Nhận thấy rõ lợi ích như vậy song trong điều kiện hiện nay thì Việt Nam chưa thể thực hiện ngay được mô hình không lồng ghép các cấp ngân sách do việc phân cấp kinh tế - xã hội giữa các
Trang 1NHỮNG BẤT CẬP CỦA LUẬT NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 2002
5 năm thực hiện Luật Ngân sách Nhà nước - 7 bất cập lớn cần sửa đổi
Cập nhật lúc : 4:08 PM, 17/06/2009
(eFinance số 69 Ngày 15/03/2009) - (Tạp chí Tài chính Điện tử số 69 ngày 15/3/2009) - Sau 5 năm đi vào cuộc sống, Luật Ngân sách Nhà nước (NSNN) năm 2002 đã tiếp tục củng cố, nâng cao vị trí, vai trò của công tác tài chính, NSNN, góp phần ổn định, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, chuyển dịch cơ cấu kinh tế, giải quyết tốt hơn các vấn đề an sinh xã hội, xóa đói giảm nghèo, đảm bảo nhiệm vụ quốc phòng, an ninh, đối ngoại và xử
lý kịp thời những vấn đề phát sinh cấp bách như thiên tai, dịch bệnh.
Tuy nhiên, cũng theo thời gian, Luật NSNN đã bộc lộ nhiều bất cập, do đó Bộ Tài chính đã dự kiến trình các cấp có thẩm quyền sửa đổi, bổ sung 9 nhóm vấn đề với 31 nội dung
Tại Hội nghị tổng kết 5 năm thực hiện Luật NSNN vừa diễn ra đầu tháng 2/2009, Thứ trưởng Bộ Tài chính Nguyễn Công Nghiệp đã nhấn mạnh 7 vấn đề quan trọng nhất trong số những vấn đề, nội dung cần sửa đổi
1 Khắc phục tính lồng ghép trong hệ thống NSNN
Hệ thống NSNN hiện nay bao gồm ngân sách Trung ương (NSTƯ) và ngân sách địa phương (NSĐP), trong đó, NSĐP bao gồm ngân sách của đơn vị hành chính các cấp có hội đồng nhân dân (HĐND) và ủy ban nhân dân (UBND), cụ thể là ngân sách cấp tỉnh, ngân sách cấp huyện và ngân sách cấp xã; ngân sách cấp dưới là một bộ phận hợp thành của ngân sách cấp trên Quy định lồng ghép của hệ thống NSNN cơ bản đảm bảo tính thống nhất vàtính tuân thủ của các cấp ngân sách Tuy nhiên, cũng do tính lồng ghép này mà quy trình ngân sách khá phức tạp, thời gian xây dựng dự toán và quyết toán ngân sách dài trong khi thời gian cho mỗi cấp lại rất hạn chế, trách nhiệm của từng cấp không rõ ràng, không thực sự đảm bảo quyền tự chủ của cấp dưới Nhiều khi địa phương quyết định
dự toán không đúng với chỉ tiêu giao dự toán của Thủ tướng Chính phủ về chi đầu tư phát triển, chi cho giáo dục – đào tạo, khoa học công nghệ…
Theo kinh nghiệm quốc tế, trong hệ thống NSNN của phần lớn các nước trên thế giới như Đức, Mỹ, Canada, Trung Quốc, Thái Lan…, các cấp ngân sách không lồng ghép với nhau, ngân sách từng cấp do quốc hội và HĐND cấp đó quyết định Với mô hình không lồng ghép như vậy, nhiệm vụ, quyền hạn của từng cấp ngân sách được quy định rõ ràng hơn, đơn giản hóa được các thủ tục trong công tác lập, chấp hành và quyết toán NSNN, mỗi cấp ngân sách có thời gian và điều kiện để xem xét chi tiết, kĩ lưỡng ngân sách cấp mình, tăng tính công khai, minh bạch của NSNN
Nhận thấy rõ lợi ích như vậy song trong điều kiện hiện nay thì Việt Nam chưa thể thực hiện ngay được mô hình không lồng ghép các cấp ngân sách do việc phân cấp kinh tế - xã hội giữa các cấp chính quyền ở địa phương vẫn chưa thống nhất, đặc biệt là trong bối cảnh Việt Nam đang thí điểm không tổ chức HĐND ở một số quận, huyện, phường theo Nghị quyết Trung ương 5 khóa X, theo đó sẽ không có ngân sách ở một số quận, huyện, phường, và
sẽ rất phức tạp khi thiết kế nguồn thu, nhiệm vụ chi cho từng cấp ngân sách ở địa phương Chính vì thế, cần phải có một bước chuyển tiếp
Theo đề xuất của Bộ Tài chính, trước mắt sẽ vẫn giữ hệ thống NSNN như quy định hiện hành, chỉ sửa đổi một số nộidung cho phù hợp với thực tế Chẳng hạn, về chi NSNN, Quốc hội chỉ quyết định tổng chi NSNN, bao gồm chi NSTƯ
và chi NSĐP; đối với NSĐP, không quyết định chi tiết theo các lĩnh vực chi đầu tư phát triển, chi thường xuyên, chi trả nợ, chi bổ sung quỹ dự trữ tài chính, dự phòng ngân sách, và không quyết định rằng trong chi đầu tư phát triển, chi thường xuyên phải có mức chi cụ thể cho các lĩnh vực giáo dục – đào tạo, khoa học công nghệ… Việc sửa đổi
Trang 2này sẽ tạo quyền chủ động hơn cho địa phương trong phân bổ và quyết định ngân sách, nhưng sẽ có thể dẫn đến việc phân bổ NSNN cho lĩnh vực giáo dục – đào tạo, khoa học công nghệ… không đảm bảo tỷ lệ đề ra.
Thứ trưởng Bộ Tài chính Nguyễn Công Nghiệp nhấn mạnh: lồng ghép là vấn đề lớn nhất của NSNN hiện nay Khôngthể bỏ hẳn cơ chế này vì làm vậy thì trái với Hiến pháp (quy định rằng Quốc hội quyết định NSNN) Bộ Tài chính đã
đề xuất tiến một bước để hạn chế lồng ghép, đó là Quốc hội vẫn quyết định tổng thu, chi NSNN,… nhưng không quyết định chi giáo dục, khoa học… Tuy nhiên, như vậy cũng vẫn còn bất cập vì Quốc hội vẫn phải chia chi đầu tư, chi thường xuyên cho từng tỉnh một Nên chăng Quốc hội chỉ quyết định tổng thu, chi, số bội chi, những định hướng
cơ bản của ngân sách chứ không đi vào con số cụ thể
Mặt khác, để tăng tính khả thi, hiệu quả của luật thì cần làm rõ xem Quốc hội quyết định những vấn đề gì trong NSNN(?)
2 Xác định rõ hơn phạm vi ngân sách Nhà nước
Luật NSNN quy định: “Thu NSNN bao gồm các khoản thu từ thuế, phí, lệ phí…” Song thực tế, các cơ quan hành chính Nhà nước vẫn được để lại một phần từ nguồn thu phí, lệ phí để bù đắp chi phí thu, phần còn lại mới nộp vào NSNN Việc để lại chi phí thu như vậy chưa đáp ứng được nguyên tắc đầy đủ của NSNN và gây phức tạp trong côngtác quản lý Mặt khác, việc xác định tỷ lệ để lại chưa thống nhất, dẫn đến một số cơ quan hành chính không chỉ bù đắp cho chi phí thu mà còn để sử dụng cho các nhiệm vụ khác, gây bất bình đẳng giữa các cơ quan với nhau
Đối với các khoản thu phí, lệ phí của các đơn vị sự nghiệp, hiện nay, một số phí dịch vụ mới chỉ đảm bảo một phần chi phí như học phí, viện phí… Về bản chất, đây là các khoản thu để bù đắp một phần chi phí của các dịch vụ công
Vì vậy, nếu đưa toàn bộ số thu, chi này vào cân đối NSNN thì sẽ gây khó khăn trong công tác điều hành ngân sách
do số thu phí, lệ phí rất khó dự toán được chính xác Đặc biệt, với việc áp dụng quy trình chi mới (rút dự toán), nếu thu không đạt dự toán thì cũng rất khó giảm được chi Đã có nhiều khoản thu như học phí, viện phí… được để lại đơn vị để bù đắp chi, nếu quy định phải nộp rồi sau đó chi theo dự toán thì không khuyến khích thu, còn nếu nộp rồi cấp lại thì chỉ làm tăng thủ tục hành chính về ngân sách mà không giải quyết được vấn đề cần thiết là kiểm soát và tăng hiệu quả sử dụng
Để khắc phục những bất cập trên, Bộ Tài chính đề xuất rằng nên phân định các khoản thu phí, lệ phí gắn với mục tiêu, tính chất và đặc điểm của từng loại phí, lệ phí cũng như gắn với từng loại hình cơ quan, đơn vị để xác định khoản thu nào nộp NSNN, khoản thu nào để lại cho đơn vị Cụ thể: Phí, lệ phí do cơ quan hành chính Nhà nước thu thì nộp toàn bộ số thu vào NSNN, còn chi phí thực hiện nhiệm vụ thu của các cơ quan này sẽ được NSNN đảm bảo theo đúng định mức tiêu chuẩn chi ngân sách được pháp luật quy định Đối với các khoản phí, lệ phí do các đơn vị
sự nghiệp công lập thực hiện thu, thì căn cứ lộ trình đổi mới cơ chế hoạt động, cơ chế tài chính của các đơn vị sự nghiệp công lập, khi chuyển đổi phương thức quản lý đối với các đơn vị sự nghiệp công lập, phí, lệ phí của đơn vị sựnghiệp hoạt động trong các lĩnh vực dịch vụ (giáo dục, y tế, văn hóa, xã hội…) được coi là nguồn thu của đơn vị Nhànước giao toàn bộ cho đơn vị sự nghiệp quản lý, sử dụng, kế toán, quyết toán và công bố công khai theo quy định của pháp luật, không hạch toán vào NSNN Đây cũng giống như một doanh nghiệp công, những khoản thu được chính là doanh thu Tuy nhiên, có đặc trưng là cơ quan Nhà nước nên vẫn sẽ được hỗ trợ một phần từ ngân sách, chỉ quản lý phần ngân sách hỗ trợ đó Việc kiểm soát sẽ được thực hiện bằng chính sách, quyết định thu cái gì, thu như thế nào chứ không quy định con số thu cụ thể (nói cách khác là không ghi thu)
Một khía cạnh khác trong vấn đề phạm vi ngân sách đó là khoản thu xổ số kiến thiết và tiền sử dụng đất Xét bản chất thì cả hai khoản thu này đều là thu ngân sách và theo nguyên tắc phải phản ánh đầy đủ vào thu NSNN Tuy nhiên, thực hiện Nghị quyết Đại hội Đảng X, nguồn thu xổ số kiến thiết được để lại đầu tư cơ sở hạ tầng phúc lợi xã
Trang 3hội quan trọng của địa phương, không đưa vào cân đối NSNN Trong khi đó, tiền thu sử dụng đất là nguồn thu ngân sách địa phương được hưởng 100% và được cân đối đầu tư trở lại tương ứng Như vậy, cách cân đối 2 khoản thu này không thống nhất.
Bộ Tài chính đề xuất sửa đổi bất cập này theo hướng: Phản ánh cả hai khoản thu xổ số kiến thiến và tiền sử dụng đất vào cân đối NSNN, đồng thời, quy định nguồn thu xổ số kiến thiến và tiền sử dụng đất không sử dụng để tính tỷ
lệ điều tiết giữa NSTƯ và NSĐP hoặc tính số bổ sung cân đối từ NSTƯ và NSĐP Thực hiện phương án này vừa đảm bảo nguyên tắc tập trung đầy đủ các khoản thu vào NSNN, vừa đảm bảo được mục tiêu sử dụng các khoản thu này theo quyết định của cấp có thẩm quyền
3 Cho phép dự phòng ngân sách ở các Bộ, sở, ban, ngành
Luật NSNN đã quy định dự phòng ngân sách để chi phòng, chống, khắc phục hậu quả thiên tai, hỏa hoạn, nhiệm vụ phát sinh quan trọng về quốc phòng, an ninh và nhiệm vụ cấp bách khác phát sinh ngoài dự toán Tuy nhiên, chưa
có quy định tiêu chí để xác định nhiệm vụ nào là cấp bách được bổ sung từ dự phòng, nên còn có một số trường hợp sử dụng dự phòng chưa đúng với quy định của Luật NSNN
Về việc bố trí dự phòng của các Bộ, cơ quan Trung ương và các đơn vị dự toán cấp I của các cấp ngân sách ở địa phương khi phân bổ dự toán, Luật NSNN hiện hành quy định “sau khi được Thủ tướng Chính phủ, UBND giao dự toán ngân sách, các cơ quan Nhà nước ở Trung ương và địa phương, các đơn vị dự toán có trách nhiệm phân bổ vàgiao dự toán cho các đơn vị trực thuộc”, không quy định “được để lại dự phòng đáp ứng thực hiện các nhiệm vụ phátsinh đột xuất trong năm” Do vậy, trong quá trình triển khai thực hiện, một số Bộ, ngành và cơ quan gặp khó khăn khi cần thiết có dự phòng để chủ động thực hiện các nhiệm vụ liên quan đến phòng, chống thiên tai, dịch bệnh Mỗi khi cần lại phải trình Chính phủ, rất phức tạp Ví dụ, Bộ Y tế cần kinh phí phòng chống dịch cúm, lại phải chờ Bộ Tài chính, mất thời gian
Theo Bộ Tài chính, có thể sửa đổi bất cập này theo hướng bổ sung quy định “các cơ quan Nhà nước ở Trung ương
và địa phương, các đơn vị dự toán (trong lĩnh vực giao thông, thủy lợi, y tế…) khi phân bổ, giao dự toán cho các đơn
vị trực thuộc được phép dự phòng để chủ động thực hiện các nhiệm vụ phát sinh đột xuất trong năm
Tuy nhiên, Thứ trưởng Nguyễn Công Nghiệp lưu ý rằng cần cân nhắc kỹ lưỡng vấn đề này Chẳng hạn, nếu cho phép bố trí dự phòng ở các Bộ, sẽ tồn tại 2 quỹ dự phòng: Dự phòng chung của ngân sách do cơ quan quản lý tài
chính là Chính phủ hoặc Chủ tịch ủy ban điều hành; Dự phòng của các Bộ Điều này xa rời thông lệ quốc tế
4 Phải cân nhắc tỷ lệ phân chia của 5 khoản thu cho ngân sách xã
Theo quy định của Luật NSNN, ngân sách cấp xã được hưởng tối thiểu 70% của 5 khoản thu (thuế chuyển quyền sửdụng đất; thuế nhà đất; thuế môn bài thu từ cá nhân, hộ kinh doanh; thuế sử dụng đất nông nghiệp thu từ hộ gia đình; lệ phí trước bạ nhà đất) Thế nhưng trong quá trình thực hiện, đã có tình trạng một số xã thừa nguồn đảm bảo nhiệm vụ chi, trong khi có xã nguồn thu chưa đảm bảo được nhiệm vụ chi, không thực hiện điều hòa được, gây khó khăn trong quản lý ngân sách
Bộ Tài chính kiến nghị hướng sửa đổi là chỉ quy định 5 khoản thu trên phải phân cấp cho xã, còn việc quyết định tỷ lệphần trăm phân chia đối với 5 khoản thu cho ngân sách xã do HĐND cấp tỉnh quyết định theo tình hình thực tế của địa phương
Trang 4Đối với khoản thuế tiêu thụ đặc biệt thu từ hàng hóa, dịch vụ trong nước và thuế giá trị gia tăng hàng sản xuất trong nước, theo quy định của Luật NSNN, khoản thu thuế tiêu thụ đặc biệt hàng sản xuất trong nước và thuế VAT (không
kể thuế VAT hàng nhập khẩu) là khoản thu phân chia giữa NSTƯ và NSĐP có trụ sở doanh nghiệp đóng tại địa bàn Tuy nhiên, 2 khoản thuế gián thu, do các tổ chức, cá nhân cả nước nộp, không phải chỉ có các tổ chức, cá nhân trên địa bàn địa phương đó, nên chỉ phân chia cho địa phương có trụ sở của doanh nghiệp đóng trên địa bàn là chưa hợplý
Theo kinh nghiệm quốc tế, một số nước trên thế giới như Đức, Áo… thực hiện phân chia nguồn thu VAT cho các cấpngân sách, trong đó, phần phân chia cho các địa phương chủ yếu căn cứ vào tiêu chí dân số
Tham khảo kinh nghiệm quốc tế, nên chăng quy định cụ thể tỷ lệ phần trăm phân chia tổng số thu thuế tiêu thụ đặc biệt thu từ hàng hóa, dịch vụ trong nước và thuế VAT hàng sản xuất trong nước trong cả nước giữa NSTƯ và ngân sách của các địa phương Sau đó, thực hiện phân chia tổng số thuế ngân sách các địa phương hưởng cho từng địa phương theo các tiêu chí về dân số, sức mua (thu nhập bình quân đầu người)… Thực hiện phương án này là phân chia nguồn lực 2 khoản thuế gián thu trên đồng đều trên cả nước, hàng năm, các địa phương cùng được hưởng số tăng thu, khắc phục tình trạng chênh lệch ngày càng lớn giữa địa phương có doanh nghiệp lớn đóng trụ sở với các địa phương khác
5 Phải có cơ chế điều chỉnh nguồn thu khi có tăng giảm đột biến
Trong một số trường hợp, do chưa bao quát, lường hết được những yếu tố phát sinh mới (chẳng hạn có thêm nhà máy đi vào hoạt động…) nên một số địa phương có tăng thu đột biến; hoặc cơ sở tính chưa sát dẫn đến làm giảm thu lớn (ví dụ dự kiến thời gian tới sẽ có một nhà máy lớn đi vào hoạt động, dự kiến đem lại nguồn thu mấy trăm, mấy nghìn tỷ, nhưng sau đó nhà máy không hoạt động nữa) Tuy nhiên, Luật NSNN hiện hành không có quy định về vấn đề này, nên trong quá trình triển khai thực hiện phát sinh nhiều bất cập
Nếu không xử lý kịp thời thì có thể dẫn đến tình trạng địa phương bị giảm thu đột biến lâm vào tình trạng rất khó khăn, phải làm công văn đề nghị, nghĩa là sẽ dẫn đến cơ chế xin cho
Phương án sửa đổi theo đề xuất của Bộ Tài chính là bổ sung quy định trong trường hợp ngân sách địa phương có tăng, giảm thu đột biến trong kỳ ổn định ngân sách thì Chính phủ trình Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Quốc hội quyết định biện pháp điều chỉnh số tăng, giảm thu cho phù hợp
Vấn đề cốt yếu hiện nay là phải xác định rõ khái niệm “đột biến”, thế nào là “tăng đột biến” và “giảm đột biến”
6 Nên cho phép hỗ trợ từ ngân sách địa phương cho các cơ quan Trung ương đóng trên địa bàn
Luật NSNN hiện hành quy định không được dùng ngân sách của cấp này để chi cho nhiệm vụ của cấp khác, trừ trường hợp đặc biệt theo quy định của Chính phủ
Nhưng trên thực tế, đã có một số địa phương có điều kiện về ngân sách thực hiện hỗ trợ thêm cho các cơ quan Trung ương ở địa phương (cơ quan tư pháp, công an, quân đội…) Việc hỗ trợ này tạo thêm nguồn lực tài chính cho các cơ quan Trung ương để thực hiện nhiệm vụ và phù hợp với điều kiện thực tế ở địa phương Song nếu đối chiếu vào luật thì việc hỗ trợ như vậy đã vi phạm quy định
Trang 5Theo đề xuất của Bộ Tài chính, cần giữ quy định mang tính nguyên tắc như Luật NSNN hiện hành, nhưng cũng cần quy định cụ thể các trường hợp được sử dụng ngân sách cấp này hỗ trợ cho các nhiệm vụ chi của cấp khác, có thể hướng dẫn cụ thể trong Nghị định của Chính phủ hướng dẫn thi hành Luật NSNN
7 Quy định cụ thể khoản chi đầu tư từ NSNN
Theo Thứ trưởng Nguyễn Công Nghiệp, chi đầu tư có tính đặc thù, song Luật NSNN không tách vấn đề này ra, không làm rõ đặc thù của đầu tư xây dựng cơ bản Luật Đầu tư hiện nay chủ yếu điều chỉnh khu vực đầu tư tư nhân,đầu tư ngoài, còn khoản đầu tư ngân sách cấp thì vẫn chưa bao quát
Trong chương trình làm việc của Quốc hội, Bộ Kế hoạch & Đầu tư đã được giao soạn thảo Luật Đầu tư công Nhưngkhi ban hành luật này thì có phần trùng với Luật Xây dựng, Luật Đấu thầu… Vụ Đầu tư, Bộ Tài chính đang tiếp tục nghiên cứu kỹ hơn vấn đề vừa nêu, nếu thấy cần thì sẽ soạn thảo luật riêng
Thời gian này, Bộ Tài chính vẫn đang tiếp tục hoàn thiện dự thảo Luật Ngân sách Nhà nước sửa đổi Sắp tới, dự thảo sẽ tiếp tục được công bố, lấy ý kiến đóng góp của các Bộ, ngành, địa phương Dự kiến được Quốc hội thông qua vào tháng 11/2009, và chính thức có hiệu lực từ năm 2011, Luật Ngân sách Nhà nước sẽ tiếp tục phát huy vai trò góp phần thúc đẩy tăng trưởng kinh tế - xã hội, đưa Việt Nam tiến bước trên con đường hội nhập
TS Ulrike Maenner, Cố vấn trưởng Chương trình Cải cách Kinh tế Vĩ mô (GTZ): Vui mừng khi dự thảo Luật NSNN của Việt Nam đã có định hướng theo thông lệ quốc tế
Nước Đức chúng tôi đã hỗ trợ Việt Nam xây dựng Luật Ngân sách từ những ngày đầu,
cụ thể là từ những năm 1994 Tôi rất mừng khi thấy dự thảo Luật NSNN sửa đổi lần này của Việt Nam đã cho phép Chính phủ quy định lập và triển khai kế hoạch tài chính trung hạn Tuy nhiên, cần xác định rõ thời gian lập kế hoạch tài chính trung hạn là bao nhiêu năm Một kế hoạch tài chính trung hạn cần phản ánh tất cả các khoản thu, chi của ngân sách Nhà nước, và phải có một cơ chế cho phép có một dự báo các nguồn thu một cách tin cậy.
Tôi cũng đánh giá cao định hướng xác định bội chi ngân sách theo thông lệ quốc tế Tuy nhiên, việc xác định bội chi ngân sách theo thông lệ quốc tế chỉ có thể thực hiện một cách hoàn thiện nếu bỏ được cơ chế lồng ghép trong hệ thống ngân sách Nhà nước.
Một vấn đề cần lưu ý nữa là cho đến nay, ở Việt Nam, NSNN vẫn chưa phản ánh đầy đủ tất cả các khoản thu - chi Theo tôi, nếu theo thông lệ quốc tế thì cần phải phản ánh được tất cả các khoản thu - chi vào một ngân sách thống nhất của quốc gia Trong trường hợp đặc biệt, có thể cho phép tồn tại các khoản ngoài ngân sách dưới hình thức quỹ Tuy nhiên, khi thành lập quỹ thì phải có cơ sở pháp lý, cũng như phải quy định rõ ràng mục đích sử dụng các quỹ ngoài ngân sách đó.
Sáu hạn chế, bất cập của Luật NSNN hiện hành
Trang 6phần phát triển kinh tế - xã hội của đất nước Tuy nhiên, việc thực thi Luật NSNN vẫn còn những hạn chế, bất cập, đặt ra yêu cầu cần sửa đổi, bổ sung để hoàn thiện.
Những hạn chế, bất cập của Luật NSNN hiện hành
Những mặt tích cực cũng như đóng góp của Luật NSNN trong quản lý, sử dụng ngân sách và tài sản của Nhà nước đã được minh chứng rõ trong thực tế 10 năm thực thi Luật Song, tôi xin tập trung nghiên cứu vào 6 hạn chế, bất cập sau của Luật NSNN trong quá trình thực thi, cụ thể là:
1 Cơ cấu ngân sách mang tính thứ bậc cao và tính lồng ghép của ngân sách cấp dưới vào ngân sách cấp trên Việc chưa phân cấp ngân sách rõ ràng như hiện nay dẫn đến sự trùng lặp về thẩm quyền, trách
nhiệm giữa các cấp, gia tăng sức ép về mặt thời gian trong việc xem xét, quyết định ngân sách và phê chuẩn quyết toán ngân sách Điều đó cũng đồng nghĩa với việc thẩm quyền và tính chủ động của các cấp chính quyền địa phương cũng bị giảm theo Sự phân cấp rõ ràng ngân sách địa phương và ngân sách trung ương sẽ đảm bảo cho các cấp chính quyền địa phương có sự chủ động hơn về nguồn thu - chi, trên cơ sở đó chủ động bố trí và thực hiện kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của địa phương.
2 Luật NSNN quy định nhiệm vụ chi thuộc ngân sách cấp nào do ngân sách cấp đó đảm bảo và không được dùng ngân sách cấp này chi cho nhiệm vụ của cấp khác Quy định này dẫn đến mâu thuẫn giữa
quản lý NSNN theo cấp với quản lý theo ngành, lĩnh vực Chẳng hạn với các chương trình mục tiêu quốc gia, thì luôn có sự lồng ghép giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương Nguồn ngân sách trung ương chỉ bố trí cho các hạng mục theo nhiệm vụ của trung ương, còn các dự án ở địa phương nào, thì địa phương đó phải huy động ngân sách địa phương và nhân dân đóng góp để triển khai Như vậy, đối với dự án có nhiều nguồn vốn tham gia và dự án lại có nhiều hạng mục công trình, việc phê duyệt từng hạng mục theo nguồn vốn là rất khó khăn Thủ tục quy định về thẩm định dự toán, thẩm tra quyết toán theo nguồn ngân sách địa phương hay trung ương sẽ rất phức tạp Trong khi đó, bộ quản lý ngành,
có nhiều nhiệm vụ không thể tách bạch rõ ràng nhiệm vụ trung ương hay địa phương Điều này gây khó khăn trong bố trí vốn, dẫn đến việc làm giảm hiệu quả sử dụng ngân sách, gây lãng phí lớn.
Bên cạnh đó, Luật NSNN hiện nay chỉ quy định phân cấp quản lý thu, chi NSNN giữa ngân sách trung ương và ngân sách cấp tỉnh, còn các cấp dưới tỉnh giao cho hội đồng nhân dân (HĐND) cấp tỉnh quy định Đồng thời, cũng không quy định mô hình phân cấp quản lý NSNN dành cho giáo dục, y tế , mà giao cho HĐND cấp tỉnh quy định, nên có sự không thống nhất giữa các địa phương trong phân cấp quản
lý ngân sách.
3 Chính quyền địa phương mới chỉ được tăng quyền về tổ chức thực thi ngân sách, còn thẩm quyền quyết định vẫn thuộc về Trung ương Xét về bản chất, phân cấp quản lý NSNN bao gồm sự phân chia 2
Trang 7loại quyền: quyền quyết định ngân sách và quyền tổ chức thực thi ngân sách Trên thực tế, ở Việt Nam mới chỉ thực hiện phân cấp về quyền tổ chức thực thi ngân sách, còn quyền được đưa ra những quyết định ngân sách vẫn thuộc về Trung ương Địa phương chỉ được quyền quyết định đối với một số loại phí,
lệ phí nhỏ, mà Trung ương quy định khung, hoặc mang tính đặc thù của địa phương Nguyên tắc trên tạo điều kiện quản lý tập trung thống nhất cao, bảo đảm sự bình đẳng về chính sách thuế giữa các địa phương, nhưng không khuyến khích được các địa phương khai thác lợi thế của mình và chủ động nuôi dưỡng, phát triển các nguồn thu tiềm năng của địa phương Nói cách khác, quyền tự chủ trong quyết định các khoản thu ngân sách của địa phương là rất nhỏ Mặc dù, hiện nay có quy định thưởng khi địa phương có thu vượt dự toán, song chủ yếu vẫn là cơ chế xin - cho, mà không có những quy định rõ ràng,
cụ thể.
4 Chu trình ngân sách với tính lồng ghép lớn và thời gian tương đối ngắn làm cho việc lập dự toán, quyết toán ở các cấp dưới mang tính hình thức Yêu cầu lập và quyết toán ngân sách đòi hỏi cấp dưới phải
trình lên cấp trên và cấp trên phải tổng hợp dự toán cũng như quyết toán của cấp dưới Với trên 10.000
xã, trên 600 huyện, 63 tỉnh thành phố trực thuộc Trung ương, với một khoảng thời gian thực tế hết sức ngắn, yêu cầu đó trở nên hoàn toàn mang tính hình thức.
Tương tự, trong khâu quyết toán ngân sách, cấp tỉnh vẫn phải chủ động tính toán dựa trên số liệu phân
bổ ngân sách cụ thể của tỉnh mình và một số điều chỉnh trên thực tế, mà tỉnh có thể nắm được trong quá trình thực hiện Pháp luật hiện nay còn thiếu chế tài đảm bảo thực hiện đúng dự toán ngân sách hàng năm làm giảm hiệu lực các quy định phân cấp quản lý NSNN.
Việc thực hiện cải cách hành chính trong lĩnh vực quản lý NSNN đang bộc lộ khá nhiều tồn tại, như: quy trình lập dự toán thu chi ngân sách trải qua nhiều bước tốn kém, cả về kinh phí và thời gian của các cơ quan nhà nước Luật NSNN hiện hành đã quy định cụ thể các cơ quan được ban hành các chính sách về định mức phân bổ ngân sách, chế độ chi tiêu ngân sách Tuy nhiên, các bộ, ngành chức năng chậm ban hành, hoặc sửa đổi các tiêu chuẩn, định mức chi làm căn cứ lập dự toán và kiểm soát chi ngân sách; các địa phương còn ban hành nhiều khoản phí, lệ phí và các khoản đóng góp chưa hợp lý, nhiều chế độ chi còn chưa sát với chi phí thực tế, giá cả biến động trên thực tế lớn và có sự khác nhau giữa các địa phương Đây là khó khăn, ảnh hưởng đến chất lượng công tác kiểm toán khi đánh giá việc tuân thủ pháp luật của các khoản chi ngân sách.
5 Vấn đề vay nợ của địa phương và kỷ luật quản lý NSNN: Theo Khoản 3, Điều 8, Luật NSNN, các địa
phương được huy động vốn đầu tư cơ sở hạ tầng của với mức vay nợ từ nguồn vốn huy động không vượt quá 30% vốn đầu tư xây dựng cơ bản trong nước hàng năm của ngân sách cấp tỉnh (riêng Hà Nội
và TP Hồ Chí Minh không quá 100%) Tuy nhiên, việc quy định tỷ lệ đồng nhất 30% cho tất cả các địa phương là chưa hoàn toàn hợp lý Mặc dù gần đây, có Thông tư số 81/2012/TT-BTC của Bộ Tài chính hướng dẫn về cách thức huy động qua phát hành trái phiếu cho chính quyền địa phương, song việc giám sát sử dụng nguồn lực này và trả nợ vẫn là vấn đề cần có những quy định cụ thể hơn Nếu không có những quy định chặt chẽ về trách nhiệm của chính quyền địa phương trong vay và sử dụng khoản vay
nợ, thì có thể xảy ra tình trạng các địa phương sẽ “vay nợ để trả nợ”.
Kỷ luật ngân sách cũng là vấn đề đáng quan tâm trong quản lý ngân sách Kết quả kiểm toán báo cáo quyết toán NSNN trong những năm gần đây của nhiều địa phương đều cho thấy việc chấp hành quy định
về thu, chi, quản lý NSNN của hầu hết các địa phương đều rất kém Từ đó dẫn tới thất thu lớn và chi tiêu sai còn nhiều, tổ chức thu, chi ngân sách còn bất hợp lý, chưa khoa học… thậm chí có sự tùy tiện, sai phạm ở nhiều cấp.
Trang 86 Việc thực hiện kế hoạch tài chính ngân sách trung hạn chưa được quy định trong LuậtNSNN Quốc hội
chịu trách nhiệm trong việc quyết định dự toán ngân sách nhà nước, phân bổ ngân sách trung ương và phân bổ ngân sách cho các địa phương Khi xem xét quyết định ngân sách hàng năm Chính phủ có giải trình một số vấn đề về khả năng thu chi trong những năm tới, dự báo khả năng cân đối NSNN, mức thâm hụt ngân sách… trước Quốc hội, nhưng về tổng thể Quốc hội vẫn xem xét, quyết định dự toán NSNN hàng năm khi chưa có kế hoạch tài chính ngân sách trung hạn Điều này dễ dẫn đến tình trạng quản lý, phân bổ ngân sách thiếu tầm nhìn trung hạn.
Và một số đề xuất sửa đổi
Từ phân tích thực tế tình hình quản lý NSNN có thể xem xét một số đề xuất sửa đổi Luật NSNN theo hướng phân cấp nhằm nâng cao hiệu quả quản lý như sau:
Thứ nhất, thiết kế lại hệ thống NSNN: Theo kinh nghiệm quốc tế, trong hệ thống NSNN phần lớn các
nước trên thế giới, như: Đức, Mỹ, Canada, Trung Quốc, Thái Lan…, các cấp ngân sách không lồng ghép với nhau, ngân sách từng cấp do Quốc hội và HĐND cấp đó quyết định Với mô hình không lồng ghép như vậy, nhiệm vụ, quyền hạn của từng cấp ngân sách được quy định rõ ràng hơn, đơn giản hóa được các thủ tục trong công tác lập dự toán, chấp hành dự toán và quyết toán NSNN Mỗi cấp ngân sách có thời gian và điều kiện để xem xét chi tiết, kỹ lưỡng ngân sách cấp mình, tăng tính công khai, minh bạch của NSNN Tuy nhiên, trong điều kiện hiện nay, Việt Nam chưa thể thực hiện ngay được mô hình không lồng ghép các cấp ngân sách, do việc phân cấp kinh tế - xã hội giữa các cấp chính quyền ở địa phương vẫn chưa thống nhất, đặc biệt là trong bối cảnh Việt Nam đang thí điểm không tổ chức HĐND ở một số quận, huyện, phường Vì vậy, sửa đổi Luật trên một số nội dung cho phù hợp với thực tế Chẳng hạn, Quốc hội chỉ quyết định tổng chi NSNN, bao gồm chi ngân sách trung ương và chi ngân sách địa
phương Việc sửa đổi này sẽ tạo quyền chủ động hơn cho địa phương trong phân bổ và quyết định ngân sách địa phương, nhưng sẽ có thể dẫn đến việc phân bổ ngân sách cho các lĩnh vực giáo dục - đào tạo, khoa học - công nghệ… không đảm bảo tỷ lệ do Trung ương đề ra Để tăng tính khả thi, hiệu quả của Luật, cần làm rõ xem Quốc hội quyết định những vấn đề gì trong NSNN.
Thứ hai, tăng thêm quyền tự chủ cho chính quyền địa phương trong quyết định và quản lý nguồn
thu: Quyền tự chủ về thu ngân sách, bao gồm: quyền thay đổi thuế suất một số sắc thuế, hoặc ở mức tự
chủ cao hơn là địa phương có thể tự định ra sắc thuế của riêng mình Trong điều kiện cụ thể của Việt Nam, việc để địa phương tự định ra các sắc thuế của riêng mình là không khả thi, bởi vì điều này có thể tạo ra sự cạnh tranh về thuế giữa các địa phương và khuyến khích việc di chuyển của hàng hoá và dịch
vụ sang những địa phương có lợi về thuế, dẫn đến việc làm thay đổi phân bố sản xuất và tiêu dùng, mở rộng khoảng cách bất bình đẳng giữa các địa phương Trước mắt, có thể thí điểm áp dụng cho phép chính quyền địa phương được tự quyết định thuế suất đối với một số loại thuế trong khung thuế suất do Trung ương quyết định Thông thường, nhiều nước trên thế giới lựa chọn thuế đánh vào đất đai, tài sản (như: thuế nhà đất, tiền cho thuê đất) làm loại thuế của địa phương Để khắc phục sự chênh lệch giữa các địa phương, Chính phủ có thể hạn chế quyền tự chủ này bằng cách đặt ra mức trần cho các loại thuế nói trên.
Về các khoản thu phân chia giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương, Luật nên sửa đổi đối với khoản thuế tiêu thụ đặc biệt thu từ hàng hóa, dịch vụ trong nước và thuế giá trị gia tăng hàng sản xuất trong nước Tham khảo kinh nghiệm của quốc tế, có thể quy định cụ thể tỷ lệ % phân chia tổng số thu từ thuế tiêu thụ đặc biệt của hàng hóa, dịch vụ trong nước và thuế giá trị gia tăng hàng sản xuất trong nước giữa ngân sách trung ương và của các địa phương Sau đó, thực hiện phân chia tổng số thuế ngân sách các địa phương hưởng cho từng địa phương theo các tiêu chí về dân số, sức mua (thu nhập bình
Trang 9quân đầu người)… Thực hiện phương án này là phân chia nguồn thu ngân sách của 2 khoản thuế gián thu trên đồng đều trong phạm vi cả nước Hàng năm, các địa phương cùng được hưởng số tăng thu, khắc phục tình trạng chênh lệch ngày càng lớn giữa địa phương có doanh nghiệp lớn đóng trụ sở với các địa phương khác.
Thứ ba, mở rộng quyền tự chủ của chính quyền địa phương trong quyết định chi ngân sách: Cho phép
chính quyền địa phương tự chủ ở một mức độ thích hợp trong việc ra các quyết định chi ngân sách theo
ưu tiên của địa phương Đương nhiên, việc đặt ra những ưu tiên chi ngân sách của địa phương phải phù hợp với chiến lược và mục tiêu phát triển của quốc gia Đồng thời, cần cho phép địa phương được quyền quyết định các chế độ, định mức chi tiêu của địa phương trên cơ sở nguyên tắc hoặc trong khung do Trung ương quy định Việc mở rộng quyền tự chủ của địa phương trong các quyết định chi ngân sách sẽ dựa trên nguyên tắc chi tiêu sẽ được thực hiện ở cấp chính quyền nào trực tiếp cung ứng dịch vụ công
có hiệu quả nhất Tránh tình trạng cùng một nhiệm vụ chi được phân ra cho quá nhiều cấp mà không có
sự xác định ranh giới rõ ràng, dẫn đến chỗ không quy được trách nhiệm giải trình và sự chồng chéo, đùn đẩy giữa các cấp chính quyền.
Thứ tư, đổi mới quy trình lập, phân bổ, chấp hành và quyết toán ngân sách theo hướng hiện đại, dựa vào kết quả đầu ra và áp dụng kế hoạch tài chính ngân sách trung hạn: Quy trình ngân sách theo kiểu truyền
thống chỉ quan tâm đến lợi ích trước mắt, chưa quan tâm đến tầm nhìn trung hạn, ngân sách bị phân bổ dàn trải, hiệu quả sử dụng nguồn lực thấp Cần đổi mới một cách cơ bản quy trình quản lý NSNN theo tư duy và phương pháp hiện đại, dựa vào kết quả đầu ra và áp dụng kế hoạch tài chính ngân sách trung hạn.
Thứ năm, tăng cường tính minh bạch và trách nhiệm giải trình về NSNN: Nâng cao hiệu quả quản lý
NSNN chỉ có thể đạt được mục tiêu mong muốn nếu được gắn liền với việc tăng cường tính minh bạch
và trách nhiệm giải trình Do đó, Luật sửa đổi cần có các quy định cụ thể để tăng cường tính minh bạch, công khai trong quản lý ở các cấp ngân sách; đồng thời tăng cường hoạt động kiểm tra, giám sát của các
cơ quan có thẩm quyền nhằm bảo đảm tính hiệu quả của công tác quản lý NSNN Tăng cường trách nhiệm giải trình của mỗi cấp chính quyền trong quản lý ngân sách, không chỉ là giải trình của cấp dưới với cấp trên, mà còn là giải trình với HĐND và người dân ở địa phương đó./.
Tài liệu tham khảo
1 Luật Ngân sách nhà nước năm 2020 và các văn bản hướng dẫn thi hành.
2 Lê Chi Mai (2011) Quản lý chi tiêu công, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội
2 Ngân hàng Thế giới (2005) Phân cấp ở Đông Á, Nxb Văn hóa thông tin, Hà Nội.
Luật ngân sách nhà nước và 10 vấn đề bất cập từ cuộc sống
Đăng vào ngày 15th, Tháng Tám, 2012
(Pháp lý) – Luật Ngân sách nhà nước (NSNN) được Quốc hội khoá XI, kì họp thứ hai thông qua ngày 16/12/2002, có hiệu lực thi hành từ năm ngân sách 2004 Qua hơn 8 năm thực hiện, dưới sự giám sát của Quốc hội, sự chỉ đạo của Chính phủ và sự tham gia đóng góp tích cực của các Bộ, ban, ngành, địa phương… luật NSNN đã và đang phát huy những mặt tích cực, nâng cao hiệu quả
Trang 10quản lý, sử dụng ngân sách và tài sản nhà nước, góp phần quan trọng vào những thành công chung của quá trình điều hành ngân sách tạo ra sự tăng trưởng mạnh mẽ của nền kinh tế Việt Nam thời gian qua Tuy nhiên bên cạnh những thành quả mà Luật ngân sách mang lại thì Luật này cũng đã bộc lộ không ít hạn chế, bất cập Xu thế hội nhập kinh tế quốc tế cùng với những khó khăn chung của kinh tế thế giới và kinh tế Việt Nam thời gian qua đang đặt ra yêu cầu cần sửa đổi, bổ sung để hoàn thiện Luật ngân sách sao cho phù hợp với tình hình thực tế mới ở Việt Nam hiện nay.
* 10 vấn đề bất cập từ cuộc sống
Thứ nhất, một điểm có thể nhận thấy rõ ràng là trong nội dung hệ thống Luật ngân sách Nhà nước hiện nay có sự lồng ghép giữa ngân sách địa phương và ngân sách trung ương Sự phân cấp rõ ràng ngân sách địa phương và ngân sách trung ương sẽ đảm bảo cho các cấp chính quyền địa phương có sự chủ động hơn về nguồn thu chi, trên cơ sở đó chủ động bố trí và thực hiện kế hoạch hoạt động quản lý nhà nước và chiến lược phát triển kinh tế xã hội tại địa phương mình Tuy nhiên việc chưa phân cấp rõ ràng như hiện nay dẫn đến sự trùng lặp về thẩm quyền, trách nhiệm giữa các cấp, gia tăng sức ép về mặt thời gian trong việc xem xét, quyết định ngân sách và phê chuẩn quyết toán ngân sách Điều đó cũng đồng nghĩa với việc thẩm quyền và tính chủ động của các cấp chính quyền địa phương trong việc xem xét, quyết định quyết định ngân sách của cấp mình cũng bị giảm theo.
Luật Ngân sách Nhà nước đang dần bộc lộ những bất cập
Thứ hai, Luật ngân sách Nhà nước quy định nhiệm vụ chi thuộc ngân sách cấp nào do ngân sách cấp đó đảm bảo và không được dùng ngân sách cấp này chi cho nhiệm vụ của cấp khác Quy định này dẫn đến mâu thuẫn giữa quản lý ngân sách theo cấp với quản lý ngành theo lãnh thổ Chẳng hạn với các chương trình mục tiêu quốc gia, dự án đầu tư phát triển có nguồn vốn ODA,…luôn có sự lồng ghép giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương Nguồn ngân sách trung ương chỉ bố trí cho các hạng mục theo nhiệm vụ của trung ương còn các dự án ở địa phương nào thì địa phương đó phải huy động ngân sách địa phương và nhân dân đóng góp để triển khai Như vậy đối với dự án có nhiều nguồn vốn tham gia và dự án lại có nhiều hạng mục công trình, việc phê duyệt từng hạng mục theo nguồn vốn là rất khó khăn Thủ tục quy định về thẩm định dự toán, thẩm tra quyết toán theo nguồn ngân sách địa phương hay trung ương sẽ rất phức tạp Trong khi đó, Bộ quản lý các ngành, có nhiều nhiệm vụ không thể tách bạch
rõ ràng nhiệm vụ trung ương hay địa phương Trong khi Bộ, ngành xác định rõ sự cần thiết, cấp bách và hiệu quả triển khai những nhiệm vụ đó nhưng chỉ được chi ngân sách cho những nhiệm vụ cấp trung
Trang 11ương, còn địa phương khó khăn không bố trí được vốn do đó đã hạn chế rất nhiều hiệu quả sử dụng ngân sách, hạn chế hiệu quả dự án gây lãng phí rất lớn.
Bên cạnh đó, Luật ngân sách Ngân nước hiện nay chỉ quy định phân cấp quản lý thu, chi ngân sách nhà nước giữa ngân sách trung ương và ngân sách cấp tỉnh, còn các cấp dưới tỉnh giao cho HĐND cấp tỉnh quy định Đồng thời cũng không quy định mô hình phân cấp quản lý ngân sách giáo dục, y tế mà giao cho HĐND cấp tỉnh quy định nên không thống nhất giữa các địa phương.
Thứ ba, về mặt cân đối ngân sách hiện nay vẫn còn một số nguồn thu, nhiệm vụ chi chưa được qui định
cụ thể, phù hợp để phản ánh đầy đủ số thu và phản ánh đúng số thực chi trong quyết toán Ngân sách nhà nước Đối với nguồn thu phí, lệ phí, Luật Ngân sách nhà nước hiện hành qui định là khoản thu của Ngân sách nhà nước Tuy nhiên trong thực tế việc triển khai thực hiện còn hạn chế Đối với các khoản thu lệ phí, các cơ quan hành chính nhà nước được để lại một phần để bù đắp chi phí thu, phần còn lại mới nộp vào Ngân sách nhà nước Việc để lại như vậy làm mộtt phần số thu phí bị để ngoài ngân sách đồng thời tỉ lệ để lại được Bộ Tài chính quyết định chưa sát hoạt động của đơn vị nên có đơn vị không đủ kinh phí để tổ chức thu, có đơn vị thừa nguồn dẫn đến dư kinh phí lớn hoặc sử dụng sai mục đích; đối với các khoản thu phí hiện nay được phản ánh vào Ngân sách nhà nước bằng hình thức ghi thu, ghi chi nhưng nhiều đơn vị không thực hiện ghi thu, ghi chi đầy đủ kịp thời qua Ngân sách nhà nước, nhiều đơn
vị không nộp Kho bạc nhà nước, để tự chi tại đơn vị, thoát ly việc kiểm soát chi của Kho bạc, nhiều đơn
vị không sử dụng biên lai thu do cơ quan tài chính phát hành… Tồn tại này đã diễn ra nhiều năm nhưng chưa có biện pháp khắc phục.
Thứ tư, về công tác kế toán và quyết toán ngân sách nhà nước Luật Ngân sách nhà nước giao cho Kho bạc Nhà nước kiểm soát chi và tổ chức hạch toán kế toán Ngân sách nhà nước đồng thời qui định cơ quan tài chính các cấp thẩm định quyết toán thu, chi của cơ quan cùng cấp và quyết toán ngân sách cấp dưới, tổng hợp lập quyết toán ngân sách của cấp mình trình Chính phủ hoặc UBND các cấp Tuy nhiên hiện nay Kho bạc Nhà nước các cấp chỉ tổng hợp báo cáo số thu, chi do cấp mình trực tiếp kiểm soát, trong khi cơ quan tài chính các cấp phải tổng hợp, báo cáo toàn bộ các khoản thu, chi của ngân sách cấp mình (bao gồm cả ngân sách cấp dưới) do đó hệ thống mẫu biểu, số liệu tổng hợp trong báo cáo của hai
cơ quan chưa đồng nhất về chỉ tiêu, nội dung để có thể so sánh, đối chiếu một cách nhanh chóng, dễ dàng, thuận lợi nhất là số liệu về chi đầu tư, các khoản chi bằng lệnh chi tiền, các khoản bổ sung từ ngân sách cấp trên cho cấp dưới Đây là khó khăn trong công tác kiểm toán báo cáo quyết toán Ngân sách nhà nước các cấp khi phải đối chiếu số liệu để xác định tính chính xác của quyết toán thu, chi theo từng cấp ngân sách và Báo cáo quyết toán Ngân sách nhà nước.
Thứ năm, việc thực hiện cải cách hành chính trong lĩnh vực quản lý ngân sách nhà nước đang bộc lộ khá nhiều tồn tại như quy trình dự toán thu chi ngân sách còn phải qua quá nhiều bước tốn kém cả về kinh phí và thời gian của các cơ quan chức năng Luật Ngân sách nhà nước hiện hành đã qui định cụ thể các
cơ quan được ban hành các chính sách về định mức phân bổ ngân sách, chế độ chi tiêu ngân sách Tuy nhiên, các bộ, ngành chức năng chậm ban hành hoặc sửa đổi các tiêu chuẩn, định mức chi làm căn cứ lập dự toán và kiểm soát chi; các địa phương còn ban hành nhiều khoản phí, lệ phí và các khoản đóng góp chưa hợp lý, nhiều chế độ chi còn chưa sát chi phí, giá cả đã biến động trên thực tế ở chênh lệch lớn, có sự khác nhau giữa các địa phương Đây là khó khăn, ảnh hưởng đến chất lượng công tác kiểm toán khi đánh giá việc tuân thủ pháp luật của các khoản chi.
Thứ sáu, Luật ngân sách Nhà nước hiện hành quy định ngân sách địa phương không được phép bội chi đồng thời quy định chính quyền địa phương được phép vay nợ, mức dư nợ từ nguồn vốn huy động