Chính sách phát triển nông thôn

Trường ðại học Nông nghiệp Hà Nội – Giáo trình Chính sách Nông nghiệp ………..3quản lý trong mô hình này ñã hạn chế tính năng ñộng sáng tạo của các cơ sở sản xuất kinh doanh, gây nên sự trì

CHñ BI£N: GS.TS Ph¹m V©n §×nh TS.Dương Văn Hiểu; Ths Nguyễn Phượng Lê

Gi¸o tr×nh chÝnh s¸ch n«ng nghiÖp

Hµ Néi, 2008

Trường đại học Nông nghiệp Hà Nội Ờ Giáo trình Chắnh sách Nông nghiệp ẦẦẦ 1

LỜI NÓI đẦU

để ựáp ứng yêu cầu học tập và nghiên cứu môn Chắnh sách nông nghiệp cho sinh viên ngành Kinh tế nông nghiệp, Kinh doanh nông nghiệp, Bộ môn Phát triển nông thôn

Trường đại học Nông nghiệp Hà Nội cho tái xuất bản cuốn giáo trình Chắnh sách nông

nghiệp, có bổ sung, cặp nhật kiến thức mới

Giáo trình do tập thể giáo viên môn học Chắnh sách nông nghiệp của Bộ môn Phát

triển nông thôn biên soạn và ựược phân công soạn thảo như sau:

GS.TS Phạm Vân đình chủ biên và soạn thảo các chương 2 và 4

TS Dương Văn Hiểu soạn thảo các chương 1 và 5

ThS Nguyễn Phượng Lê soạn thảo chương 3

Chắnh sách nông nghiệp là một môn học ựòi hỏi nhiều kiến thức tổng hợp và chuyên

sâu về lý luận và thực tế, mặc dù ựã rất cố gắng nhưng việc biên soạn không tránh khỏi khiếm khuyết Vì vậy, chúng tôi kắnh mong nhận ựược sự góp ý của ựộc giả và ựồng nghiệp

Mọi góp ý xin gửi về Bộ môn Phát triển nông thôn, Khoa Kinh tế và Phát triển nông thôn, Trường đại học Nông nghiệp Hà Nội

Xin trân trọng cám ơn!

Hà Nội, tháng 11 năm 2008

Bộ môn Phát triển nông thôn

Trường đại học Nông nghiệp Hà Nội Ờ Giáo trình Chắnh sách Nông nghiệp ẦẦẦ 2

Chương này tập trung giải quyết các vấn ựề có tắnh chất chung nhất, chủ yếu là sự cần thiết về can thiệp của Chắnh phủ ựối với nền kinh tế, trong ựó ựặc biệt nhấn mạnh lý do ựối với nông nghiệp; bản chất của chắnh sách kinh tế nói chung và vận dụng vào nông nghiệp; hệ thống văn bản chắnh sách ở Việt Nam Từ ựó giúp cho người học thấy dược ựối tượng, nhiệm vụ, nội dung và phương pháp nghiên cứu môn học

1.1 SỰ CẦN THIẾT VỀ CAN THIỆP CỦA CHÍNH PHỦ đỐI VỚI NỀN KINH

TẾ

1.1.1 Các mô hình tổ chức kinh tế

- Mô hình kinh tế thị trường tự do: đây là mô hình kinh tế sản xuất hàng hoá phát triển ở

trình ựộ cao, khi tất cả các quan hệ kinh tế trong quá trình tái sản xuất xã hội ựều ựược tiền tệ hoá

đặc trưng cơ bản của mô hình này là sự phân bổ, sử dụng nguồn lực và sản phẩm tạo ra ựược quyết ựịnh bởi từng hộ, từng doanh nghiệp, từng cá nhân

Ưu ựiểm của kinh tế thị trường tự do là tắnh năng ựộng và sự thắch nghi cao, khả năng

tự ựiều chỉnh lớn nên ựã ựẩy nhanh quá trình tắch tụ, tập trung sản xuất và phân công lao ựộng xã hội Sự phát triển mạnh mẽ về trình ựộ xã hội hoá và chuyên môn hoá sản xuất ựã làm cho sản xuất hàng hoá phát triển gắn liền với việc tăng năng suất, chất lượng sản phẩm và hiệu quả kinh tế trong sản xuất - kinh doanh

Tuy nhiên, kinh tế thị trường tự do cũng bộc lộ nhiều khuyết tật, ựó là sự phát triển phiến diện dẫn ựến xem nhẹ, lãng quên ựối với các ngành sản xuất kém hiệu quả hoặc hiệu quả thấp, sự phát triển không ổn ựịnh thường dẫn ựến khủng hoảng kinh tế và sự phân phối lợi ắch không công bằng trong xã hội dẫn ựến tình trạng phân hoá giầu nghèo nhanh chóng, sâu sắc

Từ một khắa cạnh khác có thể thấy sản xuất theo quy luật cạnh tranh khó tránh khỏi tạo nên tình trạng ô nhiễm môi trường ngày càng trầm trọng và sự lừa gạt, làm suy thoái ựạo ựức con người, thuần phong, mỹ tục của dân tộc đó là những Ộthất bạiỢ của kinh tế thị trường tự do

Như vậy ngoài các mặt tốt, kinh tế thị trường tự do chứa ựựng các yếu tố suy thoái, gây ra khủng hoảng kinh tế, làm lãng phắ các nguồn lực của xã hội

khâu sản xuất ựến khâu phân phối lưu thông ựều do một trung tâm ựiều khiển, ựó là Nhà nước đặc trưng cơ bản của mô hình này là những quyết ựịnh về việc phân bổ, sử dụng nguồn lực và sản phẩm tạo ra ựược quyết ựịnh bởi Nhà nước Nhà nước giao chỉ tiêu kế hoạch sản xuất, kế hoạch tiêu thụ sản phẩm và ựịnh giá vật tư cũng như giá sản phẩm ựối với từng ựơn vị kinh tế

cơ sở và ựịnh giá bán cho các sản phẩm hàng hóa tiêu dùng Ngoài ra, Nhà nước còn sử dụng chế ựộ ựịnh lượng vật chất trong phân phối sản phẩm và áp dụng ựồng thời cả hai hình thức thù lao lao ựộng trong nông nghiệp là phân phối bằng hiện vật và bằng tiền Sự bó hẹp của cơ chế

Trường ðại học Nông nghiệp Hà Nội – Giáo trình Chính sách Nông nghiệp ……… 3

quản lý trong mô hình này ñã hạn chế tính năng ñộng sáng tạo của các cơ sở sản xuất kinh doanh, gây nên sự trì trệ trong phát triển kinh tế Nền kinh tế sẽ lâm vào tình trạng khủng hoảng nghiêm trọng một khi Chính phủ ñưa ra những chính sách không phù hợp

ñộng của các quy luật của kinh tế thị trường và sự can thiệp của Chính phủ ðặc trưng cơ bản của của mô hình này là các quan hệ kinh tế ñều ñược tiền tệ hoá, vai trò của thị trường và giá cả ñược tôn trọng, tính ưu việt của kinh tế thị trường và vai trò của Chính phủ ñược phát huy, các khuyết tật của kinh tế thị trường và các nhược ñiểm của kinh tế chỉ huy từng bước ñược khống chế Chính phủ can thiệp vào nền kinh tế bằng các chính sách kinh tế và sử dụng công cụ trong quản

lý Như vậy, trong nền kinh tế hỗn hợp sự phân bổ và sử dụng nguồn lực vừa ñược quyết ñịnh bởi từng cá nhân, doanh nghiệp vừa chịu sự quản lý vĩ mô của Chính phủ

1.1.2 Vai trò của Chính phủ trong nền kinh tế hỗn hợp

Nếu ñể buông lỏng mà không có sự quản lý của Nhà nước, sự phát triển tự phát của nền kinh tế thị trường tự do sẽ dẫn ñến những thiệt hại khôn lường Vì vậy Chính phủ có vai trò rất quan trọng trong sự phát triển kinh tế của ñất nước

Vai trò của Chính phủ trong nền kinh tế hỗn hợp thể hiện ở các ñiểm chủ yếu sau:

- Thứ nhất, Chính phủ có vai trò trong việc tạo lập khuôn khổ pháp lý cho các hoạt ñộng sản xuất - kinh doanh Khuôn khổ pháp lý của Chính phủ phải bảo ñảm tính dân chủ, bình ñẳng cho mọi tổ chức, cá nhân có thể tham gia vào các hoạt ñộng của thị trường mà không bị ai ngăn cản Khuôn khổ pháp lý ñó ñược thể hiện trong các văn bản chính sách buộc cả người sản xuất và

cả người tiêu dùng phải tuân theo

- Thứ hai, Chính phủ có vai trò trong việc phân bổ, ñiều chỉnh và nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn lực, tạo lập các cân ñối vĩ mô, ñiều tiết thị trường nhằm ổn ñịnh và tăng trưởng kinh

tế ñất nước ðể ñáp ứng nhu cầu ngày càng cao tiêu dùng của xã hội, về mặt vĩ mô, Chính phủ có

kế hoạch phân bổ nguồn lực của các ngành kinh tế cho các khu vực, vùng sản xuất Bằng các chính sách kinh tế, Chính phủ sẽ giúp cho các cá nhân, doanh nghiệp lựa chọn ngành nghề, quy

mô, khối lượng sản xuất - kinh doanh phù hợp với khả năng của mìmh ñể nâng cao hiệu quả hoạt ñộng sản xuất - kinh doanh Chính phủ còn hướng các hoạt ñộng của các tổ chức, cá nhân từng bước hội nhập nền kinh tế

ðể nền kinh tế phát triển ổn ñịnh, Chính phủ hướng các hoạt ñộng của các doanh nghiệp, cá nhân vào phát triển toàn diện các ngành, kể cả các ngành sản xuất - kinh doanh kém hiệu quả Chính phủ còn tìm mọi cách kiểm soát tình hình lạm phát, ngăn chặn sự suy giảm của chu kỳ kinh doanh, tạo việc làm, giảm thất nghiệp và hỗ trợ các tổ chức, cá nhân mở rộng mối quan hệ, tìm kiếm thị trường, hội nhập kinh tế quốc tế

Trường đại học Nông nghiệp Hà Nội Ờ Giáo trình Chắnh sách Nông nghiệp ẦẦẦ 4

- Thứ ba, Chắnh phủ có vai trò bảo ựảm sự công bằng xã hội Trong nền kinh tế hỗn hợp vận ựộng theo có chế thị trường sẽ cho phép mọi tổ chức, cá nhân tự do sản xuất - kinh doanh các ngành nghề, loại sản phẩm mà pháp luật không cấm Chắnh phủ khuyến khắch và tạo ựiều kiện cho mọi người cống hiến sức lực, trắ tuệ, tài năng làm giầu cho bản thân và cho ựất nước Như vậy, thu nhập của mọi người trong xã hội sẽ không giống nhau, có một bộ phận người có thu nhập cao và cũng sẽ có một bộ phận người có thu nhập thấp Xã hội ngày càng phát triển thì khoảng cách chênh lệch về thu nhập của bộ phận cư dân giầu nhất và nghèo nhất ngày càng tăng lên Do vậy, Chắnh phủ ựưa ra các chắnh sách ựể ựiều chỉnh sự bất công bằng xã hội Những chắnh sách xã hội về giúp ựỡ những người già, người tàn tật, người thất nghiệp, người không nơi nương tựa, người có hoàn cảnh ựặc biệt khó khăn khác ựã thể hiện vai trò ựiều tiết vĩ mô của Chắnh phủ giảm sự bất công bằng trong xã hội Thực tế Chắnh phủ mọi quốc gia ựã sử dụng cả công cụ kinh

tế và công cụ hành chắnh trong quản lý Nhà nước ựể thể hiện vai trò bảo ựảm công bằng xã hội

1.1.3 Sự cần thiết về can thiệp của Chắnh phủ ựối với nền kinh tế

Thực tế hiện nay cho thấy nền kinh tế của ựại bộ phận các nước ựược vận hành theo mô hình kinh tế hỗn hợp, trong ựó sự can thiệp của Chắnh phủ ựóng vai trò vô cùng quan trọng Chắnh phủ can thiệp vào kinh tế thị trường nói chung và vào nông nghiệp nói riêng vì các lý do sau:

- Do sự tác ựộng ngoại ứng

đó là những tác ựộng mà không phải lúc nào người tiêu dùng cũng phải chi trả tất cả cho những lợi ắch mà họ ựược hưởng từ xã hội và ngược lại cũng không phải lúc nào người sản xuất cũng gánh chịu tất cả những gì mà họ làm tổn hại ựến môi trường và xã hội Các nguồn lực có tắnh chất công cộng như tài nguyên rừng, nước một khi ựã cung cấp cho người sử dụng thì khó mà ngăn cản ựược sự sử dụng không hợp lý và lãng phắ của họ Sự thất bại từ việc cung cấp các dịch vụ công sản ựã dẫn ựến tình trạng cạn kiệt tài nguyên và tổn hại ựến môi trường sống Xã hội phải bỏ ra một khoản tiền gấp nhiều lần so với những chi phắ mà người sử dụng tài nguyên công cộng trả lại cho xã hội Từ ựó, Chắnh phủ của mọi quốc gia ựều thực hiện sự can thiệp của mình ựể phân bổ hợp

lý nguồn tài nguyên, bảo vệ môi trường, cung cấp các dịch vụ công cộng hợp lý cho người tiêu dùng

- Trong nông nghiệp

+ Lượng nông sản của từng hộ nông dân bán ra thuường không lớn, khả năng mặc cả của nông dân thường thấp, nên dễ bị tư thương ép cấp, ép giá Nông dân thường là người thiếu những thông tin, nên không có những quyết ựịnh chắnh xác trong việc mua vật tư và bán sản phẩm Cơ

sở hạ tầng ở nông thôn thường yếu kém nên chi phắ vận chuyển, tiêu thụ sản phẩm thường cao, tỷ

lệ hao hụt sản phẩm lớn Do vậy, Chắnh phủ cần can thiệp vào thị trường nông nghiệp nhằm giúp cho nông dân bán ựược sản phẩm, tăng thu nhập

+ Sự không ựồng bộ về thị trường trong nông nghiệp, nông thôn

Trường ðại học Nông nghiệp Hà Nội – Giáo trình Chính sách Nông nghiệp ……… 5

Sự không ñồng bộ của thị trường nông nghiệp là tất yếu xảy ra giữa các quốc gia hay các vùng trong một quốc gia trong quá trình phát triển kinh tế, dễ dẫn ñến ñộc quyền, gây nhiều bất lợi cho cả người sản xuất và cả người tiêu dùng, làm hạn chế hiệu quả của xã hội

- Sự can thiệp của Chính phủ còn nhằm thực hiện cương lĩnh về chính trị

Sự can thiệp của Chính phủ không chỉ nhằm vào mục tiêu về kinh tế mà còn thực hiện mục tiêu về chính trị của ðảng cầm quyền mà Chính phủ là người thực hiện

Thông qua sự can thiệp, Chính phủ thể hiện vai trò của mình trong quá trình phát triển kinh tế của ñất nước, hướng nền kinh tế phát triển theo mục tiêu ñã ñịnh (kể cả mục tiêu trong ngắn hạn và mục tiêu dài hạn) Chính phủ có vai trò ñiều hành, phát triển toàn diện các ngành kinh tế của ñất nước, phân bổ, sử dụng các nguồn lực một cách hợp lý Với chức năng và quyền lực của mình, Chính phủ sẽ giải quyết khó khăn, tháo gỡ ách tắc trong quá trình thực thi các nhiệm vụ phát triển kinh tế của ñất nước bằng các chính sách kinh tế

Tuỳ theo từng thời kỳ, từng trường hợp cụ thể, Chính phủ thực hiện các kiểu can thiệp khác nhau Nhìn chung có 3 kiểu can thiệp: a) Kiểu cứng rắn (bắt buộc mọi người phải làm theo); b) Kiểu mềm dẻo (hướng sự hoạt ñộng của con người vào mục tiêu ñã ñịnh) và c) Kiểu thả nổi (thả nổi không có sự kiểm soát và thả nổi trong vòng kiểm soát)

1.2 CHÍNH SÁCH NÔNG NGHIỆP

1.2.1 Sự cần thiết phải có chính sách nông nghiệp

- Nông nghiệp là ngành sản xuất kém hiệu quả nhất trong nền kinh tế song Nhà nước vẫn phải quan tâm phát triển (thông qua các chính sách kinh tế của Chính phủ ñối với nông nghiệp) bởi vì a) nông sản là sản phẩm thiết yếu ñối với toàn xã hội; b) sản xuất nông nghiệp còn phụ thuộc nhiều vào ñiều kiện tự nhiên nên nông nghiệp thường gặp nhiều rủi ro; c) dân

số sống trong lĩnh vực nông nghiệp và khu vực nông thôn chiếm tỷ trọng lớn (ở Việt Nam có 70% dân số sống bằng nghề nông, ở nông thôn) Do vậy, sự can thiệp của Chính phủ vào nông nghiệp nhằm bảo ñảm lợi ích của người sản xuất nông nghiệp là cần thiết

- ðứng trên giác ñộ ngành hàng, nông sản là sản phẩm ñầu tiên của một chuỗi hàng lấy nông sản ñó làm nguyên liệu Việc thực hiện các hoạt ñộng tiếp theo trong chuỗi hàng sẽ tạo việc làm và tăng thu nhập cho người lao ñộng nông thôn ðến lượt mình, các khâu chế biến và tiêu thụ nông sản phẩm sẽ kích thích sự phát triển của nông nghiệp

- Cuối cùng thu nhập của nông dân thường thấp, trình ñộ dân trí ở khu vực nông nghiệp, nông thôn thường thấp nên khả năng tiếp cận với kinh tế thị trường kém và hiện nay nghèo ñói vẫn là một thách thức ở nhiều vùng nông thôn Chính phủ muốn phát triển kinh tế ñất nước thì phải từng bước nâng cao mức sống cho người dân, ñặc biệt là những người sống bằng nghề nông

Trường ðại học Nông nghiệp Hà Nội – Giáo trình Chính sách Nông nghiệp ……… 6

1.2.2 Bản chất của chính sách nông nghiệp

- Khái niệm về chính sách nông nghiệp

Chúng ta có thể ñiểm qua một số quan niệm về chính sách như sau:

Chính sách ñược hiểu là phương cách, ñường lối hoặc phương hướng dẫn dắt hành ñộng trong việc phân bổ và sử dụng nguồn lực

Chính sách là tập hợp các quyết sách của Chính phủ ñược thể hiện ở hệ thống quy ñịnh trong các văn bản pháp quy nhằm từng bước tháo gỡ những khó khăn trong thực tiễn, ñiều khiển nền kinh tế hướng tới những mục tiêu nhất ñịnh, bảo ñảm sự phát triển ổn ñịnh của nền kinh tế

tác ñộng, can thiệp của Chính phủ vào lĩnh vực sản xuất nông nghiệp theo những mục tiêu xác ñịnh, trong một thời hạn nhất ñịnh

Chính sách nông nghiệp thể hiện hành ñộng của Chính phủ nhằm thay ñổi môi trường của sản xuất nông nghiệp, tạo ñiều kiện cho nông nghiệp phát triển

Các quan niệm về chính sách, chính sách nông nghiệp trên ñây ñứng trên các góc ñộ nghiên cứu, phương thức tiếp cận khác nhau, nhưng nhìn chung ñều thống nhất ở những nội dung

cơ bản và cùng nhằm vào mục ñích phát triển nền kinh tế nói chung và nông nghiệp nói riêng từ

sự can thiệp của Chính phủ

Chính sách nông nghiệp có liên quan ñến rất nhiều lĩnh vực sản xuất, phân phối lưu thông

và tiêu thụ sản phẩm Các vấn ñề có liên quan ñến sản xuất gồm các tác ñộng ñến giá thị trường yếu tố ñầu vào, thị trường tư liệu sản xuất, các tác ñộng ñến sự tiến bộ của khoa học, kỹ thuật và công nghệ, các vấn ñề có liên quan ñến tổ chức phối hợp các nguồn lực Các vấn ñề có liên quan ñến lưu chuyển sản phẩm gồm thị trường sản phẩm của nông nghiệp, giá bán sản phẩm, thuế tiêu thụ sản phẩm, chế biến, bảo quản, vận chuyển, bán sản phẩm Các vấn ñề có liên quan ñến tiêu dùng sản phẩm gồm chế ñộ phân phối sản phẩm, giá mua sản phẩm, thuế xuất nhập khẩu sản phẩm

Như vậy có thể hiểu tác ñộng của chính sách nông nghiệp hướng vào giá của thị trường các yếu tố ñầu vào, giá cả của thị trường sản phẩm hoặc làm thay ñổi về mặt tổ chức và khuyến khích áp dụng công nghệ mới vào sản xuất, tạo ñiều kiện cho nông nghiệp phát triển Chính sách nông nghiệp ñược thể hiện qua các quy ñịnh, các quy tắc, thủ tục ñược thiết lập ñể làm cơ sở pháp

lý cho các hành ñộng thực tế

Theo ñiều 109 của Hiến pháp nước ta thì “Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội,

cơ quan hành chính Nhà nước cao nhất của nước ta” Chính phủ là nhóm người thừa hành việc quản lý ñất nước và chịu trách nhiệm về hoạch ñịnh và ban hành các văn bản chính sách

Trường ðại học Nông nghiệp Hà Nội – Giáo trình Chính sách Nông nghiệp ……… 7

- ðặc ñiểm của chính sách nông nghiệp

+ Do nông nghiệp sản xuất ra các sản phẩm tiêu dùng thiết yếu, hàng ngày sử dụng trực tiếp hoặc gián tiếp ñối với mọi người dân cho nên chính sách nông nghiệp tác ñộng không chỉ ñến nông dân mà còn ñến tất cả mọi tầng lớp nhân dân trong xã hội

+ Nông nghiệp là một lĩnh vực hoạt ñộng trên ñịa bàn rộng lớn, phức tạp và ña dạng, cho nên phạm vi tác ñộng của chính sách nông nghiệp rộng Mỗi nông hộ, mỗi ñơn vị sản xuất - kinh doanh nông nghiệp hoạt ñộng trên một ñịa bàn nhất ñịnh, gắn với tính chất xã hội, nhân văn và lịch sử phát triển của từng ñịa phương Vì vậy, mọi chính sách nông nghiệp áp dụng chung cho quốc gia cần ñược cụ thể hoá cho phù hợp với từng vùng, ñịa phương (ñặc biệt ñối với những vùng chậm phát triển thì chính sách nông nghiệp phải mang nét ñặc thù riêng biệt)

Do vậy, chính sách nông nghiệp không chỉ thuần tuý nhằm ñạt ñược mục tiêu về kinh tế mà còn phải ñạt ñược cả về mục tiêu về xã hội

+ Sản xuất nông nghiệp phụ thuộc nhiều vào ñiều kiện tự nhiên, mức ñộ rủi ro cao, cho nên chính sách nông nghiệp nhiều khi không lường hết ñược những ñiều kiện bất thuận của các yếu tố khách quan mang lại Do vậy, khi hoạch ñịnh chính sách và chỉ ñạo thực hiện chính sách, người ta không chỉ tính ñến tác ñộng của yếu tố kinh tế - xã hội mà còn phải tính ñến cả các yếu tố tự nhiên

+ Chính sách nông nghiệp không chỉ tác ñộng ñến hộ nông dân, các doanh nghiệp kinh doanh nông nghiệp mà còn tác ñộng ñến cả các ngành kinh tế khác, nhất là các ngành có liên quan ñến nông nghiệp, nông thôn

+ Do ñối tượng tiếp nhận và phạm vi tác ñộng của chính sách nông nghiệp rộng, trình

ñộ của người dân ở các vùng không ñồng ñều, cho nên việc tiếp thu và thực hiện chính sách nông nghiệp không ñồng ñều giữa các ñịa phương và ngay cả giữa những nhóm người trong cùng ñịa phương

Nghiên cứu ñặc ñiểm của chính sách nông nghiệp có ý nghĩa to lớn trong việc hoạch ñịnh và triển khai thực hiện chính sách ñối với người dân trong từng vùng, ñịa phương Trong những ñiều kiện cụ thể, việc triển khai thực hiện chính sách cần ñược vận dụng sáng tạo, linh hoạt nhằm ñạt ñược cả mục tiêu về kinh tế, chính trị, xã hội và môi trường

- Mục tiêu của chính sách nông nghiệp

+ Chính sách nông nghiệp nhằm bảo ñảm cho nông nghiệp, nông thôn phát triển toàn

diện Sự phát triển toàn diện của nông nghiệp ñược thể hiện ña dạng hoá các sản phẩm nông nghiệp, vừa phát huy thế mạnh của việc sản xuất sản phẩm vừa tận dụng mọi khả năng ñể sản xuất ra nhiều loại sản phẩm ñáp ứng nhu cầu ngày càng lớn của xã hội Chính sách nông nghiệp còn nhằm kết hợp phát triển các ngành kinh tế trong nông thôn như công nghiệp, tiểu thủ công nghiệp, nông nghiệp, và thương mại dịch vụ

Trường ðại học Nông nghiệp Hà Nội – Giáo trình Chính sách Nông nghiệp ……… 8

+ Chính sách nông nghiệp nhằm mục tiêu phát triển nông nghiệp bền vững, ñược thể hiện trong tất cả các lĩnh vực kinh tế, xã hội và môi trường Trong lĩnh vực kinh tế một mặt vừa bảo ñảm tốc ñộ tăng trưởng kinh tế, vừa phải phát triển toàn diện các ngành (nông nghiệp phải cung cấp ñủ lương thực, thực phẩm cho nhu cầu tiêu dùng ngày càng tăng ở trong nước và phát huy lợi thế so sánh của các ngành hướng mạnh ra xuất khẩu) Về mặt xã hội, chính sách nông nghiệp một mặt phải tạo ra môi trường sản xuất - kinh doanh thuận lợi, mặt khác phải hướng ñến xoá ñói, giảm nghèo trong nông thôn, từng bước thực hiện sự công bằng xã hội Chính sách nông nghiệp còn hướng ñến việc bảo vệ môi trường sinh thái

+ Chính sách nông nghiệp phải bảo ñảm cho nền kinh tế phát triển ổn ñịnh, giữ vững ñộc lập chủ quyền quốc gia, an ninh chính trị và quốc phòng

1.2.3 Các loại văn bản chính sách ở Việt Nam

ngành cụ thể Nghị ñịnh thường ñịnh ra cho một thời gian dài và phát huy tác dụng trong thời gian dài ðây là loại văn bản mang tính pháp quy cao nhất, quan trọng nhất, chứa ñựng ñầy ñủ nhất tinh thần của một chính sách Nghị ñịnh ñược ban hành do Thủ tướng Chính phủ hoặc Phó Thủ tướng Chính phủ ký thay Thủ tướng

tướng Chính phủ là văn bản pháp quy về những vấn ñề tương ñối bức xúc cần ñược giải quyết trong thực tiễn Văn bản này do Thủ tướng ký, hoặc do các Phó Thủ tướng ký thay Thủ tướng

dẫn thực hiện Nghị ñịnh, Nghị quyết, Quyết ñịnh của Chính phủ Có hai loại Thông tư là Thông tư liên tịch và Thông tư riêng bộ Thông tư liên tịch là Thông tư hướng dẫn việc thực hiện Nghị ñịnh… và có liên quan ñến nhiều Bộ/Ngành ñược các Bộ/Ngành liên tịch soạn thảo

và ban hành Thông tư riêng bộ là Thông tư hướng dẫn việc thực hiện Nghị ñịnh… của một Bộ/Ngành nào ñó về việc thực hiện chính sách Thông tư do Bộ trưởng ký hoặc Thứ trưởng

ký thay Bộ trưởng

trưởng ký thay Bộ trưởng Các Quyết ñịnh của Bộ/Ngành thường ban hành kèm theo văn bản quy ñịnh cụ thể về một vấn ñề dựa trên cơ sở của Luật, Pháp lệnh, Nghị ñịnh, Nghị quyết, Quyết ñịnh và ý kiến chỉ ñạo của Thủ tướng Chính phủ

và phạm vi thi hành mà Thủ tướng Chính phủ, các Bộ/Ngành ñưa ra các chỉ thị cho các ngành, các cấp tổ chức hướng dẫn thực hiện các văn bản chính sách của Chính phủ

Trường đại học Nông nghiệp Hà Nội Ờ Giáo trình Chắnh sách Nông nghiệp ẦẦẦ 9

- Công văn: Công văn cũng là một loại văn bản của chắnh sách, do Thủ tướng Chắnh phủ hoặc các Bộ/Ngành ban hành Nội dung Công văn nhằm hướng dẫn, nêu ý kiến chỉ ựạo của cấp trên ựối với cấp dưới trong việc triển khai thực hiện các chắnh sách

Trên ựây là những loại văn bản chắnh sách ở Việt Nam Trong quá trình triển khai thực hiện, mỗi ựịa phương với ựiều kiện khác nhau, tùy theo ựặc ựiểm, ựiều kiện của mình

có thể vận dụng thực hiện chắnh sách một cách linh hoạt, nhưng không ựược trái với những quy ựịnh trong các văn bản chắnh sách ựã ựược Chắnh phủ hoặc các Bộ/Ngành ban hành

1.3 đỐI TƯỢNG, NHIỆM VỤ, NỘI DUNG VÀ PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU MÔN HỌC

1.3.1 đối tượng nghiên cứu

đối tượng nghiên cứu của môn học này là sự tác ựộng của chắnh sách tới nền nông nghiệp, bao gồm các vấn ựề sau:

- Hệ thống chắnh sách và tác ựộng của nó ựến sự phát triển nông nghiệp

- Việc hoạch ựịnh và chỉ ựạo thực hiện chắnh sách nông nghiệp hiện hành ở Việt Nam

1.3.2 Nhiệm vụ nghiên cứu

- Góp phần hệ thống hóa những vấn ựề lý luận cơ bản và thực tiễn về chắnh sách trong nông nghiệp

- Nghiên cứu những vấn ựề cần phải tiếp tục hoàn thiện trong hoạch ựịnh, chỉ ựạo thực hiện chắnh sách nông nghiệp ở Việt Nam

- Trang bị các phương pháp ựánh giá tác ựộng của một chắnh sách nông nghiệp

- đánh giá tác ựộng của hệ thống chắnh sách ựến sự phát triển nông nghiệp Việt Nam; Thấy ựược những bất cập của hệ thống chắnh sách nông nghiệp hiện hành; đưa ra các quan ựiểm giúp cho việc hoàn thiện chắnh sách, thúc ựẩy phát triển nông nghiệp

1.3.3 Nội dung nghiên cứu

Môn học gồm 2 nội dung (về lý luận và thực tiễn) ựược kết cấu thành 5 chương

Vấn ựề lý luận gồm 3 chương (Chương 1: Nhập môn; Chương 2: Hoạch ựịnh chắnh sách nông nghiệp và Chương 3: Phương pháp luận về phân tắch chắnh sách nông nghiệp)

Vấn ựề thực tiễn gồm 2 chương (Chương 4: Chắnh sách nông nghiệp ựiển hình trên thế giới và Chương 5: Chắnh sách nông nghiệp Việt Nam)

1.3.4 Phương pháp nghiên cứu

Môn học sử dụng các phương pháp chủ yếu sau:

- Phương pháp phân tắch hệ thống: phương pháp này ựược sử dụng ựể nghiên cứu chắnh sách nông nghiệp trong hệ thống chắnh sách của nền kinh tế ựất nước, sự tác ựộng của

Trường đại học Nông nghiệp Hà Nội Ờ Giáo trình Chắnh sách Nông nghiệp ẦẦẦ 10

chắnh sách nông nghiệp trong tác ựộng của hệ thống các chắnh sách kinh tế trong từng thời gian nhất ựịnh

- Phương pháp tổng hợp nhằm phân tắch làm rõ bản chất, tác ựộng của chắnh sách kinh

tế ựối với các ựối tượng chịu tác ựộng của chắnh sách

- Phương pháp mô hình hoá: phương pháp này ựược sử dụng ựể mô hình hoá các mô hình sản xuất, nhằm phân tắch làm rõ bản chất, tác ựộng của chắnh sách nông nghiệp ựối với các ựơn vị kinh tế cơ sở

- Phương pháp tối ưu (tối thiểu hoá hoặc tối ựa hoá): phương pháp này ựược sử dụng

ựể nghiên cứu hoàn thiện chắnh sách và tìm ra phương sách tác ựộng hiệu quả của chắnh sách

- Ma trận phân tắch chắnh sách: phương pháp này ựược sử dụng ựể ựánh giá tác ựộng

sự trợ giúp của Chắnh phủ ựối với nông nghiệp Phương pháp này còn cho phép nghiên cứu lợi thế so sánh trong sản xuất sản phẩm, ựể từ ựó có chắnh sách phù hợp phát triển toàn diện nông nghiệp

- Môn học còn sử dụng phương pháp thống kê mô tả, thống kê so sánh, phương pháp phân tắch chỉ số, phương pháp kịch bản và thảo luận nhómẦ ựể phân tắch, so sánh tác ựộng của chắnh sách trong các ựiều kiện khác nhau

để thực hiện các phương pháp nghiên cứu trên, sinh viên cần phải ựược truyền ựạt các bài giảng trên lớp từ giáo viên và nghe các báo cáo ngoại khoá từ các cán bộ thực tế chuyên ngành Mặt khác sinh viên phải tìm ựọc tài liệu tham khảo và tự học, thảo luận nhóm và làm tiểu luận môn học dưới sự hướng dẫn của giáo viên

Câu hỏi thảo luận

1 Nêu rõ các lý do cần thiết về sự can thiệp của Nhà nước ựối với nền kinh tế?

2 Phân tắch vai trò của Chắnh phủ trong nền kinh tế hỗn hợp?

3 Tại sao Chắnh phủ phải ựưa ra các chắnh sách nông nghiệp?

4 Phân tắch bản chất của chắnh sách nông nghiệp?

5 Trình bày ựối tượng, nhiệm vụ, nội dung và phương pháp nghiên cứu môn học?

Tài liệu tham khảo

1 Vũ đình Bách và tập thể tác giả, đổi mới và thực hiện ựồng bộ các chắnh sách, cơ chế quản lý kinh

tế, Nhà xuất bản Chắnh trị Quốc gia, Hà Nội, 1997

2 Ngô đức Cát, Vũ đình Thắng, Phân tắch chắnh sách nông nghiệp, nông thôn, Nhà xuất bản Thống

kê, Hà Nội, 2001

3 Frank Ellis, Chắnh sách nông nghiệp trong các nước ựang phát triển, Nhà xuất bản Nông nghiệp,

Hà Nội, 1995

4 Nguyễn Xuân Khoát, Các chắnh sách kinh tế vĩ mô cần thiết ựể phát triển kinh tế nông thôn, Tạp chắ

Kinh tế châu Á Thái Bình Dương, số 3 (16), tháng 9/1997

Trường đại học Nông nghiệp Hà Nội Ờ Giáo trình Chắnh sách Nông nghiệp ẦẦẦ 11

Chương 2

HOẠCH đỊNH CHÍNH SÁCH NÔNG NGHIỆP

Chương này ựề cập tới những vấn ựề lý luận cơ bản về chắnh sách như bản chất của hoạch ựịnh chắnh sách, cơ sở hoạch ựịnh chắnh sách, yêu cầu và ựiều kiện hoạch ựịnh chắnh sách, phân loại chắnh sách, công cụ và trình tự hoạch ựịnh chắnh sách, trong ựó có ựi sâu vào lĩnh vực nông nghiệp đây là những vấn ựề lý luận không thể thiếu, giúp cho người học có những nhận thức ựầy ựủ và chuẩn mực về bản chất hoạch ựịnh chắnh sách kinh tế nói chung

và chắnh sách nông nghiệp nói riêng

2.1 KHÁI NIỆM VỀ HOẠCH đỊNH CHÍNH SÁCH NÔNG NGHIỆP

Hoạch ựịnh chắnh sách có thể hiểu là quá trình hình thành và cho ban hành một chắnh sách Quá trình ựó phải trải qua một loạt hoạt ựộng kế tiếp có liên quan mật thiết với nhau từ những ý tưởng cho ra ựời một chắnh sách ựến việc lựa chọn các nội dung cần thiết trong văn bản chắnh sách, xây dựng các quy ựịnh trong văn bản chắnh sách và tổ chức triển khai thực hiện chắnh sách Tập hợp các quá trình hoạt ựộng ựó chắnh là hoạch ựịnh chắnh sách

Các hoạt ựộng trong hoạch ựịnh chắnh sách ựược chia thành các nhóm như sau: a) Nhóm hoạt ựộng ựể hình thành những ý tưởng cho ra ựời một chắnh sách; b) Nhóm hoạt ựộng

về soạn thảo những nội dung cụ thể của chắnh sách (những quy ựịnh trong văn bản chắnh sách) và c) Nhóm hoạt ựộng tổ chức ban hành chắnh sách

Những ý tưởng của một chắnh sách ựược hình thành rõ nét dần, ựầy ựủ và hoàn chỉnh dần để ựạt ựược ựiều ựó cần cần trả lời một loạt câu hỏi sau: Cần ựưa ra chắnh sách gì? Tại sao lại phải ựưa ra chắnh sách ựó trong lúc này? Mức ựộ cấp thiết của việc ban hành chắnh sách ựó? đối tượng chịu tác ựộng của chắnh sách ựó là ai? Ý nghĩa và tác dụng của chắnh sách ựó? Những mặt ựược/mất khi ban hành chắnh sách ựó? Vị trắ của chắnh sách ựó trong hệ thống chắnh sách chung như thế nào? đó là chắnh sách mục tiêu hay chắnh sách hỗ trợ? Thực chất mọi câu hỏi trên ựều tập trung vào việc giải thắch về tắnh cần thiết của chắnh sách ựó Trên cơ

sở tình hình thực tế phát triển nông nghiêp, cần ựưa ra ựược các chắnh sách nhằm cải thiện tình hình, thúc ựẩy sự phát triển của nông nghiệp Từ một khắa cạnh khác cần thấy ựược các ựiều kiện bảo ựảm cho việc thực thi chắnh sách ựó Các ý tưởng cho ra ựời một chắnh sách thường bắt nguồn từ chiến lược phát triển kinh tế nói chung, ựịnh hướng và tạo ựiều kiện thuận lợi cho nông nghiệp phát triển trong guồng máy vận hành chung của nền kinh tế Khi ựưa ra những ý tưởng bao giờ người ta ựã cân nhắc ựến sự thành công và rủi ro của một chắnh sách

Việc hình thành nên các ý tưởng có ý nghĩa ựịnh hướng quyết ựịnh ựối với sự thành bại của một chắnh sách Thông thường các ý tưởng ựó ựược hình thành do cân nhắc, lựa chọn của Chắnh phủ thông qua tư vấn của ựội ngũ chuyên gia hoạch ựịnh chắnh sách Vì vậy trình

ựộ uyên bác và bề dầy kinh nghiệm thực tế của các chuyên gia cũng như tầm nhìn của Chắnh

Trường đại học Nông nghiệp Hà Nội Ờ Giáo trình Chắnh sách Nông nghiệp ẦẦẦ 12

phủ là những yếu tố cơ bản bảo ựảm sự thành công trong việc ựưa ra các ý tưởng ựúng ựắn của một chắnh sách

Tinh thần của các ý tưởng của chắnh sách ựược phản ảnh trong nội dung cụ thể của chắnh sách, ựược Hội ựồng Chắnh phủ xem xét thông qua với sự ựảm nhận soạn thảo bởi các chuyên gia hoạch ựịnh chắnh sách Các nội dung ựó ựược thể hiện thành những quy ựịnh trong các ựiều khoản cụ thể ựối với từng văn bản chắnh sách

Nội dung cụ thể của một chắnh sách bao gồm các vấn ựề sau: Những mục tiêu cần ựạt

ựược của chắnh sách (bao gồm cả mục tiêu dài hạn và mục tiêu ngắn hạn) và các ựiều khoản

quy ựịnh trong văn bản đó là các quy ựịnh mang tắnh pháp lý trong khuôn khổ của chắnh sách, là cơ sở pháp lý cho việc giải quyết các vấn ựề nảy sinh trong thực tế Bên cạnh các quy ựịnh về ựịnh tắnh, trong một số ựiều khoản cụ thể có thể có các quy ựịnh về ựịnh lượng Các quy ựịnh này phải thực sự chuẩn mực, ựại diện cho lợi ắch chung và ựược sắp xếp theo một trật tự logic Vì các quy ựịnh này ảnh hưởng trực tiếp ựến lợi ắch kinh tế của các ựối tượng thực hiện chắnh sách nên cần hết sức thận trọng khi cân nhắc, không ựược tuỳ tiện trong việc ựưa ra các quy ựịnh và mức ựộ ựịnh lượng trong các quy ựịnh Trong khi lựa chọn, tắnh toán cần có những dự tắnh cho tương lai sau khi ban hành chắnh sách điều quan trọng là phải dự báo ựược sự phản ứng nhạy cảm của các ựối tượng thực hiện chắnh sách ựối với các quy ựịnh

ựó, tức là phải ựưa ra những quy ựịnh có tác dụng thiết thực ựể chắnh sách ựi vào cuộc sống

Ngoài ra trong các văn bản chắnh sách còn có các quy dịnh về đối tượng chịu tác ựộng của chắnh sách và điều khoản thi hành, nói rõ cách tổ chức thực hiện chắnh sách Trong một số

chắnh sách có thể có quy ựịnh về bãi bỏ một số quy ựịnh không thắch hợp ựã ban hành trước

ựó

Sau khi ựã có văn bản chắnh sách, việc làm tiếp theo không kém phần quan trọng là tổ chức ban hành và chỉ ựạo thực hiện chắnh sách ựó như thế nào Hoạt ựộng này sẽ ựưa chắnh sách vào cuộc sống Làm cho các ựối tượng hiểu ựược tinh thần của chắnh sách và thực hiện ựúng chắnh sách là yêu cầu cuối cùng của hoạt ựộng này Trong chừng mực nhất ựịnh có thế thấy ngay ựược tác ựộng của chắnh sách qua phản ứng nhạy cảm của các ựối tượng thực hiện chắnh sách đương nhiên hoạt ựộng này liên quan tới sự hiểu biết và trình ựộ chỉ ựạo thực hiện chắnh sách của người chỉ ựạo Nhóm hoạt ựộng này bao gồm một loạt các công việc cụ thể như a) Xác ựịnh vị trắ của chắnh sách mới công bố trong hệ thống chắnh sách nói chung; b) Xác ựịnh hiệu lực của chắnh sách về mặt thời gian; c) Xác ựịnh ựối tượng chịu tác ựộng của chắnh sách; d) Quy ựịnh nhiệm vụ của các Bộ/Ngành chức năng trong việc hướng dẫn thực hiện chắnh sách; e) Tổ chức mạng lưới các cơ quan chức năng trong việc chỉ ựạo thực hiện chắnh sách; f) Tổ chức triển khai cho các ựối tượng của chắnh sách hiểu biết và thực hiện tốt chắnh sách và g) Chế tài xử lý các trường hợp vi phạm chắnh sách

Trường đại học Nông nghiệp Hà Nội Ờ Giáo trình Chắnh sách Nông nghiệp ẦẦẦ 13

2.2 CĂN CỨ HOẠCH đỊNH CHÍNH SÁCH NÔNG NGHIỆP

2.2.1 định hướng phát triển lâu dài của nông nghiệp

Chắnh sách là một công cụ ựắc lực của Chắnh phủ trong việc tổ chức quản lý ựiều khiển sự phát triển nền kinh tế Chắnh phủ không thể phó mặc sự phát triển tuỳ tiện tự ựiều chỉnh của nền kinh tế nói chung và nông nghiệp nói riêng Nông nghiệp cần ựược phát triển theo những mục tiêu dài hạn đó là cơ sở trước tiên và là mục tiêu theo ựuổi của chắnh sách nông nghiệp Mục tiêu chiến lược phát triển nông nghiệp tuỳ thuộc vào quan ựiểm phát triển kinh tế của từng nước Trước ựây có những nước xem nhẹ vai trò của nông nghiệp, phần lớn nông sản phẩm tiêu dùng trong nước là do nhập khẩu gây nên những hậu quả to lớn về kinh

tế - xã hội - môi trường, trong khi ựó những nước khác lại coi nông nghiệp là một bộ phận không thể thiếu của nền kinh tế quốc dân Theo ựó là các chắnh sách khác nhau ựối với nông nghiệp Ngày nay ở hầu hết các nước, sự phát triển nông nghiệp nông thôn ựược quan tâm hơn và trở thành chiến lược phát triển của mỗi quốc gia Ở những nước ựang phát triển, mặc

dù hiệu quả sản xuất nông nghiệp thấp nhưng các Chắnh phủ vẫn theo ựuổi những mục tiêu rất khó khăn ựối với nông nghiệp là an ninh lương thực, cung cấp nguyên liệu cho công nghiệp

và ựặc sản cho xuất khẩu Ngược lại nông nghiệp chỉ chiếm tỷ trọng nhỏ bé trong cơ cấu GDP của những nước phát triển (mặc dù ở những nước này nông nghiệp ựược phát triển ở trình ựộ cao) Tập trung sức phát triển nông nghiệp, ựưa nông nghiệp thoát khỏi tình trạng lạc hậu, ựộc canh lúa, tự cấp tự túc, tiến tới một nền nông nghiệp hàng hoá ựa canh, chuyên môn hoá, hiện ựại, hiệu quả cao là chủ trương phát triển lâu dài ở nước ta

2.2.2 Thực trạng về những vấn ựề cần tháo gỡ ựối với sản xuất nông nghiệp

Ngoài ựịnh hướng cho sự phát triển lâu dài, chắnh sách thường xuyên phải tháo gỡ những khó khăn cản trở sự phát triển bình thường của nền kinh tế, nhất là ựối với nông nghiệp (phải thường xuyên chịu tác ựộng của tự nhiên và thị trường do tắnh cung muộn của nó) Chắnh sách nông nghiệp vừa phải giải quyết các vấn ựề về kinh tế, vừa ựụng ựến các ngóc ngách trì trệ của ựời sống kinh tế - xã hội nông thôn Muốn tạo nên sự hoà nhập của nông dân vào quĩ ựạo của cuộc sống sôi ựộng, cần từng bước liên tiếp có những chắnh sách cải tạo phong tục, tập quán sản xuất lạc hậu, tâm lý tư hữu của người tiểu nông Tất cả những ựiều ựó không thể giải quyết dứt ựiểm ở một vài chắnh sách trong ngắn hạn vì những quan hệ kinh tế thị trường thường mâu thuẫn với cách nghĩ, cách làm truyền thống mang nặng tắnh trì trệ Từ ựó các chắnh sách ựưa ra cần dựa vào các vấn ựề nảy sinh cần giải quyết ựể thúc ựẩy sự vật phát triển

2.2.3 Ảnh hưởng của các tác ựộng khách quan

Nông nghiệp chịu tác ựộng lớn của các ựiều kiện ngoại cảnh ựiển hình như ựiều kiện

tự nhiên, chiến tranh và sản lượng nước ngoài

điều kiện tự nhiên có thể là Ộmưa thuận gió hoàỢ, cũng có thể là thiên tai Theo ựó là mùa màng bội thu hay kết quả sản xuất bấp bênh, tình trạng dư thừa hay khan hiếm về nông

Trường ðại học Nông nghiệp Hà Nội – Giáo trình Chính sách Nông nghiệp ……… 14

sản phẩm Sự bất lực của nông dân trước thiên tai hay rủi ro của thị trường ñều là những bất lợi, ñòi hỏi sự có mặt của các chính sách hỗ trợ nông nghiệp Từ ñó tình trạng diễn biến phức tạp của ñiều kiện tự nhiên trở thành một căn cứ không thể không tính ñến khi ñưa ra các chính sách về nông nghiệp, ñặc biệt là các chính sách tăng cường cơ sở hạ tầng cho nông nghiệp và các chính sách hỗ trợ khác ñối với nông dân

Chiến tranh gây ảnh hưởng lớn ñến cục diện phát triển kinh tế của ñất nước Chiến tranh có thể ñem lại thuận lợi cho một số nước nhưng cũng có thể gây nên những thiệt hại to lớn ñối với một số nước khác Chẳng hạn trong khi Mỹ sa lầy vào các cuộc chiến tranh xâm lược ở miền Nam Việt Nam và miền Nam Triều Tiên thì Nhật Bản ñã sử dụng 2 cuộc chiến tranh này như những “ngọn gió thần” cho nền kinh tế của mình Các cuộc chiến tranh của ngoại bang ñối với Việt Nam ñã gây bao tổn hại về sức người, sức của và ñể lại những hậu quả nặng nề cho ñất nước và sự phân tán về nhiệm vụ chiến lược… là những mất mát mà Việt Nam ñã phải gánh chịu Một loạt chính sách thời chiến ñã ñược ban hành trong thời gian chiến tranh vẫn còn ảnh hưởng mãi về sau này trong quá trình phát triển kinh tế của ñất nước

Ngoại thương có vai trò to lớn trong quá trình phát triển kinh tế, nhất là ñối với những nền kinh tế hội nhập cao vì kinh tế của các nước hội nhập ñều là một mắt xích trong hệ thống kinh tế thế giới, từ ñó mỗi một biến ñộng về kinh tế, chính trị trên thế giới ñều trực tiếp ảnh hưởng ñối với một nền kinh tế mở Thông thường các nước nhược tiểu phải dùng các chính sách cưỡng lại sức ép của ngoại thương, bảo hộ sản xuất trong nước, còn các nước có nền kinh tế hùng mạnh thường dùng ngoại thương ñể chèn ép các nước yếu kém “Sự kiện 11/9”, cuộc khủng hoảng tài chính của Nhật Bản, Mỹ gần ñây, cuộc khủng hoảng kinh tế thế giới hiện nay ñều gây nên sự tổn hại của kinh tế thế giới và khu vực

2.2.4 Sức mạnh kinh tế của ñất nước

Sức mạnh kinh tế của ñất nước thể hiện ở sự vững mạnh về cơ sở hạ tầng, sự dồi dào của nguồn ngân sách Nhà nước, nguồn dự trữ sản phẩm, vật tư và ngoại tệ mạnh cũng như quy mô GDP của ñất nước Chính phủ sử dụng sức mạnh kinh tế như một công cụ hữu hiệu trong việc cải biến nền kinh tế và thực hiện những nhiệm vụ chiến lược (trong ñó có nông nghiệp) và hỗ trợ cho sản xuất, ñặc biệt ñối với nông nghiệp Chính phủ Nhật Bản ñã rất thành công trong việc sử dụng chính sách giá cả ñể giải quyết vấn ñề lương thực nhờ có tiềm lực kinh tế to lớn, Chính phủ các nước phát triển thường áp dụng chính sách trợ giá rất có hiệu lực ñối với nhiều loại nông sản , trong khi ñó hỗ trợ phần nào qua chính sách giá sàn của Chính phủ Việt Nam mới chỉ áp dụng ñối với một sản phẩm có ý nghĩa quốc kế dân sinh (là thóc gạo)

2.2.5 Khả năng tiếp nhận chính sách của các ñối tượng chịu tác ñộng

Mọi chính sách ñưa ra ñều nhằm ñáp ứng yêu cầu phát triển sản xuất nên có thể nói rằng thành công của một chính sách thể hiện ở sự hưởng ứng tích cực của các ñối tượng chịu

Trường ðại học Nông nghiệp Hà Nội – Giáo trình Chính sách Nông nghiệp ……… 15

tác ñộng Trên thục tế có rất nhiều kiểu phản ứng với chiều hướng và mức ñộ khác nhau của các ñối tượng chịu tác ñộng ðiều ñó trước hết tuỳ thuộc vào sự thoả mãn lợi ích vật chất của các chủ thể Tuy nhiên không một chính sách nào có thể ñáp ứng ñầy ñủ nhu cầu mong muốn của mọi tầng lớp nhân dân trong xã hội ðiều quan trọng là sự ñáp ứng lợi ích của cộng ñồng như thế nào và một chính sách chỉ ñược chấp nhận khi thoả mãn lợi ích của các cá thể trên cơ

sở lợi ích kinh tế to lớn của ñất nước vì nó tạo nên tình trạng ổn ñịnh trong quá trình phát triển kinh tế Từ một giác ñộ khác, trình ñộ dân trí cũng ñược xem là một căn cứ quan trọng trong quá trình hoạch ñịnh chính sách vì nó giúp người dân hiểu và có những quyết ñịnh hợp lý ñúng ñắn ñối với chính sách của Chính phủ Vì vậy cần dự báo khả năng tiếp nhận chính sách của các ñối tượng chịu tác ñộng ñể ñưa ra các chính sách với những nội dung và mức ñộ quy ñịnh phù hợp

2.2.6 Trình ñộ phát triển của kỹ thuật và công nghệ

Yếu tố cơ bản ảnh hưởng ñến sức sản xuất trong nông nghiệp là kỹ thuật Vì vậy hệ thống chính sách ñương thời phải tiếp cận ñược trình ñộ kỹ thuật và công nghệ Các chính sách cải biến nông nghiệp không thể không phát huy vai trò của kỹ thuật và công nghệ nhưng cũng không thể phiêu lưu áp ñặt trong khi kỹ thuật và công nghệ còn ở trình ñộ non kém

2.3 YÊU CẦU CỦA CHÍNH SÁCH NÔNG NGHIỆP

Trước hết tính khoa học của chính sách thể hiện ở quan ñiểm tiến bộ trong văn bản chính sách Tính khoa học yêu cầu chính sách phải ñáp ứng xu hướng phát triển tiến bộ của nông nghiệp, phải hướng nền nông nghiệp vào “quĩ ñạo” phát triển theo quy luật khách quan của nó, tránh áp ñặt của các ý tưởng chủ quan duy ý chí không dựa trên cơ sở khoa học ñúng ñắn Thực tế

ñã chứng tỏ rằng mọi việc làm trái quy luật ñều gây nên những hậu quả khôn lường

Tính khoa học còn thể hiện ở sự chặt chẽ trong các văn bản chính sách Các ñiều khoản trong văn bản phải ñược trình bày rõ ràng, ñược sắp xếp theo một trật tự logic Sự ngắn gọn, dễ hiểu là yêu cầu cần thiết ñối với một văn bản chính sách Nếu văn bản không rõ ràng,

Trường ðại học Nông nghiệp Hà Nội – Giáo trình Chính sách Nông nghiệp ……… 16

người ta có thể vì hiểu sai mà vô tình vi phạm chính sách, và cũng không loại trừ khả năng một số người cố tình lợi dụng các “kẽ hở” trong văn bản chính sách ñể mưu cầu lợi ích riêng của mình, làm phương hại ñến lợi ích cộng ñồng

Tính khoa học có thể ñược coi là ñịnh hướng ý tưởng của một chính sách và chi phối toàn bộ các khâu trong quá trình hoạch ñịnh chính sách

2.3.2 Tính thực tiễn

Một chính sách ñưa ra không thể tách rời với thực tiễn cuộc sống Chính sách phải phù hợp với tình hình thực tiễn là một yêu cầu bảo ñảm cho tính khả thi của nó Thực tiễn nông nghiệp cần ñược cải biến qua các chính sách nông nghiệp, tức là các chính sách nông nghiệp phải bắt nguồn từ việc giải quyết các vấn ñề nảy sinh trong thực tiễn Tính thực tiễn ñòi hỏi phải vận dụng sáng tạo những kinh nghiệm phong phú từ những hoàn cảnh thực tế khác nhau, không thể rập khuôn máy móc trong khi giải quyết vấn ñề Tính thực tiễn giúp cho việc phát huy nội lực sẵn có cho phát triển sản xuất nông nghiệp, làm cho các quy ñịnh trong văn bản chính sách sát với tình hình thực tế Xa rời thực tế (hay lý thuyết xuông) sẽ gây khó khăn trong chỉ ñạo thực hiện và không mang lại kết quả hoạt ñộng thiết thực Trong ñiều kiện kinh

tế hội nhập phải rất chú ý khi vận dụng kinh nghiệm từ bên ngoài và trong ñiều kiện chuyển sang nền kinh tế thị trường phải kiên quyết ñoạn tuyệt với tư tưởng chủ quan duy ý chí

2.3.3 Tính quần chúng

Chính sách ñưa ra vì lợi ích của quần chúng, cần ñược sự hưởng ứng của ñông ñảo quần chúng Quần chúng sẽ hưởng ứng cao khi nguyện vọng của họ ñược ñáp ứng và từ chối tiếp nhận khi thấy chính sách ñó không ñem lại lợi ích gì cho họ Tập hợp ñược sức mạnh của quần chúng là mong muốn của Chính phủ Với các phản ứng tích cực, sức mạnh ñó có thể

“dời non lấp biển”, nhưng sự hờ hững của quần chúng cũng là những ñiều ñáng sợ, tạo nên sức ỳ, làm kéo dài tình trạng trì trệ của nền kinh tế “Dân biết, dân ñề xuất, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra và dân hưởng” phải trở thành phương châm hành ñộng trong việc xây dựng và chỉ ñạo thực hiện chính sách Phát huy vai trò của quần chúng sẽ tăng thêm sự gắn bó giữa Nhà nước và nhân dân, quần chúng có thể vượt qua khó khăn và tiếp tục tin tưởng vào chính

sách, còn nếu ñể dân”ñứng ngoài cuộc” thì không bao giờ xoay chuyển ñược tình hình

2.3.4 Tính ñồng bộ

Một vấn ñề thực tế thường ñược giải quyết qua một hệ thống chính sách và việc chỉ ñạo thực hiện một chính sách thường liên quan tới nhiều Bộ/Ngành Vì vậy cần nhìn nhận một cách toàn diện ñể có hệ thống chính sách phù hợp… và cần có sự nhất quán trong chỉ ñạo của các Bộ/Ngành có liên quan ñối với ở tất cả các nội dung, các công ñoạn trong từng thời ñiểm… của một chính sách

Trường ðại học Nông nghiệp Hà Nội – Giáo trình Chính sách Nông nghiệp ……… 17

Sự cân nhắc kỹ lưỡng về một hệ thống chính sách ban hành cũng như việc xác ñịnh rõ ràng chức năng, nhiệm vụ của các Bộ/Ngành và cơ chế kết hợp giữa các Bộ/Ngành trong quá trình hoạch ñịnh, chỉ ñạo thực hiện chính sách là những bảo ñảm cần thiết cho tính ñồng bộ của chính sách

2.3.5 Tính thời ñiểm

Việc ban hành chính sách ñúng thời ñiểm là một yêu cầu tình thế Mỗi chính sách dù tiến bộ ñến ñâu cũng chỉ thích hợp cho những thời kỳ nhất ñịnh và nó sẽ mất ñi tác dụng vào những thời gian không thích hợp Nếu cho ra ñời quá sớm, các ñiều kiện thực hiện chính sách chưa có, dân chúng chưa sẵn sàng hưởng ứng thì chính sách ñó “có phát mà không có ñộng” , còn nếu chậm cho ra ñời một chính sách cần thiết sẽ làm cho tình trạng trì trệ kéo dài, làm mất ñi các cơ hội trong phát triển kinh tế Vậy thế nào là ñúng thời ñiểm khi cho ra ñời một chính sách? Yêu cầu ở ñây không phải là cần ban hành thường xuyên các chính sách mỗi khi có một hiện tượng kinh tế xảy ra Một chính sách mới chỉ xuất hiện khi các ñiều kiện

ra ñời của nó ñã chín muồi và chính sách mới ra ñời sẽ có tác ñộng làm xoay chuyển tình hình Sự ñúng ñắn về thời ñiểm ban hành chính sách chỉ ñược ñánh giá sau khi chính sách ñó ñược ban hành nên cần thận trọng

Mặc dù sự chuyển biến của nông nghiệp thường chậm hơn so với các lĩnh vực khác, nhiều chính sách kinh tế không phát huy tức thì nhưng ban hành chính sách ñúng thời ñiểm sẽ ñáp ứng kịp thời yêu cầu của sản xuất nông nghiệp, ñặc biệt là các chính sách giá trần ñối với vật tư kỹ thuật nông nghiệp và chính sách giá sàn ñối với nông sản ðối với một số chính sách cần lựa chọn thời gian ban hành phù hợp với thời vụ sản xuất nông nghiệp

2.3.6 Tính hoàn thiện

Hoàn thiện chính sách là một vấn ñề tất yếu bởi những lý do sau:

- Một chính sách chỉ phát huy tác dụng trong những ñiều kiện cụ thể, khi ñiều kiện kinh tế xã hội biến ñổi cần có các chính sách khác thay thế Như vậy một chính sách chỉ có thể giải quyết một khâu trong một chuỗi liên tiếp các khâu cần giải quyết

- Có thể phải ñiều chỉnh những ñiều chưa thực sự chuẩn mực trong một số văn bản chính sách (rút gọn, bổ sung, ñiều chỉnh mức ñộ )

- Cần giải quyết những vấn ñề mới nảy sinh trong quá trình thực hiện chính sách Nội dung hoàn thiện của chính sách là:

- ðiều chỉnh (thêm, bớt các ñiều khoản, thay ñổi mức ñộ quy ñịnh hay sửa lại văn phong…) trong các văn bản chính sách ñã ban hành

- Bãi bỏ một số văn bản hoặc một số quy ñịnh ñã ban hành khi thấy chúng không cần thiết

- Ban hành chính sách mới

Trường ðại học Nông nghiệp Hà Nội – Giáo trình Chính sách Nông nghiệp ……… 18

ðể hoàn thiện chính sách cần có sự phân tích, rà sóat tính phù hợp của hệ thống văn bản chính sách ñã ban hành, ñưa những quan ñiểm tiến bộ mới vào trong các ý tưởng chính sách, hợp lý các quy ñịnh trong các văn bản chính sách

2.4 ðIỀU KIỆN ðỂ HOẠCH ðỊNH CHÍNH SÁCH NÔNG NGHIỆP

2.4.1 Trình ñộ hoạch ñịnh chính sách

ðể hoạch ñịnh một chính sách, Chính phủ cần có sự tư vấn của ñội ngũ chuyên gia có năng lực và dày dạn kinh nghiệm ðội ngũ chuyên gia sẽ tư vấn cho Chính phủ về việc xác ñịnh toàn bộ tinh thần, nội dung và phương án triển khai chỉ ñạo thực hiện chính sách trên cơ

sở phân tích các thông tin có liên quan Xét trên ý nghĩa ñó, năng lực của ñội ngũ chuyên gia

là vấn ñề vô cùng quan trọng Các chuyên gia phân tích chính sách cần ñược kinh qua các lớp ñào tạo cơ bản, trải qua thực tiễn nghiên cứu phân tích chính sách ðội ngũ chuyên gia thường ñược lựa chọn trong các viện nghiên cứu và có thể trưng tập ngắn hạn tạm thời từ các cơ quan, trường ñại học ðội ngũ chuyên gia có nhiệm vụ tập hợp và phân tích các thông tin có liên quan ñể soạn thảo những văn bản chính sách ñể trình xét

Từ các văn bản ñược soạn thảo bởi các chuyên gia, Hội ñồng Chính phủ hay các Bộ/Ngành (tuỳ theo loại văn bản) xem xét và ra quyết ñịnh ban hành chính sách Như vậy một mặt Chính phủ ñã khai thác ñược trình ñộ từ các chuyên gia, mặt khác chịu trách nhiệm tối cao

về các quy ñịnh trong các văn bản và ban hành chính sách Nếu trình ñộ chuyên gia cao có thể

tư vấn cho ra ñời những chính sách ñúng Nếu Chính phủ có quan ñiểm tiến bộ, tầm nhìn xa, tiếp thu có chọn lọc tư vấn của chuyên gia, sẽ cho ban hành những chính sách có giá trị Như vậy trình ñộ của ñội ngũ chuyên gia, quan ñiểm và tầm nhìn của Chính phủ là các yếu tố quyết ñịnh ñến việc hoạch ñịnh chính sách Có thể nói rằng trong lĩnh vực hoạch ñịnh chính sách, ñất nước ñã “trao vận mệnh” của mình cho Chính phủ và Chính phủ lại rất cần tư vấn của ñội ngũ chuyên gia

2.4.2 Sức mạnh vật chất của nền kinh tế

ðể tránh rơi vào tình trạng “lực bất tòng tâm” cần có các yếu tố vật chất cần thiết cho việc triển khai thực hiện một chính sách Chính sách chỉ có thể trở thành hành ñộng của quần chúng khi có những ñiều kiện vật chất ñể thực hiện nó Nếu không có các ñiều kiện vật chất cần thiết, chính sách ñó sẽ thất bại, thậm chí làm cho tình trạng trở nên gay gắt thêm Chẳng hạn khi ñịnh ra chính sách giá trần ñối với vật tư kỹ thuật nông nghiệp, Nhà nước cần có một khối lượng vật tư lớn ñể làm hạ giá thị trường Nếu lượng vật tư ñó không ñủ kiểm soát thị trường, lập tức sẽ bị các nhà ñầu cơ lợi dụng và người mua hàng (nông dân) phải chịu giá ñầu

cơ cao hơn mức giá thị trường trước khi ban hành chính sách giá trần

Từ phân tích trên cho thấy không thể thiếu một trong hai ñiều kiện về hoạch ñịnh chính sách và mức ñộ hoàn tất của các ñiều kiện ñó sẽ bảo ñảm về mức ñộ kết quả hoạch ñịnh chính sách

Trường đại học Nông nghiệp Hà Nội Ờ Giáo trình Chắnh sách Nông nghiệp ẦẦẦ 19

2.4.3 Trình ựộ dân trắ

Từ góc nhìn thuộc về xã hội, trình ựộ dân trắ có thể ựược hiểu là sự nhận thức về chắnh sách và ý thức chấp hành luật pháp của người dân đó là yếu tố vô cùng quan trọng bảo ựảm cho một chắnh sách ựược thực hiện Chắnh sách ựặt ra dựa trên cơ sở trình ựộ dân trắ và ựến lượt mình trình ựộ dân trắ giúp cho việc thực thi chắnh sách một cách trọn vẹn Người có trình

ựộ dân trắ cao sẽ có nhận thức xã hội ựúng ựắn, hiểu biết về chắnh sách sẽ rõ ràng Người có ý thức chắnh trị tốt sẽ có nhận thức ựầy ựủ về lợi ắch của cộng ựồng và theo ựó là các quyết ựịnh

có tắnh chuẩn mực, có thể tự cùng nhau giải quyết các vấn ựề tranh chấp trong nội bộ dân cư, tạo ựiều kiện thuận lợi cho cộng ựồng trong quá trình thực hiện chắnh sách

Trong nông nghiệp dân trắ thấp không chỉ xét ở góc ựộ trình ựộ văn hoá của cư dân nông thôn thấp mà trong nông thôn còn tồn tại nhiều phong tập tục lạc hậu và tắnh tiếp cận của cư dân nông thôn ựối với các vấn ựề kinh tế còn nhiều hạn chế, tầm nhìn của người dân hạn hẹp nên vấn ựề dân trắ trong nông nghiệp rất phức tạp

2.5 PHÂN LOẠI CHÍNH SÁCH NÔNG NGHIỆP

Chắnh sách hỗ trợ chắnh là những can thiệp có lợi cho nông nghiệp từ Chắnh phủ Bằng chắnh sách hỗ trợ, Chắnh phủ ựã tạo nên sự ổn ựịnh về sản xuất và ựời sống trong nông nghiệp nông thôn, tức là chắnh sách hỗ trợ góp phần tháo gỡ khó khăn cho nông nghiệp, ựặc biệt là về vốn, kỹ thuật và tiêu thụ sản phẩm, góp phần giải quyết những vướng mắc trước mắt cản trở hoặc gây khó khăn cho sản xuất nông nghiệp Thành công của chắnh sách hỗ trợ sẽ làm cho nông nghiệp thoát khỏi tình trạng bế tắc trước mắt, trở lại thế cân bằng, tạo ựà thuận lợi cho các bước phát triển tiếp theo Trong nông nghiệp chắnh sách hỗ trợ thường ựược áp dụng khi mùa màng thất bát, khi hàng hoá bị khê ựọng và nhất là ựối với các ựối tượng nghèo ựói Vì vậy chắnh sách hỗ trợ thường ựược sự hưởng ứng cao của nông dân Tuy nhiên nếu duy trì lâu dài chắnh sách hỗ trợ sẽ gây tâm lý dựa dẫm trông chờ của nông dân, làm tê liệt ựộng lực phát triển kinh tế

Trường ðại học Nông nghiệp Hà Nội – Giáo trình Chính sách Nông nghiệp ……… 20

2.5.2 Theo thời gian

Theo thời gian có thể phân các chính sách nông nghiệp thành các chính sách dài hạn

và ngắn hạn

Các chính sách dài hạn thường giải quyết các mục tiêu phát triển dài hạn của nông nghiệp như các mục tiêu phát triển lâu dài của nông nghiệp hay xây dựng cơ sở hạ tầng cho sản xuất, chế biến và tiêu thụ nông sản Chính sách dài hạn là vô cùng quan trọng, giúp ñịnh hướng cho sự phát triển của nông nghiệp hay tạo ñiều kiện vật chất cho các bước phát triển tiếp theo của nông nghiệp Chính sách dài hạn trong nông nghiệp liên quan tới cả lĩnh vực kinh tế, xã hội và môi trường Không có chính sách dài hạn nền nông nghiệp khó có thể phát triển bền vững và hiệu quả

Chính sách ngắn hạn áp dụng trong một thời gian ngắn, thường thực hiện từng bước của chính sách dài hạn hay giải quyết những khó khăn vướng mắc trước mắt trong từng khâu, từng thời gian ngắn tạo nên tình trạng ổn ñịnh tạm thời cho nông nghiệp Trong chừng mực nhất ñịnh chính sách ngắn hạn có thể góp phần ñiều chỉnh các mục tiêu ñặt ra trong dài hạn

2.5.3 Theo nội dung

Theo nội dung có thể kể ñến các nhóm chính sách với sự phân chia khá ña dạng như sau:

- Nhóm chính sách về ñầu tư cho sản xuất nông nghiệp như tăng cường cơ sở hạ tầng trong nông nghiệp và nông thôn

- Nhóm chính sách về quan hệ sử dụng các yếu tố sản xuất trong nông nghiệp (chính sách ñất ñai, chính sách tín dụng, chính sách khuyến nông, chính sách áp dụng tiến bộ kỹ thuật hay công nghệ, chính sách giải quyết việc làm, chính sách sử dụng tài nguyên môi trường )

- Nhóm chính sách về cung ứng các yếu tố ñầu vào cho sản xuất nông nghiệp như chính sách cung ứng vật tư kỹ thuật nông nghiệp (phân hoá học, thuốc trừ sâu, thức ăn gia súc, thuốc thú y, các chất kích thích sinh trưởng và phát dục của cây trồng, vật nuôi )

• Nhóm chính sách bảo hiểm giống cây trồng, vật nuôi

• Nhóm chính sách bảo hiểm mùa màng

• Nhóm chính sách marketing và tiêu thụ sản phẩm nông nghiệp

• Nhóm chính sách hỗ trợ sản xuất nông nghiệp như chính sách giá trần, chính sách giá sàn, chính sách xoá ñói giảm nghèo

• Nhóm chính sách về phát triển các hình thức liên kết kinh tế trong nông nghiệp như chính sách phát triển hợp tác xã, chính sách phát triển kinh tế trang trại, chuyển dịch cơ cấu kinh tế

• Nhóm chính sách ñổi mới cơ chế quản lý kinh tế trong nông nghiệp

Trường ðại học Nông nghiệp Hà Nội – Giáo trình Chính sách Nông nghiệp ……… 21

2.5.4 Theo ñối tượng tác ñộng

Theo ñối tượng tác ñộng có thể thấy ñó là các chính sách tác ñộng vào từng tác nhân trong nền kinh tế như nông hộ, chủ trang trại, chủ doanh nghiệp, người nghèo Các chính sách này thường quan tâm tới việc ñiều chỉnh lợi ích vật chất giữa các tác nhân hay mang tính

hỗ trợ giải quyết những khó khăn cho các ñối tượng chịu tác ñộng của chính sách

2.5.5 Theo phạm vi tác ñộng

Theo phạm vi tác ñộng có thể thấy từ rất nhiều khía cạnh về thời gian, không gian, nội dung, ñối tượng tác ñộng Các khía cạnh khác ñã thấy ở các cách phân loại trên, phạm vi vùng không gian ñược giới hạn theo vùng (ñồng bằng, ven ñô, ven biển, miền núi ) hay toàn quốc, phạm vi xét cho các lĩnh vực ñược giới hạn theo các khâu của quá trình sản xuất (sản xuất, chế biến hay tiêu thụ nông sản ) Trên thực tế mỗi chính sách có giới hạn tác ñộng khác nhau

2.6 CÔNG CỤ ðỂ HOẠCH ðỊNH CHÍNH SÁCH NÔNG NGHIỆP

ðể hoạch ñịnh chính sách nông nghiệp cần sử dụng tổng hợp các công cụ (như ñội ngũ chuyên gia, phương tiện, trang thiết bị thông tin, hệ thống văn bản ñịnh hướng ), trong ñó chức năng của từng loại công cụ ñược phát huy một cách ñầy ñủ và ñược kết hợp tốt trong quá trình sử dụng

ðội ngũ chuyên gia là một loại công cụ ñặc biệt, là bộ phận tư vấn quan trọng của Chính phủ trong quá trình hoạch ñịnh chính sách vừa có chức năng tư vấn, vừa là người phản biện (từ việc hình thành nên một chính sách ñến việc xây dựng các văn bản chính sách với những quy ñịnh cụ thể và việc tổ chức triển khai chỉ ñạo thực hiện chính sách) Trình ñộ thành thạo của ñội ngũ chuyên gia (trình ñộ uyên bác về chuyên môn và sự dày dạn kinh nghiệm trong thực tế) là yếu tố quyết ñịnh ñến việc sử dụng các công cụ khác Chuyên gia chính sách thường ñược tập trung ở các viện nghiên cứu chiến lược chính sách của các Bộ Tuỳ theo từng chính sách, Chính phủ có thể sử dụng các chuyên gia trong nước hay quốc tế Ngoài ñội ngũ chuyên gia, trong chừng mực nhất ñịnh một số cán bộ chuyên môn có thể ñược huy ñộng cho các công việc cần thiết trong quá trình hoạch ñịnh chính sách

Phương tiện, trang thiết bị thông tin làm tăng hiệu quả làm việc của ñội ngũ chuyên gia Trong "thời ñại thông tin" hệ thống trang thiết bị thông tin là một loại công cụ lợi hại ñược các chuyên gia sử dụng có hiệu quả trong việc tập hợp, phân loại và cập nhật nhanh chóng những thông tin cần thiết và xây dựng nững “kịch bản” cho việc phân tích và hoạch ñịnh chính sách

Hệ thống văn bản ñịnh hướng (như Văn kiện của ðảng Cộng sản Việt Nam, Luật của Quốc hội), các tài liệu về lý luận và phân tích chính sách (tài liệu thứ cấp), các tài liệu khảo sát Hệ thống văn bản tài liệu sẽ giúp cho các chính sách mang tính thực tiễn hơn

Trường ðại học Nông nghiệp Hà Nội – Giáo trình Chính sách Nông nghiệp ……… 22

2.7 TRÌNH TỰ HOẠCH ðỊNH CHÍNH SÁCH NÔNG NGHIỆP

2.7.1 Thu thập và xử lý thông tin

ðây là bước ñầu tiên rất quan trọng Sự ñầy ñủ về các thông tin ñồng thời là ñiều kiện cần cho việc phân tích tình hình Khi hoạch ñịnh chính sách, các nhà hoạch ñịnh cần thông tin sau:

- Lý do và hoàn cảnh ra ñời của chính sách

- Quá trình hình thành và phát triển của chính sách

- Kinh nghiệm hoạch ñịnh chính sách trên thế giới và Việt Nam

- Thực trạng thực hiện chính sách

- Những vấn ñề phát sinh cần giải quyết trong quá trình thực hiện chính sách

- Những dự báo cần thiết có liên quan (về ñiều kiện tự nhiên, về diễn biến thị trường,

về ngoại thương, về những tiến bộ kỹ thuật )

Thông tin ñược lấy từ nhiều nguồn khác nhau, ñược chia làm 2 loại là thông tin thứ cấp và tài liệu sơ cấp Thông tin thu thập ñược cần phân thành các nhóm và ñược xử lý theo những nội dung hợp thành của chính sách, làm cơ sở cho việc hình thành nên nhận thức

Hình 2.1 Các bước hoạch ñịnh chính sách nông nghiệp

2.7.2 Hình thành nhận thức

Nhận thức ñược hình thành trên cơ sở kết quả phân tích thông tin ðây là bước quyết ñịnh thể hiện quan ñiểm của Chính phủ về sự can thiệp ñối với nông nghiệp Sự lựa chọn của

Bước 2 Hình thành nhận thức

Bước 1 Thu thập và

xử lí thông tin

Bước 3 ðưa ra quyết ñịnh

Bước 4 Chỉ ñạo thực hiện

Bước 5 Phát hiện các vấn ñề

Trường ðại học Nông nghiệp Hà Nội – Giáo trình Chính sách Nông nghiệp ……… 23

Chính phủ là vô cùng quan trọng và ñược thể hiện trong tinh thần của chính sách Yêu cầu ñặt

ra ở ñây là phải hình thành nên những nhận thức mới tiến bộ, phù hợp với quy luật phát triển

và xu thế phát triển của thời ñại

2.7.3 ðưa ra quy ñịnh

ðây là bước cân nhắc trong việc lựa chọn các ñiều khoản thích hợp cấu thành nên chính sách, những quy ñịnh về lượng ñối với các tiêu chí có liên quan Những quy ñịnh này sẽ ảnh hưởng trực tiếp ñến lợi ích của các ñối tượng chịu tác ñông của chính sách Sự cân nhắc

về các quy ñịnh cần hướng vào sự ñiều chỉnh lợi ích vật chất của các ñối tượng ñó, nhằm tạo nên sự ổn ñịnh trong sản xuất và ñời sống của họ Như vậy các quy ñịnh sẽ có tác dụng tháo

gỡ khó khăn, từng bước hướng nền nông nghiệp phát triển

2.7.4 Chỉ ñạo trong thực tế

Chỉ ñạo là khâu không kém phần quan trọng vì nó làm cho chính sách ñi vào cuộc sống Yêu cầu ñối với khâu này là:

- Làm cho ñối tượng thực hiện chính sách hiểu ñúng tinh thần của chính sách

- ðộng viên ñược sức người, sức của ñể hoàn thành tốt chính sách

- Tổ chức kiểm tra, giám sát, theo dõi việc thực hiện chính sách

- Kịp thời phát hiện các nhân tố ñiển hình thực hiện chính sách tốt ñể nhân rộng ra diện, thúc ñấy quan trọng thực hiện chính sách theo xu hướng lành mạnh

- Kịp thời phát hiện và xử lý kịp thời các trường hợp vi phạm chính sách Trong chừng mực nhất ñịnh, cần phát hiện những vấn ñề cần ñiều chỉnh ñể cho chính sách ngày một hoàn thiện hơn

2.7.5 Phát hiện các vấn ñề phát sinh cần giải quyết

Sử dụng kết quả của bước trước, căn cứ vào quá trình phát triển của sự vật ñể phát hiện các vấn ñề phát sinh Các vấn ñề phát sinh có thể là sự phát triển tiếp theo của một chính sách, cũng có thể là vấn ñề mới mẻ xuất hiện trong bối cảnh mới ðây là bước chuẩn bị cho

sự ra ñời của các chính sách mới nên rất cần các kiến thức uyên bác và sự dày dạn kinh nghiệm của ñội ngũ chuyên gia ðiều lưu ý là cần phát hiện các vấn ñề phát sinh từ chính ñòi hỏi của nông nghiệp theo quy luật phát triển của nó

Trường đại học Nông nghiệp Hà Nội Ờ Giáo trình Chắnh sách Nông nghiệp ẦẦẦ 24

Câu hỏi thảo luận

1 Phân tắch sự cần thiết về hoạch ựịnh chắnh sách nông nghiệp?

2 Phân tắch các căn cứ ựể hoạch ựịnh chắnh sách nông nghiệp?

3 Phân tắch các yêu cầu ựối với chắnh sách nông nghiệp?

4 Phân tắch các ựiều kiện hoạch ựịnh chắnh sách nông nghiệp?

Tài liệu tham khảo

1 Vũ đình Bách và tập thể tác giả, đổi mới và thực hiện ựồng bộ các chắnh sách, cơ chế quản lý kinh

tế, Nhà xuất bản Chắnh trị Quốc gia, Hà Nội, 1997

3 Lê đăng Doanh, 2002, Hình thành ựồng bộ hệ thống chắnh sách kinh tế vĩ mô thúc ựẩy công nghiệp hóa, hiện ựại hóa, Nhà xuất bản Chắnh trị quốc gia, Hà Nội, 2002

3 Frank Ellis, Chắnh sách nông nghiệp trong các nước ựang phát triển, Nhà xuất bản Nông nghiệp,

Hà Nội, 1995

4 Nguyễn Xuân Khoát, Các chắnh sách kinh tế vĩ mô cần thiết ựể phát triển kinh tế nông thôn, Tạp chắ

Kinh tế châu Á Thái Bình Dương, số 3 (16), tháng 9/1997

5 Lê đình Thắng, đổi mới và hoàn thiện chắnh sách phát triển nông nghiệp nông thôn, Nhà xuất bản

Nông nghiệp, Hà Nội, 1995

6 Tập thể tác giả, Phương pháp phân tắch chắnh sách kinh tế trong nông nghiệp, Nhà xuất bản Uỷ ban

Kế hoạch Nhà nước, Hà nội, 1993

7 Viện Chiến lược phát triển, Bộ Kế hoạch và đầu tư, Lựa chọn và thực hiện chắnh sách phát triển kinh tế ở Việt Nam, Hà Nội, 1998

Trường ðại học Nông nghiệp Hà Nội – Giáo trình Chính sách Nông nghiệp ……… 25

Chương 3.

PHƯƠNG PHÁP LUẬN VỀ PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH NÔNG NGHIỆP

Phân tích chính sách nông nghiệp là một hoạt ñộng cần thiết ñối với việc ñánh giá quá trình ra ñời và thực hiện chính sách Mục tiêu của chương này là giúp cho người học nắm ñược cơ sở lý luận và thực tiễn của việc phân tích chính sách nông nghiệp Với mục tiêu ñó, các bài giảng ñược thiết kế nhằm cung cấp cho người học những kiến thức cơ bản về sự cần thiết phải phân tích chính sách nông nghiệp, nội dung của phân tích chính sách nông nghiệp, các công cụ ñể phân tích chính sách nông nghiệp và phương pháp chủ yếu trong phân tích chính sách nông nghiệp

3.1 SỰ CẦN THIẾT PHẢI PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH NÔNG NGHIỆP

Phân tích chính sách nông nghiệp sẽ giúp cho các nhà hoạch ñịnh chính sách, các cơ quan, các nhà lãnh ñạo thấy rõ hướng tác ñộng của chính sách ñối với sự phát triển nông nghiệp, nông thôn Từ ñó rút ra ñược sự cần thiết phải hoàn thiện, cải tiến hay ñổi mới chính sách ñối với lĩnh vực nông nghiệp và nông thôn

Vì vậy phân tích chính sách nông nghiệp là cần thiết, giúp cho các nhà hoạch ñịnh chính sách bổ sung và lựa chọn ñúng ñắn các chính sách, ñồng thời giúp cho các ñối tượng hiểu biết ñược sự vận hành của chính sách

Chính sách nông nghiệp không chỉ có quan hệ ñến tất cả những vấn ñề của sản xuất nông nghiệp mà còn có quan hệ ñến quá trình phát triển nông thôn một cách toàn diện và bền vững, vì thế phân tích chính sách nông nghiệp ñóng vai trò quan trọng trong việc phát hiện quy luật vận ñộng của lĩnh vực nông nghiệp, nông thôn từ ñó tìm ra các phương pháp can thiệp hữu hiệu của Nhà nước vào lĩnh vực này

3.2 VAI TRÒ CỦA PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH NÔNG NGHIỆP

Phân tích chính sách nông nghiệp ñóng vai trò quan trọng từ việc soạn thảo ban hành, cho ñến việc thực hiện và ñánh giá chính sách ðối với mỗi giai ñoạn, vai trò của phân tích chính sách ñược thể hiện khác nhau

Vai trò trong soạn thảo và ban hành chính sách nông nghiệp, nông thôn: Về thực chất, phân tích chính sách nông nghiệp là sự vận dụng các lý thuyết, các công cụ và các phương pháp của kinh tế học và xã hội học ñể ñể tìm ra các mối quan hệ và bản chất của các mối quan hệ ñó, từ ñó tìm ra trạng thái cần có sự tác ñộng của chính sách

Thứ nhất, nhờ có phân tích chính sách các nhà soạn thảo chính sách mới tìm ñược ñối tượng cần thiết nhất có sự can thiệp của chính sách Nông nghiệp, nông thôn là một hệ thống các vấn ñề phức tạp và luôn biến ñộng Sự tác ñộng của chính sách là cần thiết và có hiệu quả

Trường ðại học Nông nghiệp Hà Nội – Giáo trình Chính sách Nông nghiệp ……… 26

khi nó tác ñộng ñến các ñối tượng ñang cần có sự can thiệp, nó cách khác khi nó giải quyết ñược nhu cầu cấp thiết của thực tiễn

Thứ hai, nhờ có phân tích chính sách các nhà hoạch ñịnh chính sách xác ñịnh ñúng các nội dung của văn bản chính sách từ mục tiêu của chính sách ñến các nội dung tác ñộng và cuối cùng là các ñiều kiện thực hiện của chính sách Nhờ có phân tích chính sách các nhà hoạch ñịnh soạn thảo ñược văn bản chính sách phù hợp với yêu cầu và những ñiều kiện tác ñộng ñến nông nghiệp, nông thôn

Thứ ba, thông qua phân tích trạng thái nông nghiệp, nông thôn các nhà soạn thảo chính sách ñánh giá ñúng hiệu quả các phương án tác ñộng trước khi ñưa ra thực hiện ñể ñiều chỉnh và lựa chọn các phương án của văn bản chính sách, từ ñó tìm ra những ñiểm chưa hợp

lý và các biện pháp khắc phục

trọng, nó giúp cho các cơ quan triển khai chính sách thấy rõ tính hai mặt của những nội dung tác ñộng của văn bản chính sách Từ ñó, các nhà tổ chức thực hiện chính sách tìm mọi biện pháp khai thác các tác ñộng tích cực và hạn chế những mặt tiêu cực của từng văn bản chính sách

Cần phải thấy rõ rằng, chính sách nói chung, chính sách nông nghiệp nói riêng luôn luôn tạo ra những tác ñộng 2 chiều (tích cực và tiêu cực) Tính tích cực và tiêu cực có thể ñược xem xét theo từng ñối tượng khác nhau, tích cực ñối với ñối tượng, tiêu cực với ñối tượng khác Do vậy chính sách nông nghiệp vẫn ñược lựa chọn khi nó góp phần cải thiện an sinh xã hội, nói một cách khác chính sách ñó có tác ñộng tích cực nhiều hơn tác ñộng tiêu cực

3.3 NỘI DUNG CỦA PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH NÔNG NGHIỆP

3.3.1 Phân tích cơ sở khoa học và thực tiễn của chính sách

Một trong những nhiệm vụ của các nhà phân tích chính sách là phải chỉ ra sự bảo ñảm ñược về tính khoa học và thực tiễn của chính sách ðiều ñó có nghĩa là việc hoạch ñịnh chính sách ñó có dựa trên cơ chế vận hành của các quy luật khách quan hay không Sẽ dẫn tới thành công nếu chính sách ban hành phù hợp với sự vận ñộng của các quy luật kinh tế khách quan

và ngược lại Tuy nhiên, khi vận dụng các quy luật kinh tế khách quan trong hoạch ñịnh chính sách còn phải lưu ý ñến tình hình kinh tế - xã hội thực tế của ñất nước trong từng thời kỳ cụ

thể

3.3.2 Phân tích tính cần thiết về sự ra ñời của chính sách

Phân tích chính sách sẽ cho thấy chính sách ñó ra ñời có thực sự cần thiết ñối với quá trình phát triển kinh tế - xã hội của ñất nước hay không? có giải quyết ñược những vấn ñề bức xúc của sản xuất và cuộc sống hay không? Nếu sự ra ñời của một chính sách góp phần giải

Trường ðại học Nông nghiệp Hà Nội – Giáo trình Chính sách Nông nghiệp ……… 27

quyết những vấn ñề bức xúc thì chính sách ñó sẽ nhanh chóng ñi vào cuộc sống và ñược các ñối tượng thực hiện chính sách nhiệt tình hưởng ứng và ngược lại

3.3.3 Phân tích kết quả thực hiện chính sách

Kết quả thực hiện một chính sách không phải khi nào cũng mang lại là sự thành công

mà ñôi khi còn có cả những thất bại Kết quả thành công của chính sách sẽ làm cho phúc lợi

xã hội tăng lên và ngược lại thất bại sẽ làm cho tình trạng kinh tế - xã hội trở nên xấu hơn so với trước khi thực hiện chính sách

3.3.4 Phân tích ảnh hưởng của chính sách

Một trong những nội dung quan trọng của phân tích chính sách là tìm ra các tác ñộng của chính sách ñối với nền kinh tế

Chính sách kinh tế nói chung và chính sách nông nghiệp nói riêng sẽ gây ra những tác ñộng chủ yếu sau:

- Tác ñộng về giá sản phẩm: chính sách không chỉ tác ñộng ñến giá của chính sản phẩm ñang xem xét mà còn tác ñộng ñến nhiều sản phẩm có liên quan

- Tác ñộng về sản xuất: các chính sách làm cho cung sản phẩm thay ñổi sẽ gây ảnh hưởng trực tiếp ñến lượng ñầu vào ñược sử dụng

- Tác ñộng về tiêu dùng: chính sách không chỉ tác ñộng ñến lượng cầu của sản phẩm phân tích mà còn cả cầu các sản phẩm có liên quan khác

- Tác ñộng ñến cân bằng thương mại: ở ñây chủ yếu muốn nói ñến cân bằng giữa xuất khẩu và nhập khẩu (các chính sách thuế quan, quota )

- Tác ñộng ñến cân bằng ngân sách: bất kỳ một chính sách nào khi thực hiện sẽ gây ảnh hưởng ñến cân bằng ngân sách Nhà nước

- Tác ñộng ñến phân phối thu nhập và phúc lợi xã hội

Quy mô tác ñộng của chính sách ñối với từng lĩnh vực phụ thuộc vào ñối tượng thực hiện chính sách ñó Mức ñộ tác ñộng của chính sách mạnh hay yếu phụ thuộc vào sự phản ứng của các ñối tượng thực hiện chính sách ñó

Các tác ñộng trên của chính sách có thể theo chiều hướng tích cực thúc ñẩy nền kinh

tế phát triển hoặc tiêu cực dẫn nền kinh tế ñến suy thoái

Ngoài phân tích các tác ñộng, phân tích chính sách còn nhằm chỉ ra lợi ích cũng như chi phí của từng chính sách, từ ñó thấy ñược việc thực hiện chính sách ñó sẽ làm cho phúc lợi

xã hội tăng lên hay giảm ñi

3.4 CỘNG CỤ PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH NÔNG NGHIỆP

3.4.1 ðộ co giãn

Trường ðại học Nông nghiệp Hà Nội – Giáo trình Chính sách Nông nghiệp ……… 28

ðộ co giãn (hệ số co giãn) ñược hiểu chung là lượng phần trăm thay ñổi của ñại lượng kết quả so với một phần trăm thay ñổi của ñại lượng nguyên nhân ảnh hưởng

3.4.2 Thặng dư người sản xuất và thặng dư người tiêu dùng

Thặng dư người sản xuất (Producer's Surplus - PS)

Thặng dư người sản xuất là phần diện tích nằm trên ñường cung và dưới ñường giá của một công ty hay một ngành tương ứng Quá trình phân tích chính sách giúp cho việc xác ñịnh ảnh hưởng của các chính sách ñối với sự phát triển nông nghiệp, nông thôn, ñồng thời giúp các nhà hoạch ñịnh chính sách cũng như các nhà lãnh ñạo ñánh giá ñúng mức ñộ ảnh hưởng cuả các công cụ ñến mục tiêu chính sách, từ ñó giúp cho các nhà hoạch ñịnh chính sách sửa ñổi, bổ sung hoặc ñiều chỉnh chính sách

1 Chính phủ trợ giá ñầu ra cho sản phẩm

Hình 3.1 cho thấy b là chi phí khi sản xuất ra Q1 sản phẩm và mang lại thặng dư người sản xuất là a Do ñó, khi giá tăng từ P1 lên P2 làm cho thặng dư người sản xuất tăng từ a lên (a+c+e), trong ñó: a là thặng dư của người sản xuất; c là phần thặng dư tăng lên do tăng giá ñối với lượng sản phẩm cũ; e là lượng thặng dư gia tăng do tăng giá ñối với lượng sản phẩm mới

2 Trợ giá ñầu vào cho sản xuất nông nghiệp

Trường đại học Nông nghiệp Hà Nội Ờ Giáo trình Chắnh sách Nông nghiệp ẦẦẦ 29

Hình 3.2 chỉ ra rằng khi chưa có tác ựộng của chắnh sách, người sản xuất cung ứng sản phẩm ra thị trường theo ựường cung S1, nếu bán sản phẩm với giá P0 thì thặng dư người sản xuất ựạt ựược là a.Dưới tác ựộng của chắnh sách trợ giá ựầu vào, chi phắ sản xuất giảm khiến cho ựường cung dịch chuyển từ S1 ựến S2 và (a+b+c) là thặng dư sản xuất mới - tăng lên một lượng là (b+c) so với thặng dư cũ, trong ựó: b là phần thặng dư tăng lên do tiết kiệm ựối với sản lượng cũ Q1; c là phần tăng lên do sản lượng tăng vì ựược sử dụng ựầu vào trợ giá

phân bón; (ii) độ co giãn của cầu phân bón ựối với giá và (iii) Trong trường hợp 100% nông dân là người ựi thuê ựất mà cung về ựất không co giãn thì thặng dư tập trung vào tay chủ cho thuê ựất nhiều hơn là nông dân

Thặng dư người tiêu dùng (Consumer's Surplus - CS)

Thặng dư người tiêu dùng là phần nằm dưới ựường cầu và trên ựường giá đó là phần

mà lẽ ra người tiêu dùng phải trả nhưng họ ựã tránh ựược Trong hình 3.3 diện tắch tam giác a

chắnh là thặng dư người tiêu dùng

Tương tự như vậy, bất kỳ thay ựổi nào của chắnh sách ựều có ảnh hưởng ựến thặng dư

người tiêu dùng, ựặc biệt là ựối với các chắnh sách liên quan ựến giá cả sản phẩm

Trường đại học Nông nghiệp Hà Nội Ờ Giáo trình Chắnh sách Nông nghiệp ẦẦẦ 30

Hình 3.4 chỉ ra rằng, dưới tác ựộng của chắnh sách trợ giá cho người tiêu dùng, giá giảm từ P1 xuống P2 , khiến cho thặng dư người tiêu dùng tăng từ a lên thành (a+b+c), trong ựó:

b là phần thặng dư tăng do giá giảm ựối với lượng cầu cũ:

3.4.4 Giá thế giới và chi phắ cơ hội

Giá thế giới (hay giá biện giới) là giá thị trường quốc tế tại cảng ựược tắnh bằng tiền nội tệ Có 2 loại giá biên giới ựó là: (i) giá FOB (Free On Board) là giá tại cảng của các sản phẩm xuất khẩu; và (ii) giá CIF (Cost for Insurance and Freight) là giá tại cảng của các sản phẩm nhập khẩu

Dùng giá quốc tế ựể thể hiện chi phắ cơ hội của một nước khi sản xuất hay tiêu dùng một loại sản phẩm nào ựó Nếu như giá trong nước của một mặt hàng lớn hơn giá quốc tế thì người tiêu dùng trong nước sẽ có lợi khi Nhà nước cho phép nhập khẩu sản phẩm ựó Trong trường hợp ngược lại, giá trong nước của sản phẩm nhỏ hơn giá quốc tế sẽ làm cho người sản xuất sẽ có lợi nhuận cao hơn trên thị trường quốc tế (nếu xuất khẩu) đó là lợi thế so sánh trong việc sản xuất ra mặt hàng này

Tuy nhiên, ựể ựưa ra quyết ựịnh về sản xuất trong nước hay nhập khẩu; tiêu dùng trong nước hay xuất khẩu ựối với một loại hàng hoá nào ựó, người ta phải sử dụng 2 khái niệm ựó là (i) giá ngang bằng xuất khẩu và (ii) giá ngang bằng nhập khẩu

Giá ngang bằng xuất khẩu = giá FOB - (chi phắ vận chuyển + chi phắ bến bãi + chi phắ marketing và hao hụt + thuế xuất khẩu + chi phắ khác)

Người ta sẽ ựưa ra quyết ựịnh bán sản phẩm trong nước hay xuất khẩu dựa trên mối quan hệ giữa giá ngang bằng xuất khẩu và giá bán cổng trại ở trong nước Nếu giá ngang bằng xuất khẩu lớn hơn giá cổng trại thì nên xuất khấu sản phẩm, ngược lại giá ngang bằng xuất khẩu nhỏ hơn giá cổng trại thì sản phẩm ựó nên bán cho người tiêu dùng trong nước

Trường đại học Nông nghiệp Hà Nội Ờ Giáo trình Chắnh sách Nông nghiệp ẦẦẦ 31

Giá ngang bằng nhập khẩu = CIF + (chi phắ vận chuyển + chi phắ hao hụt + chi phắ bến bãi + thuế nhập khẩu + chi phắ khác)

Giá ngang bằng nhập khẩu ựược sử dụng ựể ựưa ra quyết ựịnh xem có nên nhập khẩu sản phẩm hay không Nếu giá ngang bằng nhập khẩu nhỏ hơn giá bán lẻ trong nước thì Nhà nước nên có chắnh sách khuyến khắch nhập khẩu sản phẩm Ngược lại nếu giá ngang bằng nhập khẩu lớn hơn giá bán lẻ trong nước thì nhà nước nên khuyến khắch sản xuất trong nước

3.4.5 Giá cá thể và giá xã hội

Giá cá thể là giá thực tế mà người tiêu dùng (hoặc người sản xuất) phải trả (hoặc nhận ựược) Những phân tắch chắnh sách chỉ nhằm xác ựịnh ảnh hưởng phúc lợi xã hội theo giá thực tế ựó gọi là phân tắch phúc lợi theo giá cá thể

Tuy nhiên, nhiều chắnh sách làm sai lệch giá trong nước với giá quốc tế của các ựầu vào và ựầu ra, do ựó làm sai lệch mức thiệt hại và lợi ắch mà xã hội phải gánh chịu cũng như ựược hưởng Vì thế ựể phản ánh chắnh xác hơn ảnh hưởng của một chắnh sách, người ta sử dụng một loại giá thứ 2 ựược gọi là giá kinh tế Giá kinh tế ựược tắnh bằng chi phắ cơ hội của sản phẩm (hoặc nguồn lực)

Trong phân tắch chi phắ - lợi ắch của toàn xã hội người ta còn sử dụng một loại giá thứ

3 ựược gọi là giá xã hội Giá xã hội khác giá kinh tế ở chỗ là nó phải ựược ựiều chỉnh tiếp ựể thấy mục tiêu phân bố thu nhập cũng như mục tiêu sản lượng Vắ dụ, nếu chắnh sách có mục tiêu riêng là tạo thêm chỗ làm việc cho lao ựộng nông thôn thì mức lương tắnh toán trong chi phắ sản xuất xã hội có thể giảm tới mức thấp hơn chi phắ cơ hội của lao ựộng điều ựó sẽ làm cho chắnh sách xuất hiện khả năng sinh lời về mặt xã hội nhiều hơn

xã hội Có 2 kết luận quan trọng ựược ựưa ra trong phân tắch phúc lợi Thứ nhất là khả năng cho thấy rằng bằng cách chuyển tới một trạng thái mới của thế giới hiện tại, phúc lợi có thể cao hơn;

và thứ hai là chỉ ra rằng làm thế nào ựể cải thiện phúc lợi ựó

Tầm quan trọng của lĩnh vực kinh tế này ựối với phân tắch chắnh sách ở chỗ là nó thiết lập một khung cơ bản cho các phân tắch như vậy đó là một tập hợp những khái niệm cơ bản nhất mà từ ựó phân tắch chắnh sách ựược phát triển lên Vắ dụ, xem xét một chắnh sách ựể thay

Trường ðại học Nơng nghiệp Hà Nội – Giáo trình Chính sách Nơng nghiệp ……… 32

đổi mức độ trợ giá cho sử dụng phân bĩn ở nơng trại Phân tích bản chất của lợi ích và chi phí liên quan tới sự xố bỏ chính sách trợ giá như thế nào? Làm thế nào để cĩ thể so sánh những cái được và những cái mất? Những cái được (hoặc mất) đĩ thể hiện như thế nào trong nền kinh tế?

3.5 TRÌNH TỰ PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH NƠNG NGHIỆP

3.5.1 Giai đoạn chẩn đốn

Chẩn đốn là khâu khởi đầu của quá trình phân tích chính sách Giai đoạn này bao gồm hoạt động thu thập thơng tin, xử lý thơng tin và tổng hợp để rút ra những thơng tin cần thiết phục vụ cho yêu cầu phân tích Quá trình này phải được tiến hành một cách thận trọng,

tỷ mỷ, giúp cho việc việc chẩn đốn được chính xác

3.5.2 Giai đoạn phân tích/dự báo chính sách

Trên cơ sở những thơng tin đã được xử lý trong giai đoạn chẩn đốn, các nhà phân tích chính sách tiến hành dự báo về tình hình sản xuất - tiêu dùng, về giá cả thị trường trong và ngồi nước, về cơ chế tổ chức kinh tế vi mơ

3.5.3 Giai đoạn đề xuất các điều chỉnh chính sách

Kết quả phân tích chính sách cho thấy mức độ ảnh hưởng của các chính sách đối với

sự phát triển nơng nghiệp, nơng thơn, trên cơ sở đĩ giúp cho các nhà hoạch định chính sách sửa đổi, bổ sung hoặc điều chỉnh chính sách ðối với những phương án chính sách đang trong giai đoạn thẩm định thì phân tích chính sách giúp cho các nhà hoạch định lựa chọn được phương án chính sách mang tính tối ưu

Thực

hiện

Chẩn đốn tiếp theo

Chẩn đốn

Dự báo

Lựa chọn

Cơng cụ hố

Quản lý chính sách

Dự báo tương lai

Hình 3.5 Các giai đoạn của quá trình phân tích chính sách

Trường ðại học Nông nghiệp Hà Nội – Giáo trình Chính sách Nông nghiệp ……… 33

Chu trình phân tích này cứ diễn ra liên tục, kết thúc mỗi chu trình lại hình thành sự lựa chọn chính sách mới

3.6 MÔ HÌNH PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH NÔNG NGHIỆP

3.6.1 Mô hình chung về phân tích chính sách nông nghiệp

Mục tiêu can thiệp của Chính phủ có nhiều và ña dạng trong phạm vi và không gian nhất ñịnh Nhìn chung các chính sách nông nghiệp của chính phủ ñều nhằm vào 2 mục tiêu chính, ñó là: (i) Tăng trưởng kinh tế ( hay tính hiệu quả) – cụ thể là với một nguồn lực có hạn, làm thế nào sử dụng ñể ñạt ñược lợi ích vật chất tốt nhất; (ii) Cải thiện phân phối thu nhập (hay tính công bằng) - sản phẩm ñược phân phối cho các cá nhân, tổ chức, cho nhóm người trong xã hội theo sự ñóng góp của họ ñối với xã hội Tuy nhiên, trên thực tế quá trình thực hiện hai mục tiêu này thường xảy ra mâu thuẫn Vì vậy, phúc lợi xã hội sẽ là mục tiêu bao trùm trong mô hình phân tích chính sách

Mục tiêu cuối cùng

Hình 3.6 Mô hình phân tích chính sách của Tinbergen - 1952

Những biến bên ngoài mô hình

+ Các ràng buộc: Các ràng buộc ñể xây dựng và thực hiện chính sách là những nhân tố chủ quan hay khách quan của quốc gia, hay vùng ảnh hưởng ñến việc ra các quyết ñịnh và thực hiện một chính sách cụ thể

Các ràng buộc của chính sách sẽ ñược xem xét cho từng trường hợp cụ thể Ví dụ, Giá bán không ổn ñịnh sẽ là ràng buộc của trang trại, khi ñó công cụ nhằm tác ñộng vào giá ñể ổn ñịnh giá

sẽ là trọng tâm của chính sách Hoặc thiếu nước là ràng buộc, khi ñó chính sách sẽ là phải hỗ trợ cho công tác thuỷ lợi

+ Các nhân tố nằm ngoài tầm kiểm soát của mô hình: ñó là những nhân tố nằm ngoài ý muốn của người hoạch ñịnh chính sách, chẳng hạn như rủi ro do thiên tai

Phúc lợi

xã hội Tác ñộng kèm

theo (ngoài sự mong muốn)

Trường ðại học Nông nghiệp Hà Nội – Giáo trình Chính sách Nông nghiệp ……… 34

+ Công cụ của chính sách: Công cụ của chính sách là các phương tiện mà Chính phủ can thiệp vào nền nông nghiệp tính ñến cả mục tiêu và các ràng buộc cho phép Nếu coi ràng buộc là khái niệm tuyệt ñối ví như nhiệt ñộ trung bình, lượng mưa, tính chất ñất ñai, thì công

cụ ñưa ra phải xoay quanh ràng buộc (như việc trồng cây gì, nuôi con gia súc nào ñể phù hợp với các ñiều kiện tự nhiên, kinh tế ñó Một công cụ của chính sách có thể ñạt ñược nhiều mục tiêu Tuy nhiên, công cụ là nhằm vào mục tiêu chủ yếu Chẳng hạn như phát triển chăn nuôi lợn, gia cầm là một hướng nhằm xoá ñói, giảm nghèo Do vậy, việc làm cho tăng giá thịt lợn, gia cầm sẽ là công cụ ñối với nông dân nghèo (bên cạnh ñó lại ñạt ñược mục tiêu về công bằng xã hội)

Quan hệ giữa các biến trong mô hình

Tuỳ theo bản chất tác ñộng của mỗi loại chính sách mà các biến số trong mô hình có các quan

hệ khác nhau Các quan hệ này có thể là tuyến tính, phi tuyến

Những biến bên trong mô hình

Những biến bên trong gồm các biến mục tiêu và các tác ñộng ngoài sự mong muốn Biến mục tiêu là những mục tiêu cụ thể cần ñạt ñược của một chính sách Chẳng hạn thu nhập, việc làm, lương thực bình quân ñầu người

Tác ñộng kèm theo là những tác ñộng ngoài sự mong muốn của người hoạch ñịnh chính sách, bao gồm cả tác ñộng tích cực và tác ñộng tiêu cực

Mục tiêu cuối cùng

Mục tiêu cuối cùng là phúc lợi xã hội, ñó là cái ñích mà Chính phủ trông ñợi Kết quả của mục tiêu cuối cùng này ñược ñem lại do các biến bên trong ñược thực hiện cộng với tác ñộng kèm theo

Trong mô hình phân tích chính sách trên, mục tiêu cuối cùng, các biến bên trong, bên ngoài, quan hệ giữa các biến có liên quan chặt chẽ với nhau Chỉ trên cơ sở xác ñịnh ñược biến mục tiêu và tác ñộng kèm theo thì mới xác ñịnh ñược mục tiêu cuối cùng Các biến mục tiêu ñược xác ñịnh dựa trên cơ sở của các ràng buộc Khi ñã xác ñịnh ñược các ràng buộc thì phải sử dụng công cụ phù hợp ñể phân tích chính sách Mô hình của Tinbergen là mô hình thể hiện bản chất của phân tích chính sách

3.6.2 Mô hình phân tích cầu

Trường ðại học Nông nghiệp Hà Nội – Giáo trình Chính sách Nông nghiệp ……… 35

Hàm cầu có thể ở dạng tuyến tính (Q = a + bx) hoặc phi tuyến (Q = a + bx + cx2 hay Q

= a1.x1α1 + a2.x2α2 + + an.xnαn )

Các yếu tố xác ñinh cầu như giá của sản phẩm ñó, giá của sản phẩm có liên quan, thu nhập Các hệ số phân tích cầu ñược xem như là ñộ co giãn giữa các yếu tố ñó với cầu Từ nghiên cứu ñộ co giãn này người ta sẽ biết ñược phải tác ñộng vào ñâu ñể hạn chế (hoặc khuyến khích) cầu của một loại sản phẩm nào ñó

Ưu ñiểm của mô hình này là ñơn giản, dễ ước lượng ñể thấy ñược mức ñộ ảnh hưởng các yếu tố Người ta có thể dùng phép hồi quy tương quan ñể phân tích Tuy nhiên mô hình này lại có nhược ñiểm là chưa xem xét mối quan hệ cầu giữa các loại sản phẩm

Hàm phản ứng cầu

Cầu một loại sản phẩm không chỉ bị ảnh hưởng bởi sự thay ñổi của giá sản phẩm ñó mà còn chịu ảnh hưởng rất lớn của giá các sản phẩm khác có liên quan ðể mô tả mối quan hệ giữa cầu và giá của các loại sản phẩm có liên quan với nhau, người ta dùng một mô hình có tên gọi là "Hệ thống phân tích cầu gần như lý tưởng" (Almost Ideal Demand System - AIDS)

3.6.3 Mô hình phân tích cung

Trường đại học Nông nghiệp Hà Nội Ờ Giáo trình Chắnh sách Nông nghiệp ẦẦẦ 36

Trong ựó: TR là lợi nhuận; F(Zi) là hàm doanh thu và G(Ci) là hàm chi phắ Mối quan hệ của các yếu tố trong hàm có thể là dạng tuyến tắnh hoặc phi tuyến

Hàm phản ứng cung

Hàm phản ứng cung là hàm dùng ựể ựánh giá, phân tắch ứng xử của người sản xuất trong việc sản xuất ra một loại sản phẩm nào ựó ựể ựưa ra thị trường Chẳng hạn, cung sản phẩm phụ thuộc vào giá sản phẩm, mức ựầu tư chi phắ, giá ựất, giá thuê lao ựộng Thực chất của hàm phảm ứng cung là các dạng của hàm sản xuất

3.6.5 Mô hình cân bằng không gian

Mô hình cân bằng không gian chủ yếu dùng ựể nghiên cứu các chắnh sách marketing

và thương mại giữa các vùng trong một nước hay giữa các nước với nhau Mô hình này ựược phân tắch trên mối quan hệ cung, cầu, nguyên lý lợi thế so sánh trong nông nghiệp Mô hình này còn phân tắch sự tác ựộng của chắnh sách ựối với các vùng và mối quan hệ giữa các vùng, mối quan hệ quốc tế Mô hình này có thể ở dạng tuyến tắnh hoặc dạng phi tuyến

Giả sử, A là dư cung ở Việt Nam ; B là dư cầu ở Trung đông Với giá P1 lượng cầu gạo ở Việt Nam là Q1; Với giá P2 lượng cầu gạo ở Trung đông là Q2; Trong trường hợp không có thuế

và chi phắ vận chuyển thì toàn bộ lượng cung gạo dư thừa ở Việt Nam sẽ ựược chuyển ựến Trung đông, thể hiện lượng trao ựổi trên thị trường quốc tế là Q0 (từ SV ựến SỖV; và cầu gạo của Trung đông sẽ di chuyển từ Dt ựến DỖt) với giá cân bằng mới PW

Khi có thuế và chi phắ vận chuyển (t) sẽ làm cho giá gạo xuất khẩu của Việt Nam giảm xuống và giá gạo nhập khẩu mà Trung đông tăng lên, do ựó lượng gạo trao ựổi trên thị trường quốc tế giảm xuống (từ Q0 ựến Q'0)

Do vậy, trong chắnh sách xuất khẩu gạo phải làm sao dư cung của Việt Nam phải chuyển ựược cho Trung đông, tức là phải xuất khẩu ựược gạo Như vậy, khi ựánh thuế xuất

Hình 5 7 Mô hình cân bằng không gian

t

Trường ðại học Nông nghiệp Hà Nội – Giáo trình Chính sách Nông nghiệp ……… 37

khẩu gạo phải cân nhắc làm sao cho các công ty thương mại xuất khẩu gạo phải có lãi thì mới khuyến khích ñược việc xuất khẩu gạo

3.6.6 Ma trận phân tích chính sách (PAM)

Ma trận phân tích chính sách là bản chi tiết các chỉ tiêu kinh tế trong một ngành hàng tuỳ theo nguồn gốc của chúng xuất phát từ lợi nhuận cá thể hay của toàn xã hội Sự khác nhau giữa hai cách tính là do tác ñộng của chính sách giá

Ma trận phân tích chính sách cho phép thiết lập các phương án khác nhau ñể so sánh, lựa chọn các chính sách giá, công nghệ và ñầu tư cho các ngành sản phẩm

Ma trận phân tích chính sách có dạng tổng quát như sau:

Doanh thu

Vật tư hàng hoá

Tài nguyên trong nước

Lợi nhuận

1 Giá cá thể (Lợi ích cá biệt)

2 Giá xã hội (Lợi ích xã hội)

Từ ma trận này sẽ tính ra các hệ số thể hiện sự can thiệp của chính sách vào nền kinh tế

nói chung và từng lĩnh vực sản xuất kinh doanh nói riêng như hệ số bảo hộ danh nghĩa (NPC),

hệ số bảo hộ hữu hiệu (EPC), hệ số chi phí tài nguyên trong nước (DRC)…

3.7 PHƯƠNG PHÁP PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH NÔNG NGHIỆP

3.7.1 Phương pháp phân tích phúc lợi

Phương pháp phân tích phúc lợi hay còn gọi là phương pháp phân tích kinh tế vi mô và

vĩ mô sử dụng những công cụ chủ yếu của kinh tế học vi mô và kinh tế học vĩ mô như ñộ co giãn, thặng dư người sản xuất và thặng dư người tiêu dùng, và phúc lợi xã hội ñể xác ñịnh tác ñộng của chính sách ñối với toàn bộ nền kinh tế

a) Phân tích tác ñộng của chính sách giá

* Tác ñộng của chính sách trợ giá ñầu vào cho nông dân

Trường ðại học Nông nghiệp Hà Nội – Giáo trình Chính sách Nông nghiệp ……… 38

Ở nhiều nước, chính phủ ñã trợ giá cho nông dân thông qua hạ giá vật tư ñầu vào của sản xuất, ñược mô tả như hình 3.8 Như ñã phân tích ở trên, trợ giá ñầu vào sẽ có tác ñộng ñến cung nông sản khiến cho ñường cung dịch chuyển từ S 1 (là cung nông sản trước trợ giá) sang

S 2 (là cung nông sản sau trợ giá) Do giá ñầu vào thấp nên nông dân tăng sản xuất Sản phẩm tăng từ Q1 lên Q2 Lợi ích người sản xuất tăng từ a lên (a+b+c), trong ñó b là phần thặng dư tăng thêm do tiết kiệm ñược chi phí ở mức sản lượng cũ (hay chính là chi cho trợ giá của chính phủ); c là phần thặng dư tăng thêm do tăng sản lượng; d là phần chi phí tăng thêm ñể sản xuất ra lượng sản phẩm từ Q1 lên Q2

• Về thay ñổi phúc lợi xã hội

Thặng dư của người sản xuất tăng lên b+c

Chính phủ phải chi cho trợ giá là b+c+e

Phúc lợi xã hội bị mất (giảm) một lượng là e

• Về dịch chuyển tài nguyên:

Do trợ giá ñầu vào cho sản xuất nên nguồn lực sẽ ñược sử dụng thêm là c+d+e (giảm)

Tiết kiệm ñược ngoại tệ c+d (tăng)

Kết quả: tài nguyên ñược sử dụng thêm là e (giảm)

Tóm lại, trợ giá ñầu vào cho nông dân trong thời gian dài là không tốt, người nông dân

sẽ sử dụng vật tư không hiệu quả, có thể sẽ dẫn ñến sự lạm dụng vật tư quá mức, phẩm cấp của nông sản bị giảm Do vậy chỉ nên trợ giá ñầu vào cho nông dân từng thời ñiểm, và chỉ trợ giá cho các loại vật tư cần thiết

* Tác ñộng của chính sách giảm giá cho người tiêu dùng

Mục ñích của chính sách là làm lợi cho người tiêu dùng

Hình 3.9 Tác ñộng của chính sách giảm giá cho người tiêu dùng

a

b c

Trường ðại học Nông nghiệp Hà Nội – Giáo trình Chính sách Nông nghiệp ……… 39

b là thặng dư của người tiêu dùng tăng do giảm giá ở mức lượng cầu cũ

c là thặng dư người tiêu dùng tăng do giảm giá làm cho lượng cầu tăng lên Như vậy, cái ñược của người tiêu dùng không phải là do mức ñộ về mặt chi tiêu mà là

do giảm giá và giá giảm làm cho người tiêu dùng mua nhiều hơn Nếu bỏ trợ giá cho người

tiêu dùng thì giá sản phẩm sẽ tăng từ P2 lên P1 và làm cho phúc lợi xã hội giảm một lượng là

b+c Tuy nhiên, sự thay ñổi này còn phụ thuộc vào ñộ co giãn của cầu theo giá

* Tác ñộng của chính sách trợ giá ñầu vào ñến cả người sản xuất và cả người tiêu dùng

Các trường hợp phân tích trên ñây là phân tích tác ñộng cung cầu một cách riêng rẽ

Trên thực tế cho thấy, trong cơ chế thị trường cầu - cung không thể ñứng riêng rẽ mà chúng

gắn với nhau như một thể thống nhất Hình 3.10 thể hiện tác ñộng của chính sách trợ giá ñầu

vào ñến cả người sản xuất và người tiêu dùng Dưới tác ñộng của chính sách, ñường cung sản

phẩm dịch chuyển từ S1 ñến S2, lượng sản phẩm cũng tăng từ Q1 ñến Q2 làm cho giá sản phẩm

giảm từ P1 xuống P2

Thặng dư của người sản xuất: trước khi trợ giá là (c+b) và sau khi trợ giá là (c+f+g),

mất ñi phần b và tăng thêm phần (f+g) Do ñó, nếu b < (f+g) thì người sản xuất có lợi, thặng dư

của người sản xuất tăng, còn nếu b > (f+g) thì người sản xuất không có lợi (hay bị thiệt) Tuy

nhiên (f+g) lớn hay nhỏ còn phụ thuộc vào: (i) ñộ co giãn của cầu ñầu vào theo giá ñầu vào;

(ii) ñộ co giãn của năng suất so với lượng ñầu vào ñược sử dụng

Kết luận: Ngay cả trong trường hợp cầu không co giãn thì kết quả ñáng ngạc nhiên của

trợ giá ñầu vào cho sản xuất là người tiêu dùng luôn ñược lợi trong khi người nông dân có thể

S1

Hình 3.10 Tác ñộng của trợ giá ñầu vào ñến cung, cầu