Được ban hành trên cơ sở văn bản quy phạm pháp luật, trực tiếp làm phátsinh, thay đổi hoặc chấm dứt quan hệ pháp luật hành chính cụ thể

-Thực hiện những hoạt động mang tính pháp lý khác: Những hoạt động mang

tính pháp lý là những hoạt động do các chủ thể quản lý hành chính nhà nước tiến hànhkhi phát sinh những điều kiện tương ứng được quy định trước trong các văn bản quyphạm pháp luật nhưng không cần ban hành văn bản áp dụng quy phạm pháp luật.Những hoạt động này bao gồm:Áp dụng các biện pháp nhằm ngăn chặn và phòngngừa vi phạm pháp luật như kiểm tra giấy phép lái xe, kiểm tra việc đăng ký tạm trú,tạm vắng; Đăng ký những sự kiện nhất định, như: đăng ký hộ tịch, đăng ký cư trú; Lập

và cấp một số giấy tờ nhất định như cấp giấy phép lái xe, cấp bằng tốt nghiệp; Côngchứng, chứng thực…

- Áp dụng những biện pháp tổ chức trực tiếp: Đây là nhân tố cần thiết của

quản lý nói chung và quản lý hành chính nhà nước nói riêng, kết quả của hoạt độngnày không tạo ra những quy tắc bắt buộc chung, không làm phát sinh thay đổi haychấm dứt các quan hệ pháp luật Thế nhưng, hoạt động này có ý nghĩa đặc biệt quantrọng, là khâu then chốt trong việc giải quyết nhiệm vụ đặt ra cho các quan hệ phápluật hành chính, trong việc mở rộng một cách toàn diện công tác tổ chức vào quầnchúng, việc nghiên cứu phổ biến những kinh nghiệm tiên tiến

Thông qua hoạt động này, chủ thể quản lý hành chính tổ chức kiểm tra, hướngdẫn các đối tượng quản lý trong việc thực hiện pháp luật, cung cấp những thông tin tưliệu, tuyên truyền giải thích pháp luật, tổng kết công tác thực hiện pháp luật

- Thực hiện những tác động về nghiệp vụ – kỹ thuật: Đây là hoạt động sử dụng

kiến thức nghiệp vụ, áp dụng thành tụ khoa học kỹ thuật vào quản lý hành chính nhànước, những hoạt động này hết sức và đa dạng, như: Chuẩn bị tài liệu cho việc banhành văn bản quy phạm pháp luật, văn bản áp dụng quy phạm pháp luật; chuẩn bị tàiliệu cho việc tiến hành các biện pháp tổ chức, làm báo cáo; công tác hồ sơ lưu trữ

Việc sử dụng công nghệ hiện đại trong quản lý hành chính nhà nước nhằm nângcao hiệu quả hoạt động của bộ máy hành chính và thay đổi về cơ cấu chất lượng côngviệc.

2 Phương pháp quản lý hành chính nhà nước

Phương pháp quản lý hành chính nhà nước là cách thức thực hiện những chứcnăng, nhiệm vụ của bộ máy hành chính nhà nước, của chủ thể quản lý hành chính tácđộng lên các đối tượng quản lý nhằm đạt được những hành vi xử sự cần thiết

Khi sử dụng phương pháp để tác động lên đối tượng quản lý thì chủ thể quản lýhành chính phải lưu ý đến các yêu cầu sau đây:

- Phương pháp quản lý phải có khả năng quản lý lên các lĩnh vực chủ yếu của

quản lý hành chính nhà nước;

-Phương pháp quản lý phải đa dạng, thích hợp để tác động lên những đối tượngkhác nhau;

-Phương pháp quản lý phải có tính hiện thực;

-Phương pháp quản lý phải hoàn toàn phù hợp với đường lối chính trị quy địnhchương trình quản lý trong từng giai đoạn cụ thể

a Phương pháp thuyết phục và phương pháp cưỡng chế

Thuyết phục là hoạt động do các chủ thể quản lý hành chính nhà nước (chủ yếu

là các cơ quan hành chính nhà nước) tiến hành, thông qua tuyên truyền, giáo dục, giảithích, hướng dẫn, nêu gương nhằm tạo ra ý thức về lối sống cộng đồng, ý thức phápluật của mỗi công dân, tạo ra thói quen sống và làm việc theo pháp luật

Như vậy, thuyết phục là làm cho đối tượng quản lý hiểu rõ sự cần thiết và tựgiác thực hiện những hành vi nhất định hoặc tránh thực hiện những hành vi nhất định.Mục đích của hoạt động quản lý hành chính nhà nước là đảm bảo lợi ích hợp pháp,nâng cao đời sống vật chất và tinh thần cho người dân lao động Vì vậy, hoạt độngquản lý hành chính nhà nước chủ yếu là dựa vào phương pháp thuyết phục Thuyếtphục bao gồm các hành vi sau đây: giải thích, động viên, khuyến khích, trình bày,chứng minh…nhằm giáo dục chính trị, tư tưởng, ý thức trách nhiệm của người dân,động viên họ tự giác thực hiện nhiệm vụ đối với Nhà nước và xã hội

Cưỡng chế là biện pháp bắt buộc bằng bạo lực của cơ quan nhà nước, người cóthẩm quyền đối với những cá nhân, tổ chức nhất định trong những trường hợp phápluật quy định buộc cá nhân, tổ chức đó phải thực hiện hay không thực hiện nhữnghành vi nhất định hoặc phải phục tùng những hạn chế về mặt tài sản hoặc tự do thânthể

Căn cứ vào các quy định của pháp luật hiện hành, cưỡng chế nhà nước thànhbốn loại: Cưỡng chế hình sự, cưỡng chế dân sự, cưỡng chế kỷ luật và cưỡng chế hànhchính

- Cưỡng chế hình sự: Áp dụng đối với những người có hành vi phạm tội mà Bộ

luật hình sự quy định là tội phạm;

- Cưỡng chế dân sự: Được áp dụng đối với cá nhân hay tổ chức có hành vi vi

phạm dân sự, gây thiệt hại cho nhà nước, tập thể hoặc công dân;

- Cưỡng chế kỷ luật: Áp dụng đối với những cán bộ, công chức có hành vi vi

phạm kỷ luật nhà nước;

- Cưỡng chế hành chính: Là biện pháp cưỡng chế nhà nước do các cơ quan và

người có thẩm quyền quyết định áp dụng đối với cá nhân hay tổ chức có hành vi viphạm hành chính hoặc đối với một số cá nhân, tổ chức nhất định với mục đích ngănchặn hay phòng ngừa các vi phạm pháp luật Căn cứ vào mục đích áp dụng có thểphân loại các biện pháp cưỡng chế hành chính thành bốn nhóm:

+ Nhóm biện pháp phòng ngừa hành chính: Phòng ngừa hành chính là biện

pháp do các cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền áp dụng nhằmphòng ngừa vi phạm pháp luật có thể xảy ra hoặc hạn chế những thiệt hại do thiên tai,dịch họa gây ra Tính chất cưỡng chế của các các biện pháp phòng ngừa hành chínhthể hiện ở chỗ: việc áp dụng các biện pháp phòng ngừa không cần sự đồng ý của đốitượng bị áp dụng và quyết định phòng ngừa phải được chấp hành;

+ Nhóm biện pháp ngăn chặn hành chính: Ngăn chặn hành chính là các biện

pháp được các cơ quan hành chính và người có thẩm quyền áp dụng trong các trườnghợp cần thiết để chặn lại hành vi vi phạm pháp luật đang diễn ra hay ngăn chặn hậuquả, thiệt hại do chúng gây ra Ngoài ra, các biện pháp này còn được áp dụng để pháthiện vi phạm hành chính;

+ Nhóm biện pháp xử lý vi phạm hành chính: xử lý vi phạm hành chính bao

gồm xử phạt vi phạm hành chính và áp dụng các biện pháp xử lý hành chính Trong

đó, xử phạt vi phạm hành chính là việc người có thẩm quyền áp dụng các hình thức xửphạt và biện pháp khắc phục hậu quả đối với đối tượng thực hiện vi phạm hành chínhtheo thủ tục quy định luật về xử lý vi phạm hành chính Biện pháp xử lý hành chínhbao gồm: biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn; đưa vào trường giáo dưỡng; đưavào cơ sở giáo dục và đưa vào cơ sở chữa bệnh;

+ Nhóm biện pháp thay thế xử lý vi phạm hành chính: Biện pháp thay thế xử

lý vi phạm hành chính là việc áp dụng các biện pháp mang tính giáo dục, phòngngừa thay thế cho việc áp dụng các hình thức xử phạt hành chính hoặc các biện

pháp xử lý hành chính đối với người chưa thành niên vi phạm hành chính nhằmgiúp họ nhận thấy được và sửa chữa sai lầm khắc phục hậu quả vi phạm.

b Phương pháp hành chính và phương pháp kinh tế

Phương pháp hành chính là phương thức tác động tới cá nhân, tổ chức thuộc đốitượng quản lý bằng cách quy định trực tiếp nghĩa vụ của họ qua những mệnh lệnh dựatrên quyền lực nhà nước và phục tùng Biểu hiện cụ thể như: Qui định những qui tắc

xử sự chung trong quản lý hành chính nhà nước; Qui định quyền hạn và nghĩa vụ củacác bên tham gia quan hề quản lý hành chính nhà nước; Kiểm tra việc chấp hành phápluật, việc thực hiện nhiệm vụ của cấp dưới

Phương pháp kinh tế là phương thức tác động đến hành vi của các đối tượngquản lý thông qua việc sử dụng những đòn bẩy kinh tế Việc sử dụng phương pháp này

có ý nghĩa là tạo ra những điều kiện vật chất khuyến khích vật chất, nhằm khơi dậylòng nhiệt tình hăng hái của con người, những đòn bẩy kinh tế như: giá cả, tiền lương,tiền thưởng

Quyết định hành chính là một loại quyết định pháp luật nói chung Vì vậy, nó

có đầy đủ các tính chất của quyết định pháp luật, cụ thể là:

Tính ý chí: cũng như những các loại quyết định khác, quyết định hành chính là

kết quả sự thể hiện ý chí nhà nước Khi ra quyết định hành chính, cơ quan có thẩmquyền đều nhân danh Nhà nước, vì lợi ích của Nhà nước và trong quyết định hànhchính thì ý chí nhà nước thể hiện tập trung nhất

Tính quyền lực nhà nước: thể hiện ở chỗ đó là ý chí đơn phương của nhà

nước mà mọi chủ thể pháp luật khác đều buộc phải tuân theo, nếu họ thuộc phạm vi

15 () Xem Giáo trình luật Hành chính Việt Nam, Trường Đại học Luật Hà Nội, năm 2008, Nxb CAND

tác động của quyết định Trong trường hợp các chủ thể pháp luật khác không tựgiác tuân theo thì sẽ bị áp dụng các biện pháp cưỡng chế nhà nước khác.

Tính pháp lý: khi quyết định hành chính được ban hành là một trong các điều

kiện làm phát sinh, thay đổi hay chấm dứt các quan hệ pháp luật hành chính cụ thể.Tùy vào vị trí của cơ quan hành chính nhà nước mà quyết định pháp luật của chúng có

hệ quả pháp lý khác nhau Tính chất này là căn cứ phân biệt với các công văn, giấy tờhành chính thông thường, với các hợp đồng hành chính, với các hành động có giá trịpháp lý khác, như: dẫn độ phạm nhân, khám xét nhà, các phương tiện vi phạm…

Tính dưới luật: quyết định hành chính của cơ quan hành chính nhà nước có

những đặc điểm khác với quyết định pháp luật nói chung là các quyết định của cơquan hành chính được xây dựng và ban hành dựa trên vào quy định của pháp luật và

để thi hành luật Có nghĩa là quyết định pháp luật của cơ quan hành chính nhà nướcmang tính dưới luật Các cơ quan hành chính ban hành quyết định pháp luật để thựchiện chức năng quản lý hành chính nhà nước (chủ thể chủ yếu của hoạt động quản lýhành chính nhà nước) Hoạt động chấp hành và điều hành của các cơ quan hành chính

là giới hạn để phân biệt quyết định của cơ quan này với những quyết định pháp luậtkhác

c Phân loại quyết định hành chính

- Căn cứ vào tính chất pháp lý: Dựa vào căn cứ này thì quyết định hành chính

được chia thành quyết định chủ đạo, quyết định quy phạm và quyết định cá biệt

+ Quyết định chủ đạo Quyết định chủ đạolà loại quyết định mà các chủ thể có

thẩm quyền ban hành nhằm mục đích đưa ra những chủ trương, chính sách, những giảipháp lớn về quản lý hành chính đối với cả nước, một vùng hoặc đối với một đơn vịhành chính nhất định Ví dụ: Nghị quyết 32/2007/NQ-CP của Chính phủ ngày 29tháng 06 năm 2007 về một số giải pháp cấp báchnhằm kiềm chế tai nạn giao thông và

ùn tắc giao thông

+ Quyết định quy phạm Quyết định quy phạm là những quyết định do cá nhân,

cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành theo trình tự, thủ tục luật định, trong đóchứa đựng các quy tắc xử sự chung để điều chỉnh những quan hệ xã hội phát sinhtrong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước, có hiệu lực bắt buộc thi hành đối vớinhững đối tượng có liên quan và được đảm bảo thực hiện bằng cưỡng chế nhà nước;

Ban hành quyết định quy phạm là hoạt động mang tính đặc trưng của các chủthể được sử dụng quyền hành pháp, bởi lẽ một trong những biểu hiện của quyền hànhpháp đó là hoạt động lập quy Trên cơ sở luật, pháp lệnh các chủ thể trong hệ thốnghành chính nhà nước sẽ đặt ra những quy phạm chủ yếu là nhằm cụ thể hóa luật, pháplệnh để quản lý xã hội trên từng lĩnh vực, vì vậy quyết định quy phạm có ý nghĩa và