Luận văn cơ chế giám sát Hiến pháp

Yêu cầu bảo hiến đã trở thành một yêu cầu cấp bách trong đời sống pháp lý của chúng ta. Trong những năm qua, việc bảo hiến trong cơ chế thực thi quyền lực ở nước ta đã được thực hiện thông qua sự lãnh đạo toàn diện của Đảng, cơ chế giám sát tối cao của Quốc hội, cơ chế thẩm định kiểm tra các văn bản quy phạm pháp luật, cơ chế thanh tra và giải quyết khiếu nại tố cáo của công dân. Tuy nhiên, hiệu quả của việc bảo vệ trật tự Hiến pháp thông qua các cơ chế này còn rất nhiều hạn chế. Nguyên nhân cơ bản là chưa có sự nhận thức đúng, đầy đủ và nhất quán về các yêu cầu của Hiến pháp do thiếu vắng sự giải thích chính thức Hiến pháp một cách thường xuyên. Việc giám sát Hiến pháp ở nước ta rõ ràng cần phải có sự nghiên cứu quy mô, nghiêm túc và cẩn trọng vì nó đòi hỏi phải nhận thức lại về cơ chế thực thi quyền lực nhà nước ở nước ta hiện nay. Chính vì vậy, ở giới hạn đề tài này, tác giả nhận thấy cần có sự tập trung nghiên cứu một cách đầy đủ, toàn diện về kinh nghiệm điều chỉnh pháp luật về giám sát Hiến pháp và khả năng áp dụng tại Việt Nam trong điều kiện hiện nay.

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM

HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

***********

NGUYỄN THANH TÙNG

CƠ CHẾ GIÁM SÁT HIẾN PHÁP Ở VIỆT NAM

Chuyên ngành: Luật Hiến pháp và Luật Hành chính

Mã số : 60 38 01 02

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS.Vũ Thư

Hà Nội - 2016

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi Các số liệu,trích dẫn nêu trong luận văn là trung thực và có nguồn gốc rõ ràng Những kết luậnkhoa học của luận văn chưa từng được công bố trong bất cứ công trình nào

TÊN TÁC GIẢ

NGUYỄN THANH TÙNG

MỤC LỤC

MỤC LỤC 3

DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT 4

MỞ ĐẦU 1

Chương 1 7

NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ CƠ CHẾ GIÁM SÁT HIẾN PHÁP 7

1.1 Khái niệm, đặc điểm và vai trò của cơ chế giám sát Hiến pháp 7

1.1.1 Khái niệm cơ chế giám sát Hiến pháp 7

1.1.2 Đặc điểm của cơ chế giám sát Hiến pháp 14

1.1.3 Vai trò của các cơ chế giám sát Hiến pháp 16

1.2 Các cơ chế giám sát Hiến pháp 18

1.2.1 Mô hình giám sát Hiến pháp phi tập trung (Decetrallised Constitutional control) – hay còn gọi là mô hình bảo hiến kiểu Mỹ 18

1.2.2 Mô hình giám sát Hiến pháp tập trung 19

1.2.3 Mô hình giám sát Hiến pháp hỗn hợp (Mô hình bảo hiến hỗn hợp kiểu Âu – Mỹ) 20

1.2.4 Mô hình cơ quan lập hiến đồng thời là cơ quan giám sát Hiến pháp 21

1.3 Các yếu tố ảnh hưởng đến hiệu quả giám sát Hiến pháp 22

Chương 2 29

THỰC TRẠNG CƠ CHẾ GIÁM SÁT HIẾN PHÁP Ở VIỆT NAM 29

2.1 Các cơ chế giám sát Hiến pháp ở Việt Nam 29

2.1.1 Hoạt động giám sát Hiến pháp của Quốc hội 29

2.1.2 Giám sát Hiến pháp của Hội đồng nhân dân các cấp 35

2.1.3 Giám sát Hiến pháp của hệ thống các cơ quan hành pháp 37

2.1.4 Giám sát Hiến pháp của các cơ quan tư pháp 38

2.1.5 Giám sát của các Tổ chức chính trị xã hội và các thiết chế khác 39

2.2 Thực tiễn vận hành của các cơ chế giám sát Hiến pháp 42

2.2.1 Giám sát của Quốc hội 42

DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Để ngăn ngừa những khả năng vi phạm các quyền và tự do của côngdân và trật tự Hiến pháp, tức là để cho những đòi hỏi của chế độ Hiến phápđược tôn trọng và bảo đảm trong thực tế, trong các lý thuyết chính trị và trongthực tễn sử dụng quyền lực ở các nước trên thế giới đã hình thành những cơchế bảo vệ và khôi phục trật tự hiến định, trong đó có cơ chế giám Hiến pháp

Trong bối cảnh xây dựng một Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa

và xã hội dân sự ở nước ta hiện nay, quyền con người và các quyền công dânluôn được đặt ở vị trí trung tâm và đồng thời là giới hạn cho sự can thiệp củaNhà nước Tuy nhiên, việc bảo vệ các quyền nói trên ở nước ta vẫn còn gặpphải những khó khăn về mặt pháp lý như:

Trong một trật tự nhà nước pháp quyền, tất cả các cành quyền lực đềuđược kiểm soát để bảo đảm quyền lực thực sự thuộc về nhân dân Tuy nhiêngiám sát đối với hoạt động của Quốc hội - cơ quan quyền lực nhà nước caonhất vẫn còn đang bị bỏ ngỏ;

Còn thiếu những tiền đề cần thiết bảo đảm hiệu lực các cơ chế giám sátHiến pháp một cách hiệu quả;

Vẫn chưa hình thành được một thiết chế giám sát Hiến pháp độc lập,chuyên trách hoạt động giám sát Hiến pháp Giám sát Hiến pháp vẫn thựchiện theo lối “giám sát tràn lan”, rất nhiều chủ thể tham gia việc giám sát thựcthi Hiến pháp;

Việc xây dựng các cơ chế giám sát Hiến pháp hiện tại vẫn chưa có sựphân biệt giữa giám sát ở tầm Hiến pháp với giám sát thực thi pháp luật nóichung;

Xuất hiện nguy cơ thiếu đồng bộ của Hiến pháp và các đạo luật có liênquan đến các quyền công dân khi việc giải thích Hiến pháp chưa được tiến

hành một cách thường xuyên Đặc biệt, khi quyền giải thích Hiến pháp chưaquy định rõ đối với các chủ thể tham gia giám sát.

Bên cạnh đó, cũng cần chỉ ra rằng, mối quan hệ giữa các thiết chế nhànước cao nhất như Quốc hội, Chính phủ, Viện Kiểm sát nhân dân tối cao, Tòa

án nhân dân tối cao, mối quan hệ giữa Quốc hội và Hội đồng nhân dân cấptỉnh, theo Hiến pháp trong nhiều trường hợp cũng cần có sự giải thích cụ thể

để nâng cao hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nước

Đại hội đại biểu lần thứ X của Đảng đã khẳng định phải “xây dựng, hoànthiện cơ chế kiểm tra, giám sát tính hợp hiến, hợp pháp trong các hoạt động vàquyết định của các cơ quan công quyền” và “xây dựng cơ chế phán quyết vềnhững vi phạm Hiến pháp trong hoạt động lập pháp, hành pháp và tư pháp” [4,tr.126-127]

Như vậy, có thể khẳng định rằng, yêu cầu bảo hiến đã trở thành mộtyêu cầu cấp bách trong đời sống pháp lý của chúng ta Trong những năm qua,việc bảo hiến trong cơ chế thực thi quyền lực ở nước ta đã được thực hiệnthông qua sự lãnh đạo toàn diện của Đảng, cơ chế giám sát tối cao của Quốchội, cơ chế thẩm định kiểm tra các văn bản quy phạm pháp luật, cơ chế thanhtra và giải quyết khiếu nại tố cáo của công dân Tuy nhiên, hiệu quả của việcbảo vệ trật tự Hiến pháp thông qua các cơ chế này còn rất nhiều hạn chế.Nguyên nhân cơ bản là chưa có sự nhận thức đúng, đầy đủ và nhất quán vềcác yêu cầu của Hiến pháp do thiếu vắng sự giải thích chính thức Hiến phápmột cách thường xuyên

Việc giám sát Hiến pháp ở nước ta rõ ràng cần phải có sự nghiên cứuquy mô, nghiêm túc và cẩn trọng vì nó đòi hỏi phải nhận thức lại về cơ chếthực thi quyền lực nhà nước ở nước ta hiện nay

Chính vì vậy, ở giới hạn đề tài này, tác giả nhận thấy cần có sự tập trungnghiên cứu một cách đầy đủ, toàn diện về kinh nghiệm điều chỉnh pháp luật vềgiám sát Hiến pháp và khả năng áp dụng tại Việt Nam trong điều kiện hiện nay

2 Tình hình nghiên cứu

Tuy có tầm nghiêm trọng như vậy, song giám sát Hiến pháp mới chỉđược chính thức nghiên cứu ở nước ta trong thời gian gần đây và các kết quảnghiên cứu thu được còn hết sức khiêm tốn Phần lớn các công trình khoa học

về lĩnh vực này được công bố dưới hình thức các bài viết được đăng tải trêncác tạp chí khoa học chuyên ngành luật hoặc các tham luận trong các Hội thảokhoa học quốc gia và quốc tế và Báo cáo công tác của các Đoàn Đại biểuQuốc hội của Việt Nam làm việc tại nước ngoài Quan trọng nhất trong số đó cóthể kể đến bài viết của PGS.TS.Nguyễn Như Phát, Mô hình tài phán Hiến pháp ởCộng hòa Liên bang Đức, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 11,2004;PGS.TS.Thái Vĩnh Thắng, Mô hình cơ quan bảo hiến ở các nước trên thế giới,Tạp chí Luật học, số 5,2004; GS.TSKH.Đào Trí Úc – Tài phán Hiến pháp và xâydựng Tài phán Hiến pháp ở Việt Nam hiện nay, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật,

số 10,2006; Báo cáo của Đoàn Ủy ban Pháp luật về kết quả nghiên cứu tại Cộnghòa Liên bang Đức; Báo cáo kết quả của Đoàn công tác của Ban công tác lậppháp tại Cộng hòa Áo và Vương quốc Anh; Tài liệu Hội thảo về cơ chế bảo hiến

ở Việt Nam do Ban công tác lập pháp tổ chức tại thành phố Vinh, Nghệ An,tháng 3, năm 2005…

Đáng chú ý là một số công trình được biên soạn dưới dạng sách thamkhảo về giám sát hiến pháp đã được công bố trong thời gian gần đây, song nộidung của nó mới chỉ dừng lại ở việc giới thiệu và cung cấp những thông tin banđầu về kinh nghiệm điều chỉnh của pháp luật nước ngoài Về loại công trình này,

có thể kể đến: TS.Nguyễn Sĩ Dũng (chủ biên), Quyền giám sát của Quốc hội –Nội dung và thực tiễn từ góc nhìn tham chiếu, Nhà xuất bản Tư pháp, Hà Nội,2004; Ban công tác lập pháp – Đặng Văn Chiến (chủ biên), Cơ chế bảo hiến,Nhà xuất bản Tư pháp, Hà Nội, 2005; GS.TS.KH.Đào Trí Úc – PGS.TS.NguyễnNhư Phát, Tài phán Hiến pháp và vấn đề xây dựng mô hình Tài phán Hiến pháp

ở Việt Nam, Nhà xuất bản Công an nhân dân, Hà Nội, 2007; PGS.TS.Nguyễn

Như Phát, Tài phán Hiến pháp – Một số vấn đề lý luận cơ bản, kinh nghiệm quốc

tế và khả năng áp dụng cho Việt Nam, Nhà xuất bản Khoa học xã hội, Hà Nội,

2011 …

Có thể nói, cho đến nay vẫn chưa có một công trình khoa học nào đi sâunghiên cứu một cách cơ bản và hệ thống về vai trò của giám sát Hiến pháp đốivới việc duy trì và bảo vệ chế độ nhà nước và nền dân chủ, xu hướng phát triểncủa chúng trong thế giới đương đại và đặc biệt là về mô hình lý luận cho việcxây dựng Cơ chế giám sát Hiến pháp ở nước ta trong giai đoạn hiện nay

3 Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu

Mục đích nghiên cứu

Trên cơ sở nghiên cứu các vấn đề lý luận và thực tiễn cơ chế giám sátHiến pháp ở Việt Nam, tác giả luận văn đề xuất các giải pháp hoàn thiện

Nhiệm vụ nghiên cứu

- Tìm hiểu những vấn đề lý luận về cơ chế giám sám Hiến pháp nói chung

- Tìm hiểu thực tiễn vận hành của các cơ chế giám sát Hiến pháp ở ViệtNam

- Đề xuất, kiến nghị các giải pháp hoàn thiện cơ chế giám sát Hiến pháp ởViệt Nam

4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

Đề tài nghiên cứu các vấn đề lý luận về cơ chế giám sát và bảo vệ Hiếnpháp ở Việt Nam và sự vận hành của cơ chế này ở Việt Nam

Phạm vi nghiên cứu của đề tài bao gồm tất cả các cơ chế giám sát Hiếnpháp hiện nay và khảo sát hiệu quả hoạt động của các cơ chế trong những nămgần đây

5 Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu

Cơ sở phương pháp luận thực hiện đề tài là chủ nghĩa Mác Lê-nin; tưtưởng Hồ Chí Minh; Đường lối chính sách của Đảng Cộng sản Việt Nam về vấn

đề Hiến pháp và bảo vệ Hiến pháp

Các phương pháp nghiên cứu cụ thể được áp dụng trong luận văn là:

phương pháp hệ thống, phương pháp luật học so sánh, phương pháp phân tíchtổng hợp.

6 Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn

- Đối với việc xây dựng đường lối, pháp luật, chính sách: Đề tài sẽ cung

cấp mô hình lý luận cho việc xây dựng cơ quan giám sát chuyên trách và qua đógóp phần hoàn thiện cơ chế giám sát hiến pháp và tiến trình xây dựng Nhà nướcpháp quyền xã hội chủ nghĩa ở nước ta trong giai đoạn hiện nay

- Đối với phát triển kinh tế - xã hội: Thông qua việc cung cấp cung cấp

mô hình lý luận cho việc xây dựng cơ chế giám sát Hiến pháp, Đề tài đã góp phầnchỉ rõ thiết chế góp phần bảo vệ nền dân chủ nhân dân và phát triển xã hội dân sựtại Việt Nam

- Đối với phát triển lĩnh vực khoa học có liên quan: Đề tài sẽ bổ sung

những luận cứ khoa học quan trọng cho quá trình tìm kiếm phương thức và môhình giám sát Hiến pháp thích hợp với các điều kiện chính trị, kinh tế, xã hội củaViệt Nam trong giai đoạn hiện nay

- Đối với công tác đào tạo: Sản phẩm của đề tài này có thể được sử dụng

làm tài liệu tham khảo cho công tác giảng dạy, nghiên cứu, học tập liên quan đếnvấn đề bảo đảm quyền con người, quyền công dân và vấn đề kiểm soát quyền lựcnhà nước trong các trường đại học, các viện nghiên cứu

7 Cơ cấu của luận văn

Ngoài phần Mở đầu, Kết luận và Danh mục tài liệu tham khảo, kết cấucủa luận văn gồm 3 chương như sau:

Chương 1: Những vấn đề lý luận về cơ chế giám sát Hiến pháp

Chương 2: Thực trạng cơ chế giám sát Hiến pháp ở Việt Nam

Chương 3: Quan điểm và giải pháp hoàn thiện cơ chế giám sát Hiến pháp

ở Việt Nam

Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ CƠ CHẾ GIÁM SÁT HIẾN PHÁP

1.1 Khái niệm, đặc điểm và vai trò của cơ chế giám sát Hiến pháp

1.1.1 Khái niệm cơ chế giám sát Hiến pháp

Trong Từ điển tiếng Việt, “giám sát” được hiểu là “sự theo dõi, xemxét làm đúng hoặc làm sai những điều đã quy định” hoặc được hiểu là “theodõi và kiểm tra xem có thực hiện đúng những điều quy định không”.[30]

Theo Từ điển Luật học: Giám sát là sự theo dõi, quan sát hoạt độngmang tính chủ động thường xuyên, liên tục và sẵn sàng tác động bằng cácbiện pháp tích cực để buộc và hướng dẫn hoạt động của đối tượng chịu sựgiám sát đi đúng quỹ đạo, quy chế nhằm đạt được mục đích, hiệu quả đã đượcxác định từ trước, đảm bảo cho pháp luật được tuân theo nghiêm chỉnh [23,tr.174]

Tuy cách diễn đạt và biểu hiện ý nghĩa của từ “giám sát” có khác nhaunhưng chúng đều có một số đặc điểm sau đây:

Giám sát luôn luôn gắn liền với một chủ thể nhất định, tức là phải trảlời được câu hỏi: ai (người hoặc tổ chức nào) có quyền thực hiện việc theodõi, xem xét, kiểm tra và đưa ra những nhận định về một việc làm nào đó đãđược thực hiện đúng hoặcc sai những điều đã quy định Đồng thời “giám sát”cũng luôn luôn gắn với một đối tượng cụ thể, tức là phải trả lời được câu hỏi:giám sát ai, giám sát việc gì Điều này có ý nghĩa quan trọng ở chỗ, nó phânbiệt giữa “giám sát” và “kiểm tra” “Kiểm tra” thì chủ thể hoạt động và đốitượng chịu sự tác động của hoạt động đó có thể đồng nhất với nhau, đó làviệc tự kiểm tra của chủ thể hoạt động Nói một cách khác, chủ thể tự mìnhxem xét, đánh giá tình trạng tốt, xấu của công việc mình đang làm Nhưng

“giám sát” thì không thể tự mình giám sát hoạt động của chính mình “Giámsát” là hoạt động của chủ thể ngoài hệ thống đối với đối tượng thuộc hệ thống

khác, tức là giữa cơ quan giám sát và cơ quan chịu giám sát không nằm trongcùng một hệ thống phụ thuộc nhau.

“Giám sát” phải được tiến hành trên cơ sở các quyền và nghĩa vụ củachủ thể giám sát và đối tượng chịu sự giám sát “Giám sát” cũng phải đượctiến hành trên những căn cứ nhất định, nếu như không có những quy định nàythì không có cơ sở để chủ thể có quyền thực hiện việc giám sát, đưa ra nhữngnhận định về hoạt động của đối tượng chịu sự giám sát

Trong hoạt động giám sát, cả chủ thể giám sát, đối tượng bị giám sát vànội dung tính chất hoạt động giám sát đều rất đa dạng Từ giám sát hoạt độngcủa bộ máy nhà nước đến giám sát thi công một công trình, giám sát kỹ thuật,giám sát một trận thi đấu thể thao v.v… Trong đó, đối với hoạt động của các

cơ quan nhà nước đáng chú ý hai loại hình giám sát sau đây:

Giám sát mang tính chất quyền lực nhà nước:

Là loại hình giám sát được tiến hành bởi chủ thể là các cơ quan nhànước có thẩm quyền đối với một hay một số hệ thống các cơ quan nhà nướckhác theo những nguyên tắc nhất định về sự phân công quyền lực nhà nước

Đó có thể là hoạt động giám sát tối cao của Quốc hội/ Nghị viện đối vớiChính phủ, Tòa án tối cao và Viện Kiểm sát tối cao; là hoạt động giám sát củaHội đồng nhân dân các cấp đối với các cơ quan nhà nước ở địa phương như ởcác nước xã hội chủ nghĩa Ngoài ra có thể kể thêm hoạt động giám sát củaTòa án đối với bộ máy nhà nước thông qua hoạt động xét xử Các phươngpháp, cách thức mà loại hình giám sát này áp dụng luôn luôn mang tínhquyền lực nhà nước và nó trực tiếp mang lại những hậu quả pháp lý Giám sát

có tính quyền lực nhà nước có trong các hình thức mà trong khoa học pháp lýgọi là thanh tra, kiểm tra, kiểm sát…

Giám sát không mang tính quyền lực nhà nước:

Là loại hình giám sát được tiến hành bởi các chủ thể phi Nhà nước Đó

là hoạt động giám sát của các tổ chức đoàn thể, hội, nhóm, thuộc khu vực xãhội dân sự với bộ máy nhà nước và đội ngũ cán bộ, công chức nhà nước.Giám sát này thường chỉ dừng lại ở việc theo dõi, đánh giá và đưa ra các kiếnnghị xử lý lên các cơ quan nhà nước có thẩm quyền mà thôi.

Còn đối với giám sát Hiến pháp, thuật ngữ “giám sát Hiến pháp” lầnđầu tiên được đưa ra trong nghị lập hiến Hợp chủng quốc Hoa Kỳ năm 1787.Những chính trị gia đầu tiên khởi xướng và cổ vũ cho tư tưởng giám sát Hiếnpháp là Wilson, Madison, Hamilton Với mục đích nhằm kiềm chế quyền lậppháp của Quốc hội liên bang, bảo đảm cho cho các nhánh quyền khác cónhững quyền hạn tự bảo vệ khi cần thiết chính trị gia đề nghị trao cho Tòa ánquyền bãi bỏ dự luật do Quốc hội liên bang thông qua Theo mô hình của Mỹ,giám sát Hiến pháp còn có tên gọi khác là “giám sát tư pháp” (judicalreview), được hiểu là thẩm quyền của Tòa án trong việc xem xét tính hợphiến của các đạo luật được ban hành bởi các cơ quan hoặc các cấp chínhquyền khác nhau Ở Châu Âu, thuật ngữ “giám sát Hiến pháp” được sử dụngphổ biến vào những năm đầu thế kỷ XX Người đầu tiên khởi xướng tư tưởnggiám sát Hiến pháp là luật gia người Đức H.Keslen

Giám sát Hiến pháp ở Châu Âu còn có tên gọi là “giám sát” tính hợphiến” và được định nghĩa “Giám sát tính hợp hiến là nguyên tắc theo đó Tòa

án có thể tuyên bố các đạo luật được thông qua bởi cơ quan lập pháp và cả cơquan hành pháp là vi phạm Hiến pháp Tòa án có thể hủy bỏ các đạo luật viphạm đến quyền cơ bản của con người được quy định trong Hiến pháp” Hiểutheo mô hình chủ yếu của Mỹ hay theo mô hình của Châu Âu, thì hoạt độnggiám sát Hiến pháp luôn hướng tới mục đích cuối cùng là bảo vệ tính tối caocủa Hiến pháp

Tóm lại, có thể hiểu thuật ngữ giám sát Hiến pháp như sau: “Giám sátHiến pháp” là hoạt động của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền kiểm tracác văn bản do các cơ quan nhà nước khác có thẩm quyền ban hành hoặc

hành vi của các quan chức nhà nước cao cấp có phù hợp với Hiến pháp haykhông nhằm bảo đảm bảo tính tối cao của Hiến pháp trong hệ thống pháp luật

và trong đời sống xã hội Ngoài thuật ngữ “giám sát Hiến pháp” còn tồn tạinhiều thuật ngữ khác nhau: bảo hiến, bảo vệ Hiến pháp, tài phán Hiến pháp…

Thuật ngữ “giám sát Hiến pháp” còn được gọi là “kiểm tra Hiến phápbằng tòa án” tức là cơ chế phán quyết về những vi phạm Hiến pháp Cơ quangiám sát thông qua hoạt động tố tụng Hiến pháp sẽ đưa ra những bản án,những quyết định có giá trị như đạo luật trong việc xem xét tính hợp hiến củacác văn bản do các cơ quan nhà nước ban hành và hành vi được thực hiệntrên cơ sở những văn bản vi hiến xâm phạm đến các quyền và tự do hiến địnhcủa công dân

Trong một trật tự nhà nước pháp quyền, người ta thường hay đồng nhấthai thuật ngữ “Bảo hiến” và “giám sát Hiến pháp”

“Bảo hiến” hay còn gọi là “bảo vệ Hiến pháp” và được hiểu theo hainghĩa khác nhau:

Theo nghĩa rộng: Bảo hiến có thể hiểu là toàn bộ những yếu tố, cáchthức, biện pháp nhằm bảo đảm tính tối cao của Hiến pháp và chống lại mọi

sự vi phạm Hiến pháp Bất kỳ hoạt động nào, do ai thực hiện nhằm phòngngừa, phát hiện hoặc xử lý vi hiến được xem là bảo vệ Hiến pháp

Theo nghĩa hẹp: Bảo hiến là hoạt động của chủ thể có thẩm quyền raquyết định về tính hợp hiến hoặc bất hợp hiến và áp dụng chế tài đối với các

cơ quan nhà nước, cá nhân có thẩm quyền do có văn bản pháp luật hay hành

vi vi hiến Bảo hiến theo nghĩa hẹp thường gắn với việc cơ quan có thẩmquyền xem xét và ra quyết định về sự phù hợp với Hiến pháp của các đạo luật

do cơ quan lập pháp, hành pháp ban hành, đồng thời xét xử các hành vi viphạm Hiến pháp của các cá nhân được Hiến pháp quy định các quyền vànghĩa vụ

Việc dùng các thuật ngữ được sử dụng để diễn đạt cho hoạt động bảođảm tính tối cao của Hiến pháp không chứa đụng hàm ý mâu thuẫn, phủ địnhlẫn nhau Tuy nhiên sử dụng thuật ngữ “giám sát Hiến pháp” sẽ chính xác vàmang tính khái quát hơn Vì giám sát Hiến pháp ngoài việc thực hiện nhữngnhiệm vụ của bảo hiến còn có chức năng xây dựng cơ quan giám sát, hoànthiện cơ quan giám sát, thay đổi bộ máy cơ cấu, hoạt động của cơ quan giámsát sao cho cơ quan đó thực hiện hoạt động giám sát một cách có hiệu quảnhất Cho nên ở một mức độ nhất định việc sử dụng thuật ngữ “giám sát Hiếnpháp” để bao hàm các thuật ngữ còn lại.

* Cơ chế giám sát Hiến pháp

Khái niệm “Cơ chế” là chuyển ngữ của từ “mécanisme” trong tiếng Pháp

Từ điển Le Petit Larousse (1999) giảng nghĩa “mécanisme” là “cách thức hoạtđộng của một tập hợp các yếu tố phụ thuộc vào nhau” Còn Từ điển Tiếng Việt(Viện Ngôn ngữ học 1996) giảng nghĩa cơ chế là “cách thức theo đó một quátrình thực hiện”

Có thể hiểu Cơ chế giám sát Hiến pháp ở đây được hiểu là cách thứchoạt động của các chủ thể giám sát Hiến pháp dựa trên nền tảng thể chế cho

phép và các yếu tố bảo đảm hiệu lực của việc giám sát Cơ chế giám sát Hiến

pháp là hệ thống các chức năng, thẩm quyền và thủ tục kiểm tra, giám sát việc tuân theo và thi hành Hiến pháp, pháp luật nhằm bảo đảm cho việc thực hiện có hiệu quả các chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan nhà nước Hiến

pháp với tính chất là đạo luật tối cao về tổ chức bộ máy nhà nước, ghi nhận vàbảo vệ quyền công dân, rất cần có một cơ chế bảo vệ Sẽ đầy đủ và bao quátnếu gọi đúng tên của cơ chế bảo vệ văn bản này là “Cơ chế giám sát Hiếnpháp”

Trong lịch sử nhà nước và pháp luật thế giới, tư tưởng giám sát Hiếnpháp được hình thành ở Anh vào cuối thế kỷ XVII gắn liền với hoạt động củaHội đồng cơ mật với thẩm quyền tuyên bố văn bản do cơ quan lập pháp của

các thuộc địa của Anh ban hành trái với luật của Nghị viện Anh hay pháp luậtnói chung Hiến pháp theo nghĩa hiện hành được đề cập tại Hội nghị lập hiếnHợp chủng quốc Hoa Kỳ năm 1787 Sau đó, các nước Brazin (1891), Urugoay(1917) lần lượt thiết lập cơ chế giám sát Hiến pháp dưới những mô hình khácnhau.

Ở nước ta, tại đại hội X, Đảng ta đã khẳng định “xây dựng, hoàn thiện

cơ chế kiểm tra, giám sát tính hợp hiến, hợp pháp trong xây dựng các hoạtđộng và quyết định của các cơ quan công quyền” và “xây dựng cơ chế phánquyết về những vi phạm Hiến pháp trong hoạt động lập pháp, hành pháp và tưpháp”

Sự xuất hiện của Hiến pháp trong nhà nước pháp quyền chỉ là yếu tốcần nhưng chưa đủ nếu các cơ quan nhà nước vượt quyền, lạm quyền NênHiến pháp trong nhà nước pháp quyền phải là văn bản có hiệu lực tối cao làm

cơ sở cho việc tổ chức quyền lực, để các cơ quan nhà nước không thể vượtqua giới hạn quyền lực mà Hiến pháp quy định Làm được nhiệm vụ này,Hiến pháp phải được thừa nhận là văn bản có hiệu lực pháp lý tối cao Và đểHiến pháp được tôn trọng và bảo đảm trong thực tế cần phải có cơ chế hữuhiệu bảo vệ và khôi phục trật tự hiến định - đó là cơ chế giám sát Hiến pháp.Việc hình thành cơ chế giám sát Hiến pháp ở nghĩa này nhằm hướng tới haimục tiêu cơ bản sau:

Thứ nhất, đảm bảo cho Hiến pháp thực sự là văn bản ghi nhận sự phân

chia quyền lực nhà nước nhằm mục đích hạn chế quyền lực nhà nước

Theo quy luật phát triển, lực lượng sản xuất phát triển dẫn đến sự ra đờicủa chế độ tư hữu và xã hội phân chia thành các giai cấp, các giai cấp này trởnên đối kháng và mâu thuẫn nhau Để dung hòa mâu thuẫn giữa các giai cấpnày thì Nhà nước ra đời nhưng khi có trong tay quyền lực, Nhà nước dần dầntrở thành tổ chức độc tài, chuyên chế có xu hướng lạm quyền, xâm phạm đếnquyền lợi của cá nhân Để khắc phục tình trạng này cần phải giới hạn quyền

lực nhà nước bằng cách phân quyền Việc phân quyền này được thể hiện rõtrong lý thuyết phân quyền của nhà triết học Anh J.Locke và đặc biệt được kếttinh trong thuyết phân quyền của Mongtesquieu Mongtesquie chia quyền lựcnhà nước thành ba nhánh: lập pháp – hành pháp – tư pháp, ba quyền này sẽđược giao cho những cơ quan khác nhau Quyền lập pháp được trao cho Nghịviện, quyền tư pháp được giao cho Tòa án và quyền hành pháp được giao choChính phủ Mỗi cơ quan thực hiện một quyền khác nhau nhưng không hoàntoàn tách biệt mà có sự đan xen, kiềm chế và buộc phải dựa vào nhau Lậppháp ban hành ra luật cần có hành pháp để thực thi, cần có tư pháp được ápdụng trong hoạt động xét xử Đến lượt mình, hành pháp cần có lập pháp banhành ra luật để vận hành bộ máy nhà nước và tư pháp cần có luật để tiến hànhxét xử.

Đây chính là sự đan xen trong phân công quyền lực, trong quá trìnhthực hiện các cơ quan này có sự kiềm chế đối trọng lẫn nhau: hành pháp đượcquyền phủ quyết các dự án luật mà Quốc hội đã thông qua, lập pháp được phêchuẩn các quyết định bổ nhiệm của Tổng thống và các Bộ trưởng, tư phápđược quyền phán xét các hành vi của lập pháp và hành pháp, được quyền bổnhiệm các thẩm phán của Tòa án tối cao, được quyền xét xử các đạo luật vihiến Sự kiềm chế này đã hạn chế khả năng lạm quyền, độc tài, chuyên chếcủa các cơ quan nhà nước Thuyết phân quyền của chuyên chế của các cơquan nhà nước Thuyết phân quyền của Mongtesquie chính là sự quan sát thực

tế và có ý nghĩa lớn lao của thời đại Và trong một môi trường pháp quyền, thì

cơ chế giám sát Hiến pháp hình thành chính là để phục vụ việc kiểm soát lẫnnhau giữa các nhánh quyền lực

Thứ hai, đảm bảo cho Hiến pháp thực sự là văn bản ghi nhận quyền con

người nhằm bảo đảm quyền con người

Mối quan hệ giữa cá nhân với nhà nước được hình thành từ khi xã hội

có nhà nước và luôn chiếm một vị trí trung tâm trong lịch sử các học thuyết

chính trị - pháp lý Quyền con người vừa là mục tiêu cao cả, vừa là động lựcthúc đẩy sự phát triển của xã hội Không thể có một cộng đồng tốt nếu khôngphải là vì các quyền vốn có của con người Cộng đồng xã hội chỉ tốt và luônhướng đến mục tiêu vì con người khi quyền con người được Hiến pháp ghinhận và mọi cá nhân trong cộng đồng đều tuân theo Hiến pháp và pháp luật.

Có thể nói, lý do hình thành cơ chế giám sát Hiến pháp chính là hướngtới bảo đảm các quyền con người ghi nhận trong Hiến pháp được tôn trọng, vàbảo vệ trên thực tế

1.1.2 Đặc điểm của cơ chế giám sát Hiến pháp

1.1.2.1 Chủ thể giám sát Hiến pháp

Tùy theo quy định của Hiến pháp, chủ thể giám sát Hiến pháp có thể là

cơ quan dân cử hoặc là các Tòa án, có thẩm quyền chung hoặc là cơ quanchuyên môn như Tòa án Hiến pháp, Hội đồng bảo hiến Vậy chủ thể giám sátHiến pháp có thể khái quát như sau:

Chủ thể giám sát Hiến pháp vào thời kỳ đầu của nền lập hiến là những

cơ quan dân cử Thẩm quyền giám sát Hiến pháp có thể được trao cho mộtHội nghị dân cử, một Ủy ban của Quốc hội (ở Pháp, theo Hiến pháp 1799 vànăm 1852, Thượng viện là cơ quan thực hiện quyền giám sát Hiến pháp, theoHiến pháp 1946, chủ thể giám sát Hiến pháp là một Ủy ban giám sát HiếnPháp) Ở những nước trao quyền giám sát Hiến pháp cho cơ quan dân cửthường có sự phân biệt quyền lập hiến, quyền lập pháp và chủ thể giám sátHiến pháp chính là cơ quan lập hiến Vậy cơ quan làm ra Hiến pháp đượcquan niệm là có vị trí thuận lợi nhất để giải thích Hiến pháp, biết được khi nàoHiến pháp bị xâm hại, từ đó bảo vệ Hiến pháp một cách tốt nhất

Tuy nhiên, việc trao quyền giám sát Hiến pháp cho các chủ thể này đãtrở nên lỗi thời Sự kiểm soát tính hợp hiến của các đạo luật của cơ quan dân

cử thường mang tính chính trị (thiên về lợi ích, tính hợp thời và giá trị thựctiễn của các đạo luật), trong khi đó nhiệm vụ này phải thuộc địa hạt của ngành

tư pháp.

Chủ thể giám sát Hiến pháp là cơ quan tư pháp Với vai trò là ngườibảo vệ pháp luật, việc trao cho cơ quan Tòa án quyền giám sát Hiến pháp vừaphù hợp với tính chất quyền lực của ngành tư pháp – một ngành quyền lựckhác với ngành lập pháp, hành pháp và ít có nguy cơ lạm quyền, vừa mang lạihiệu quả cao trong hoạt động giám sát Trên thế giới hiện nay, có hai mô hìnhthực hiện quyền giám sát Hiến pháp mà chủ thể là các cơ quan tư pháp Đó là

mô hình Hoa Kỳ với chủ thể giám sát là các Tòa án có thẩm quyền chung và

mô hình Châu Âu với chủ thể giám sát là Tòa án Hiến pháp (Ý, Đức, AiCập…)

1.1.2.2 Đối tượng của giám sát Hiến pháp

Đối tượng của giám sát Hiến pháp là văn bản quy phạm pháp luật cógiá trị pháp lý thấp hơn Hiến pháp Các văn bản quy phạm pháp luật là đốitượng giám sát của Hiến pháp gồm:

Các văn bản quy phạm pháp luật có giá trị pháp lý thấp hơn Hiến pháp:các luật, các văn bản dưới luật (nghị định, chỉ thị, thông tư…), các bản án,quyết định của cơ quan tư pháp;

Các văn bản của các tổ chức chính trị - xã hội được trao cho chức năngquản lý nhà nước: điều lệ, nội quy…;

Điều nước quốc tế theo quy định của pháp luật nhiều quốc gia cũng làđối tượng chịu sự giám sát của Hiến pháp

Đối tượng của hoạt động giám sát hiến pháp còn là các hành vi vi phạmHiến pháp của những cá nhân có thẩm quyền Không phải mọi hành vi vi hiếnđều là đối tượng của giám sát Hiến pháp mà chỉ những hành vi của những chủthể nhất định mới là đối tượng của giám sát Hiến pháp

Tóm lại, việc xác định đối tượng giám sát Hiến pháp trong cơ chế giámsát Hiến pháp phụ thuộc rất nhiều vào mô hình tổ chức cơ quan tài phán trong

quan hệ giữa các nhánh quyền lực lập pháp, hành pháp, tư pháp, các đặc điểmchính trị - xã hội, truyền thống lịch sử, văn hóa…của mỗi quốc gia Nhưngtổng quát nhất, đối tượng giám sát Hiến pháp bao gồm: các văn bản pháp luật

có giá trị pháp lý thấp hơn Hiến pháp và hành vi của những cá nhân có thẩmquyền được Hiến pháp ghi nhận quyền và nghĩa vụ

1.1.3 Vai trò của các cơ chế giám sát Hiến pháp

Về mặt lý thuyết, cơ chế giám sát Hiến pháp ra đời không nằm ngoàimục đích thực hiện tốt hơn nguyên tắc phân quyền, giới hạn quyền lực nhànước mà Hiến pháp đã ghi nhận Cơ chế giám sát Hiến pháp ra đời bổ sungthêm phương tiện pháp lý bảo vệ các quyền con người đã được Hiến pháp ghinhận Từ đó, chúng ta thấy được vai trò quan trọng của các cơ chế giám sátHiến pháp trên những phương diện sau:

Thứ nhất, Cơ chế giám sát Hiến pháp ra đời trước hết nhằm phát hiện

những hành vi vi hiến của các cơ quan nhà nước, cá nhân có thẩm quyền

Giám sát Hiến pháp là một quá trình theo dõi thường xuyên, liên tụcthông qua các hình thức nhất định của các chủ thể giám sát (cơ quan có thẩmquyền giám sát) đối với hoạt động thực tế của các cơ quan nhà nước và cánhân có thẩm quyền Dĩ nhiên, không phải mọi chủ thể là cơ quan nhà nước,hoặc cá nhân có thẩm quyền đều là đối tượng theo dõi của giám sát Hiếnpháp Ở tầm Hiến pháp, thì đó chỉ là các cơ quan, cá nhân có thẩm quyền ởTrung ương mà thôi

Trong quá trình hoạt động của mình, những hành vi vi hiến của các cơquan, cá nhân này bộc lộ ra ngoài Bên cạnh đó, hoạt động ban hành văn bản(hành vi ban hành) quy phạm pháp luật của các chủ thể có thẩm quyền banhành cũng là đối tượng xem xét, theo dõi đánh giá của giám sát Hiến pháp Vànhiệm vụ của các cơ quan giám sát là thu thập thông tin, đánh giá về tính hợphiến của các hành vi này

Trong một trật nhà nước pháp quyền, không cho phép nhánh quyền lựcnào được vượt lên trên, lấn sang các nhánh quyền khác Bởi quyền lực khi tậptrung trong tay một cơ quan, một nhánh nào đó luôn có xu hướng lạm quyền,quyền lực khi đó bị tha hóa, có thể làm tổn hại đến các quyền cơ bản của conngười được ghi nhận trong Hiến pháp Hiến pháp chính là văn bản giới hạnquyền lực nhà nước, phân định giới hạn của các nhánh quyền lực ở trungương, giữa trung ương và địa phương nhằm bảo đảm quyền con người vàquyền công dân Bảo vệ trật tự Hiến pháp cũng chính là bảo việc phân địnhgiới hạn của các nhánh quyền này Và nhiệm cụ của các cơ quan giám sátHiến pháp cũng chính là phát hiện hành vi vi hiến của các cơ quan, tổ chức,

cá nhân có thẩm quyền có nguy cơ phá vỡ tổ chức quyền lực nhà nước đượcghi nhận trong Hiến pháp

Thứ hai, Trong một số trường hợp phát sinh vấn đề tranh cãi nội dung

của Hiến pháp, thì Cơ chế giám sát Hiến pháp luôn đem đến một sự giải thíchchính thức Một sự thật hiển nhiên là Hiến pháp không bao giờ quy định cụthể xử sự của các chủ thể trong các tình huống cụ thể Việc tuân thủ Hiếnpháp ở gốc độ này là tuân thủ tinh thần Hiến pháp Nhiều khi các cơ quan nhànước, các cá nhân có thẩm quyền không hề cho rằng văn bản quy phạm phápluật do mình ban hành hoặc hành vi thực tế của mình vi phạm tinh thần củaHiến pháp Hoặc giả dụ trường hợp này còn đang gây tranh cãi trong dư luậnthì phán quyết, hay đánh giá của cơ quan giám sát rằng hành vi đó vi hiếnluôn được xem là một sự giải thích chính thức, đồng thời giúp thống nhất hoạtđộng thi hành Hiến pháp trong hệ thống các cơ quan nhà nước

Thứ ba, Kết quả của giám sát Hiến pháp luôn cho ra những kiến nghị và

biện pháp xử lý đối với những hành vi vi hiến

Kết thúc quá trình theo dõi, thu nhận thông tin, đối chiếu, đánh giáhành vi của giám sát Hiến pháp sẽ cho ra kết quả cuối cùng rằng hành vi củađối tượng giám sát vi hiến hay là không vi hiến Tùy theo mô hình giám sát

Hiến pháp của các nước, các cơ quan giám sát có thể được trao quyền phánquyết, tuyên bố hủy bỏ văn bản vi hiến của cơ quan nhà nước có thẩm quyền,hoặc xét xử nguyên thủ quốc gia Nhưng đó chỉ là khâu cuối cùng, tiếp theocủa chu trình giám sát Hiến pháp Bởi xét về bản chất, giám sát Hiến pháp vẫn

là theo dõi, kiểm tra xem đối tượng giám sát có thực hiện đúng quy định,đúng tinh thần của Hiến pháp không mà thôi Tuy vậy, cũng không thể phủnhận được vai trò vô cùng quan trọng trong việc thúc đẩy đưa đến một phánquyết cuối cùng đối với một hành vi vi hiến, xâm hại đến quyền con người,quyền cơ bản của công dân

Tóm lại, Nhà nước pháp quyền gắn với bản chất của nhà nước hợphiến Nên cần phải có Hiến pháp và cơ chế bảo vệ Hiến pháp Sự ra đời của

cơ chế giám sát Hiến pháp là yêu cầu cần thiết nhằm thực hiện mục tiêu củaNhà nước pháp quyền – bảo đảm giá trị tối cao của Hiến pháp, góp phần thựchiện có hiệu quả nguyên tắc phân quyền mà Hiến pháp đã ghi nhận nhằm giớihạn quyền lực nhà nước và bảo vệ các quyền cơ bản của công dân

1.2 Các cơ chế giám sát Hiến pháp

Tùy thuộc các điều kiện kinh tế, chính trị, xã hội, các quốc gia trên thếgiới đều tự xây dựng các cơ chế giám sát Hiến pháp cho riêng mình Hay nóicách khác, các quốc gia đều thiết lập cho mình một mô hình giám sát Hiếnpháp cho phù hợp

Theo đó, có bốn mô hình cơ chế giám sát Hiến pháp: Đó là mô hìnhgiám sát Hiến pháp phi tập trung; mô hình giám sát Hiến pháp tập trung; môhình giám sát Hiến pháp hỗn hợp; mô hình cơ quan bảo hiến đồng thời là cơquan giám sát Hiến pháp Dưới đây là các mô hình giám sát Hiến pháp:

1.2.1 Mô hình giám sát Hiến pháp phi tập trung (Decetrallised

Constitutional control) – hay còn gọi là mô hình bảo hiến kiểu Mỹ.

Đây là mô hình mà Tòa án tối cao và tòa án các cấp đều có chức năng

và thẩm quyền giám sát tính hợp hiến được xây dựng trên cơ sở của thuyếtphân chia và kiềm chế đối tượng giữa các nhánh quyền lập pháp, hành pháp

1.2.2 Mô hình giám sát Hiến pháp tập trung

Khác với mô hình Hoa Kỳ, các nước lục địa Châu Âu không trao choTòa án tư pháp thực hiện chức năng giám sát Hiến pháp mà thành lập một cơquan đặc biệt để thực hiện chức năng bảo hiến, có vị trí độc lập, hành pháp và

tư pháp Cơ quan này gọi là Tòa án Hiến pháp (Cositituional court) hoặc làHội đồng bảo hiến (Cositituional council) Các nước theo mô hình này gồm:Đức, Áo, Pháp, Miền nam Việt Nam…

Theo mô hình này, Tòa án Hiến pháp có thẩm quyền như sau: xem xéttính hợp hiến của các văn bản luật, các điều ước quốc tế mà Tổng thống, hoặcChính phủ đã hoặc sẽ tham gia ký kết, các sắc lệnh của Tổng thống, các Nghịđịnh của Chính phủ, có thể tuyên bố một văn bản luật, văn bản dưới luật là vihiến và làm vô hiệu hóa văn bản đó; xem xét tính hợp hiến của các cuộc bầu

cử Tổng thống, bầu cử Nghị viện và trưng cầu dân ý; tư vấn về tổ chức bộmáy nhà nước, về các vấn đề chính trị đối nội cũng như đối ngoại; giải quyếtcác tranh chấp về thẩm quyền giữa các nhánh quyền lực lập pháp, hành pháp,

tư pháp, giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương; giám sátHiến pháp về quyền con người và quyền công dân Ngoài ra, một số Tòa ánHiến pháp như của Italia còn có thẩm quyền xét xử Tổng thống khi Tổngthống vi phạm pháp luật

Vậy, mô hình giám sát Hiến pháp tập trung với việc thành lập cơ quangiám sát Hiến pháp chuyên trách (Tòa án Hiến pháp, Hội đồng bảo hiến) vớiphương pháp giám sát trừu tượng có ý nghĩa trong hoạt động thống nhất hệthống pháp luật, hiệu lực của phán quyết giám sát có phạm vi tác động rộng

đã khắc phục nhược điểm của mô hình giám sát phi tập trung Nhưng cơ chếgiám sát văn bản trước khi công bố vô hình đã can thiệp quá sâu vào hoạtđộng của ngành lập pháp

1.2.3 Mô hình giám sát Hiến pháp hỗn hợp (Mô hình bảo hiến hỗn hợp kiểu Âu – Mỹ).

Đây là mô hình kết hợp những yếu tố của cả hai mô hình kiểu Châu Âu

và kiểu Mỹ được áp dụng ở một số nước như: Bồ Đào Nha, Thụy Sỹ,Venezuela, Peru, Brazil…

Theo mô hình này, thẩm quyền bảo hiến được trao cho cả cơ quan bảohiến chuyên trách như tòa Hiến pháp lẫn tất cả các tòa án thuộc hệ thống tưpháp Trong đó, thẩm quyền của tòa án tư pháp và tòa án tối cao đối vớinhững vụ việc cụ thể được quy định ngay trong Hiến pháp, các tòa án khác

khi giải quyết vụ việc cụ thể được quy định cụ thể có quyền xem xét tính hợphiến của các đạo luật và được quyền không áp dụng các đạo luật được cho làkhông phù hợp với Hiến pháp.

Mô hình giám sát này vừa khắc phục được những hạn chế, vừa phát huyđược những yếu tố tích cực của cả hai mô hình giám sát Hiến pháp tập trung

và phi tập trung Việc sử dụng hai phương pháp giám sát cụ thể và trừu tượng

đã mang lại kết quả trong việc bảo đảm tính thống nhất, tính hợp hiến của cả

hệ thống pháp luật, quyền khởi xướng giám sát Hiến pháp cũng được mởrộng, việc giải quyết tranh hậu quả do văn bản vi hiến gây ra cũng được tiếnhành triệt để hơn nhờ việc áp dụng hiệu quả hiệu lực hồi tố trong phán quyếtgiám sát của mô hình phi tập trung Chính sự kết hợp các yếu tố được xem làtích cực của hai mô hình mà ưu điểm nổi bật của mô hình giám sát Hiến pháphỗn hợp là sự linh hoạt trong hoạt động giám sát Hiến pháp, thẩm quyền bảo

vệ Hiến pháp là phạm vi, đối tượng áp dụng thẩm quyền được mở rộng nênhoạt động giám sát Hiến pháp theo mô hình này thực sự có hiệu quả

1.2.4 Mô hình cơ quan lập hiến đồng thời là cơ quan giám sát Hiến pháp

Hiện nay ở Trung quốc, Cu Ba và một số nước khác trên thế giới không

có cơ quan bảo hiến chuyên biệt Các nước này đều có quan điểm chung làQuốc hội (Nghị viện) là cơ quan đại diện cao nhất của nhân dân, không những

là cơ quan lập hiến, lập pháp mà còn là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất,Quốc hội phải tự quyết định tính hợp hiến của một đạo luật Nếu Quốc hộitrao quyền này cho một cơ quan khác phán quyết Quốc hội thì Quốc hộikhông còn là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất nữa Mô hình này cũng cóhạt nhân hợp lý của nó Tuy nhiên, cũng phải thừa nhận rằng nếu một cơ quanvừa lập pháp vừa tự mình phán quyết đạo luật của mình làm ra có vi hiến haykhông thì cũng rất khó Cho nên khi xây dựng mô hình giám sát Hiến phápcác quốc gia cần cân nhắc lựa chọn và xây dựng mô hình giám sát Hiến pháp

cho phù hợp với điều kiện kinh tế, xã hội trên cơ sở tham khảo kinh nghiệmcủa các quốc gia khác.

Nhìn chung, cơ chế giám sát Hiến pháp đã trở thành một bộ phận khôngthể thiếu trong tổ chức của đa số các nhà nước dân chủ hiện đại do tư tưởng

về nhà nước pháp quyền đã được thừa nhận rộng rãi với đặc điểm cơ bản nhất

là đảm bảo tính tối cao của Hiến pháp Tùy theo nguyên tắc tổ chức quyền lựcnhà nước của mỗi Quốc gia mà mô hình giám sát sẽ được thành lập khácnhau Nhưng dù tồn tại ở mô hình nào đi chăng nữa thì tất cả mô hình giámsát Hiến pháp đều hướng đến mục đích cuối cùng là bảo vệ giá trị tối cao củaHiến pháp đáp ứng yêu cầu của Nhà nước pháp quyền, thực hiện dân chủtrong đời sống xã hội

1.3 Các yếu tố ảnh hưởng đến hiệu quả giám sát Hiến pháp

Kinh nghiệm các nước cho thấy giám sát Hiến pháp sẽ không hiệu quảnếu không tính toán đến các đặc điểm về chế độ chính trị, nhận thức xã hội,nền tảng pháp lý, đặc điểm về nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nước…Cácyếu tố này có tính quyết định đối với mô hình tổ chức quyền lực trên thực tếcủa một quốc gia, ảnh hưởng trực tiếp hoặc gián tiếp đến hiệu quả giám sátHiến pháp

Nhà nước pháp quyền mà các quốc gia đang nỗ lực phấn đấu cũng là mộtyếu tố quyết định hiệu lực giám sát Hiến pháp Nhà nước pháp quyền vốnthượng tôn pháp luật, đòi hỏi Hiến pháp luôn phải được tuân thủ, và các đạo luật

do Quốc hội/Nghị viện ban hành hoặc các văn bản dưới luật không được trái vớitinh thần của Hiến pháp Trật tự nhà nước pháp quyền luôn hướng đến sự cânbằng giữa các nhánh quyền lực, kiềm chế đối trọng lẫn nhau để hướng tới bảođảm quyền con người ngày càng tốt hơn Do đó, trong các nỗ lực hướng tới xâydựng Nhà nước pháp quyền, yêu cầu bảo đảm hiệu lực giám sát Hiến pháp luônđược đề cao hơn bao giờ hết

Chế độ chính trị của các quốc gia hiện đại đều coi nguồn gốc của mọiquyền lực nhà nước đều xuất phát từ nhân dân Đặc biệt với các nước theo đuổi

mô hình xã hội chủ nghĩa luôn luôn khẳng định điều này trong các Hiến phápcủa mình Tuy nhiên, xét cho cùng thì sự khác chế độ chính trị của mỗi quốc gialại thể hiện trong mô hình tổ chức nhà nước, sự phân bố và tổ chức các cơ quanquyền lực và mối quan hệ giữa các cơ quan quyền lực, về những quan hệ của nhànước với công dân, các đảng phái chính trị, các tổ chức xã hội, giữa các giai cấp

và tầng lớp xã hội, giữa các dân tộc trong nước và thế giới Chính những sự khácbiệt này lý giải nguyên do có những nước rất đề cao Hiến pháp, quyền conngười, có những nước lại không chú trọng cho lắm

Có thể lấy ví dụ: Ở những nước xã hội chủ nghĩa theo chế độ một đảnglãnh đạo, thì dường như cơ chế đảng được coi là cứu cánh hóa giải mọi xung độtgiữa các nhánh quyền lực, chứ không hẳn là sự phân định bằng Hiến pháp vàpháp luật Và dĩ nhiên, thúc đẩy bảo vệ quyền con người đến đâu lại phụ thuộckhá nhiều và quyết tâm chính trị của đảng đó Ở những nước theo chế độ đađảng, thì sự xung đột giữa các nhánh quyền lực phát sinh thể hiện có phần rõ rệthơn Các đảng thường đối trọng nhau trong các chiến dịch tranh cử đưa ngườicủa đảng mình lên nắm quyền Để nhận được sự ủng hộ của người dân, tất yếucác đảng này luôn trong trạng thái giám sát lẫn nhau, đồng thời phải duy trì phấnđấu đạt được các mục tiêu bảo đảm ngày càng tốt hơn các quyền con người,quyền công dân ghi nhận trong Hiến pháp như cam kết khi tranh cử Và có thểnói ở các nước có chế độ đa đảng luôn có xu hướng lối hành xử của công quyềntuân pháp luật, tuân thủ Hiến pháp luôn được đề cao

Nhận thức của xã hội của một quốc gia cũng là một yếu tố cần phải tínhđến Đặc biệt là nhận thức của các nhà lãnh đạo, giới tinh hoa xã hội và dânchúng về vai trò của Hiến pháp và bảo vệ Hiến pháp Khi nhận thức được tầmquan trọng của việc tuân thủ Hiến pháp, tất sẽ thuận lợi cho việc áp dụng cácbiện pháp bảo vệ Hiến pháp Giám sát Hiến pháp không chỉ được thực hiện bởi

các cơ quan chuyên trách, căn cứ phát sinh xem xét tính hợp hiến của đạo luật,hành vi công quyền còn xuất phát từ chính thực tế nhìn nhận của giới tinh hoa xãhội, và dân chúng Điều này thể hiện rõ hơn khi tòa án xem xét tính hợp hiến củađạo luật áp dụng trong trường hợp cụ thể.

Sự khác nhau về tổ chức quyền lực giữa các quốc gia cũng là nguyên do

lý giải sự khác biệt trong việc xây dựng cơ chế giám sát Hiến pháp giữa cácnước Ở những nước theo mô hình tập quyền, quyền lực là tập trung thống nhất,không có sự phân chia thì việc giám sát thi hành Hiến pháp tiếp cận theo hệthống này thường theo chiều dọc, từ trên xuống dưới Ở mô hình tập quyền,quyền lực cao nhất thuộc về Quốc hội/Nghị viện Nghị viện vừa là cơ quan banhành Hiến pháp, vừa giám sát thi hành Hiến pháp đối với mọi chủ thể, và hoạtđộng lập của chính mình Và dĩ nhiên, nhìn nhận đạo luật do chính mình banhành có vi hiến hay không, và xử lý nó thế nào lại tùy thuộc vào nhận thức và ýchí của Quốc hội/Nghị viện

Kinh nghiệm các nước theo mô hình phân quyền cho thấy sẽ khônghiệu quả và không hoàn toàn khách quan khi trao quyền giám sát Hiến phápcho các thiết chế đang thực thi quyền lực – cho dù đó là cơ quan đại biểu caonhất, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất là Nghị viện/Quốc hội – mà phảitrao cho một cơ quan giám sát Hiến pháp chuyên trách có tính độc lập cao Và

dù cơ quan này được tổ chức dưới hình thức nào, là Hội đồng bảo Hiến, hayTòa án chung hay Tòa án Hiến pháp độc lập thì nó phải là một định chế cótính độc lập tương đối và hoạt động như một cơ quan tài phán, theo thủ tục tưpháp (tư pháp hiến pháp) [5]

Điều quan trọng thứ hai là xác định đúng thẩm quyền của cơ quan đó

Có thể kể ra một số thẩm quyền phổ quát nhất như sau:

Thẩm quyền liên quan đến việc bảo đảm tính tối cao của Hiến pháptrong hệ thống luật pháp quốc gia: giám sát tính hợp hiến của các văn bản quyphạm pháp luật, giải thích hiến pháp

Hiến pháp – một văn bản quan trọng không chỉ về mặt chính trị mà còn

về mặt pháp lý Hiến pháp đứng trên nấc cao nhất của hệ thống pháp luật Uyquyền đặc biệt của Hiến pháp thể hiện trong việc thiết lập sự giám sát tínhhợp hiến của những luật khác, trong đó các quan giám sát và các phương phápgiám sát có thể rất đa dạng Học thuyết và thực tiễn các nước đã có nhữngcách tiếp cận khác nhau về những khía cạnh của giám sát, các dạng giám sát,

hệ quả của giám sát Hiến pháp

Cũng ở đây, cơ quan giám sát Hiến pháp được trao thẩm quyền giảithích Hiến pháp và luật Đây là sự giải thích chính thức (như một điều luật),chứ không phải là sự giảng giải theo kiểu làm sáng tỏ quy phạm Hiến phápcủa chủ thể áp dụng quy phạm đó Một số nước trao quyền giải thích Hiếnpháp cho Nghị viện (Equador), nhưng trên thực tế việc giải thích Hiến phápchính thức do các cơ quan bảo hiến thực hiện

Thẩm quyền liên quan đến việc bảo đảm sự tuân thủ nguyên tắc phânchia quyền lực: xem xét những tranh chấp về thẩm quyền giữa các cơ quannhà nước (giữa lập pháp, hành pháp, tư pháp), giữa nhà nước và các phần lãnhthổ cấu thành (giữa liên bang và các chủ thể liên bang, giữa các chủ thể liênbang với nhau ở nhà nước liên bang), giữa các cơ quan nhà nước trung ươngvới các đơn vị lãnh thổ

Các cơ quan giám sát Hiến pháp các nước đóng vai trò quan trọng trongviệc điều chỉnh mối tương quan giữa các định chế quyền lực nhà nước và cácđịnh chế khác của nhà nước Theo đó, những cơ quan này có các quyền hạntương ứng theo hai dạng: xem xét những tranh chấp về thẩm quyền hiến địnhgiữa các cơ quan quyền lực nhà nước; giữa nhà nước và các phần lãnh thổ cấuthành nên nhà nước Những tranh chấp đó đều mang tính chất công quyền: cácbên đều là các cơ quan nhà nước, các phần cấu thành của nhà nước Phánquyết hoặc đưa ra theo một quy trình riêng biệt, hoặc trong khuôn khổ nhữngquy trình riêng biệt, hoặc trong khuôn khổ những quy trình được vận dụng khi

thực thiện các thẩm quyền khác (ví dụ khi thực hiện giám sát tính hợp hiếncủa các văn bản pháp luật, khi xem xét các đơn khiếu kiện bảo hiến…).

Theo truyền thống, hoạt động này tiêu biểu cho các cơ quan bảo hiến ởcác nhà nước liên bang, có nhiệm vụ bảo vệ những nguyên tắc của chế độ liênbang, giữ độ cân bằng nhất định giữa chính quyền liên bang và chính quyềncác chủ thể của liên bang Nhưng ngày càng có nhiều nhà nước đơn nhất quyđịnh việc giải quyết tranh chấp giữa nhà nước và các phần lãnh thổ cấu thànhthuộc thẩm quyền của cơ quan bảo hiến

Khi giải quyết xung đột giữa nhà nước và các phần lãnh thổ cấu thành,

cơ quan bảo hiến có nhiệm vụ: một mặt bảo đảm vị trí pháp lý của các chủ thểliên bang, các lãnh thổ tự trị, các thực thể lãnh thổ khác; mặt khác bảo vệ sựvẹn toàn và thống nhất của nhà nước Ví dụ: Tòa án Tây Ban Nha có vai tròđáng kể trong giải quyết các xung đột giữa nhà nước và các vùng tự trị Tòa

án không chỉ hoàn thành vai trò trọng tài một cách thành công, mà còn “gópphần làm giảm sự căng thẳng và giải quyết các xung đột, đặc biệt giữa Nhànước và các vùng lãnh thổ hùng mạnh như xứ Catalan và xứ Basque” [26,tr.105]

Thẩm quyền liên quan tới việc bảo vệ các quyền và tự do hiến định củacông dân

Hiến pháp và luật pháp đại đa số các nước quy định bảo vệ các quyền

tự do của con người là một trong những nhiệm vụ quan trọng nhất của cơquan bảo hiến mà không phụ thuộc vào mô hình cơ quan bảo hiến ở mỗinước Và mặc dầu trong Hiến pháp, nhiều nước không có các quy phạm trựctiếp điều chỉnh, trên thực tế không có nghĩa là các cơ quan bảo hiến khôngthực hiện thẩm quyền này Điểm khác biệt ở chỗ chỉ là các cơ quan bảo hiếnthực hiện việc bảo vệ các quyền tự do hiến định trong khuôn khổ những quytrình khác, chủ yếu khi giám sát tính hợp hiến trong các văn bản pháp luật,trong hành động hay sự thụ động của công quyền (ở các nước theo hệ thống

thông luật như Mỹ, Canada, Úc; các nước theo hệ thống pháp luật lục địa nhưPháp, Bồ Đào Nha, Bungary) Ví dụ như khi nói về Hội đồng Bảo hiến củaPháp, F.Lucharie nhận định rằng Hội đồng đã bảo đảm các quyền và tự dohiến định bằng cách vận dụng các quy trình, thủ tục như tiền giám sát và hậugiám sát về tính hợp hiến của văn bản pháp luật [24, tr.59] Vấn đề giám sáttiến trình trình bầu cử và trưng cầu dân ý, giải quyết những tranh chấp về bầu

cử thuộc nhóm này, bởi lẽ ở đây nói đến việc bảo vệ một trong những quyềnchính trị quan trọng nhất của công dân – quyền bầu cử

Thẩm quyền liên quan đến việc bảo vệ hiến pháp khỏi sự vi phạm củacác quan chức nhà nước cao cấp, của các đảng phái chính trị

Thẩm quyền này thể hiện ở việc tham gia vào quy trình luận tội vànhững quy trình tương tự; giám sát hoạt động của các đảng phái chính trị

Tại nhiều nước, các cơ quan bảo hiến có thẩm quyền giải quyết nhữngvấn đề liên quan đến việc truy tố các quan chức cao cấp (nguyên thủ quốc gia,các thành viên chính phủ, các quan tòa…), nhưng ở đây nói tới quy trình luậntội đối với nguyên thủ quốc gia “Sự tất yếu của một quy trình như vậy đặcbiệt rõ nét khi thiếu vắng những quy trình hiệu quả để truất quyền bằngphương thức chính trị, ví dụ như đối với tổng thống do nhân dân trực tiếp bầura…”[3, tr.35]

Các cơ quan bảo hiến đóng vai trò khác nhau trong quy trình luận tộinguyên thủ quốc gia ở các nước Ở một số nước, cơ quan bảo hiến trực tiếpphán quyết về sự truất quyền nguyên thủ quốc gia, tức là về lời buộc tội doNghị viện đưa ra (Áo, Hungari, Italia, Séc, Đức…) Trong đó, ví dụ ở Áo, Tòa

án Hiến pháp có thể đưa ra phán quyết không chỉ về sự truất quyền tổng thống(cũng như một số quan chức khác), mà còn về trách nhiệm hình sự của nhânvật này Cơ quan bảo hiến thuộc nhóm nước khác thì chỉ đưa ra kết luận vềnhững vấn đề khác nhau liên quan đến quy trình luận tội (Bungari, Nga,Kazakhstan, Belarus…) Ví dụ như Tòa án Hiến pháp Nga, theo đề nghị của

Hội đồng Liên bang chỉ đưa ra kết luận việc tuân thủ trình tự buộc tội Tổngthống; Tòa án Hiến pháp Belarus – kết luận về việc Tổng thống vi hiến (kếtluận về việc Tổng thống phạm tội do một Ủy ban đặc biệt của Tòa án tối caođưa ra) [9].

Tiểu kết chương 1

Trong chương 1, cung cấp những vấn đề lý luận về Cơ chế giám sát Hiếnpháp Cơ chế giám sát Hiến pháp là tổng hòa các yếu tố bao gồm thiết chếgiám sát, con người giám sát, công cụ giám sát trong một môi trường thể chếbảo đảm hiệu lực pháp lý cho giám sát Hiến pháp Và để thực hiện giám sátHiến pháp một cách hiệu quả, nhất thiết phải thành lập một cơ quan giám sátđộc lập, được trao quyền tài phán và giải thích Hiến pháp Đây chính là cơ sở

lý luận để đánh giá thực trạng cơ chế giám sát Hiến pháp ở Việt Nam hiện naytại chương 2, khi mà người ta vẫn coi giám sát Hiến pháp và pháp luật là mộttổng hòa các chủ thể từ Quốc hội đến Chủ tịch nước, Chính phủ rồi cả Tòa án,Viện kiểm sát, Hội đồng nhân dân các cấp

Chương 2 THỰC TRẠNG CƠ CHẾ GIÁM SÁT HIẾN PHÁP Ở VIỆT NAM

Trên thế giới, việc giám sát Hiến pháp được thực hiện bởi cơ quanchuyên trách làm chức năng giám sát hoặc công việc này được giao cho hệthống các cơ quan tư pháp Ở Việt Nam theo nguyên tắc tổ chức bộ máy nhànước mà Điều 2 Hiến pháp 2013 ghi nhận “Quyền lực nhà nước là thống nhất,

có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việcthực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp” Việc giám sát Hiến phápcũng khác với các nước trên thế giới và được giao cho nhiều cơ quan nhànước, mà cụ thể thực hiện việc giám sát nhất là Quốc hội

2.1 Các cơ chế giám sát Hiến pháp ở Việt Nam

2.1.1 Hoạt động giám sát Hiến pháp của Quốc hội

Hiến pháp 1992 và Hiến pháp sửa đổi năm 2013 đều trao cho Quốc hộiquyền hạn giám sát tối cao việc tuân theo Hiến pháp

Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội số 05/2003/QH11 ngày17/6/2003 kế đến Luật Giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm

2015 ngày 20/11/2015 quy định rất nhiều chủ thể tham gia giám sát thi hànhpháp luật gồm: Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, các

Ủy ban của Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội, đại biểu Quốc hội và Hội đồngnhân dân, Thường trực Hội đồng nhân dân, các Ban của Hội đồng nhân dân, Tổđại biểu Hội đồng nhân dân, đại biểu Hội đồng nhân dân[10] Các chủ thể nàytiến hành giám sát rất nhiều vấn đề liên quan đến ban hành, thi hành pháp luật,giải quyết khiếu nại tố cáo của công dân…[11] Tuy nhiên, xét ở tầm Hiến phápthì thẩm quyền này rõ ràng chỉ thuộc về Quốc hội Quốc hội được quyền giámsát hoạt động của Chủ tịch nước, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủtướng Chính phủ, Bộ trưởng và các thành viên khác của Chính phủ, Toà án nhândân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao trong việc thi hành Hiến pháp, luật,nghị quyết của Quốc hội; giám sát văn bản quy phạm pháp luật của Chủ tịch

nước, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Toà ánnhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao Đối với các chủ thể khác, căn

cứ vào các quy định về thẩm quyền Luật trao cho thì rõ ràng, các chủ thể này chỉtiến hành giám sát thực thi văn bản pháp luật do các cơ quan có thẩm quyền banhành một cách đơn thuần

Điều dễ nhận thấy, nội dung giám sát của Quốc hội cũng chỉ dừng lại ởviệc theo dõi, xem xét, đánh giá hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sựgiám sát trong việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật về việc thực hiện nhiệm vụ,quyền hạn của mình, xử lý theo thẩm quyền hoặc yêu cầu, kiến nghị cơ quan cóthẩm quyền xử lý Mặc dù Hiến pháp hiện hành quy định Quốc hội có quyền bãi

bỏ văn bản của Chủ tịch nước, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủtướng Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao tráivới Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội[7], Luật giám sát của Quốc hội

2003 và Luật Luật giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015 cũngkhông có bất cứ một quy định nào về trình tự thủ tục cũng như cơ chế đảm bảocho việc thực thi hoạt động giám sát này

Theo quy định của pháp luật hiện hành thì Ủy ban thường vụ quốc hộicũng được quyền giám sát việc tuân thủ Hiến pháp Luật Tổ chức Quốc Hộinăm 2001 sửa đổi năm 2014 cũng trao quyền giải thích pháp luật cho Ủy banthường vụ Quốc hội Ủy ban thường vụ Quốc hội của Việt Nam bao gồmnhững đại biểu Quốc hội hoạt động chuyên trách, do tập thể Quốc hội bầu ra,thực hiện nhiệm vụ mang tính chất hành chính sự vụ, chuẩn bị những thủ tụchành chính giữa các nhiệm kỳ, cuộc họp của Quốc hội Nhưng theo quy địnhtại điều 8 Luật Tổ chức Quốc hội 2001 và điều 47 Luật Tổ chức Quốc hội năm

2014 quy định thẩm quyền của Ủy ban thường vụ Quốc hội khá lớn Theo đó,

Ủy ban thường vụ Quốc hội được quyền triệu tập “quyết định triệu tập kỳ họpQuốc hội; Chỉ đạo, điều hoà, phối hợp hoạt động của các cơ quan hữu quantrong việc chuẩn bị nội dung kỳ họp; xem xét, cho ý kiến về việc chuẩn bị các dự

án luật, dự thảo nghị quyết, các báo cáo và các dự án khác trình Quốc hội; xemxét báo cáo tổng hợp kết quả thảo luận của Hội đồng dân tộc, Ủy ban của Quốchội và các đại biểu Quốc hội tại Đoàn đại biểu Quốc hội; dự kiến các vấn đề đưa

ra thảo luận tại phiên họp toàn thể của Quốc hội; Tổ chức và bảo đảm việc thựchiện chương trình kỳ họp Quốc hội, đề nghị Quốc hội điều chỉnh chương trìnhkhi cần thiết; Tổ chức để Quốc hội biểu quyết thông qua dự thảo luật, dự thảonghị quyết và những nội dung khác thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội;Phối hợp với Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam trình Quốc hội báocáo tổng hợp ý kiến, kiến nghị của cử tri cả nước; đề xuất các vấn đề trình Quốchội thảo luận, ra nghị quyết về việc giải quyết kiến nghị của cử tri; Quyết địnhcác vấn đề khác liên quan đến kỳ họp Quốc hội”

Điều 50 Luật Tổ chức Quốc hội cũng quy định “Ủy ban thường vụ Quốchội tổ chức thực hiện chương trình giám sát của Quốc hội, điều chỉnh chươngtrình giám sát của Quốc hội trong thời gian Quốc hội không họp và báo cáoQuốc hội tại kỳ họp gần nhất Ủy ban thường vụ Quốc hội giám sát việc thi hànhHiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy banthường vụ Quốc hội; giám sát hoạt động của Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao,Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Kiểm toán nhà nước và cơ quan khác do Quốchội thành lập” [12] Người ta sẽ đặt câu hỏi, liệu Ủy ban thường vụ Quốc hội

có phải cấp trên của Quốc hội là Lãnh đạo hay Thủ trưởng của các Đại biểuQuốc hội Bởi lẽ các quyền hạn này vốn thuộc thẩm quyền của Quốc hội – tậpthể khoảng 500 đại biểu Quốc hội đại diện cho các địa phương trên cả nước

Một điểm đáng chú ý trong hệ thống các đối tượng chịu sự giám sát củacác chủ thể ghi nhận trong Hiến pháp 2013, cũng như Luật giám sát của Quốchội và Hội đồng nhân dân 2015 chính là việc Quốc hội dường như đứng ngoài

hệ thống này Điều này dĩ nhiên cũng có hợp lý của nó, bởi theo quy định củaHiến pháp thì Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nướcCộng hòa xã hội Chủ nghĩa Việt Nam [6] Tuy nhiên cũng phải thấy rằng,

trong một trật tự pháp quyền thì tất cả quyền lực nhà nước đều phải đượckiểm soát, kể cả đó là cơ quan dân cử, do nhân dân trực tiếp bầu ra Quốc hộiViệt Nam do nhân Việt Nam trực tiếp dùng lá phiếu bầu ra, đây là hình thức

ủy quyền, trao quyền của nhân dân cho Quốc hội Nhưng điều đó không đồngnghĩa nhân dân trao hết quyền lực cho Quốc hội, mà chỉ trao một phần quyềncho Quốc hội mà thôi Quyền lực khi tập trung trong tay một cơ quan luôntiềm ẩn những nguy cơ tha hóa quyền lực, hay lạm dụng quyền lực Do đó,với quy định hiện nay không có thiết chế nào làm nhiệm vụ chuyên trách giámsát tính hợp hiến đối với các hoạt động của Quốc hội là một thiếu sót cần phảihoàn thiện trong thời gian tới

Theo khoản 2 điều 70 Hiến pháp năm 2013 và khoản 6 điều 6 Luật tổchức Quốc hội năm 2014 thì “thực hiện quyền giám sát tối cao việc tuân theoHiến pháp, Luật, Nghị quyết của Quốc hội” là một trong những nhiệm vụ, quyềnhạn của Quốc hội nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam Với quy định đó,

có thể nói cơ chế giám sát Hiến pháp và phán quyết vi phạm Hiến pháp ở nước

ta trước hết và chủ yếu được giao cho Quốc hội bằng phương thức giám sát tốicao Thực tiễn thực hiện phương thức giám sát này trong mối quan hệ với bảo vệHiến pháp còn bộc lộ một số điều bất hợp lý sau đây:

Một là, Đối tượng giám sát tối cao nhằm bảo vệ Hiến pháp quy định

không cụ thể Vì thế, có người cho rằng với vị trí là cơ quan quyền lực nhà nướccao nhất, Quốc hội có toàn quyền thực hiện quyền giám sát tối cao đối với toàn

bộ các cơ quan trong bộ máy nhà nước Người khác lại cho rằng Quốc hội là cơquan quyền lực nhà nước cao nhất không có nghĩa Quốc hội có toàn quyền, và

do đó, giám sát tối cao không có nghĩa là giám sát đối với toàn bộ các cơ quantrong bộ máy nhà nước Theo nguyên tắc quyền lực nhà nước là thống nhấtnhưng có sự phân công phân nhiệm rạch ròi trong việc thực hiện các quyền lậppháp, hành pháp và tư pháp thì đối tượng giám sát tối cao của Quốc hội là các cơquan do Quốc hội thành lập, và cá nhân do Quốc hội bầu ra và phê chuẩn (hay

nói cách khác là các cơ quan và cá nhân ở tầng cao nhất của bộ máy nhà nước)mới thuộc đối tượng giám sát tối cao của Quốc hội Đối tượng đó bao gồm: Chủtịch nước, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Việnkiểm sát nhân dân tối cao, những người đứng đầu cơ quan này và các thành viêncủa Chính phủ Như vậy, dầu là ý kiến nào đúng, ý kiến nào sai thì đối tượnggiám sát tối cao vẫn còn rất rộng so với tổ chức bộ máy, tính chất, chức năng vànhiệm vụ quyền hạn của Quốc hội với tư cách là cơ quan lập pháp của một quốcgia Vì thế hiệu lực và hiệu quả giám sát Hiến pháp không cao;

Hai là, Nội dung giám sát tối cao quy định cũng rất rộng và không rõ

ràng Hiến pháp cũng như Luật tổ chức Quốc hội hiện hành quy định: “Quốc hộigiám sát tối cao đối với hoạt động của nhà nước” (điều 70 Hiến pháp 2013 vàđiều 1 Luật tổ chức Quốc hội 2014) Và, vì giám sát tối cao hoạt động của nhànước, nên nội dung giám sát tối cao bao gồm: giám sát văn bản quy phạm phápluật của Chủ tịch nước, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướngChính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao;giám sát các hoạt động của các cơ quan và cá nhân có thẩm quyền này (giám sátviệc tổ chức thực hiện Hiến pháp của các đối tượng giám sát này) và giám sáthành vi của các cá nhân có thẩm quyền do Quốc hội bầu và phê chuẩn bằng việcxem xét, đánh giá năng lực, trình độ và trách nhiệm của họ (theo khoản 2 điều 70Hiến pháp năm 2013, điều 8 Luật tổ chức Quốc hội 2014, điều 4 Luật hoạt độnggiám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân) Như vậy, nội dung giám sát tốicao cũng quy định rất rộng, bất cập với tổ chức, chức năng nhiệm vụ và quyềnhạn của Quốc hội nước ta làm cho giám sát tối cao của Quốc hội bị phân tán, cơchế giám sát hiến pháp dàn trải kém hiệu quả;

Ba là, Chế tài của giám sát tối cao quy định cũng không đuợc phân định

rành mạch Theo Hiến pháp, Luật tổ chức Quốc hội và Luật hoạt động giám sátcủa Quốc hội và Hội đồng nhân dân thì chế tài giám sát tối cao thể hiện ý chí của

Quốc hội bằng một hình thức văn bản gọi là Nghị quyết Nghị quyết đó có cácnội dung sau đây:

+ Căn cứ vào kết quả giám sát tối cao đối với các hoạt động của đối tượnggiám sát tối cao, nội dung của Nghị quyết có thể là việc bổ sung, sửa đổi mộthoặc một số điều luật nhằm khắc phục lỗ hổng về mặt pháp lý mà do bản thânlập pháp gây ra, hoặc yêu cầu Chủ tịch nước, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Chínhphủ, Thủ tướng Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sátnhân dân tối cao ban hành văn bản hướng dẫn giải quyết một vụ việc nào đó đểthi hành Hiến pháp;

Căn cứ vào kết quả giám sát của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, xem xét vàthảo luận đề nghị của Uỷ ban thường vụ Quốc hội về văn bản quy phạm phápluật có dấu hiệu trái Hiến pháp, Luật, Nghị quyết của Quốc hội; nội dung củaNghị quyết có thể tuyên bố bãi bỏ một phần hay toàn bộ văn bản quy phạm phápluật của Chủ tịch nước, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướngChính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao trái với Hiếnpháp

Căn cứ vào kết quả trả lời chất vấn, chế tài giám sát tối cao có thể là mộtnghị quyết với nội dung thể hiện sự đánh giá của Quốc hội về trách nhiệm vànăng lực của người bị chất vấn;

Căn cứ vào kết quả giám sát, mà chế tài của giám sát tối cao có thể là mộtnghị quyết mà nội dung thể hiện kết quả bỏ phiếu tín nhiệm, miễn nhiệm đối vớimột hay một số chức danh thuộc đối tượng giám sát tối cao có hành vi vi phạmHiến pháp

Với việc quy định các chế tài nói trên làm cho hoạt động bảo hiến khôngđược phân định rành mạch, còn có sự lẫn lộn giữa lập pháp và tư pháp, làm choQuốc hội rất khó thực hiện trong thực tế dẫn đến việc sử dụng các chế tài giámsát rất khó khăn Cho đến nay Quốc hội chưa ra được một nghị quyết nào tuyên

bố bãi bỏ một phần hay toàn bộ văn bản quy phạm pháp luật của cá nhân hay cơquan thuộc đối tượng giám sát của mình trái với Hiến pháp.

Bốn là, Các cơ quan của Quốc hội bao gồm Uỷ ban thường vụ Quốc hội,

Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban đều có chức năng giám sát đối với hành pháp và

tư pháp nhằm bảo vệ Hiến pháp Nhưng các hoạt động giám sát này đều mangtính chất kiến nghị Chỉ trừ trường hợp Uỷ ban thường vụ Quốc hội khi phát hiệnvăn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Toà án nhândân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao trái với Hiến pháp, Luật, Nghị quyếtcủa Quốc hội thì mới có quyền đình chỉ việc thi hành và trình Quốc hội xem xétquyết định bãi bỏ một phần hay toàn bộ văn bản đó Thực tiễn hoạt động giámsát của các cơ quan của Quốc hội chỉ ra rằng các kiến nghị của Hội đồng dân tộc

và các Uỷ ban chủ yếu là các kiến nghị về tổ chức thực hiện, không liên quantrực tiếp đến Hiến pháp Vì thế bảo vệ Hiến pháp bằng thiết chế các cơ quan củaQuốc hội cũng không có hiệu lực và hiệu quả trực tiếp

2.1.2 Giám sát Hiến pháp của Hội đồng nhân dân các cấp

Giám sát là một trong ba chức năng của Hội đồng nhân dân.Chức nănggiám sát của Hội đồng nhân được quy định cụ thể trong Luật Tổ chức Hội đồngnhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2003 và Luật Tổ chức chính quyền địaphương năm 2015 Theo đó Hội đồng nhân dân cấp tỉnh có thẩm quyền giám sátviệc tuân theo Hiến pháp và pháp luật ở địa phương, việc thực hiện nghị quyếtcủa Hội đồng nhân dân tỉnh; giám sát hoạt động của Thường trực Hội đồng nhândân, Ủy ban nhân dân, Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân cùng cấp, Bancủa Hội đồng nhân dân cấp mình; giám sát văn bản quy phạm pháp luật của Ủyban nhân dân cùng cấp và văn bản của Hội đồng nhân dân cấp huyện[13]; Hộiđồng nhân dân cấp huyện giám sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật ở địaphương, việc thực hiện nghị quyết của Hội đồng nhân dân huyện; giám sát hoạtđộng của Thường trực Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, Tòa án nhân dân,Viện kiểm sát nhân dân cùng cấp, Ban của Hội đồng nhân dân cấp mình; giám

sát văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân cùng cấp và văn bản củaHội đồng nhân dân cấp xã[14]; Hội đồng nhân dân cấp xã giám sát việc tuântheo Hiến pháp và pháp luật ở địa phương, việc thực hiện nghị quyết của Hộiđồng nhân dân xã; giám sát hoạt động của Thường trực Hội đồng nhân dân, Ủyban nhân dân cùng cấp, Ban của Hội đồng nhân dân cấp mình; giám sát văn bảnquy phạm pháp luật củaỦy ban nhân dân cùng cấp[15].

Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2015 quy định

Ủy ban nhân dân do Hội đồng nhân dân cùng cấp bầu, là cơ quan chấp hành củaHội đồng nhân dân, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu tráchnhiệm trước Nhân dân địa phương, Hội đồng nhân dân cùng cấp và cơ quanhành chính nhà nước cấp trên[16] Mặc dù Luật trao cho Hội đồng nhân dânđược quyền bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản trái pháp luật của Ủyban nhân dân, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cùng cấp; bãi bỏ một phần hoặc toàn bộvăn bản trái pháp luật của Hội đồng nhân dân cấp dưới Tuy nhiên, Uỷ ban nhândân bên cạnh tính chất là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân, còn là cơquan hành chính Nhà nước ở địa phương, trực thuộc hai chiều, vừa chịu tráchnhiệm trước Hội đồng nhân dân vừa chịu trách nhiệm trước cơ quan hành chínhNhà nước cấp trên Chính tính chất này của Uỷ ban nhân dân đã làm cho nó cótính độc lập, không còn lệ thuộc vào Hội đồng nhân dân như lý luận nêu ra Và

do đó, vô hình chung, hiệu lực giám sát của Hội đồng nhân dân với Ủy ban nhândân đã bị vô hiệu hóa đi nhiều

Chương IX Hiến pháp năm 2013 quy định “chính quyền địa phương” làbước tiến thay đổi so với Hiến pháp 1992, không định hướng bắt buộc tất cả cácđơn vị hành chính phải có Hội đồng nhân dân Tuy nhiên, xét ở khía cạnh phâncông và kiểm soát quyền lực thì rõ ràng việc không tổ chức Hội đồng nhân dân ởmột số đơn vị hành chính lãnh thổ cũng đồng nghĩa với việc mất đi một thiết chếgiám sát thực thi Hiến pháp, pháp luật của Ủy ban nhân dân tại địa phương đó

Bên cạnh đó, việc Hiến pháp và Luật tổ chức chính quyền địa phương cho