Kỷ yếu hội thảo giám sát của Quốc hội đối với việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật

Theo quy định của Hiến pháp và Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, quyền hạn và hoạt động thực tế của Quốc hội trong nội dung giám sát này là tự mình sửa đổi bổ sung các đạo luật k

KHOA LUẬT

Bộ môn Luật Hiến pháp và Luật Hành chính

ỦY BAN THƯỜNG VỤ QUỐC HỘI Viện nghiên cứu lập pháp

(Lưu hành nội bộ)

Hà Nội, ngày 22-23 tháng 11 năm 2021

KỶ YẾU HỘI THẢO

N¢NG CAO CHÊT L¦îNG HO¹T §éNG GI¸M S¸T CñA QUèC HéI, C¸C C¥ QUAN CñA QUèC HéI §èI VíI V¡N B¶N QUY PH¹M PH¸P LUËT DO C¸C C¥ QUAN NHµ N¦íC

ë TRUNG ¦¥NG BAN HµNH

CHƯƠNG TRÌNH HỘI THẢO Hội thảo 1: Hoạt động giám sát của Quốc hội đối với văn bản quy phạm pháp luật do các cơ quan nhà nước ở trung ương ban hành -

những vấn đề lý luận và thực tiễn

(Ngày 22 tháng 11 năm 2021)

CHỦ TRÌ

TS Lê Hải Đường, Phó Viện trưởng Viện Nghiên cứu Lập pháp

GS.TS Nguyễn Đăng Dung, Khoa Luật, ĐHQGHN

07:30 – 08:00 Đăng ký đại biểu

08:00 – 08:10 Tuyên bố lý do, giới thiệu đại biểu

08:10 – 08:20 Phát biểu khai mạc Hội thảo

PGS.TS Nguyễn Thị Quế Anh, Chủ nhiệm Khoa Luật ĐHQGHN

TS Trần Văn Thuân, Trưởng Ban quản lý khoa học, Viện Nghiên cứu lập pháp

08:20 – 08:35 Tham luận 1: Giám sát của Quốc hội đối với văn bản pháp luật:

Một số vấn đề lý luận và thực tiễn

(PGS.TS Bùi Xuân Đức, Ủy viên Ủy ban Trung ương MTTQVN, Nguyên Viện trưởng Viện NCKH Mặt Trận, Khoa Luật Trường ĐH Đại Nam)

08:35 – 08:50 Tham luận 2: Chức năng giám sát của Quốc hội Việt Nam – Sự

tương đồng và khác biết với các nước khác

(GS.TS Nguyễn Đăng Dung, Khoa Luật ĐHQGHN)

08:50 - 09:05 Tham luận 3: Những gợi mở nhằm nâng cao chất lượng giám sát

của Quốc hội đối với VBQPPL của các cơ quan nhà nước ở trung ương ban hành

(TS Nguyễn Đình Quyền, nguyên Phó Chủ nhiệm Ủy ban Tư pháp

của Quốc hội, nguyên Viện trưởng Viện Nghiên cứu Lập pháp)

09:05 – 09:20 Tham luận 4: Giám sát tính hợp hiến của các văn bản quy phạm

pháp luật: Từ giám sát tối cao của Quốc hội đến tài phán hiến pháp

của Hội đồng Hiến pháp trong bối cảnh ở Việt Nam (PGS.TS Đặng Minh Tuấn, Khoa Luật ĐHQGHN)

09:20 – 09:50 Thảo luận

09:50 – 10:00 Giải lao

10:00 – 10:15 Tham luận 5: Giám sát của Quốc hội đối với văn bản lập quy ủy

quyền

(TS Bùi Tiến Đạt, Khoa Luật ĐHQGHN)

10:15 – 10:30 Tham luận 6: Giám sát văn bản chứa đựng quy phạm pháp luật

của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ (Từ thực tiễn Nghị quyết số 21/MQ của Chính phủ)

(TS.Thái Thị Tuyết Dung, Đại học Luật TP Hồ Chí Minh)

10:30 – 10:45 Tham luận 7: Kiểm soát quyền lực thông qua xử lý văn bản quy

phạm pháp luật của cơ quan nhà nước, cá nhân có thẩm quyền ở Trung ương ban hành

(TS Cao Vũ Minh, Đại học Luật TP Hồ Chí Minh)

10:45 – 11:00 Tham luận 8: Tiêu chí đánh giá hoạt động giám sát của Quốc hội

đối với văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan nhà nước ở Trung ương

(ThS Nguyễn Anh Đức, Khoa Luật ĐHQGHN)

11:00 - 11:30 Thảo luận

11:30 - 11:45 Tổng kết Hội thảo 1

Hội thảo 2 Nâng cao chất lượng hoạt động giám sát của Quốc hội đối với văn bản quy phạm pháp luật do các cơ quan nhà nước trung ương ban hành

(Ngày 23 tháng 11 năm 2021)

CHỦ TRÌ

TS Lê Hải Đường, Phó Viện trưởng Viện Nghiên cứu lập pháp

PGS.TS Đặng Minh Tuấn, Khoa Luật, ĐHQGHN

07:30 – 08:00 Đăng ký đại biểu

08:00 – 08:10 Tuyên bố lý do, giới thiệu đại biểu

08:10 – 08:25 Tham luận 1: Yêu cầu đặt ra đối với hoạt động giám sát của Quốc

hội, các cơ quan của Quốc hội đối với các VBQPPL ở Trung ương

(PGS.TS Trương Thị Hồng Hà, Phó Vụ trưởng Vụ Cải cách Tư pháp, Ban Nội Chính TW)

08:25 – 08:40 Tham luận 2: Một số thách thức trong giám sát của Quốc hội đối

với văn bản của Chính phủ và các Bộ

(TS Lã Khánh Tùng, Khoa Luật ĐHQGHN)

08:40 – 08:55 Tham luận 3: Pháp luật về hoạt động giám sát của Quốc hội, các

cơ quan của Quốc hội đối với các VBQPPL của các cơ quan nhà

nước ở Trung ương – Hạn chế và nguyên nhân (TS Đoàn Thị Tố Uyên, Đại học Luật Hà Nội)

08:55 – 09:10 Tham luận 4: Một số ý kiến trao đổi về hoạt động giám sát của

Quốc hội đối với VBQPPL do các cơ quan nhà nước ở Trung ương ban hành

(ThS Đặng Đình Luyến, nguyên PCN Ủy ban pháp luật của Quốc hội)

09:10 – 09:25 Tham luận 5: Kết quả thi hành pháp luật về hoạt động giám sát

của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội đối với VBQPPL của các

cơ quan nhà nước ở Trung ương

(ThS Đậu Công Hiệp, Đại học Luật Hà Nội)

09:25 – 09:55 Thảo luận

09:55 – 10:05 Giải lao

10:05 – 10:20 Tham luận 6: Thi hành pháp luật về hoạt động giám sát của Quốc

hội, các cơ quan của Quốc hội đối với VBQPPL của các cơ quan nhà nước ở Trung ương – hạn chế và nguyên nhân

(TS Trần Nho Thìn, Khoa Luật ĐHQGHN)

10:20 – 10:35 Tham luận 7: Quy trình thực hiện hoạt động giám sát của Quốc

hội, các cơ quan của Quốc hội đối với VBQPPL ở Trung ương – thực trạng và kiến nghị

(ThS Nguyễn Quang Dũng, Phó Vụ trưởng, Ban Nội chính Trung ương.)

10:35 – 10:50 Tham luận 8: Giám sát VBQPPL của Chính phủ trong bối cảnh

đổi mới hoạt động giám sát của Quốc hội (TS Hoàng Thị Ngân, Giảng viên Khoa Luật ĐHQGHN, Nguyên

Vụ Trưởng Vụ Tổ chức hành chính nhà nước và Công vụ, VPCP)

10:50 – 11:05 Tham luận 9: Hệ thống các quan điểm, giải pháp nhằm hoàn thiện

pháp luật và nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động giám sát của Quốc hội đối với VBQPPL do các cơ quan nhà nước ở Trung ương ban hành

(TS Trần Văn Thuân, Trưởng Ban quản lý khoa học, Viện Nghiên

cứu lập pháp)

11:05 - 11:55 Thảo luận

DANH MỤC BÀI VIẾT

Hội thảo 1: Hoạt động giám sát của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội đối với văn bản quy phạm pháp luật do các cơ quan nhà nước ở trung ương ban hành:

Những vấn đề lý luận và thực tiễn

1 Giám sát của Quốc hội đối với văn

2 Giám sát của Quốc hội, cơ quan của

Quốc hội đối với văn bản quy phạm

pháp luật của các cơ quan nhà nước ở

3 Quá trình hình thành, phát triển của

chế định giám sát của Quốc hội, các cơ

quan của Quốc hội đối với văn bản

QPPL thuộc thẩm quyền ban hành của

các cơ quan nhà nước ở trung ương

TS Mai Thị Mai - ThS Nguyễn

Quang Huy, Đại học Luật Hà Nội

36

4 Chức năng giám sát của Quốc hội

Việt Nam – Sự tương đồng và khác

biết với các nước khác

GS.TS Nguyễn Đăng Dung,

Khoa Luật - ĐHQGHN

49

5 Giám sát tính hợp hiến của các văn

bản quy phạm pháp luật: Từ giám sát

tối cao của Quốc hội đến tài phán

hiến pháp của Hội đồng hiến pháp

trong bối cảnh ở Việt Nam

PGS.TS Đặng Minh Tuấn, hoa Luật - ĐHQGHN

58

6 Giám sát của Quốc hội đối với văn

bản lập quy ủy quyền

TS Bùi Tiến Đạt,

7 Kiểm soát quyền lực thông qua xử lý

văn bản quy phạm pháp luật của cơ

quan nhà nước, cá nhân có thẩm

quyền ở Trung ương ban hành

TS Cao Vũ Minh, Đại học Luật TP Hồ Chí Minh

80

8 Tiêu chí đánh giá hoạt động giám sát

của Quốc hội đối với văn bản quy

phạm pháp luật của các cơ quan nhà

nước ở Trung ương

ThS Nguyễn Anh Đức,

Khoa Luật - ĐHQGHN

98

9 Vai trò của ombudsman đối với hoạt

động giám sát các văn bản quy phạm

pháp luật ở một số nước trên thế giới

và giá trị tham khảo cho Việt Nam

TS Thái Thị Thu Trang,

Đại học Luật Hà Nội

109

Hội thảo 2: Nâng cao chất lượng hoạt động giám sát của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội đối với văn bản quy phạm pháp luật do các cơ quan nhà nước

ở trung ương ban hành

1 Yêu cầu đặt ra đối với hoạt động

giám sát của Quốc hội, các cơ quan

của Quốc hội đối với các VBQPPL ở

2 Một số thách thức trong giám sát của

Quốc hội đối với văn bản của Chính

phủ và các Bộ

TS Lã Khánh Tùng,

Khoa Luật - ĐHQGHN

127

3 Pháp luật về hoạt động giám sát của

Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội

đối với các VBQPPL của các cơ

quan nhà nước ở Trung ương – Hạn

chế và nguyên nhân

TS Đào Thị Tố Uyên,

Đại học Luật Hà Nội

134

4 Kết quả thi hành pháp luật về hoạt động

giám sát của Quốc hội, các cơ quan của

Quốc hội đối với VBQPPL của các cơ

quan nhà nước ở Trung ương

ThS Đậu Công Hiệp,

Đại học Luật Hà Nội

142

5 Thi hành pháp luật về hoạt động

giám sát của Quốc hội, các cơ quan

của Quốc hội đối với VBQPPL của

các cơ quan nhà nước ở Trung ương

– hạn chế và nguyên nhân

TS Trần Nho Thìn,

Khoa Luật - ĐHQGHN

149

6 Quy trình thực hiện hoạt động giám

sát của Quốc hội, các cơ quan của

Quốc hội đối với VBQPPL ở Trung

trong bối cảnh đổi mới hoạt động

giám sát của Quốc hội

TS Hoàng Thị Ngân,

Khoa Luật ĐHQGHN

173

GIÁM SÁT CỦA QUỐC HỘI ĐỐI VỚI VĂN BẢN PHÁP LUẬT:

MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN

PGS.TS Bùi Xuân Đức

Ủy viên Ủy ban Trung ương MTTQ Việt Nam Nguyên Viện trưởng Viện NCKH Mặt trận

Khoa Luật Trường ĐH Đại Nam

1 Quyền giám sát của Quốc hội đối với văn bản pháp luật

1.1 Phạm vi, mức độ quyền giám sát của Quốc hội đối với văn bản pháp luật

Trên thế giới, khi nói quyền giám sát của Nghị viện nói chung, quyền giám sát đối với văn bản pháp luật nói riêng thì người ta chỉ đề cập quyền này của Nghị viện trong khuôn khổ cơ chế kìm chế và đối trọng, nghĩa là quyền giám sát của Nghị viện chỉ thực hiện đối với những văn bản nhất định của các đối tượng nhất định với hậu quả pháp lý hạn chế (không phải lúc nào cũng được bãi bỏ văn bản của các nhánh quyền lực khác, thậm chí ngược lại - văn bản của Nghị viện bị Nguyên thủ Quốc gia, Toà án Hiến pháp phủ quyết và bãi bỏ) Còn ở nước ta, quyền giám

sát văn bản pháp luật của Quốc hội xuất phát từ vị trí "cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất" của Quốc hội trong bộ máy Nhà nước Một trong những chức năng thể hiện tính cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất của Quốc hội là "Quốc hội thực hiện quyền giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của Nhà nước", "thực hiện quyền giám sát tối cao việc tuân theo Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội"

(các đièu 83, 84 Hiến pháp) Như vậy, quyền giám sát của Quốc hội nước ta bao trùm tất cả các lĩnh vực hoạt động của Nhà nước và sự giám sát đó là cao nhất, tuyệt đối, các cơ quan bị giám sát nhất thiết phải chấp hành Quyền giám sát văn bản pháp luật của Quốc hội là một khía cạnh của quyền giám sát tối cao việc tuân theo Hiến pháp, luật và nghị quyết của Quốc hội

Tuy nhiên, hiện nay khi nói về quyền giám sát của Quốc hội đối với văn bản pháp luật còn có nhiều ý kiến khác nhau về đối tượng, phạm vi cũng như mức độ của quyền này Có ý kiến dựa trên quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật cho rằng, Quốc hội chỉ giám sát văn bản quy phạm pháp luật và cũng chỉ giám sát việc ban hành Y kiến khác hiểu là Quốc hội giám sát cả khi ban hành lẫn khi đã đưa ra thi hành Y kiến thứ ba khẳng định Quốc hội có quyền giám sát không chỉ đối với văn bản quy phạm mà đối với cả văn bản áp dụng pháp luật do những cơ quan, người có chức vụ nhất định ban hành Chúng tôi cho rằng cách hiểu thứ ba là phù hợp hơn cả, vì chỉ có như vậy mới đúng với tinh thần và nội dung của quyền giám sát tối cao của Quốc hội: Quốc hội giám sát đối với toàn bộ văn bản pháp luật nói chung kể cả văn bản quy phạm lẫn văn bản áp dụng và cả khi soạn thảo lẫn khi thi hành (tất nhiên là có sự phân công và uỷ quyền theo từng cấp độ văn bản) (Xin

mở ngoặc: Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam quy định tại điều 27 hình thức Mặt trận giám sát bằng nghiên cứu, xem xét văn bản của cơ quan có thẩm quyền cũng với

nghĩa như vậy Văn bản đây là tất cả các văn bản với nghĩa quyết định của các cơ

quan tổ chức có thẩm quyền kể cả văn bản của tổ chức đảng-TG)

Như vậy, văn bản do Quốc hội giám sát bao gồm:

* Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật mà Quốc hội trực tiếp hay gián

tiếp thực hiện quyền giám sát hiện nay bao gồm:

1 Hiến pháp

2 Bộ luật, luật (sau đây gọi chung là luật), nghị quyết của Quốc hội

3 Pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội; nghị quyết liên tịch giữa Ủy ban thường vụ Quốc hội với Đoàn Chủ tịch Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam

4 Lệnh, quyết định của Chủ tịch nước

5 Nghị định của Chính phủ; nghị quyết liên tịch giữa Chính phủ với Đoàn Chủ tịch Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam

6 Quyết định của Thủ tướng Chính phủ

7 Nghị quyết của Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao

8 Thông tư của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao; thông tư của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ; thông tư liên tịch giữa Chánh án Tòa án nhân dân tối cao với Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; thông tư liên tịch giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; quyết định của Tổng Kiểm toán nhà nước

9 Nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (sau đây gọi chung là cấp tỉnh)

10 Quyết định của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh

11 Văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt

12 Nghị quyết của Hội đồng nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương (sau đây gọi chung là cấp huyện)

13 Quyết định của Ủy ban nhân dân cấp huyện

14 Nghị quyết của Hội đồng nhân dân xã, phường, thị trấn (sau đây gọi chung là cấp xã)

15 Quyết định của Ủy ban nhân dân cấp xã

(Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, Đ 4)

So với quy định của Luật trước đó thì đã bỏ Nghị quyết liên tịch giữa Uỷ ban thường vụ Quốc hội cũng như giữa Chính phủ với cơ quan trung ương của tổ chức chính trị - xã hội, Thông tư liên tịch giữa các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang

bộ, Chỉ thị của Ủy ban nhân dân các cấp; giữ lại và ghi rõ hình thức Nghị quyết liên tịch giữa Ủy ban thường vụ Quốc hội, giữa Chính phủ với Đoàn Chủ tịch Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, ghi rõ Nghị quyết và Quyết định của Hội đồng nhân dân từng cấp tỉnh, huyện, xã chứ không ghi chung các cấp vào một như trước; thêm Văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt sẽ được thành lập

* Các văn bản áp dụng pháp luật thuộc quyền giám sát của Quốc hội là

những văn bản được ban hành bởi Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ hay các cơ quan có thẩm quyền khác khi quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước như quyết định việc tuyên bố chiến tranh khi nước nhà bị xâm lược, quyết định tổng động viên của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, quyết định phê chuẩn hoặc gia nhập điều ước quốc tế của Chủ tịch nước v.v

1.2 Nội dung giám sát đối với văn bản pháp luật

Một là, giám sát tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất (thứ bậc) của văn bản pháp luật

Tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống văn bản pháp luật thể hiện theo các nguyên tắc sau:

- Hiến pháp là luật cơ bản của Nhà nước, có hiệu lực pháp lý cao nhất;

- Văn bản pháp luật được ban hành phải phù hợp với Hiến pháp, đúng thứ bậc hiệu lực pháp lý trong hệ thống pháp luật;

- Văn bản pháp luật do các cơ quan Nhà nước cấp dưới ban hành phải phù hợp với văn bản pháp luật của cơ quan Nhà nước cấp trên

Hai là, giám sát những sơ hở, thiếu sót của văn bản pháp luật trong quá trình áp dụng

Văn bản pháp luật được ban hành phải bảo đảm tính toàn diện, nếu không sẽ

"vênh" đối với các văn bản khác Cũng như phải hết sức tránh các sơ hở, lỗng hổng

mà người ta có thể lợi dụng như việc lợi dụng sơ hở các quy định về hoàn thuế trong Luật thuế giá trị gia tăng (thuế VAT) để hoàn thuế khống hay luật thuế thu nhập cá nhân ở Việt Nam để trốn thuế (như nói theo lời một chuyên gia Nhật Bản thuộc tổ chức JICA tại cuộc hội thảo "Áp dụng thuế thu nhập cá nhân ở Việt Nam",

Hà Nội 6.8.2002 là "đã khơi mào cho hành vi trốn thuế và thực tế chỉ đánh vào

những người không thể trốn thuế"1) Ở các nước người ta còn nói đến việc giám sát nguy cơ phát sinh tội phạm của văn bản2

Ba là, xem xét tính tuân thủ Hiến pháp và pháp luật (khi ra quyết định áp dụng pháp luật), tính hiệu quả của các văn bản (để khẳng định chất lượng), tính phù hợp của các pháp lệnh, nghị định độc lập (để nâng lên thành luật)

1.3 Hình thức và trình tự giám sát

Như đã nói ở trên, sự giám sát của Quốc hội có tính chất bao trùm và cao nhất Tuy nhiên, phù hợp với điều kiện hoạt động của mình Quốc hội chỉ tập trung giám sát đối với văn bản của các cơ quan Nhà nước cấp cao (Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao) và thông qua các cơ cấu của mình giám sát đến các cơ quan đặc thù (như Uỷ ban thường vụ Quốc hội giám sát Hội đồng nhân dân cấp tỉnh) Vì vậy, khi xem xét hoạt động giám sát của Quốc hội đối với văn bản

pháp luật, trước hết là nói đến chính hoạt động của Quốc hội và các cơ cấu của

Quốc hội đối với văn bản của các cơ quan mà Quốc hội và các cơ cấu của Quốc hội

có thẩm quyền giám sát trực tiếp theo quy định của Hiến pháp và pháp luật Hai là,

nói đến các hình thức thích hợp khác mà Quốc hội thông qua đó để giám sát theo kiểu "uỷ quyền" hay còn gọi là "phân công, phân nhiệm" Đó là vai trò giám sát của Chủ tịch nước, Chính phủ, Toà án nhân dân và Viện kiểm sát nhân dân cũng như của Hội đồng nhân dân các cấp đối với văn bản của các cơ quan, tổ chức theo quy định Các cơ quan này chịu trách nhiệm trước Quốc hội Và cũng phải kể đến vai trò giám sát nhất định trong lĩnh vực này của các tổ chức chính trị - xã hội là Mặt trận

Tổ quốc Việt Nam và các thành viên Cụ thể:

a) Quốc hội và các cơ cấu của Quốc hội thực hiện giám sát một cách trực tiếp

và thông thường là tại kỳ họp, phiên họp Tại đây, Quốc hội, các cơ cấu của Quốc hội thực hiện:

- Giám sát đối với văn bản pháp luật của Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội và Chủ tịch nước

Hoạt động lập pháp của Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội là một quá trình từ lập chương trình xây dựng luật, pháp lệnh đến soạn thảo, thông qua và công

bố Việc giám sát được thực hiện ngay trong quá trình đó

Trong giai đoạn soạn thảo, các cơ quan, tổ chức trình dự án (cơ quan chủ trì,

Ban soạn thảo, Tổ biên tập) có trách nhiệm phải bảo đảm yêu cầu hợp hiến, hợp pháp đối với Dự thảo văn bản

kh¸c T/c Nhµ n-íc vµ ph¸p luËt (Nga) sè 6-2002

Chính phủ có trách nhiệm xem xét, thảo luận tập thể những dự án luật, dự án pháp lệnh do Chính phủ trình, để quyết định việc trình dự án luật ra trước Quốc hội, trình dự án pháp lệnh ra Uỷ ban thường vụ Quốc hội Đối với những dự án luật, dự

án pháp lệnh do cơ quan Nhà nước khác, tổ chức, đại biểu Quốc hội trình, thì Chính phủ có trách nhiệm tham gia ý kiến bằng văn bản; Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan khác thuộc Chính phủ có trách nhiệm tham gia ý kiến bằng văn bản về dự án luật, pháp lệnh mà nội dung liên quan trực tiếp đến chức năng, nhiệm vụ quản lý ngành, lĩnh vực của mình; Bộ Tư pháp có trách nhiệm thẩm định các dự án luật, pháp lệnh

để Chính phủ xem xét trước khi quyết định trình Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội hoặc để Chính phủ tham gia ý kiến đối với những dự án do cơ quan Nhà nước khác, tổ chức, đại biểu Quốc hội trình Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội

Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên có quyền tham gia ý kiến vào dự án luật, pháp lệnh

Thẩm tra dự án luật, pháp lệnh, nghị quyết của Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội được thực hiện bởi các cơ quan thẩm tra do Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội quyết định Cơ quan thẩm tra là Hội đồng Dân tộc, các uỷ ban của Quốc hội hoặc các uỷ ban lâm thời Cơ quan thẩm tra có quyền yêu cầu cơ quan soạn thảo báo cáo về những vấn đề thuộc nội dung của dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết Cơ quan, tổ chức, cá nhân được cơ quan thẩm tra yêu cầu có trách nhiệm cung cấp thông tin, tài liệu phục vụ cho việc thẩm tra Đối với những dự án, dự thảo

do Hội đồng Dân tộc, các uỷ ban khác của Quốc hội chủ trì thẩm tra, thì Uỷ ban pháp luật của Quốc hội tham gia nhằm bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật

Uỷ ban thường vụ Quốc hội xem, xét cho ý kiến về dự án luật, dự thảo nghị quyết Các cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội trình dự án, dự thảo có trách nghiên cứu, tiếp thu ý kiến của Uỷ ban thường vụ Quốc hội Trong trường hợp có ý kiến khác thì báo cáo Quốc hội quyết định

Dự án luật, pháp lệnh còn có thể được đưa ra lấy ý kiến nhân, đại biểu Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội Các ý kiến này được tập hợp, nghiên cứu, tiếp thu để chỉnh lý dự án

Trong giai đoạn thông qua dự án, có sự phối hợp giữa Đoàn thư ký kỳ họp

với cơ quan thẩm tra và cơ quan soạn thảo trong việc tiếp thu ý kiến chỉnh lý dự án

Dự kiến chỉnh lý được báo cáo với Uỷ ban thường vụ Quốc hội trước khi trình Quốc hội quyết định

Quốc hội tổ chức các phiên họp theo tổ và phiên họp toàn thể tại hội trường

để xem xét, thông qua Dự án luật, nghị quyết Uỷ ban thường vụ Quốc hội thông qua pháp lệnh, nghị quyết tại phiên họp tập thể Uỷ ban thường vụ Quốc hội Trong

quá trình này, việc xem xét bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp của văn bản tiếp tục được cân nhắc, hoàn chỉnh

Trong giai đoạn công bố, Chủ tịch nước có quyền yêu cầu Uỷ ban thường vụ

Quốc hội xem xét lại pháp lệnh do Uỷ ban thường vụ Quốc hội thông qua mà trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội Nếu pháp lệnh đó vẫn được Uỷ ban thường vụ Quốc hội tán thành mà Chủ tịch nước vẫn không nhất trí thì có quyền trình Quốc hội quyết định trong kỳ họp gần nhất

Theo quy định của Hiến pháp và Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, quyền hạn và hoạt động thực tế của Quốc hội trong nội dung giám sát này là tự mình sửa đổi bổ sung các đạo luật (kể cả Hiến pháp) do Quốc hội ban hành nếu chúng không còn phù hợp; xem xét, bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản do Quốc hội ban hành mà trái Hiến pháp theo đề nghị của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước, Hội đồng Dân tộc, các uỷ ban của Quốc hội, Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các thành viên, đại biểu Quốc hội; xem xét, quyết định bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản pháp luật của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước trái Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội (Đ.83-84)

- Giám sát văn bản của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ

Các nghị quyết, nghị định của Chính phủ, quyết định, chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ được ban hành cũng phải trải qua quá trình xem xét, thẩm định tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất Đó là:

Đối với nghị quyết, nghị định của Chính phủ: Tuỳ theo tính chất và nội dung

của dự thảo nghị quyết, nghị định, cơ quan soạn thảo gửi dự thảo tới Uỷ ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, Tổng liên đoàn lao động Việt Nam, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, cơ quan, tổ chức hữu quan, Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh để tham gia ý kiến, Bộ tư pháp có trách nhiệm thẩm định các dự thảo nghị quyết, nghị định trước khi trình Chính phủ

Đối với quyết định, chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ: Tuỳ theo tính chất và

nội dung của dự thảo quyết định, chỉ thị, cơ quan soạn thảo gửi lấy ý kiến các thành viên Chính phủ, Chủ tịch Hội đồng nhân dân, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh và

cơ quan, tổ chức, cá nhân hữu quan Bộ Tư pháp có trách nhiệm tham gia ý kiến bằng văn bản

Quốc hội thực hiện quyền giám sát tối cao đối với các văn bản quy phạm

pháp luật do Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ ban hành Theo đề nghị của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước, Hội đồng Dân tộc, các uỷ ban của Quốc hội, Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các thành viên, đại biểu Quốc hội, Quốc hội xem xét, quyết định

bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ

tướng Chính phủ, trái Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội

Uỷ ban thường vụ Quốc hội tự mình hoặc theo đề nghị của Hội đồng Dân

tộc, các Uỷ ban của Quốc hội hoặc đại biểu Quốc hội hủy bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ trái với pháp lệnh và nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội: đình chỉ việc thi hành một phần hoặc toàn bộ văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ trái Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội và trình Quốc hội quyết định việc huỷ bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản đó; (Đ 82 (sửa đổi) Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật)

- Giám sát văn bản pháp luật của Hội đồng thẩm phán Toà án nhân dân tối cao và Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao

Để bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp của các văn bản này trong quá trình soạn thảo, tuỳ theo tính chất và nội dung, dự án văn bản có thể gửi lấy ý kiến các cơ quan hữu quan Với nghị quyết của Hội đồng thẩm phán Chánh án Toà án nhân dân tối cao quyết định gửi lấy ý kiến Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Bộ Tư pháp, Toà

án nhân dân địa phương, Toà án quân sự và cơ quan, tổ chức, cá nhân hữu quan Dự thảo quyết định, chỉ thị, thông tư do Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao quyết định gửi lấy ý kiến của Toà án nhân dân tối cao, Bộ Tư pháp, Viện kiểm sát nhân dân địa phương, Viện kiểm sát quân sự và cơ quan, tổ chức, cá nhân hữu quan

Đối với loại văn bản này, Quốc hội cũng phải có trách nhiệm giám sát việc ban hành Theo đề nghị của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước, Hội đồng Dân tộc, các uỷ ban của Quốc hội, Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các thành viên, đại biểu Quốc hội, Quốc hội xem xét, quyết định bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản quy phạm pháp luật của Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao trái Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội Uỷ ban thường vụ Quốc hội theo đề nghị của Hội đồng Dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội hoặc của đại biểu Quốc hội huỷ bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản quy phạm pháp luật của Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao trái với pháp lệnh và nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội; đình chỉ việc thi hành một phần hoặc toàn bộ văn bản quy phạm pháp luật của Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao trái Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội và trình Quốc hội quyết định việc huỷ bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản đó;

- Giám sát văn bản pháp luật của chính quyền địa phương (Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân)

Đối với các văn bản của Hội đồng nhân dân (các nghị quyết) thì trách nhiệm

thẩm tra tính hợp hiến, hợp pháp và cả tính hợp lý theo quy định của pháp luật hiện hành là thuộc về các Ban của Hội đồng nhân dân mà trước hết và chủ yếu là của Ban Pháp chế (Điều 39 Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân)

Đối với văn bản của Uỷ ban nhân dân (các quyết định, chỉ thị) thì việc thẩm định tính pháp lý của các dự thảo, về nguyên tắc, thuộc trách nhiệm của các cơ quan

tư pháp địa phương (Sở Tư pháp, Phòng Tư pháp)

Thủ tướng Chính phủ xem xét, quyết định đình chỉ thi hành một phần hoặc toàn bộ nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh trái Hiến pháp, luật và các văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan Nhà nước cấp trên đồng thời đề nghị Uỷ ban thường vụ Quốc hội bãi bỏ

Uỷ ban thường vụ Quốc hội theo đề nghị của Thủ tướng Chính phủ, Hội đồng Dân tộc, Uỷ ban của Quốc hội hoặc đại biểu Quốc hội bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ nghị quyết sai trái của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh

Tiếp đến, là sự giám sát văn bản pháp luật được thực hiện bởi Chủ tịch nước,

Chính phủ, Toà án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân và Hội đồng nhân dân các cấp (giám sát ủy quyền)

Theo tinh thần của quy định của Hiến pháp "Quốc hội thực hiện quyền giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của Nhà nước" thì phải hiểu rằng Quốc hội

thực hiện quyền giám sát tối cao không chỉ đối với văn bản của các cơ quan Nhà nước cấp cao đã được phân tích trên đây (như của Chủ tịch nước, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao và Viện kiểm sát nhân dân tối cao)

mà còn đối với văn bản của các cơ quan Nhà nước khác như các Bộ, các cơ quan ngang Bộ, các cơ quan thuộc Chính phủ, các cơ quan chính quyền địa phương, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang và công dân Việc giám sát hoạt động của các cơ quan này nói chung và giám sát văn bản pháp luật của chúng nói riêng được phân giao (phân cấp, phân tầng) cho các cơ quan khác nhau thực hiện Trước

hết, là vai trò giám sát của Chủ tịch nước đối với văn bản của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Toà án nhân dân và Viện kiểm sát nhân dân, vai trò kiểm tra của Chính phủ và hệ thống hành chính Nhà nước đối với các văn bản do các cơ

quan cấp dưới ban hành như Thủ tướng Chính phủ có quyền "đình chỉ việc thi hành hoặc bãi bỏ những quyết định, chỉ thị, thông tư của Bộ trưởng, các thành viên khác của Chính phủ, quyết định, chỉ thị của Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trái với Hiến pháp, luật và các văn bản của cơ quan Nhà nước cấp trên",

"đình chỉ việc thi hành những nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trái với Hiến pháp, luật và các văn bản của cơ quan Nhà nước

cấp trên, đồng thời đè nghị Uỷ ban thường vụ Quốc hội bãi bỏ" (Đ 114 HP) Toà

án nhân dân được pháp luật quy định: khi xét xử các vụ án hình sự, dân sự, kinh tế,

hành chính mà phát hiện các văn bản quy phạm pháp luật sai trái, là nguyên nhân

gây ra vụ án thì Toà án nhân dân có quyền đề nghị cơ quan có thẩm quyền sửa

chữa, bãi bỏ Viện kiểm sát nhân dân một thời gian dài từ Hiến pháp 1959 đến trước

khi sửa Hiến pháp 1992 năm 2001 thực hiện việc giám sát đối với các cơ quan hành chính Nhà nước từ Bộ trở xuống, các tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang và công dân với tính cách như là một hình thức thực hiện quyền giám sát của Quốc hội Nay sửa đổi bổ sung một số điều của Hiến pháp 1992 (năm 2001) đã bãi

bỏ chức năng này của Viện kiểm sát Hội đồng nhân dân bãi bỏ những quyết định

sai trái của Uỷ ban nhân dân cùng cấp, những nghị quyết sai trái của Hội đồng nhân dân cấp dưới trực tiếp Việc giúp Hội đồng nhân dân kịp thời và chủ động bãi bỏ những văn bản trái pháp luật hoặc không còn phù hợp thuộc trách nhiệm của Uỷ ban nhân dân và các cơ quan chuyên môn trong đó chủ yếu là các cơ quan tư pháp

c) Cuối cùng phải kể đến là vai trò giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt

Nam, các tổ chức chính trị- xã hội và các tổ chức xã hội Luật Mặt trận Tổ quốc

Việt Nam quy định Mặt trận Tổ quốc được quyền “Nghiên cứu, xem xét văn bản

của cơ quan có thẩm quyền liên quan đến quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của Nhân dân” (Đ 27), “Kiến nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét áp dụng các biện pháp để bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của tổ chức, cá nhân; đề nghị xem xét trách nhiệm của cơ quan,

tổ chức, cá nhân có hành vi vi phạm theo quy định của pháp luật” (Đ 28) Nghị

quyết liên tịch số: 403/2017/NQLT-UBTVQH14-CP-ĐCTUBTWMTTQVN giữa

Ủy ban thường vụ Quốc hội - Chính phủ - Đoàn Chủ tịch Ủy ban Trung ương Mặt

trận Tổ quốc Việt Nam ngày 15 tháng 6 năm 2017 quy định chi tiết các hình thức

giám sát, phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam tại Điều 5 quy định:

“Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, tổ chức chính trị - xã hội các cấp chủ trì việc nghiên cứu, xem xét văn bản của cơ quan có thẩm quyền; trường hợp cần thiết, tổ chức hội nghị hoặc gửi văn bản lấy ý kiến tham vấn của các chuyên gia, nhà khoa học … tập hợp, tổng hợp ý kiến đóng góp và xây dựng văn bản kiến nghị đối với nội dung của văn bản được giám sát”

2 Những vấn đề đang đặt ra

Hiện tại, sự giám sát của Quốc hội đối với văn bản (cũng chính là hình thức chủ yếu giám sát tuân thủ Hiến pháp và pháp luật ở nước ta) còn có nhiều bất cập, hạn chế thể hiện qua các mặt sau:

Một là, hoạt động giám sát nói là của Quốc hội nhưng được thông qua quá

nhiều chủ thể và nhiều tầng nấc đã làm hạn chế, giảm đi tính tối cao, tính hiệu lực của hoạt động đó Nói như Chủ tich Quốc hội Khóa XV Vương Đình Huệ khi chỉ

đạo xây dựng kế hoạch giám sát của Quốc hội Khóa XV đại ý “các cơ cấu giám sát phải giám sát khách quan và báo cáo một cách trung thực (dũng cảm phát

hiện, báo cáo trung thực) tránh tình trạng lúc phát hiện thì như con voi khi báo cáo về đến trên thì còn như con kiến, Quốc hội, Thường vụ chả còn gì mà xem xét”(VTV1 tối 4.11.2021)

Như đã phân tích, cơ chế giám sát văn bản (giám sát Hiến pháp và pháp luật)

ở ta là một tổng hoà các chủ thể từ Quốc hội đến Chủ tịch nước, Chính phủ rồi cả Toà án, Viện Kiểm sát, Hội đồng nhân dân các cấp Mỗi cơ quan được quy định cho những quyền hạn nhất định trong phạm vi chức năng nhiệm vụ của mình và được hiểu là bắt nguồn từ Quốc hội, theo sự phân công, phân nhiệm từ Quốc hội Đương

cử như Viện Kiểm sát nhân dân thực hiện quyền kiểm sát (trước đây là kiểm sát chung, nay là kiểm sát hoạt động tư pháp) được coi là hình thức giám sát của Quốc hội, thay Quốc hội giám sát các cơ quan nhà nước từ bộ trở xuống, các tổ chức kinh

tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang và công dân Điều đó có nghĩa là chủ thể giám sát Hiến pháp không hẳn chỉ có mình Quốc hội mà có nhiều cơ quan thực hiện quyền này Bản thân hoạt động giám sát của Quốc hội nói là giám sát tối cao thì cũng đều phải dựa, phải “trên cơ sở” hoạt động giám sát của các cơ cấu của Quốc hội (như

Ủy ban thường vụ Quốc Hội, các Hội đồng, Ủy ban) Các đoàn giám sát được lập ra

đi giám sát hàng năm cũng chưa hẳn thực sự hiệu quả vì tính chuyên sâu, chuyên nghiệp và phương thức đnahs giá, báo cáo bị hạn chế Từ đó kéo theo sự hạn chế cảu giám sát của chính Quốc hội

Hai là, theo quy định của Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội thì giám sát tối cao của Quốc hội được thực hiện “trên cơ sở” hoạt động giám sát của Uỷ ban

thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội và đại biểu Quốc hội tức các hoạt động giám sát của các cơ quan đó là có

tính chất “chuẩn bị”, “giúp” Quốc hội giám sát Tuy nhiên, đến nay các hình thức

giám sát đó lại được xem gần như một hình thức giám sát độc lập (nhất là hoạt động giám sát của Uỷ ban thường vụ Quốc hội) từ đó làm hạn chế và lu mờ vai trò giám sát tối cao của Quốc hội

Khi đã được coi là một hình thức giám sát độc lập thì mỗi cơ cấu (đặc biệt là

trong Quốc hội) được quy định những thẩm quyền nhất định và cũng “độc lập” theo

nghĩa đó Chưa nói đến sự đầy đủ, đúng sai trong các thẩm quyền giám sát này, riêng việc không tập trung các thẩm quyền giám sát về cho kỳ họp Quốc hội xem xét từ đó có các kết luận cần thiết tạo một sức mạnh bắt buộc phải chấp hành mà mỗi cơ cấu nêu trên chỉ đưa ra các kiến nghị (có cả kiến nghị đối với những hoạt động do Quốc hội và Uỷ ban thường vụ Quốc hội thực hiện!) mà việc có thực hiện các kiến nghị đó hay không lại không có cơ chế bắt buộc cho thấy tính phân tán và tính không hiệu lực của các kết luận giám sát

Theo nhận xét chung, có thể khẳng định hoạt động giám sát của Quốc hội đối với văn bản pháp luật còn rất hạn chế Số liệu thực tiễn cũng chỉ rõ: các văn bản mà Quốc hội và các cơ cấu của Quốc hội phát hiện sai trái và bãi bỏ không nhiều Có lẽ lâu lắm chỉ có một ví dụ điển hình về vấn đề này là tại kỳ họp thứ 10 Quốc hội khoá VIII (12/1991) đã ra nghị quyết đình chỉ hiệu lực của Pháp lệnh Thuế nhà đất do Hội đồng Nhà nước ban hành và giao cho cơ quan này tiếp tục xem xét điều chỉnh những điều chưa hợp lý trong Pháp lệnh này Tuy nhiên nếu xét toàn cục thì đây là vấn đề lớn Tình trạng các văn bản do Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội ban hành chất lượng còn chưa cao phải liên tục chỉnh sửa, bổ sung; các văn bản do Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ và các cơ quan mà Quốc hội và các cơ cấu của Quốc hội có trách nhiệm giám sát trực tiếp như Toà án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân, Hội đồng nhân dân cấp tỉnh có nhiều sai sót như nội dung quy định vượt thẩm quyền, sai về hình thức văn bản mà chưa được phát hiện và xử lý kịp thời còn nhiều Tình hình đó đòi hỏi phải xây dựng và kiện toàn cơ chế thực hiện quyền giám sát nói chung và giám sát đối với lĩnh vực này của Quốc hội

Ba là, bản thân cơ chế giám sát bởi Quốc hội đang phải đối mặt với một vấn

đề dường như không thể vượt qua được: đó là mâu thuẫn giữa quyền tối cao của Quốc hội với yêu cầu kiểm soát quyền lực gắn với tăng cường giám sát Hiến pháp đòi hỏi phải giám sát cả bản thân Quốc hội nhưng hiện còn bỏ ngỏ

Giám sát Hiến pháp tức là bảo đảm quán triệt và tuân thủ nguyên tắc tính tối cao và bất khả xâm phạm của Hiến pháp Bảo vệ Hiến pháp không chỉ đối với hoạt động hành pháp hay tư pháp như hiện tại ta đang hướng tập trung vào mà phải cả trên phương diện hoạt động lập pháp hay nói rộng ra, toàn bộ hoạt động nhà nước (lập pháp, hành pháp, tư pháp) đều phải được thực hiện trong khuôn khổ Hiến pháp Theo tinh thần đó, toàn bộ hoạt động của Quốc hội, mà trước hết là hoạt động lập pháp – từ trước đến nay tuy có nguy cơ vi hiến rất cao - nhưng chưa được xếp vào đối tượng giám sát của cơ quan nào mà đang để do Quốc hội tự giám sát - cũng phải

là đối tượng của giám sát Hiến pháp

Với nhận thức như vậy, thì một điều rất hiển nhiên là đã đến lúc phải xem xét lại vị trí tính chất cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của Quốc hội và quyền giám sát tối cao quy định cho Quốc hội Khi đã đề cao Hiến pháp, thấy rõ sự cần thiết phải bảo vệ Hiến pháp, tiến hành xây dựng cơ chế bảo hiến thì phải giải quyết vấn đề lý luận cơ bản này tức giải quyết vấn đề vị trí của Quốc hội trong cơ chế nhà nước Chừng nào chúng ta vẫn cho Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, được thực hiện tất cả các quyền lập hiến, lập pháp, hành pháp, tư pháp, giám sát và quyền nào cũng là cao nhất hay tối cao thì chưa thể nói tới giám sát Hiến pháp đúng nghĩa

3 Phương hướng hoàn thiện

Đứng trên quan điểm tổng thể, cần tập trung vào các khâu sau:

1 Hoàn thiện cơ chế thẩm định và thẩm tra dự án, dự thảo văn bản pháp luật

Thẩm định và thẩm tra dự án, dự thảo văn bản pháp luật là một khâu quan trọng trong quá trình giám sát việc ban hành văn bản pháp luật, đặc biệt là văn bản quy phạm pháp luật Pháp luật nước ta đã quy định các quy trình thẩm định và thẩm tra cụ thể đối với các loại văn bản pháp luật khác nhau tuỳ thuộc vào vị trí, tính chất của từng văn bản Đối với các văn bản do Quốc hội và Uỷ ban thường vụ Quốc hội trực tiếp ban hành thì cơ quan thẩm định là Bộ Tư pháp và cơ quan thẩm tra do Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội quyết định thường là Hội đồng Dân tộc, các

uỷ ban của Quốc hội hoặc các uỷ ban lâm thời

Vấn đề đang đặt ra hiện nay là tính pháp lý của các ý kiến thẩm định hoặc thẩm tra chưa được quy định rõ, đôi khi chỉ mang nặng tính hình thức và cơ quan chủ trì soạn thảo có toàn quyền tiếp thu hay không tiếp thu ý kiến của cơ quan thẩm định, thành ra tác dụng (ảnh hưởng) của các ý kiến thẩm định, thẩm tra đối với cơ quan chủ trì soạn thảo là không nhiều Thực tế này chứng tỏ chúng ta đang lãng phí một kênh giám sát trước rất có ưu thế đối với văn bản Mặt khác cũng phải thấy rằng chất lượng thẩm định, thẩm tra không phải lúc nào cũng đáp ứng yêu cầu, nhiều khía cạnh của vấn đề chưa được tính đến (ví dụ như các "lỗ hổng", sơ hở trong Luật thuế giá trị gia tăng v.v ) dẫn đến có khá nhiều văn bản ở cấp độ cao như luật, pháp lệnh vừa mới ban hành đã phải đặt vấn đề sửa đổi Khắc phục tình trạng này, nên chăng phải xoá bỏ tình trạng manh mún các cơ quan thẩm định trong

Bộ Tư pháp (các vụ, Hội đồng thẩm định) bằng việc thành lập Hội đồng quốc gia về thẩm định dự án dự thảo văn bản quy phạm pháp luật, tăng cường các cơ quan thẩm tra của Quốc hội, có cơ chế thu hút sự tham gia của các tổ chức xã hội, các công ty luật và các nhà chuyên môn vào công tác này

2 Cải tiến thủ tục Quốc hội xem xét bãi bỏ văn bản trái Hiến pháp và pháp luật, nghiên cứu thành lập các thiết chế chuyên trách giúp Quốc hội làm việc này

Theo quy định về trình tự xem xét quyết định bãi bỏ một phần hay toàn bộ văn bản pháp luật trái Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội nêu trên thì có thể thấy thủ tục này quá rườm

rà Nên chăng chỉ tập trung vào một vài đầu mối (chẳng hạn Chủ tịch nước, Uỷ ban thường vụ Quốc hội) thực hiện việc đề nghị Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội bãi bỏ văn bản

Cần đề cao trách nhiệm của các cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội và công dân trong việc giám sát văn bản pháp luật được ban hành ở các cấp độ khác nhau

Các cơ quan Nhà nước trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình phải thường xuyên rà soát, định kỳ hệ thống hoá các văn bản pháp luật; nếu phát hiện có quy định trái pháp luật, mâu thuẫn, chồng chéo hoặc không còn phù hợp với tình hình phát triển của đất nước, thì tự mình hoặc kiến nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền kịp thời sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ hoặc đình chỉ việc thi hành Cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội và công dân có quyền đề nghị cơ quan nhà nước có thẩm quyền xem xét việc sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ hoặc đình chỉ việc thi hành văn bản pháp luật

Cần khắc phục những hạn chế khiếm khuyết khi chưa có một cơ chế bảo hiến chuyên trách Mặc dầu Hiến pháp và Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định: “Hiến pháp là luật cơ bản của Nhà nước, có hiệu lực pháp lý cao nhất Văn bản quy phạm pháp luật được ban hành phải phù hợp với Hiến pháp, bảo đảm tính thống nhất, thứ bậc hiệu lực pháp lý của văn bản trong hệ thống pháp luật”, song cái gì để đảm bảo điều đó một cách hữu hiệu thì cơ chế giám sát hiện hành

chưa cho thấy điều đó

Hiện nay có một tình trạng là, trong tổ chức bộ máy nhà nước, thẩm quyền huỷ bỏ các văn bản trái Hiến pháp, luật, pháp lệnh được quy định không thống nhất

và thuộc nhiều cơ quan khác nhau Trong nhiều trường hợp, các cơ cấu đi giám sát

về chỉ có quyền kiến nghị còn việc tiếp thu đến đâu thì không có cơ chế bắt buộc

Vậy cần xem xét một cách thực sự vấn đề thành lập một cơ cấu thuộc Quốc hội để xem xét (giám sát) có tính chuyên sâu các văn bản pháp luật, có thể tự mình hoặc

đề nghị Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội bãi bỏ văn bản sai trái, chứ nếu cứ để cho nhiều cơ quan có thẩm quyền đề nghị như hiện nay thì rất ít hiệu quả Cơ quan này có thể là Uỷ ban giám sát Hiến pháp thuộc Quốc hội

3 Tăng cường vai trò của Toà án nhân dân và Hội đồng nhân dân với tính cách là những hình thức thực hiện quyền giám sát của Quốc hội (giám sát gián tiếp)

Như đã nói ở trên, việc giám sát văn bản pháp luật của các cơ quan Nhà nước

từ bộ trở xuống được giao cho nhiều cơ quan nhưng có thể thấy thời gian trước đây chủ yếu là do Viện kiểm sát nhân dân thực hiện (công tác kiểm sát chung) Nay chức năng này của Viện kiểm sát nhân dân đã bãi bỏ thì cần thiết phải xem xét đẩy mạnh và tăng cường hơn nữa vai trò của những hình thức thích hợp khác mà một thời chưa được quan tâm đầy đủ là Toà án nhân dân và Hội đồng nhân dân các cấp

- Đối với Toà án nhân dân: theo chúng tôi, cần bổ sung vai trò của Toà án nhân dân trong việc xét xử văn bản quy phạm pháp luật sai trái bị kiện

Cho đến nay cơ chế giám sát văn bản pháp luật, nhất là văn bản quy phạm, bằng Toà án nhân dân còn rất hạn chế Hiện tại chỉ có một số hoạt động như: khi

xét xử các vụ án hình sự, dân sự, kinh tế, hành chính mà phát hiện các văn bản quy phạm pháp luật sai trái, là nguyên nhân gây ra vụ án thì Toà án nhân dân có quyền đề nghị cơ quan có thẩm quyền sửa chữa, bãi bỏ Riêng đối với quyết định hành chính bị kiện ra Toà án thì Toà án cũng chỉ có quyền tuyên bố là trái hoặc không trái pháp luật chứ không có quyền sửa chữa hoặc huỷ bỏ Thiết nghĩ đã đến lúc cần tăng cường vai trò của Toà án trong việc bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp của văn bản quy phạm pháp luật Về mặt tổ chức Nhà nước thì điều này cũng hoàn toàn phù hợp vì hệ thống Toà án nhân dân, đứng đầu là Toà án nhân dân tối cao do Quốc hội thành lập, chịu trách nhiệm trước Quốc hội, có thể và có khả năng thực hiện quyền giám sát việc ban hành văn bản pháp luật Hiện tại, để thay thế cho hoạt động kiểm sát chung của Viện kiểm sát chúng ta chủ trương đẩy mạnh và tăng cường vai trò của Chính phủ, Hội đồng nhân dân các cấp trong công tác này Tuy nhiên, các cơ cấu này thiếu tính chuyên nghiệp để làm việc đó nên kết quả rất hạn chế Có lẽ phải nghĩ đến một cơ chế chuyên nghiệp mới thay thế Xét trên tất

cả các mặt, Toà án nhân dân có thể và cần phải đóng vai trò chủ yếu trong việc thực hiện quyền này Điều này cũng phù hợp với xu thế tăng cường vai trò của Toà án trong quá trình xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam Nhân đây cũng xin nêu ý kiến rằng, khi Viện kiểm sát nhân dân không còn thực hiện chức năng kiểm sát chung nữa thì việc đặt chúng trực thuộc Quốc hội sẽ không còn ý nghĩa Có lẽ nên quay trở lại thời những năm năm mươi: đổi Viện kiểm sát thành Viện Công tố và đặt trực thuộc Chính phủ

- Đối với Hội đồng nhân dân các cấp: cần nâng cao hơn nữa vai trò của Hội

đồng nhân dân trong hoạt động giám sát văn bản pháp luật ở địa phương

Hội đồng nhân dân từ trước đến nay vẫn được quyền giám sát việc tuân theo pháp luật của các cơ quan Nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội ở địa phương (Đ 11 và 43 Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân) Hiện nay khi không còn hoạt động kiểm sát chung của Viện kiểm sát nhân dân thì việc giám sát này càng trở nên trực tiếp hơn Vậy cần phải đẩy mạnh và tăng cường hơn nữa vai trò giám sát văn bản của Hội đồng nhân dân Hội đồng nhân dân thực hiện quyền giám sát tính hợp hiến, hợp pháp của các văn bản pháp luật của các cơ quan Nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang ở địa phương, song trước hết

và chủ yếu là giám sát hệ thống văn bản pháp luật do các cơ quan chính quyền địa phương ban hành

Để bảo đảm hiệu quả và hiệu lực của sự giám sát của Hội đồng nhân dân cần quy định rõ hơn trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức trong việc thẩm định và thẩm tra văn bản pháp luật Cũng cần đổi mới cơ chế xem xét và đề nghị Hội đồng nhân dân bãi bỏ văn bản sai trái

4 Phát huy vai trò của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức chính trị-xã hội, tổ chức xã hội trong việc giám sát văn bản (pháp luật, quyết định)

do các cơ quan nhà nước, tổ chức các cấp ban hành

Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức chính trị -xã hội, các tổ chức xã hội được quyền và có trách nhiệm tham gia vào việc đóng góp ý kiến vào quá trình soạn thảo và ban hành các dự án luật, pháp lệnh của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, các dự án nghị quyết, nghị định của Chính phủ, quyết định, thông tư của

Bộ trưởng, văn bản của Toà án nhân dân tối cao và Viện kiểm sát nhân dân tối cao, của các cấp chính quyền địa phương Và không chỉ giám sát trong quá trình soạn thảo thông qua Theo tinh thần của Hiến pháp năm 2013 và quy định của Quyết định 217 ngày 12/12/2013 của Bộ Chính trị, Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam năm

2015 (Đ 27) thì Mặt trận Tổ quốc Việt Nam thực hiện giám sát hoạt động của các

cơ quan, tổ chức bằng hình thức nghiên cứu, xem xét văn bản (mà ở đây văn bản

được hiểu theo nghĩa rất rộng – là các quyết định của các thiết chế có thẩm quyền của cả Đảng và Nhà nước) Từ đó, thông qua các hình thức tập hợp, phản ánh, phối hợp, Mặt trận đề nghị các cơ quan nhà nước có thẩm quyền tương ứng xem xét đình chỉ, sửa đổi, bổ sung hoặc huỷ bỏ văn bản sai trái

5 Yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền, kiểm soát quyền lực giữa các

cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp đòi hỏi phải có sự thay đổi căn bản trong cơ chế giám sát văn bản của Quốc hội: Xác lập quyền giám sát ngược trở lại của Chủ tịch nước, Chính phủ, Toà án đối với văn bản của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội dưới hình thức phủ quyết của Chủ tịch nước, phán quyết về tính hợp hiến, hợp pháp của Tòa án, bảo lưu chính sách của Chính phủ và đặc biệt là phải chuyển cơ chế giám sát từ giám sát Quốc hội sang giám sát bởi tài phán hiến pháp đã được nêu ra rất mạnh mẽ trong quá trình xây dựng Hiến pháp sửa đổi nhưng đã bị gác lại

Kinh nghiệm các nước, thực tiễn Việt Nam chỉ ra là đã đến lúc chúng ta cần xây dựng cơ chế bảo hiến dưới hình thức tài phán Hiến pháp độc lập ở nước ta Cơ chế này xem xét, giải quyết tính hợp hiến không phải chỉ với tư cách một cơ quan nào đó (như hiện nay là Quốc hội), mà sâu xa là nhân danh Hiến pháp do nhân dân lập ra, dựa trên Hiến pháp Ở đây nhân dân bằng Hiến pháp trao quyền lực cho các thiết chế đại diện quyền lực (lập pháp, hành pháp, tư pháp) Các thiết chế đó đều

tổ chức và hoạt động trên nền tảng Hiến pháp, trong khuôn khổ Hiến pháp Hiến pháp có tính tối thượng, tất cả đều phải tuân thủ Ngay bản thân Quốc hội tuy là cơ quan đại diện quyền lực nhà nước cao nhất của nhân dân, nhưng hoạt động của Quốc hội cũng không được vượt khỏi khuôn khổ Hiến pháp, phải phù hợp với Hiến pháp Như vậy, cơ quan bảo hiến không đặt ý chí của mình đối lập với ý chí của nhân dân khi kiểm tra tính hợp hiến trong các đạo luật của Quốc hội ban hành:

cơ quan này được trao nhiệm vụ bảo vệ Hiến pháp khỏi mọi sự vi phạm là sự thể hiện long trọng nhất, sâu sắc nhất ý chí của nhân dân Cơ cấu này không phải là

Ủy ban hay Hội đồng bảo hiến nói ở vì nếu thế nó vẫn lệ thuộc Quốc hội - mà phải

là một loại Tòa án hay Hội đồng độc lập Về cách thức hoạt động, nó theo phương thức phán xử (tư pháp)

- Quốc hội (trực tiếp tại kỳ họp Quốc hội)

- Uỷ ban thường vụ Quốc hội: là cơ quan thường trực của Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội giám sát việc thi hành hiến pháp, luật, Nghị quyết của Quốc hội, Pháp lệnh, nghị quyết của ban thường vụ Quốc hội; giám sát hoạt động của chính phủ, Toà án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân

- Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội:

Hội đồng Dân tộc thực hiện quyền giám sát việc thi hành chính sách dân tộc, các chương trình các, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội vùng núi và đồng bào có dân tộc tiểu số Các uỷ ban Quốc hội thực hiện quyền giám sát trong phạm vi nhiệm

vụ, quyền hạn do luật định Luật tổ chức Quốc hội đã cụ thể hoá các điều 94, 95 của Hiến pháp bằng những quy định cụ thể về nhiệm vụ, quyền hạn, giám sát của Hội đồng Dân tộc, và từng Uỷ ban Quốc hội Xét về giác độ pháp lý thì thẩm quyền giám sát của Hội đồng Dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội đã được Hiến pháp và các đạo luật qui định Tuỳ thuộc vào chức năng đảm trách và lĩnh vực đươc phân công, Hội đồng dân tộc và uỷ ban tự tổ chức hoạt động giám sát và báo cáo kết quả giám sát với Uỷ ban thường vụ Quốc hội (có thể báo cáo với Quốc hội) Cũng có những vấn đề, Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban thực hiện quyền giám sát theo sự phân công, uỷ quyền của Uỷ ban thường vụ Quốc hội

Các cơ quan này thực hiện quyền giám sát trong phạm vi quyền hạn do luật định Khi cần thiết, các chủ thể này có quyền cử các thành viên của mình đến các cơ quan, tổ chức hữu quan để điều tra, xem xét về vấn đề mà Hội đồng và các Uỷ ban quan tâm (điều 89 - Hiến pháp 1992)

- Đại biểu Quốc hội: Đại biểu Quốc hội thực hiện quyền giám sát qua hoạt động chất vấn đối với Chủ tịch nước, Chủ tịch Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng và các thành viên khác của Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm soát nhân dân tối cao (Điều 89 -Hiếp pháp 1992)

b) Về đối tượng giám sát

Hoạt động giám sát của Quốc hội tác động lên các đối tượng: Chủ tịch nước, Chủ tịch Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Thủ tướng chính phủ, Chánh án toà

án nhân dân tối cao, Viện trưởng viện kiểm sát nhân dân tối cao Đây đều là các cơ quan và các chức danh cấp cao của bộ máy nhà nước; các chức danh (Chủ tịch nước, Chủ tịch Quốc hội) và người đứng đầu các cơ quan Nhà nước cấp cao (Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm soát nhân dân tối cao) đều do Quốc hội bầu ra trong số các đại biểu Quốc hội và Quốc hội có quyền bãi miễn; khi xét thấy cần thiết hoặc khi Quốc hội đề nghị, các chức danh này phải chịu trách nhiệm và báo cáo công tác của cơ quan mình trước Quốc hội, phải trả lời chất vấn của các đại biểu Quốc hội; các văn bản do các cơ quan nhà nước nói trên ban hành đều phải hợp hiến, hợp pháp và Quốc hội có quyền sửa đổi, huỷ bỏ hoặc đình chỉ việc thực hiện các văn bản đó khi xét thấy có sự vi phạm Hiến pháp, luật, Nghị quyết của Quốc hội, Pháp lệnh của Uỷ ban thường vụ Quốc hội Bởi thế, nhiều nhà khoa học cho rằng tính tối cao của hoạt động giám sát của Quốc hội ngoài những yếu

tố quyết định khác, còn bắt nguồn từ yếu tố đối tượng chịu giám sát

c) Về nội dung của hoạt động giám sát

Căn cứ vào Điều 84 Hiến pháp 1992 chúng ta thấy, hoạt động giám sát của Quốc hội gồm 2 nội dung chính:

- Theo dõi, kiểm tra tính hợp hiến, hợp pháp đối với hoạt động của các đối tượng chịu giám sát và các văn bản do các đối tượng này ban hành

- Xử lý các hành vi vi phạm bằng các biện pháp chế tài như: bãi nhiệm, miễn nhiệm các chức danh cấp cao trong bộ máy nhà nước; đình chỉ, bãi bỏ các văn bản trái với Hiến pháp, pháp luật

d) Về phương thức thực hiện

Phương thức thực hiện quyền giám sát gồm có:

- Xét báo cáo của Chủ tịch nước, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao tại các kỳ họp

- Chất vấn của đại biểu quốc hội trong hoặc ngoài kỳ họp

- Khi xét thấy cần thiết thì tiến hành kiểm tra thực tế việc tuân theo Hiến pháp, luật của Quốc hội, Pháp lệnh, Nghị quyết của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội

- Xem xét việc khiếu nại, tố cáo của công dân

Theo các quy định của Hiến pháp và luật tổ chức Quốc hội,Quốc hội thực hiện quyền giám sát tối cao đối với hoạt động của Chủ tịch nước, Uỷ ban Thường

vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, các uỷ ban của quốc hội, chính phủ, Thủ tướng Chính phủ và các thành viên của Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện Kiểm

sát nhân dân tối cao trong việc tuân theo hiến pháp, luật, nghị quyết của quốc hội Như vậy quyền giám sát tối cao của bản thân Quốc hội, về cơ bản chỉ giới hạn trong phạm vi hoạt động nhà nước do các thiết chế quyền lực chủ yếu ở cấp trung ương thực hiện và về lĩnh vực cũng chỉ giới hạn trong việc thực hiện Hiến pháp, luật và các nghị quyết của Quốc hội Vấn đề đặt ra là các hoạt động Nhà nước do các cấp chính quyền địa phương thực hiện liệu có là đối tượng của giám sát tối cao do Quốc hội thực hiện Điều này có liên quan đến vị trí, vai trò và tính chất các hoạt động giám sát được thực hiện trong phạm vi thẩm quyền của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, Hội đồng Dân tộc và các uỷ ban của Quốc hội, đoàn đại biểu Quốc hội và các đại biểu Quốc hội lại không xác định là giám sát tối cao Mặc dù trên thực tế các hoạt động giám sát này đã bao quát được các hoạt động Nhà nước không chỉ ở cấp trung ương mà còn ở các địa phương

e) Các hình thức giám sát của Quốc hội

Một là, Quốc hội thực hiện quyền giám sát trực tiếp tại kỳ họp: xem xét báo

cáo; chất vấn của các đại biểu Quốc hội; xem xét kết quả đoàn giám sát Quyền giám sát tối cao của Quốc hội được thể hiện thông qua: xét báo cáo hoạt động của các cơ quan như Chủ tịch nước, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao và Viện kiểm sát nhân dân tối cao; thông qua quá trình quyết định

kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của đất nước; thông qua việc thực hiện quyền phê chuẩn và thông qua việc bãi bỏ các văn bản của các cơ quan bị giám sát

Hai là, Thông qua hoạt động của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân

tộc và các Uỷ ban khác; thông qua hoạt động chất vấn của đại biểu Quốc hội; thông qua các đoàn đại biểu

Sự giám sát này tập trung vào việc:

- Giám sát tính đúng đắn, thống nhất của hệ thống pháp luật

- Giám sát việc tuân thủ, chấp hành các quy định của Hiến pháp, pháp luật

- Giám sát việc đưa pháp luật đi vào đời sống, giám sát để phát hiện những hạn chế, bất hợp lý của các điều luật áp dụng trong cuộc sống;

- Giám sát để thấy tính khả thi hay không khả thi của pháp luật, thấy có hay không có các bảo đảm để thực hiện pháp luật, có hay không có các bảo đảm để thực hiện các quyền tự do công dân v.v…

- Giám sát, xử lý văn bản trái Hiến pháp và pháp luật bởi của các cơ quan nhà nước cấp cao

- Giám sát việc quyết định và thực thi các chính sách nhà nước; giám sát hoạt động của những chức sắc cao cấp của nhà nước

Như vậy, có thể thấy hoạt động giám sát của Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội có mục tiêu rất rộng

GIÁM SÁT CỦA QUỐC HỘI, CƠ QUAN CỦA QUỐC HỘI ĐỐI VỚI VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CÁC CƠ QUAN NHÀ NƯỚC Ở TRUNG ƯƠNG: NHỮNG VẤN ĐỀ ĐẶT RA VÀ

PHƯƠNG HƯỚNG ĐỔI MỚI

PGS.TS Đặng Minh Tuấn PGS.TS Vũ Công Giao

Khoa Luật ĐHQGHN

I Giám sát tối cao của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội

Ở Việt Nam, Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân Xuất phát từ vị trí đó, ngoài quyền lập hiến, lập pháp và quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước, Quốc hội còn thực hiện giám sát tối cao đối với hoạt động của Nhà nước (Điều 69 Hiến pháp 2013)

Quyền giám sát tối cao của Quốc hội đối với hoạt động của Nhà nước là một trong những đặc điểm cơ bản của mô hình nhà nước XHCN dựa trên trên nguyên tắc tập quyền xã hội chủ nghĩa – theo đó quyền lực tối cao của Quốc hội được bảo đảm, và đồng thời Quốc hội thực hiện quyền giám sát tối cao đối với các cơ quan nhà nước nhằm đảm bảo tính thống nhất của quyền lực nhà nước

Quyền giám sát của Quốc hội là quyền giám sát tối cao – đó là đặc điểm cơ bản của quyền giám sát của Quốc hội so với các quyền kiểm tra, giám sát được thực hiện bởi các cơ quan nhà nước Quyền giám sát tối cao của Quốc hội thể hiện ở chỗ các cơ quan nhà nước ở trung ương đều thuộc thẩm quyền giám sát của Quốc hội và quyết định giám sát của Quốc hội có giá trị cao nhất, có giá trị bắt buộc với tất cả các cơ quan, tổ chức và cá nhân Không một cơ quan nhà nước nào khác có được vị trí và quyền lực như vậy theo quy định của Hiến pháp và pháp luật Cụ thể hóa quy định của Hiến pháp, Điều 4 Luật hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân quy định: “Quốc hội giám sát tối cao việc tuân theo Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội; giám sát tối cao hoạt động của Chủ tịch nước, Uỷ ban thường

vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng và các thành viên khác của Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, VKSND tối cao, Hội đồng bầu cử quốc gia, Kiểm toán nhà nước và cơ quan khác do Quốc hội thành lập; giám sát tối cao văn bản quy phạm pháp luật của Chủ tịch nước, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Hội đồng Thẩm phán TAND tối cao, Chánh án Toà án nhân dân tối cao, Viện trưởng VKSND tối cao, Tổng Kiểm toán nhà nước (Điều 4 Luật hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND)

Theo quy định của Hiến pháp và pháp luật, các cơ quan và đại biểu Quốc hội cũng có một số thẩm quyền và hoạt động giám sát đối với các cơ quan nhà nước ở

trung ương Tuy vậy, các cơ quan này không có thẩm quyền có tính phán quyết và quy trách nhiệm đối với các cơ quan nhà nước này Chỉ có Quốc hôi mới được trao những thẩm quyền đó Tuy vậy, các hoạt động giám sát của các cơ quan, đại biểu Quốc hội bên cạnh tư cách là các chủ thể giám sát độc lập, thì các cơ quan, đại biểu thực hiện các hoạt động giám sát để phục vụ cho Quốc hôi thực hiện quyền giám sát tối cao, hay nói cách khác các cơ quan này hỗ trợ cho Quốc hội thực hiện quyền giám sát tối cao Cũng xuất phát từ vị trí và tính chất như vậy, các cơ quan của Quốc hội và đại biểu Quốc hội thực hiện rất nhiều các hình thức giám sát đa dạng đối với hoạt động của chính quyền các cấp Còn Quốc hội với tư cách là một cơ quan tập thể, chỉ thực hiện được quyền giám sát thông qua kỳ họp, vì thế chủ yếu giám sất tầng trên đối với các cơ quan, hoạt động ở trung ương

Theo từ ngữ của Hiến pháp và pháp luật, Quốc hội có quyền giám sát tối cao

đối với hoạt động của Nhà nước, tức là đối tượng giám sát rất rộng và bao quát các

hoạt động của của các cơ quan nhà nước từ trung ương xuống địa phương Quốc hội hoàn toàn có thể ra một nghị quyết giám sát chuyên đề về một vấn đề nào đó của địa phương1 Tuy vậy, quyền giám sát tối cao thể hiện rõ và tập trung nhất trong quyền giám sát của Quốc hội đối với các cơ quan nhà nước ở trung ương, bởi vì đối với các cơ quan này, Quốc hội có thẩm quyền phán xét và quy kết trách nhiệm đối với các đối tượng giám sát này Đối với các cơ quan nhà nước ở cấp dưới, theo nguyên tắc phân công quyền lực, Quốc hội không thực hiện các thẩm quyền phán quyết trực tiếp, mà tùy thuộc vào từng lĩnh vực, cơ quan sẽ thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của các

cơ quan nhà nước có thẩm quyền

Khái quát hóa các đặc điểm nêu trên, Luật hoạt động giám sát của Quốc hội

và HĐND đã định nghĩa giám sát tối cao như sau: Giám sát tối cao là việc Quốc hội theo dõi, xem xét, đánh giá hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát trong việc tuân theo Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội và xử lý theo thẩm quyền hoặc yêu cầu cơ quan có thẩm quyền xử lý Giám sát tối cao được thực hiện tại kỳ họp Quốc hội Trong khi đó, giám sát được định nghĩa là việc chủ thể giám sát theo dõi, xem xét, đánh giá hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát trong việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình, xử lý theo thẩm quyền hoặc yêu cầu, kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xử lý Theo đó, chủ thể giám sát bao gồm: Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội, đại biểu Quốc hội…

tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát trong việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật (Mục 4 Điều 2 Giải thích

từ ngữ, Luật Hoạt động Giám sát của Quốc hôi và Hội đồng Nhân dân 2015

II Giám sát của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội đối với các VBQPPL của các cơ quan nhà nước trung ương

Nói đến giám sát của Quốc hội, thì giám sát đối với các VBQPPL của các cơ quan nhà nước ở trung ương ban hành là một nội dung cơ bản và cũng phản ánh một trong những nét đặc thù nhất của quyền giám sát của Quốc hội trong mô hình nhà nước XHCN ở Việt Nam Theo quy định của Hiến pháp, Quốc hội giám sát tối cao việc tuân theo Hiến pháp, luật và nghị quyết của Quốc hội và có quyền bãi bỏ văn bản của Chủ tịch nước, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội

Quyền giám sát văn bản quy phạm pháp luật là một nét đặc thù của Quốc hội

và mô hình chính thể Việt Nam so với các Quốc hội và các hình thức chính thể các quốc gia khác Trong các chính thể, giám sát là một chức năng cơ bản của Quốc hội/ nghị viện, tuy vậy hầu như Quốc hội/nghị viện các nước đều không thực hiện quyền giám sát tính hợp hiến, hợp pháp của các văn bản quy phạm pháp luật Sở dĩ

có điều đó là xuất phát từ quan niệm giám sát tính hợp hiến, hợp pháp của các văn bản, hành vi công quyền là thuộc quyền tư pháp, chứ không thuộc thẩm quyền của Quốc hội/nghị viện Phán xét tính hợp hiến, hợp pháp được coi là gắn liền với quyền tư pháp, bởi tòa án là cơ quan bảo vệ công lý, bảo vệ Hiến pháp, pháp luật; việc giải quyết các vụ việc vi phạm hiến pháp, luật của các cơ quan công quyền, trong đó có việc xử lý các các văn bản pháp luật trái hiến pháp, trái pháp luật Ngay

cả đối với lĩnh vực tài phán hiến pháp, các tòa án (tòa án thường hoặc tòa án hiến pháp) cũng là cơ quan có quyền xem xét, xử lý các vi phạm hiến pháp của các hành

vi công quyền, trong đó có các văn bản pháp luật Lý thuyết phân công, phân quyền được áp dụng ở các nước tạo cơ sở cho việc không thừa nhận quyền của Quốc hội trong việc phán xét các văn bản do các cơ quan nhà nước khác ban hành Khi thực hiện quyền giám sát, Quốc hội/nghị viện các nước chỉ có quyền điều trần, chất vấn hoặc đặt vấn đề tín nhiệm/bất tín nhiệm các thành viên chính phủ, chứ không thể đình chỉ, bãi bỏ các văn bản của Chính phủ, vì nếu làm vậy tức là đã xâm phạm đến quyền hành pháp và đi ngược lại với sư phân công, phân quyền trong tổ chức quyền lực nhà nước Quốc hội/nghị viện càng không thể can thiệp vào hoạt động của các

cơ quan có vị trí, tính chất độc lập như công tố, tòa án hay các thiết chế hiến định độc lập (như kiểm toán nhà nước, hội đồng bầu cử quốc gia, cơ quan nhân quyền quốc gia, cơ quan phòng, chống tham nhũng quốc gia, thanh tra nghị viện…)

Trong tranh luận về quyền bảo hiến (tài phán các vi phạm hiến pháp), quan niệm được thừa nhận phổ biến cho rằng tòa án hoặc các thiết chế tài phán có ưu thế vượt trội so với Quốc hội/nghị viện trong việc thực hiện quyền giám sát bảo vệ hiến pháp Quốc hội với tư cách là một thiết chế chính trị, không phải là cơ quan tài

phán, nên Quốc hội không phù hợp với vai trò thực thi quyền tài phán hiến pháp Ở một số nước, Quốc hội được trao quyền bảo hiến (kiểm tra, xem xét tính hợp hiến của luật, các văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan nhà nước ở trung ương), nhưng trên thực tế, Quốc hội cũng hầu như không bao giờ thực hiện quyền này Trong khi đó, tòa án và các thiết chế tài phán có rất nhiều ưu thế trong việc bảo vệ hiến pháp với tư cách là các thiết chế độc lập, thực hiện quyền tư pháp, bảo vệ quyền con người, kiểm soát quyền lực nhà nước, có quy trình, thủ tục công khai, minh bạch, tranh tụng… Trong lĩnh vực tài phán về các luật bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật (xem xét đánh giá các hành vi, văn bản trái luật), các tòa án cũng có vị trí, vai trò trung tâm, cơ bản và quan trọng nhất

Tuy vậy, Quốc hội Việt Nam được trao quyền giám sát tối cao việc tuân theo Hiến pháp, luật và nghị quyết của Quốc hội Trong mô hình giám sát này, quyền giám sát tối cao đối với các văn bản quy phạm pháp luật do các cơ quan nhà nước trung ương ban hành biểu hiện một số đặc điểm sau:

- Quốc hội có quyền giám sát cả tính hợp hiến và hợp pháp (bảo đảm tự tuân thủ Hiến pháp, luật và nghị quyết của Quốc hội)

- Các văn bản quy phạm pháp luật do các cơ quan nhà nước ở trung ương ban hành đều thuộc thẩm quyền của giám sát của Quốc hội (không chỉ Chính phủ,

mà còn là các cơ quan nhà nước khác ở trung ương)

- Quốc hội có quyền đình chỉ, bãi bỏ các văn bản quy phạm pháp luật thuộc đối tượng giám sát

Luật hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND quy định: Quốc hội giám sát tối cao văn bản quy phạm pháp luật của Chủ tịch nước, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng Kiểm toán nhà nước; giám sát tối cao nghị quyết liên tịch giữa Ủy ban thường

vụ Quốc hội hoặc Chính phủ với Đoàn Chủ tịch Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, thông tư liên tịch giữa Chánh án Tòa án nhân dân tối cao với Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, thông tư liên tịch giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao (Điểm a, K1, Điều 4)

Tuy vậy, việc trao quyền cho Quốc hội trong việc giám sát tối cao việc tuân theo Hiến pháp, luật và nghị quyết của Quốc hội không đồng nghĩa loại trừ các hình thức giám sát khác, mà được thực hiện trong cơ chế phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp Các cơ quan nhà nước trong phạm vi thẩm quyền đều thực hiện ở những mức

độ khác nhau quyền giám sát đối với các văn bản quy phạm pháp luật do các cơ

quan nhà nước ở trung ương ban hành Tuy cũng tham gia vào hoạt động kiểm tra, giám sát văn bản quy phạm pháp luật, tòa án được trao quyền khá hạn chế trong việc kiểm tra, bảo vệ tính hợp hiến, hợp pháp của các văn bản quy phạm pháp luật Hiện nay, tòa án mới có quyền kiến nghị về các trường hợp các văn bản quy phạm pháp luật có dấu hiệu vi phạm pháp luật trong quá trình xét xử

Trong số các cơ quan được trao quyền giám sát, các cơ quan của Quốc hội, bao gồm UBTVQH, Hội đồng dân tộc và các ủy ban của Quốc hội có khá nhiều quyền hạn trong việc giám sát các văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan nhà nước ở trung ương Cụ thể:

Quốc hội thực hiện quyền giám sát tối cao đối với các VBQPPL của các cơ quan nhà nước ở trung ương, trong khi UBTVQH, Hội đồng dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội có các nhiệm vụ và quyền hạn giám sát đối với các VBQPPL của các

cơ quan này Cụ thể, Hiến pháp và pháp luật quy định

Ủy ban Thường vụ Quốc hội giám sát việc thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội; giám sát văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng Kiểm toán nhà nước; giám sát nghị quyết liên tịch giữa Chính phủ với Đoàn Chủ tịch Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, thông tư liên tịch giữa Chánh án Tòa án nhân dân tối cao với Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, thông tư liên tịch giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh; giúp Quốc hội tổ chức thực hiện quyền giám sát tối cao theo sự phân công của Quốc hội;

Hội đồng dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình giám sát việc thực hiện Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội; giám sát văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng Kiểm toán nhà nước; giám sát nghị quyết liên tịch giữa Chính phủ với Đoàn Chủ tịch Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, thông tư liên tịch giữa Chánh án Tòa án nhân dân tối cao với Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, thông tư liên tịch giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao thuộc lĩnh vực Hội đồng dân tộc, Ủy ban phụ trách; giúp Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội thực hiện quyền giám sát theo sự phân công của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội

Các cơ quan của Quốc hội thực hiện quyền giám sát trước hết như là một

phương thức để giúp Quốc hội thực hiện quyền giám sát tối cao Quốc hội với tư cách

là một cơ quan tập thể làm việc và ra quyết định tại kỳ họp – tại đó quyền giám sát tối cao mới được thực hiện, nhưng các vấn đề giám sát được lên chương trình, thảo luận

và quyết định tại kỳ họp được hỗ trợ thực hiện trên cơ sở hoạt động giám sát của các

cơ quan của Quốc hội Hoạt động giám sát tối cao của Quốc hội chỉ có thể hiệu quả nếu có sự hiệu quả trong hoạt động giám sát của các cơ quan của Quốc hội

Ngoài ra, các cơ quan của Quốc hội cũng có những thẩm quyền riêng về giám sát Cụ thể, UBTVQH có quyền đình chỉ các văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan nhà nước ở trung ương trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội và đề nghị Quốc hội xem xét quyết định; có quyền đình chỉ, bãi bỏ các văn bản này trái với pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH Trường hợp văn bản quy phạm pháp luật trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội thì Hội đồng dân tộc, Ủy ban của Quốc hội kiến nghị cơ quan, cá nhân đã ban hành văn bản sửa đổi, bổ sung hoặc bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản đó

Đánh giá tổ chức cơ quan của Quốc hội trong thực thi các hoạt động giám sát, có thể thấy rằng Việt Nam chưa có cơ quan chuyên trách về giám sát việc thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội Ở Trung Quốc, một tiểu ban giám sát phụ trách công việc này được thành lập trong Ủy ban pháp luật Tiểu ban này là cơ quan chuyên trách giám sát hiến pháp và pháp luật Việc thành lập tiểu ban này như là một trong những nỗ lực của cơ quan lập pháp ở Trung Quốc trong nâng cao hiệu quả giám sát tối cao của Quốc hội Trên thực tế, tiểu ban này cũng góp phần nào đó giúp nâng cao hơn chất lượng giám sát của Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội

III Một số vấn đề tiếp tục nghiên cứu

Việc nâng cao chất lượng, hiệu lực giám sát của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội đối với các VBQPPL do các cơ quan nhà nước ở trung ương ban hành là một công việc rất khó, nhiều thách thức Một số vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu:

Thứ nhất, nhận thức về quyền giám sát của Quốc hội, cơ quan của Quốc hội đối

với các văn bản quy phạm pháp luật do các cơ quan nhà nước ở trung ương ban hành

Trong mô hình chính thể ở nước ta, Quốc hội vẫn có vị trí đặc biệt, bao gồm thẩm quyền, vai trò giám sát của Quốc hội đối với các cơ quan nhà nước ở trung ương Tuy vậy, cần phân định lại thẩm quyền giám sát văn bản cho phù hợp với nguyên tắc phân công quyền lực, và đặc biệt không làm cho quyền giám sát văn bản trở thành một quyền hình thức Quốc hội không nên được trao quyền hoặc chú trọng đến việc đình chỉ, bãi bỏ các văn bản trái hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội,

vì điều đó không thực sự thích hợp với Quốc hội và cơ chế phân công quyền lực

nhà nước Quyền giám sát thực thi Hiến pháp, pháp luật của các cơ quan nhà nước ở trung ương cần hướng tới, phục vụ và lồng ghép vào các hoạt động chất vấn, điều trần, lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm những người do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn Theo hướng đó, hoạt động giám sát của Quốc hội, cơ quan của Quốc hội mới đúng bản chất, từ đó sẽ góp phần làm giảm tính hình thức của quyền giám sát, dần dần nâng cao hiệu lực, hiệu quả của quyền giám sát này đối với các VBQPPL

Thứ hai, cân nhắc xây dựng cơ quan chuyên trách về giám sát hiến pháp,

pháp luật trong Quốc hội

Việc thiết lập một cơ quan chuyên phụ trách công việc giám sát hiến pháp, pháp luật trong Quốc hội, theo kinh nghiệm của Trung Quốc, sẽ góp phần nhất định trong việc nâng cao hiệu lực, hiệu quả giám sát của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội đối với VBQPPL do các cơ quan nhà nước ở trung ương ban hành

Thứ ba, việc thừa nhận, bảo đảm và thúc đẩy quyền giám sát của Quốc hội,

các cơ quan của Quốc hội không phủ nhận và thay thế các cơ chế, hình thức kiểm tra, giám sát khác, đặc biệt là cơ chế tài phán, tư pháp đối với các vi phạm hiến pháp, luật của các VBQPPL

QUÁ TRÌNH HÌNH THÀNH, PHÁT TRIỂN CỦA CHẾ ĐỊNH GIÁM SÁT CỦA QUỐC HỘI, CÁC CƠ QUAN CỦA QUỐC HỘI ĐỐI VỚI VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT THUỘC THẨM QUYỀN BAN HÀNH CỦA CÁC CƠ QUAN NHÀ NƯỚC

Ở TRUNG ƯƠNG

TS Mai Thị Mai 2

Ths Nguyễn Quang Huy 3

Tóm tắt: Trong bối cảnh hoàn thiện các đặc điểm Nhà nước pháp quyền xã

hội chủ nghĩa Việt Nam, trong đó đặc điểm tính tối thượng của hiến pháp và pháp luật cũng như sự đồng bộ, thống nhất của hệ thống pháp luật luôn được nhấn mạnh Việc tăng cường hoạt động giám sát văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan nhà nước của Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội là hết sức cần thiết Để có thể hiểu rõ quá trình hình thành và phát triển các quy định về chế định giám sát này của Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội trong lịch sử Bài viết sẽ tập trung tìm hiểu

về sự ghi nhận các quy định của chế định giám sát này qua các bản hiến pháp

1 Giám sát và sự cần thiết cho sự ra đời chức năng giám sát của Quốc hội

“Giám sát” nguyên gốc là một từ Hán - Việt, có nghĩa là: “xem xét và bàn bạc” Có nhiều khái niệm về giám sát Theo từ điển tiếng Việt, “giám sát là theo dõi, kiểm tra việc thực thi nhiệm vụ”4 Giám sát dưới góc độ ngôn ngữ thông thường được hiểu là: “việc theo dõi, xem xét, kiểm tra của chủ thể có quyền đối với chủ thể khác để qua đó có được nhận định về hoạt động của chủ thể này”5 Như vậy, tuy cách diễn đạt và biểu hiện ý nghĩa của từ "giám sát" có khác nhau, nhưng các quan niệm trên đều đề cập đến nội dung cơ bản: Giám sát là việc theo dõi, xem xét, kiểm tra, đánh giá một chủ thể nào đó về một việc làm đã thực hiện đúng hoặc thực hiện chưa đúng những điều đã quy định để từ đó có biện pháp điều chỉnh hoặc xử lý đối với việc làm sai, nhằm đạt được những mục đích hiệu quả xác định từ trước, bảo đảm cho các quyết định thực hiện đúng và đầy đủ Trong quy định của pháp luật hiện hành, “giám sát” được định nghĩa như sau:

Giám sát là việc chủ thể giám sát theo dõi, xem xét, đánh giá hoạt động của

cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát trong việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình, xử lý theo thẩm quyền hoặc yêu cầu, kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xử lý 6

động giám sát và xây dựng quy trình giám sát của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội và Đoàn đại biểu Quốc hội., tr.14

Giám sát vốn không phải là chức năng nguyên thuỷ của Quốc hội như việc quyết sách vấn đề về thuế khoá, càng không phải là chức năng được hình thành dưới ảnh hưởng của học thuyết “tam quyền phân lập”, như chức năng lập pháp Tuy nhiên, trải qua một thời gian dài khi áp dụng Hiến pháp, trước yêu cầu một khi đã

có chức năng lập pháp, thì Quốc hội phải biết được kết quả thi hành của các đạo luật, để điều chỉnh lại hoạt động lập pháp của mình trong tương lai Trong khi việc

tổ chức thực thi và trách nhiệm thực thi luật pháp lại thuộc chức năng của Chính phủ - hành pháp, thì không còn một cách nào khác, lập pháp phải tiến hành giám sát các hoạt động của hành pháp.7 Về sự cần thiết của hoạt động giám sát của Nghị viện, ngay từ thời kỳ cách mạng tư sản trong tác phẩm nổi tiếng “Chính thể đại diện” (Repesentative government), nhà triết học người Anh - J S Mill đã nhận định rằng:

“Thay cho chức năng cai trị không thích hợp, chức năng đích thực Quốc hội là giám sát và kiểm soát Chính phủ, soi lên ánh sáng công khai các hành vi cai trị, buộc Chính phủ phải giải trình, khi bất cứ ai đó thấy chúng đáng nghi ngờ, đáng lên án, và cảnh báo những thành viên Chính phủ lạm dụng sự tín nhiệm trong các công việc được giao hay thực hiện xung đột với lợi ích quốc gia, thì phải đuổi họ ra khỏi nhiệm

sở và bổ nhiệm những người kế nhiệm Rõ ràng đây là quyền lực dư dật và đủ an toàn cho một nền an ninh tự do của quốc gia” 8Ngày nay, dù nhà nước được tổ chức theo mô hình chính thể đại nghị hay chính thể cộng hòa Tổng thống, Nghị viện ở bất

kỳ quốc gia nào cũng đều có chức năng giám sát hoạt động của Chính phủ Có thể nói, giám sát đã dần trở thành một chức năng song hành với chức năng lập pháp của

Nghị viện, thậm chí, ngày càng có xu hướng lấn át cả chức năng lập pháp

Chức năng giám sát của Quốc hội cũng thể hiện những yêu cầu tiến triển của nhà nước pháp quyền Bởi mục tiêu của nhà nước pháp quyền đó là quyền lực của nhà nước phải bị kiểm soát bằng các quy định của pháp luật mà trước hết là các quy định của Hiến pháp Trong nhà nước pháp quyền, chức năng giám sát của Nghị viện phải ngày càng được nâng cao như một tiêu chí quan trọng để có thể đánh giá sự kiểm soát quyền lực nhà nước và sự thượng tôn pháp luật của các cơ quan nhà nước Với tầm quan trọng như vậy, giám sát mặc dù không phải là chức năng gốc của Quốc hội, nhưng ngày càng được cơ quan lập pháp tập trung và chú trọng

Hồ chí Minh – Người khai sinh ra nước Việt Nam dân chủ cộng hoà, người đặt nền móng cho quá trình thiết kế bộ máy nhà nước Việt Nam kiểu mới đã sớm nhìn thấy tầm quan trọng của chức năng này Tư tưởng Hồ Chí Minh về hoạt động giám sát gắn rất chặt với mục tiêu xây dựng và củng cố nền dân chủ, bảo đảm quyền làm chủ của người dân bởi đây là điều mà nhân dân Việt Nam đã phải đấu

Nghiên cứu lập pháp, số Số 22 (183) / Tháng 11/2010, tr.6,7

Nxb Tri thức, Hà Nội, tr.171-172

tranh qua bao thế hệ mới đạt được Tuy không trực tiếp lãnh đạo và điều hành Quốc hội, nhưng với tư duy và tầm nhìn tổng quát, Người đã chỉ ra được ý nghĩa và mục

đích của hoạt động giám sát Người viết: “Chính phủ ta là Chính phủ của nhân dân, chỉ có một mục đích là ra sức phụng sự lợi ích của nhân dân Chính phủ rất mong đồng bào giúp đỡ, đôn đốc, kiểm soát và phê bình để làm trọn nhiệm vụ của mình là: người đày tớ trung thành tận tụy của nhân dân” 9 Bên cạnh đó, giám sát cũng là

công cụ để trừng trị và xử lý tình trạng lạm dụng quyền lực Người từng nhiều lần phê phán rất nghiêm khắc tình trạng lạm dụng quyền lực của một số cán bộ, đảng viên và chỉ ra những căn bệnh hay lỗi lầm của Chính phủ, của những “ông quan” này là: trái phép, cậy thế, hủ hóa, tư túng, chia rẽ, kiêu ngạo, công thần, quan liêu, biến quyền lực của dân thành quyền lực của một số ít người Đối với giám sát văn bản quy phạm pháp luật, trong đó có vấn đề thi hành văn bản, Hồ Chí Minh cũng

khẳng định: “Muốn biết các nghị quyết có được thi hành không, thi hành có đúng không; muốn biết ai ra sức làm, ai làm qua chuyện, chỉ có một cách là khéo kiểm soát”10 Như vậy, hiệu quả, hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật đến đâu, cá

nhân, tổ chức nào chịu trách nhiệm cho điều đó sẽ được làm rõ thông qua hoạt động giám sát một cách khéo léo và hiệu quả Bên cạnh đó, việc giám sát cũng phải đi

sâu vào thực chất, nắm rõ thực tiễn Theo Người, việc giám sát “không nên chỉ bằng cứ vào các tờ báo cáo, mà phải đi đến tận nơi” Vậy nên khi đánh giá phải có

những phương thức và phối hợp giữa chúng để công tác này được sát với thực tế hơn Đó là những tư tưởng rất quan trọng, là cơ sở cho việc nghiên cứu, bổ sung và hoàn thiện lý luận và cơ chế giám sát của Quốc hội nói chung đặc biệt là cơ chế giám sát đối với văn bản quy phạm quy phạm pháp luật nói riêng Cùng lùi vào lịch

sử để xem quá trình hình thành chế định giám sát đối với các văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước ở trung ương của Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội đã được hình thành và phát triển như thế nào?

1 Sự hình thành và phát triển của chế định giám sát của Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội đối với văn bản quy phạm pháp luật thuộc thẩm quyền ban hành của các cơ quan nhà nước ở trung ương giai đoạn 1946 đến trước Hiến pháp năm 1992

• Giai đoạn Hiến pháp năm 1946

Trên thực tế, Mặc dù tư tưởng về giám sát nói chung và giám sát văn bản quy phạm pháp luật đã sớm được hình thành từ tư tưởng của chủ tịch Hồ chí Minh, tuy nhiên trên thực tế, trong Hiến pháp đầu tiên của Việt Nam – Hiến pháp năm

1946, chưa ghi nhận chức năng giám sát của Nghị viện nhân dân11 như một chức

năng trực tiếp trong việc vận hành quyền lực như quyền lập pháp trong nội dung của Hiến pháp Mặc dù vậy, đã xuất hiện các điều khoản quy định về quyền giám sát của Nghị viện nhân dân đối với việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật Cụ

thể tại Khoản 1, Điều 36 Hiến pháp năm 1946 đã quy định: Khi Nghị viện không họp, Ban thường vụ có quyền: Biểu quyết những dự án sắc luật của Chính phủ Những sắc luật đó phải đem trình Nghị viện vào phiên họp gần nhất để Nghị viện ưng chuẩn hoặc phế bỏ” Đây là quy định đầu tiên trao quyền giám sát văn bản pháp

luật của Ban Thường vụ (nay là UBTVQH) giám sát văn bản do Chính phủ ban hành đảm bảo các văn bản đó phù hợp với Hiến pháp

Do điều kiện lịch sử, Hiến pháp năm 1946 không được thi hành trên thực tế nên cơ hội để có thể hiện thực hoá các quy định về chức năng giám sát văn bản quy phạm pháp luật của chính phủ nói riêng và của cơ quan nhà nước ở trung ương nói chung chưa được hiện thực hoá trên thực tiễn Nhưng điều này đã thể hiện tư tưởng tiến bộ về việc xây dựng cơ chế giám sát và là cơ sở, nền tảng để thiết lập cơ chế pháp lý đảm bảo chức năng giám sát tối cao của Quốc hội cũng như các quy định liên quan đến giám sát văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan của Quốc hội ở các hiến pháp sau này

• Giai đoạn Hiến pháp năm 1959

Theo Hiến pháp năm 1959, Nghị viện nhân dân được đổi tên là Quốc hội, và lần đầu tiên trong nội dung hiến pháp mà thuật ngữ “giám sát” được ghi nhận, với

tư cách là một trong những quyền hạn của cơ quan quyền lực nhà nước, theo đó, tại Điều 50, Hiến pháp 1959: “Quốc hội giám sát việc thi hành Hiến pháp” Việc ghi nhận thẩm quyền giám sát của Quốc hội trong Hiến pháp thể hiện bước tiến trong việc đánh giá vai trò và tầm quan trọng của chức năng này, là căn cứ cho việc luật hoá các quy định về giám sát trong các văn bản luật cụ thể hoá Hiến pháp

Thêm vào đó, trên cơ sở ghi nhận hoạt động giám sát của Ban Thường Vụ về trong Hiến pháp năm 1946, Trong Hiến pháp năm 1959, Ban Thường Vụ Nghị viện được đổi tên thành Uỷ ban thường vụ Quốc hội, và tiếp tục được ghi nhận về mặt thẩm quyền đối với việc giám sát tính hợp hiến và hợp pháp của các văn bản pháp luật cho Chính phủ ban hành, cụ thể: Tại Khoản 7, Điều 53 Hiến pháp năm 1959 quy định, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội (UBTVQH) có thẩm quyền: “Sửa đổi hoặc bãi bỏ những nghị định, nghị quyết, chỉ thị của Hội đồng Chính phủ trái với Hiến pháp, pháp luật, pháp lệnh;”

Trên cơ sở Hiến pháp năm 1959, nhiều văn bản quy phạm pháp luật đã được ban hành để cụ thể hoá các quy định của Hiến pháp, trong đó có Luật Tổ chức Quốc hội năm 1960 Trên cơ sở Hiến pháp và Luật tổ chức, Quốc hội giai đoạn này đã thành lập hai uỷ ban chuyên môn của Quốc hội là Uỷ ban dự án pháp luật và Uỷ ban

kế hoạch ngân sách Đây là những cơ quan chuyên trách của Quốc hội, có nhiệm vụ

hỗ trợ Quốc hội và UBTVQH trong việc thực hiện các chức năng của mình, trong

đó có chức năng giám sát Tuy nhiên, có thể nhận thấy, Hiến pháp năm 1959 quy định cụ thể quyền giám sát của UBTVQH, trao cho UBTVQH tính chủ động, sáng tạo trong việc giám sát, còn đối với các uỷ ban của Quốc hội thì không quy định nội dung giám sát một cách cụ thể Dẫn đến trên thưucj tế, các uỷ ban cảu QUốc hội thực hiện chức năng giám sát một cách thụ động vì hoàn toàn dựa vào sự phân công của Quốc hội và UBTVQH12

• Giai đoạn hiến pháp năm 1980

Hiến pháp năm 1980 được ban hành trong bối cảnh lịch sử đất nước hoàn tàon thống nhất, cả nước bước vào giai đoạn thực hiện nhiệm vụ cách mạng mới: giai đoạn quá độ đi lên chủ nghĩa xã hội Mang hởi thở của lịch sử, bản Hiến pháp năm 1980 đã có những điểm mới về quy định vị trí, tính chất, chức năng và cơ cấu

tổ chức của Quốc hội Đầu tiên, Quốc hội trong Hiến pháp năm 1980 được xác định

là Quốc hội vừa là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước CHXH CN Việt Nam, vừa là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân.13 Với vị trí pháp lý như vậy, Quốc hội trong Hiến pháp năm 1980 thực hiện ba chức năng: lập hiến, lập pháp; Quyết định những vẫn đề quan trọng và giám sát tối cao Đây là lần đầu tiên trong lịch sử lập hiến Việt Nam quy định “Quốc hội thực hiện quyền giám sát tối cao đối với việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật.”(Điều 83)

Một điểm mới nữa trong nội dung Hiến pháp năm 1980 là UBTVQH được thay thế bằng Hội đồng Nhà nước (HĐNN) – thiết chế có vai trò vừa là cơ quan cao nhất hoạt động thường xuyên của Quốc hội, vừa là chủ tịch nước tập thể của nước CHXHCN Việt Nam.14 Trên cơ sở kế thừa các quy định của Hiến pháp và văn bản quy phạm pháp luật của giai đoạn trước, Hiến pháp năm 1980 và Luật tổ chức Quốc hội và Hội đồng nhà nước năm 1981 tiếp tục ghi nhận quyền hạn của Hội đồng nhà nước trong việc giám sát thi hành hiến pháp, các luật, pháp lệnh, nghị quyết của Quốc hội và Hội đồng nhà nước.15 Các nội dung về hoạt động giám sát này được cụ thể bằng các quy định tại Điều 100 Hiến pháp 1980 và Điều 31 Luật Tổ chức Quốc hội và Hội đồng nhà nước: Hội đồng nhà nước có thẩm quyền

“đình chỉ việc thi hành và sửa đổi hoặc bãi bỏ những nghị quyết, nghị định, quyết định của Hội đồng bộ trưởng trái với Hiến pháp, luật và pháp lệnh, theo sáng kiến của mình, theo đề nghị của Hội đồng dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội hoặc của các đoàn đại biểu Quốc hội.”

Trong giai đoạn này, Hiến pháp cũng ghi nhận thêm về sự phát triển cơ cấu

năn giám sát của QUốc hội, Tạp chí Nhà nước và pháp luật, số 5, năm 1998, tr 7