A MỞ ĐẦU Nhà nước thực hiên quản lý hành chính thông qua nhiều hình thức khác nhau như ban hành văn bản quy phạm pháp luật, ban hành văn bản áp dụng quy phạm pháp luật, thực hiện những hoạt động khác mang tính chất pháp lí, áp dụng những biện pháp tổ chức trực tiếp, thực hiện những tác động về nghiệp vụ kĩ thuật Trong đó thì ban hành văn bản quy phạm pháp luật là hình thức pháp lý quan trọng nhất trong hoạt động của các chủ thể quản lí hành chính nhà nước nhằm thực hiệ.
Trang 1A MỞ ĐẦU:
Nhà nước thực hiên quản lý hành chính thông qua nhiều hình thức khác nhau như: ban hành văn bản quy phạm pháp luật, ban hành văn bản áp dụng quy phạm pháp luật, thực hiện những hoạt động khác mang tính chất pháp lí, áp dụng những biện pháp tổ chức trực tiếp, thực hiện những tác động về nghiệp vụ
- kĩ thuật Trong đó thì ban hành văn bản quy phạm pháp luật là hình thức pháp lý quan trọng nhất trong hoạt động của các chủ thể quản lí hành chính nhà nước nhằm thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình Các chủ thể nhà nước luôn cần đến những quy phạm pháp luật để định ra những khuôn mẫu xử sự chung cho nhiều cá nhân, tổ chức, đối tượng quản lý trong những tình huống được dự liệu trước và có thể lặp lại nhiều lần trong thực tiễn Nó giúp các chủ thể quản lý hành chính nhà nước ban hành xác định rõ những nhiệm vụ, quyền hạn và nghĩa
vụ cụ thể của các bên tham gia quan hệ quản lí hành chính nhà nước, làm rõ thẩm quyền và thủ tục tiến hành hoạt động của các đối tượng quản lý
Và để hiểu rõ hơn về vấn đề này nhóm chúng tôi xin đi sâu phân tích hình thức quản lý hành chính ban hành văn bản quy phạm pháp luật
Trang 2B NỘI DUNG:
I Khái quát chung về hình thức quản lý HCNN:
1 Khái niệm:
Để thực hiện chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền của mình đối với xã hội, các chủ thể quản lí hành chính nhà nước thực hiện rất nhiều hoạt động khác nhau và được thể hiện ra bên ngoài dưới những hình thức nhất định
Như vậy, hình thức hoạt động quản lí hành chính nhà nước là những biểu hiện
ra bên ngoài của những hoạt động cụ thể cùng loại, được quy định trong pháp luật, do chủ thể quản lý hành chính nhà nước tiến hành, nhằm hoàn thành chức năng, nhiệm vụ của mình
2 Đặc điểm:
Các hình thức quản lý hành chính nhà nước có đặc điểm như sau:
- Hình thức quản lý hành chính rất đa dạng, phong phú, do nhiều chủ thể có thẩm quyền tiến hành
- Mỗi loại hình thức hoạt động quản lý hành chính nhà nước có tính chất đặc thù, có hình thức mang tính quyền lực rõ nét, có các hình thức tác động đến nhiều đối tượng quản lý, có hình thức chỉ tác động đến một hoặc vài đối tượng nhất đinh, có hình thức được thể hiện bằng văn bản nhưng lại có hình thức thể hiện bằng hoạt động trực tiếp
Do tính đa dạng của các hình thức quản lý hành chính nhà nước nên việc lựa chọn hình thức nào cho hiệu quả trong quá trình quản lý không chỉ phụ thuộc vào ý thức chủ quan của chủ thể quản lý, mà tùy thuộc vào đặc điểm của đối tượng quản lý ( hình thức quản lý áp dụng đối với số đông khác với hình thức áp dụng với cá nhân), phụ thuộc vào điều kiện, hoàn cảnh ( hình thức quản lý trong thời kỳ chiến tranh khác với hình thức trong thời kỳ hòa bình), đặc biệt phụ thuộc vào quy định của pháp luật
Trang 33 Phân loại
Trong khoa học pháp lý hành chính, có nhiều cách phân loại hình thức quản lý hành chính, tùy thuộc vào đặc điểm của loại hoạt động và theo quan điểm khoa học của các nhà nghiên cứu Có thể kể đến một số cách phân loại như sau:
- Căn cứ vào đặc điểm quyền lực của loại hoạt động:
+ Hình thức mang quyền lực nhà nước (ban hành văn bản quy phạm pháp luật, ban hành văn bản áp dụng luật hành chính )
+ Hình thức không mang tính quyền lực nhà nước ( tổ chức họp dân phố, phát động phong trào thi đua )
- Căn cứ vào tính pháp lý của hoạt động:
+ Mang tính pháp lý ( hoạt động ban hành các quyết định chủ đạo, hoạt động ban hành các quyết định cá biệt )
+ Ít mang tính pháp lý ( điều tra xã hội học, vận động dân cư ký cam kết )
+ Không mang tính pháp lý ( ứng dụng công nghệ thông tin trong quản lý hô
sơ, giải quyết công việc )
II Phân tích hình thức ban hành văn bản quy phạm pháp luật hành chính:
1 Khái niệm
a) Văn bản quy phạm pháp luật hành chính:
Văn bản quy phạm pháp luật hành chính là văn bản được ban hành đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục theo quy định của pháp luật, có chứa quy phạm pháp luật hành chính Trong đó bao gôm các nghị đinh của Chính phủ; thông tư của Bộ trưởng và quyết định của UBND, thủ tướng Chính phủ
Thông qua các văn bản quy phạm pháp luật, các cơ quan hành chính nhà nước quy định những quy tắc xử sự chung trong lĩnh vực quản lí hành chính nhà nước; những nhiệm vụ, quyền hạn và nghĩa vụ cụ thể của các bên tham gia quan
Trang 4hệ quản lí hành chính nhà nước; xác định rõ thẩm quyền và thủ tục tiến hành hoạt động của các đối tượng quản lý
b) Ban hành văn bản quy phạm pháp luật hành chính:
Ban hành văn bản quy phạm pháp luật hành chính là việc chủ thể đặt ra các quy tắc xử sự có tính bắt buộc chung để áp dụng nhiều lần trong các lĩnh vực thuộc thẩm quyền quản lý hành chính nhà nước Đây là hình thức cơ bản, quan trọng nhất tạo ra khuôn mẫu hành vi để các chủ thể, đối tượng chịu sự quản lý thực hiện theo Nhằm chấp hành các VBQPPL của cơ quan hành chính nhà nước cấp trên
2 Đặc điểm:
Là một dạng cụ thể của QPPL, nên các QPPL hành chính có đầy đủ các đặc điểm chung của QPPL như: là các quy tắc xử sự chung thể hiện ý chí của nhà nước; được nhà nước đảm bảo thực hiện, là tiêu chuẩn để xác định giới hạn và đánh giá hành vi của con người về tính hợp pháp Bên cạnh đó, QPPL hành chính còn có những đặc điểm sau đây:
+ Thứ nhất, các VBQPPL do các cơ quan quản lý hành chính nhà nước ban hành nhằm mục đích cụ thể hóa, chi tiết hóa luật, pháp lệnh và các văn bản của cơ quan quản lý cấp trên
+ Thứ hai, các VBQPPL hành chính có số lượng lớn và có hiệu lực pháp lý khác nhau
+ Thứ ba, các QPPL hành chính hợp thành một hệ thống trên cơ sở các nguyên tắc pháp lý nhất định
+ Thứ tư, VBQPPL là phương tiện quan trọng nhất để các chủ thể quản lý hành chính nhà nước thực hiện chức năng điều chỉnh Đây là phương tiện hữu hiệu để các chủ thể quản lý hành chính nhà nước tác động tích cực lên các lĩnh vực của
Trang 5đời sống xã hội thuộc quyền quản lý của mình trong khuôn khổ những yêu cầu chung của luật
3 Nội dung của hình thức ban hành VBQPPL hành chính:
Khi ban hành VBQPPL hành chính, các chủ thể quản lý thông thường đưa ra những nội dung sau:
+ QPPL hành chính xác định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức của cơ quan quản lý
+ QPPL hành chính quy định địa vị pháp lý của các bên tham gia quan hệ quản lý hành chính nhà nước tức là xác định quyền và nghĩa vụ cũng như mối liên hệ chủ yếu của các chủ thể trong các quan hệ pháp luật hành chính
+ QPPL hành chính xác lập chế độ quản lý hành chính của nhà nước trên các lĩnh vực, thủ tục hành chính trong việc thực hiện các công việc quản lý, thực hiện quyền và nghĩa vụ quản lý của công dân
+ QPPL hành chính xác định các hình thức kiểm tra, giám sát trong quá trình quản lý hành chính
+ QPPL hành chính xác định các biện pháp khen thưởng và các biện pháp cưỡng chế hành chính đối với các đối tượng quản lý
- Việc ban hành VBQPPL hành chính tạo ra thể chế hành chính, tạo ra khuôn mẫu cho chủ thể quản lý vận hành guông máy quản lý nên đóng vai trò rất quan trọng trong toàn bộ các hoạt động hành chính Do đó, khi thực hiện hoạt động này, các chủ thể quản lý hành chính phải đảm bảo những yêu cầu căn bản như:
+ Đúng thẩm quyền về nội dung và hình thức
+ Đúng trình tự thủ tục ban hành theo Luật ban hành VBQPPL và Luật ban hành VBQPPL của Hội đông nhân dân và Uỷ ban nhân dân
Trang 6+ Đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp và không trái với văn bản của cơ quan cấp trên
+ Đảm bảo yêu cầu kỹ thuật pháp lý
4 Phân loại QPPL hành chính:
Để phân loại các QPPL hành chính có thể dựa trên nhiều tiêu chí khác nhau Các tiêu chí đó là các căn cứ về nội dung pháp lý, về tính chất của những quan
hệ được quy phạm pháp luật hành chính điều chỉnh, về thời gian áp dụng cũng như căn cứ vào phạm vi hiệu lực pháp lý của các quy phạm hành chính
a) Căn cứ vào nội dung pháp lý của quy phạm pháp luật hành chính ta có ba loại quy phạm:
+ Quy phạm đặt nghĩa vụ: là quy phạm buộc các đối tượng có liên quan phải thực hiện những hành vi nhất định
+ Quy phạm trao quyền: là quy phạm trao quyền cho các đối tượng có liên quan quyền thực hiện những hành vi nhất định Quy phạm trao quyền được thể hiện
rõ trong quan hệ pháp luật hành chính công khi cấp trên ban hành qui phạm trao quyền cho cấp dưới
+ Quy phạm ngăn cấm: là quy phạm buộc các đối tượng có liên quan tránh thực hiện những hành vi nhất định
b) Căn cứ vào tính chất của những quan hệ được điều chỉnh ta có hai loại quy phạm:
+ Quy phạm nội dung: là quy phạm quy định quyền và nghĩa vụ của các bên tham gia quan hệ quản lý hành chính nhà nước
+ Quy phạm thủ tục: là quy phạm quy định trình tự thủ tục mà các bên phải tuân theo trong khi thực hiện quyền và nghĩa vụ của mình
c) Căn cứ vào thời gian áp dụng chúng ta có ba loại quy phạm, đó là: quy phạm áp dụng lâu dài, quy phạm áp dụng có thời hạn và những quy phạm tạm thời
Trang 7+ Quy phạm áp dụng lâu dài: là quy phạm mà trong văn bản ban hành chúng không ghi thời hạn áp dụng, do vậy, chúng chỉ hết hiệu lực khi cơ quan có thẩm quyền tuyên bố bãi bỏ hay thay thế chúng bằng những quy phạm khác
+ Quy phạm áp dụng có thời hạn: là những quy phạm mà trong văn bản ban hành chúng có ghi thời hạn áp dụng Thường là những quy phạm được ban hành
để điều chỉnh những quan hệ xã hội phát sinh trong tình huống đặc biệt, khi tình huống này không còn thì quy phạm cũng hết hiệu lực
Ví dụ: Quyết định về 5 biện pháp phòng chống lũ của tỉnh Cần thơ năm 2001, chỉ áp dụng cho việc phòng chống mùa lũ của năm 2001 của tỉnh Cần thơ
+ Quy phạm tạm thời: là những quy phạm được ban hành để áp dụng thử Nếu sau thời gian áp dụng thử mà xét thấy nó phù hợp thì sẽ ban hành chính thức Có những trường hợp được ban hành thí điểm, áp dụng giới hạn ở một số địa phương nhất định Sau một thời gian đánh giá hiệu quả hoạt động trên thực tế, sẽ ban hành đông loạt
Ví dụ: Văn bản QPPL về xoá đói giảm nghèo ở TP HCM, về thí điểm thực hiện một cửa một dấu ở TP HCM
d) Căn cứ vào phạm vi hiệu lực pháp lý ta có hai loại sau:
+ Quy phạm pháp luật hành chính có hiệu lực trên phạm vi cả nước
+ Quy phạm pháp luật hành chính có hiệu lực pháp lý ở từng địa phương
5 Hiệu lực của QPPL hành chính:
Quy phạm pháp luật hành chính có hiệu lực về thời gian và không gian
a) Hiệu lực về thời gian
- Ðối với quy phạm hành chính được quy định trong văn bản pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ thì có hiệu lực sau 15 ngày kể từ ngày ký
Trang 8- Quy phạm pháp luật hành chính hết hiệu lực khi đã hết thời hạn có hiệu lực được quy định trong văn bản đó hay được thay thế bằng một văn bản mới của chính cơ quan đã ban hành văn bản đó hoặc bị hủy bỏ, bãi bỏ bằng một văn bản của cơ quan nhà nước có thẩm quyền
- Qui phạm pháp luật hành chính của UBND các cấp có hiệu lực kể từ ngày kí trừ trường hợp có qui định có hiệu lực về sau trong văn bản QPPL
b) Hiệu lực về không gian
- Ðối với những QPPL hành chính do các cơ quan nhà nước ở trung ương ban hành thì có hiệu lực trong phạm vi cả nước (trừ trường hợp có quy định khác, ví
dụ quản lý khu vực biên giới, vùng đặc khu kinh tế)
- Ðối với những quy phạm pháp luật hành chính do Hội đông nhân dân, Uỷ ban nhân dân các cấp ban hành thì có hiệu lực trong phạm vi từng địa phương nhất định
- Quy phạm pháp luật hành chính cũng có hiệu lực pháp lý đối với các cơ quan,
tổ chức và người nước ngoài ở Việt Nam, trừ trường hợp pháp luật của Việt Nam hay điều ước quốc tế mà Việt Nam ký kết hoặc tham gia có quy định khác
III Mở rộng:
1 Ưu điểm
Nhìn một cách tổng thể, kể từ khi hai đạo luật về ban hành văn bản QPPL được Quốc hội thông qua - một văn bản dành cho các cơ quan nhà nước trung ương ban hành năm 1996 và sửa đổi năm 2008; một văn bản dành cho chính quyền địa phương ban hành năm 2004 - công tác ban hành văn bản QPPL nước ta đã có nhiều tiến bộ Cụ thể là, các văn bản được ban hành ít sai về thẩm quyền, thể thức văn bản được bảo đảm, nhiều văn bản đã có tác động tích cực đối với đời sống xã hội Đặc biệt, quy trình xây dựng văn bản được quan tâm hơn trước nên các văn bản có dấu hiệu vi phạm pháp luật được hạn chế
Trang 92 Hạn chế:
Tuy nhiên, bên cạnh những mặt đạt được thì hiện nay việc ban hành văn bản QPPL của các cơ quan hành chính nhà nước ở cả trung ương và địa phương vẫn còn không ít sai sót Chất lượng nhiều văn bản QPPL chưa ngang tầm với yêu cầu của thực tế vẫn được ban hành
-Dễ nhận thấy trước hết là tình trạng nợ văn bản hướng dẫn thi hành luật Theo
Bộ Tư pháp, từ năm 2012 đến tháng 7/2013, trong 611 nội dung tại các đạo luật cần quy định chi tiết thì có tới 225 nội dung chưa được quy định Theo đó, "nợ đọng" văn bản hướng dẫn luật lên đến 25,5%, tức gần 1/3 quy định Chỉ tính riêng từ đầu năm 2014 đến nay, tình trạng nợ đọng văn bản lên đến con số 107, trong đó có khoảng 50 nghị định hướng dẫn Luật Xử lý vi phạm hành chính
Nhiều đạo luật đã có hiệu lực từ 3 đến 4 năm nhưng vẫn chưa có văn bản hướng dẫn thi hành, điển hình như Luật Năng lượng nguyên tử; Luật Công nghệ cao có hiệu lực từ năm 2009; 4 luật có hiệu lực trong năm 2011 là Luật Khoáng sản, Luật Chứng khoán, Luật Các tổ chức tín dụng, Luật Sử dụng năng lượng tiết kiệm và hiệu quả nhưng đến năm 2014 vẫn chưa được hướng dẫn triển khai
Bộ luật Lao động năm 2012 có hiệu lực từ ngày 01/5/2013 nhưng đến nay (2014) vẫn chưa có văn bản nào hướng dẫn việc thực hiện Theo Bộ Tư pháp, do tình trạng "nợ đọng" văn bản hướng dẫn quá nhiều nên năm 2014 nhiệm vụ xây dựng văn bản QPPL của Chính phủ rất nặng nề Ít nhất trong năm nay Chính phủ và các bộ sẽ phải ban hành 85 văn bản, kể cả các văn bản còn nợ đọng từ năm 2013 cần ban hành
Nhưng vấn đề không chỉ ở số lượng văn bản, mà chất lượng của văn bản cũng chưa đáp ứng yêu cầu Thời gian qua có không ít văn bản do một số cơ quan
chức năng ban hành để hướng dẫn công việc đã gây ra phản cảm trong dư luận Thậm chí có những văn bản dưới luật nhưng thiếu tính hợp pháp
Ví dụ: Thông tư số 02/2003/TT-BCA ngày 13/01/2003 quy định "Mỗi người chỉ
được đăng ký một xe mô tô hoặc xe gắn máy", trên thực tế là vi phạm quyền sở
Trang 10hữu hợp pháp của công dân Quy định của Thông tư số 16/2010/TT-BXD ngày 01/09/2010 của Bộ Xây dựng quy định hợp đông về nhà ở, khi hướng dẫn lập Hợp đông mua bán căn hộ chung cư phần kê khai diện tích sàn căn hộ mua bán (được xác định theo nguyên tắc tính kích thước thông thủy của căn hộ hoặc tính
từ tim tường bao, tường ngăn chia các căn hộ) cũng có nhiều ý kiến khác nhau ngay tại Quốc hội Có ý kiến cho rằng, quy định về cách tính diện tích sàn căn
hộ mua bán tại Thông tư nói trên của Bộ Xây dựng là chưa phù hợp với Điều 70 Luật Nhà ở và Điều 225 Bộ luật Dân sự
Bên cạnh đó, còn một số văn bản thiếu tính khả thi trên thực tế
Ví dụ: Có văn bản quy định Mẹ Việt Nam anh hùng đi thi đại học được cộng
điểm; thịt tươi sống bảo quản trong nhiệt độ bình thường chỉ được bán trong vòng 8 tiếng sau khi giết mổ; xóa đăng ký thường trú với người đi tù hoặc người xuất cảnh từ 2 năm trở lên.v.v
Theo số liệu được công bố trên trang thông tin điện tử của Bộ Tư pháp, từ năm
2003 đến hết tháng 3/2013, trên tổng số các văn bản đã tiếp nhận, các bộ, ngành (bao gôm cả Bộ Tư pháp) và địa phương đã kiểm tra được 2.353.490 văn bản; trong đó, các bộ, ngành kiểm tra được 43.262 văn bản Qua công tác kiểm tra văn bản theo thẩm quyền do Bộ Tư pháp tiến hành, toàn ngành đã phát hiện được 63.277 văn bản có dấu hiệu vi phạm các điều kiện về tính hợp pháp của văn bản, chiếm 62,3% số văn bản đã kiểm tra Số văn bản vi phạm các điều kiện về tính hợp pháp của văn bản chiếm 20,8% tổng số văn bản QPPL đã kiểm tra, còn lại là các văn bản QPPL có dấu hiệu vi phạm về căn cứ pháp lý; thẩm quyền ban hành; trình tự, thủ tục ban hành; thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản
Gần đây, Cục Kiểm soát văn bản của Bộ Tư pháp đã phản biện về một số chính sách quan trọng liên quan đến quyền, lợi ích của công dân như: quy định về ghi họ và tên cha, họ và tên mẹ trong Chứng minh nhân dân; xử phạt xe không chính chủ; quy định về số vòng hoa, không rắc vàng mã, không lắp ô cửa kính