Luận văn Thạc sĩ Quản lý công: Quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước tại tỉnh Bắc Kạn

Mục đích của luận văn nhằm làm rõ hơn cơ sở khoa học, cơ sở thực tiễn của quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng, khẳng định vai trò, vị trí của nhà nước trong quản lý đầu tư xây dựng công trình từ ngân sách nhà nước. Trên cơ sở đó, đề xuất một số giải pháp cơ bản nhằm hoàn thiện công tác quản lý các dự án đầu tư XDCB từ nguồn vốn cân đối ngân sách Nhà nước trên địa bàn đáp ứng yêu cầu, nhiệm vụ trong tình hình mới.

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ

………/……… ……/……

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

HÀ MINH CƯƠNG

QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ĐẦU TƯ XÂY DỰNG

CƠ BẢN TỪ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

TẠI TỈNH BẮC KẠN

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ CÔNG

HÀ NỘI – NĂM 2019

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ

………/……… ……/……

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

HÀ MINH CƯƠNG

QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ĐẦU TƯ XÂY DỰNG

CƠ BẢN TỪ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

TẠI TỈNH BẮC KẠN

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ CÔNG

Chuyên ngành: Quản lý công

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC:

GS TS ĐINH VĂN TIẾN

HÀ NỘI – NĂM 2019

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của cá nhân tôi Các số liệu, kết quả nghiên cứu trong luận văn là hoàn toàn trung thực, chính xác

Các thông tin trích dẫn trong luận văn đều được ghi rõ nguồn gốc, trích dẫn theo quy định./

Bắc Kạn, ngày 30 tháng 6 năm 2019

Tác giả

Hà Minh Cương

DANH MỤC CÁC KÝ HIỆU, CÁC CHỮ VIẾT TẮT

42

2 Bảng 2.2 Biểu tổng hợp vốn đầu tư công nguồn cân đối

ngân sách tỉnh giai đoạn 2016-2020 46

3 Bảng 2.3 Danh mục các công trình, dự án điều chỉnh

1

MỤC LỤC

Trang phụ bìa

Lời cam đoan

Mục lục

Danh mục các ký hiệu viết tắt

Danh mục các sơ đồ

Danh mục các bảng

MỞ ĐẦU 1

Chương 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ KINH NGHIÊM THỰC TIỄN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN TỪ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 7

1.1 Tổng quan về đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước 7

1.1.1 Khái niệm đầu tư xây dựng cơ bản 7

1.1.2 Dự án đầu tư xây dựng cơ bản 8

1.2 Quản lý nhà nước về đầu tư XDCB từ ngân sách nhà nước 12

1.2.1 Khái niệm quản lý nhà nước về đầu tư XDCB từ NSNN 12

1.2.2 Nội dung quản lý nhà nước về đầu tư XDCB từ NSNN 14

1.2.3 Nhân tố ảnh hưởng đến công tác quản lý nhà nước đối với dự án đầu tư xây dựng 25

1.3 Kinh nghiệm quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn vốn NSNN của một số địa phương và bài học rút ra 28

1.3.1 Kinh nghiệm của một số địa phương 28

1.3.2 Bài học rút ra đối với tỉnh Bắc Kạn 30

Chương 2: THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN TỪ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TẠI TỈNH BẮC KẠN 32

2.1 Điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội tỉnh Bắc Kạn ảnh hưởng đến QLNN về đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước 32

2

2.1.1 Về vị trí địa lý, điều kiện tự nhiên 32

2.1.2 Đặc điểm về nguồn lực phát triển KT- XH của tỉnh Bắc Kạn 33

2.1.3 Thuận lợi, khó khăn trong phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh 35

2.2 Tình hình đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh Bắc Kạn giai đoạn 2016 – 2018 36

2.2.1 Khái quát về tình hình đầu tư XDCB tại tỉnh Bắc Kạn 36

2.2.2 Các dự án đầu tư XDCB nguồn vốn đầu tư công tại tỉnh Bắc Kạn 37 2.3 Thực trạng công tác quản lý nhà nước đối với các dự án đầu tư xây dựng cơ bản từ vốn ngân sách nhà nước tại tỉnh Bắc Kạn 37

2.3.1 Tổ chức bộ máy quản lý nhà nước về đầu tư XDCB từ NSNN 37

2.3.2 Việc tổ chức thực hiện và xây dựng cơ chế chính sách về quản lý dự án đầu tư xây dựng cơ bản trên địa bàn tỉnh Bắc Kạn 40

2.3.3 Công tác lập và quản lý quy hoạch các dự án đầu tư xây dựng cơ bản trên địa bàn tỉnh Bắc Kạn 44

2.3.4 Công tác kế hoạch vốn đầu tư xây dựng cơ bản 44

2.3.5 Quyết định chủ trương đầu tư các chương trình, dự án đầu tư công 47

2.3.6 Quản lý quá trình lập và triển khai dự án đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước 49

2.3.7 Thanh tra, kiểm tra đối với công tác quản lý dự án đầu tư xây dựng bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước 54

2.4 Đánh giá thực trạng quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng cơ bản từ NSNN trên địa bàn tỉnh Bắc Kạn 55

2.4.1 Những kết quả đạt được 55

2.4.2 Những hạn chế, tồn tại 57

2.4.3 Nguyên nhân của những hạn chế 64

3

Chương 3: ĐỊNH HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN TỪ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TẠI TỈNH BẮC KẠN 68 3.1 Định hướng phát triển KT-XH của tỉnh Bắc Kạn đến năm 2020 68 3.1.1 Quan điểm phát triển kinh tế - xã hội đến năm 2020 tỉnh Bắc Kạn 68 3.1.2 Các chỉ tiêu cụ thể 69 3.1.3 Định hướng đổi mới quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn vốn ngân sách Nhà nước tại tỉnh Bắc Kạn 70 3.2 Giải pháp nhằm hoàn thiện công tác quản lý nhà nước về đầu tư XDCB

từ NSNN tại tỉnh Bắc Kạn 72 3.2.1 Hướng dẫn, cụ thể hóa các văn bản quy phạm pháp luật của trung ương về đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn NSNN trên địa bàn tỉnh 72 3.2.2 Hoàn thiện tổ chức bộ máy quản lý nhà nước đối với các dự án đầu

tư XDCB bằng vốn NSNN 75 3.2.3 Quản lý chặt chẽ quy hoạch và xây dựng quy hoạch theo trình tự, thủ tục quy định 77 3.2.4 Đổi mới công tác lập kế hoạch vốn đầu tư công trung hạn 78 3.2.5 Thực hiện tốt công tác lập, thẩm định, phê duyệt dự án và thiết kế,

dự toán công trình, dự án 81 3.2.6 Tổ chức hoạt động đấu thầu và lựa chọn nhà thầu đảm bảo quy định của pháp luật hiện hành 83 3.2.7 Nâng cao ý thức, trách nhiệm của các chủ thể tham gia vào hoạt động đầu tư xây dựng cơ bản từ NSNN trên địa bàn tỉnh 84 3.2.8 Nâng cao chất lượng kiểm soát thanh toán vốn, quyết toán vốn NSNN cho đầu tư XDCB trên địa bàn tỉnh Bắc Kạn 85 3.2.9 Tăng cường thanh tra, giám sát, kiểm tra việc thực hiện quản lý vốn NSNN cho đầu tư XDCB trên địa bàn tỉnh Bắc Kạn 88

4

3.3 Một số kiến nghị, đề xuất hoàn thiện công tác quản lý nhà nước về đầu

tư xây dựng cơ bản từ NSNN 89

3.3.1 Đối với Chính phủ 89

3.3.2 Bộ Kế hoạch và Đầu tư 89

KẾT LUẬN 91

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 93

PHỤ LỤC 2.1 97

Bắc Kạn là một tỉnh miền núi, có địa hình phức tạp, cơ sở vật chất, kết cấu hạ tầng kỹ thuật, kinh tế và xã hội còn nghèo nàn và chưa phát triển Đồng thời là một tỉnh có nền kinh tế với xuất phát điểm thấp, việc huy động nguồn vốn đầu tư cho xây dựng kết cấu hạ tầng từ nội bộ nền kinh tế của tỉnh còn hạn chế, vì vậy trong những năm qua tỷ trọng vốn ngân sách nhà nước (NSNN) đầu tư cho các dự án công, các chương trình mục tiêu chủ yếu là nguồn hỗ của ngân sách Trung ương Những kết quả đạt được trong đầu tư xây dựng đã góp phần từng bước hoàn thiện và hiện đại hoá hệ thống kết cấu

hạ tầng "điện, đường, trường, trạm" tạo tiền đề cho phát triển kinh tế - xã hội cũng như góp phần quan trọng vào tốc độ tăng trưởng kinh tế của tỉnh

Bên cạnh những thành công và đóng góp tích cực vào quá trình phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh, đầu tư xây dựng cơ bản (XDCB) từ ngân sách nhà nước của tỉnh Bắc Kạn còn nhiều bất cập, hạn chế, cụ thể như: Công tác quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội, quy hoạch xây dựng còn nhiều bất cập, thiếu

sự đồng bộ gây ảnh hưởng đến hiệu quả đầu tư; việc phân bổ vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước còn dàn trải, số vốn phân bổ cho các dự án hàng năm thấp dẫn đến dự án kéo dài gây thất thoát lãnh phí vốn đầu tư; tình trạng thất thoát, lãng phí vốn đầu tư còn diễn ra ở tất cả các giai đoạn của quá trình đầu tư; việc lập và quản lý chi phí đầu tư xây dựng công trình còn nhiều bất cập; cơ chế giám sát, kiểm tra thực hiện đầu tư công chưa được chú trọng đúng mức…

2

Việc quản lý và sử dụng có hiệu quả vốn đầu tư từ NSNN là rất quan trọng và cần thiết trong giai đoạn hiện nay Do đó, để đánh giá đúng thực trạng hiệu quả sử dụng vốn đầu tư từ NSNN, chỉ ra những tồn tại, hạn chế cần khắc phục và đề xuất, bổ sung các chính sách, giải pháp hoàn thiện công tác quản lý đầu tư, ứng dụng các giải pháp đã đề xuất vào thực tiễn trong công tác điều hành quản lý đầu tư, góp phần nâng cao hiệu quả sử dụng ngân sách nhà

nước, tác giả đã chọn đề tài "Quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng cơ bản

từ ngân sách nhà nước tại tỉnh Bắc Kạn " để làm luận văn tốt nghiệp

2 Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận văn

Liên quan đến nội dung quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng cơ bản

từ nguồn vốn ngân sách nhà nước đã có một số luận văn, đề tài nghiên cứu

về vấn đề này, như:

Trần Chí Việt, Giải pháp quản lý đầu tư XDCB bằng vốn ngân sách ở tỉnh Quảng Bình, Luận văn thạc sĩ Quản lý công, Thừa Thiên Huế, 2015 Luận văn đã khái quát được lý luận về quản lý đầu tư XDCB bằng nguồn vốn ngân sách làm cơ sở cho nghiên cứu; đồng thời đánh giá được thực trạng quản

lý đầu tư XDCB bằng nguồn vốn ngân sách trên địa bàn tỉnh Quảng Bình và kiến nghị một số giải pháp để nâng cao hiệu quả QLNN về đầu tư XDCB bằng NSNN tại Quảng Bình [32]

Hoàng Cao Liêm, Quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng cơ bản kết cấu

hạ tầng giao thông đường bộ từ ngân sách nhà nước tại tỉnh Hà Nam, Luận án tiến sỹ Quản lý kinh tế, Hà nội, 2018 Luận án đã luận giải một số vấn đề thuộc về phạm trù khung lý thuyết cũng như phân tích, đánh giá thực tiễn QLNN về đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ từ ngân sách nhà nước tại tỉnh Hà Nam, phân tích các yếu tố ảnh hưởng tới công tác QLNN

về đầu tư xây dựng cơ bản nói chung, từ đó chỉ ra nguyên nhân của những hạn chế trong công tác quản lý nhà nước về đầu tư XDCB từ NSNN, kiến

3

nghị 6 giải pháp đối với tỉnh trong công tác quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng cơ bản kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ trong thời gian tới đôi với tỉnh Hà Nam.[15]

Trương Thị Minh Cảnh, Quản lý nhà nước đối với các dự án đầu tư xây dựng cơ bản từ vốn ngân sách nhà nước tại tỉnh Quảng Ngãi, Luận văn thạc

sỹ quản lý công, Thừa Thiên Huế, 2017 Luận văn đã hệ thống hóa những vấn

đề lý luận liên quan tới đầu tư, nguồn vốn đầu tư, cơ sở lý luận về QLNN đối với chương trình dự án đầu tư bằng ngồn vốn ngân sách nhà nước Đánh giá thực trạng các dự án đầu tư xây dựng cơ bản bằng vốn NSNN trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi, chỉ ra những hạn chế, nguyên nhân và đề xuất các giải pháp, kiến nghị thực hiện trong thời gian tới [3]

Thạc sĩ Nguyễn Ngọc Hải - Khoa Tài chính Ngân hàng Đại học Kinh tế

Kỹ thuật Công nghiệp, Kinh nghiệm quản lý, phân bổ và sử dụng ngân sách cho dự án đầu tư xây dựng cơ bản, http://tapchitaichinh.vn/bao-hiem/kinh-nghiem-quan-ly-phan-bo-va-su-dung-ngan-sach-cho-du-an-dau-tu-xay-dung-co-ban-311081.html (tạp chí tài chính điện tử, tháng 8/2019): Bài viết đã nêu lên kinh nghiệm phân bổ ngân sách và sử dụng ngân sách cho các dự án đầu

tư xây dựng cơ bản tại một số nước và một số địa phương [34]

Thạc sĩ Nguyễn Thị Lan Phương, Những vấn đề đặt ra đối với quản lý

vốn đầu tư xây dựng cơ bản hiện nay,

http://tapchitaichinh.vn/bao-tu-xay-dung-co-ban-311081.html (tạp chí tài chính điện tử, tháng 3/2018): Bài viết đã đánh giá những kết quả thực hiện đầu tư công thời gian chỉ ra những tồn tại và hạn chế, nghiên cứu phân tích, đánh giá tình hình thực tế hiện nay, đề xuất một số giải pháp nhằm khắc phục những hạn chế trong đầu

hiem/kinh-nghiem-quan-ly-phan-bo-va-su-dung-ngan-sach-cho-du-an-dau-tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước [35]

4

Nhìn chung, các luận văn, luận án và bài viết đã làm rõ phần nào cơ sở

lý luận của công tác đầu tư XDCB và quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn vốn NSNN Tuy nhiên, ở mỗi luận văn, luận án, bài viết lại đi vào những khía cạnh khác nhau của đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước, ở địa điểm và không gian khác nhau Đối với tỉnh Bắc Kạn, liên quan tới nội dung quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng cơ bản các công trình trong danh mục đầu tư công sử dụng nguồn vốn cân đối ngân sách hiện nay chưa có

đề tài, luận văn nào nghiên cứu, vì vậy việc chọn đề tài “Quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh Bắc Kạn” không có sự trùng lắp và là vấn đề cần thiết góp phần cho công tác quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng cơ bản trên địa bàn tỉnh Bắc Kạn

3 Mục đích và nhiệm vụ của luận văn

3.1 Mục đích:

Nghiên cứu làm rõ hơn cơ sở khoa học, cơ sở thực tiễn của quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng, khẳng định vai trò, vị trí của nhà nước trong quản lý đầu tư xây dựng công trình từ ngân sách nhà nước Trên cơ sở đó, đề xuất một

số giải pháp cơ bản nhằm hoàn thiện công tác quản lý các dự án đầu tư XDCB

từ nguồn vốn cân đối ngân sách Nhà nước trên địa bàn đáp ứng yêu cầu, nhiệm vụ trong tình hình mới

3.2 Nhiệm vụ:

- Hệ thống hóa những vấn đề cơ bản về tổ chức quản lý nhà nước đối với các dự án đầu tư XDCB từ NSNN Nghiên cứu kinh nghiệm quản lý nhà nước các dự án đầu tư XDCB sử dụng nguồn vốn NSNN một số địa phương khác, rút ra bài học cho tỉnh Bắc Kạn

- Thu thập thông tin, phân tích tình hình quản lý nhà bước các dự án trên địa bàn tỉnh Bắc Kạn trong những năm gần đây Đánh giá thực trạng tình hình công tác quản lý nhà nước các dự án đầu tư XDCB từ NSNN trên địa

4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận văn

- Đối tượng nghiên cứu: Hoạt động quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn vốn ngân sách nhà nước tại tỉnh Bắc Kạn

- Phạm vi nghiên cứu:

+ Về nội dung: Nghiên cứu các nội dung quản lý nhà nước về đầu tư XDCB đối với các công trình trong danh mục đầu tư công trung hạn sử dụng nguồn vốn cân đối ngân sách tỉnh Bắc Kạn

+ Về không gian: trên địa bàn tỉnh Bắc Kạn

+ Về thời gian: từ 2016 đến 2020, định hướng đến năm 2025

5 Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu của luận văn

- Phương pháp luận: Luận văn sử dụng phương pháp logic học và chủ nghĩa duy vật biện chứng

- Phương pháp nghiên cứu:

+ Nghiên cứu luận văn trên cơ sở tiếp cận, tổng hợp, thống kê, so sánh, phân tích, mô tả các thông tin, số liệu, cụ thể là phương pháp thu thập, tổng hợp, xử lý phân tích số liệu thống kê về đầu tư, dự án đầu tư, nguồn vốn đầu

tư công, công tác thanh tra, kiểm tra đối với hoạt động đầu tư xây dựng trên địa bàn; phân tích số liệu tại các báo cáo đánh giá hoạt động đầu tư xây dựng trên địa bàn tỉnh Bắc Kạn trong thời gian nghiên cứu…

+ Thực hiện việc tham khảo ý kiến của các chuyên gia trong ngành, tham khảo các báo cáo đánh giá công tác giám sát đầu tư của HĐND tỉnh Bắc Kạn; việc thực hiện các nghị quyết về phân bổ vốn đầu tư công trên địa bàn

6

tỉnh, các báo cáo kiểm toán của Kiểm toán nhà nước đối với các dự án đầu tư xây dựng trên địa bàn của tỉnh qua các năm

6 Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn

- Ý nghĩa lý luận: Hệ thống hóa lý luận bàn về quản lý nhà nước đối

với đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn vốn ngân sách nhà nước

- Ý nghĩa thực tiễn: Giúp cho việc hoàn thiện các cơ chế, chính sách

trong hoạt động quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước tại tỉnh Bắc Kạn, là tài liệu nghiên cứu, giảng dạy về quản lý đầu tư xây dựng trên địa bàn tỉnh

7 Kết cấu của luận văn

Ngoài phần mở đầu, kết luận, phụ lục và tài liệu tham khảo, luận văn được kết cấu thành ba chương:

Chương 1: Cơ sở lý luận và kinh nghiệm thực tiễn quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước

Chương 2: Thực trạng quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước tại tỉnh Bắc Kạn

Chương 3: Định hướng và giải pháp hoàn thiện quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước tại tỉnh Bắc Kạn

7

Chương 1:

CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ KINH NGHIỆM THỰC TIỄN

QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN

TỪ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

1.1 Tổng quan về đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước

1.1.1 Khái niệm đầu tư xây dựng cơ bản

Như vậy, đầu tư có thể được hiểu là sự bỏ ra, sự hy sinh các nguồn lực

ở hiện tại, gồm: tiền, của cải, công nghệ, đội ngũ lao động, trí tuệ, bí quyết công nghệ , để tiến hành một hoạt động nào đó ở hiện tại, nhằm đạt kết quả lớn hơn trong tương lai Trên góc độ kinh tế, đầu tư là sự hy sinh giá trị hiện tại gắn với việc tạo ra các tài sản mới cho nền kinh tế Đối với từng cá nhân, đơn vị đầu tư là điều kiện quyết định sự ra đời, tồn tại và tiếp tục phát triển mọi hoạt động sản xuất, kinh doanh dịch vụ Đối với nền kinh tế đầu tư là yếu

tố quyết định sự phát triển nền sản xuất xã hội, là cơ sở của sự tăng trưởng

1.1.1.2 Đầu tư cơ bản

Đầu tư cơ bản: Là hoạt động đầu tư để tạo ra các tài sản cố định đưa vào hoạt động trong các lĩnh vực kinh tế - xã hội (KT-XH) khác nhau Trong hoạt động đầu tư, các nhà đầu tư phải quan tâm đến các yếu tố: sức lao động,

8

tư liệu lao động, đối tượng lao động Khác với đối tượng lao động, các tư liệu lao động là những phương tiện vật chất mà con người sử dụng để tác động vào đối tượng lao động, biến đổi nó thành mục đích của mình Xét về mặt tổng thể thì không một hoạt động đầu tư nào mà không cần phải có các tài sản

cố định, nó bao gồm toàn bộ cơ sở kỹ thuật đủ tiêu chuẩn theo quy định của Nhà nước và có thể được điều chỉnh cho phù hợp với giá cả từng thời kỳ [20]

1.1.1.3 Đầu tư xây dựng cơ bản

Đầu tư xây dựng cơ bản (XDCB) là hoạt động đầu tư nhằm tạo ra các công trình xây dựng theo mục đích của người đầu tư, là lĩnh vực sản xuất vật chất tạo ra các tài sản cố định (TSCĐ) và tạo ra cơ sở vật chất kỹ thuật cho xã hội Đầu tư XDCB là một hoạt động kinh tế Đầu tư xây dựng cơ bản trong nền kinh tế quốc dân được thông qua nhiều hình thức: Xây dựng mới, cải tạo,

mở rộng, hiện đại hoá hay khôi phục tài sản cố định cho nền kinh tế

Hoạt động đầu tư xây dựng cơ bản thực hiện bằng cách tiến hành xây dựng mới các TSCĐ được gọi là đầu tư XDCB XDCB chỉ là một khâu trong hoạt động đầu tư XDCB XDCB là các hoạt động cụ thể để tạo ra TSCĐ, như: khảo sát, thiết kế, xây dựng, lắp đặt

1.1.2 Dự án đầu tư xây dựng cơ bản

1.1.2.1 Dự án đầu tư xây dựng cơ bản

Dự án đầu tư xây dựng cơ bản là một tập hợp những đề xuất bỏ vốn để tạo mới, mở rộng hoặc cải tạo, nâng cấp những đối tượng nhất định nhằm đạt được sự tăng trưởng về số lượng, cải tiến hoặc nâng cao chất lượng sản phẩm hay dịch vụ nào đó trong một khoảng thời gian xác định [20, tr.3]

Công trình đầu tư xây dựng cơ bản là sản phẩm, kết quả của các dự án đầu tư nhằm phục vụ lợi ích chung của cộng đồng, của toàn xã hội được đầu

tư bằng nguồn vốn của nhà nước và các nguồn vốn hợp pháp khác Nói đến công trình đầu tư, người ta thường quan tâm nhiều đến tính năng sử dụng hơn

9

là nguồn vốn đầu tư để tài trợ chúng Một công trình đầu tư được xây dựng trên cơ sở khoa học và thực tiễn sẽ giúp cơ quan Nhà nước có thẩm quyền: Xác định thứ tự ưu tiên hay tầm quan trọng tương ứng của một dự án trên cơ

sở của một hệ thống tiêu chuẩn lựa chọn, sàng lọc, phân loại và xếp hạng dự

án rõ ràng, nhất quán và luôn được cập nhật cho phù hợp với tình hình thực

tế Tập trung nguồn lực vào những dự án có hiệu quả kinh tế xã hội cao nhất, nhờ vậy chúng có thể thực thi nhanh chóng và phát huy hiệu quả trong thời gian hợp lý

1.1.2.2 Ngân sách nhà nước và dự án đầu tư công

Ngân sách nhà nước: Theo quy định tại Điều 4, Luật Ngân sách Nhà nước số 83/2015/QH13 ngày 25/6/2015 của Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam: “Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước được dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định do

cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định để đảm bảo thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước” Trong đó:

Thu ngân sách nhà nước bao gồm: Toàn bộ các khoản thu từ thuế, lệ phí; toàn bộ các khoản phí thu từ các hoạt động dịch vụ do cơ quan nhà nước thực hiện, trường hợp được khoán chi phí hoạt động thì được khấu trừ; các khoản phí thu từ các hoạt động dịch vụ do đơn vị sự nghiệp công lập và doanh nghiệp nhà nước thực hiện nộp ngân sách nhà nước theo quy định của pháp luật; các khoản viện trợ không hoàn lại của Chính phủ các nước, các tổ chức,

cá nhân ở ngoài nước cho Chính phủ Việt Nam và chính quyền địa phương; các khoản thu khác theo quy định của pháp luật

Chi ngân sách nhà nước bao gồm: Chi đầu tư phát triển; chi dự trữ quốc gia; chi thường xuyên; chi trả nợ lãi; chi viện trợ; các khoản chi khác theo quy định của pháp luật

10

Theo quy định tại khoản 13, Điều 4, Luật Đầu tư công số 49/2014/QH13 ngày 18/6/2014 của Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam: Dự án đầu tư công là dự án đầu tư sử dụng toàn bộ hoặc một phần vốn đầu tư công Trong đó, vốn đầu tư công bao gồm: vốn ngân sách nhà nước; vốn từ nguồn thu hợp pháp của các cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập dành để đầu tư theo quy định của pháp luật

Lĩnh vực đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn vốn ngân sách nhà nước, gồm: Đầu tư chương trình, dự án kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội Đầu tư phục

vụ hoạt động của cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội Đầu tư và hỗ trợ hoạt động cung cấp sản phẩm, dịch

vụ công ích Đầu tư của Nhà nước tham gia thực hiện dự án theo hình thức đối tác công tư.[19]

1.1.2.3 Vai trò và đặc điểm của đầu tư xây dựng cơ bản từ NSNN

Đầu tư ngân sách nhà nước cho XDCB có vai trò hết sức quan trọng đối với toàn xã hội Dưới giác độ của đầu tư, NSNN cho đầu tư XDCB làm tăng tổng cầu của nền kinh tế trong ngắn hạn, qua đó làm tăng nhu cầu tiêu dùng cho sản xuất và đời sống để kích thích tăng trưởng kinh tế Việc sử dụng NSNN đầu tư XDCB là hoạt động đầu tư cho duy trì, phát triển hệ thống hàng hóa công cộng và phát triển các ngành, lĩnh vực kinh tế mũi nhọn có quy mô lớn Từ đó, khi đầu tư hoàn thành sẽ làm tăng tổng cung trong dài hạn và tạo tiền đề cơ sở vật chất kỹ thuật hạ tầng cho phát triển kinh tế

Sử dụng NSNN cho đầu tư XDCB góp phần làm chuyển dịch nhanh cơ cấu kinh tế, sử dụng và bố trí lại hợp lý có hiệu quả các nguồn lực, tạo thêm nhiều cơ hội việc làm cho người lao động, giảm tỷ lệ thất nghiệp trong nền kinh tế

Ngân sách nhà nước sử dụng cho đầu tư XDCB sẽ góp phần tạo lập cơ

sở vật chất kỹ thuật, tạo điều kiện tăng trưởng và phát triển nền kinh tế, làm

11

chuyển dịch nhanh cơ cấu kinh tế, giải phóng và phân bổ hợp lý các nguồn lực sản xuất Trên cơ sở đó, làm cho lực lượng sản xuất không ngừng phát triển cả về mặt lượng và chất Đồng thời, lực lượng sản xuất phát triển sẽ tạo tiền đề vững chắc để củng cố quan hệ sản xuất

Với chức năng tạo lập, duy trì, phát triển hệ thống hạ tầng kinh tế xã hội và phát triển kinh tế mũi nhọn, NSNN cho đầu tư XDCB làm phát triển nhanh hệ thống hàng hóa công cộng, tạo cơ sở vững chắc cho phát triển lực lượng sản xuất…Từ đó, cơ sở vật chất của chủ nghĩa xã hội sẽ không ngừng được tăng cường, làm tiền đề vững chắc cho sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước

Thông qua đầu tư phát triển các ngành, lĩnh vực kinh tế mũi nhọn, NSNN cho đầu tư XDCB tạo điều kiện cho nền kinh tế tham gia phân công lao động quốc tế và áp dụng nhanh các thành tựu tiến bộ khoa học kỹ thuật của nhân loại thông qua nhập khẩu máy móc, thiết bị, công nghệ tiên tiến Quá trình tham gia phân công lao động quốc tế và áp dụng nhanh tiến bộ khoa học kỹ thuật làm cho nền kinh tế chủ động trong hợp tác và hội nhập kinh tế quốc tế ngày càng sâu rộng

Sử dụng NSNN cho đầu tư XDCB một mặt đầu tư cho phát triển kinh

tế, một mặt đầu tư cho sự nghiệp xóa đói nghèo, bảo vệ môi trường sinh thái, giải quyết các vấn đề xã hội, kiềm chế được phần nào mặt trái của kinh tế thị trường làm cho nền kinh tế phát triển một cách bền vững

NSNN cho đầu tư XDCB đã góp phần điều tiết đầu tư của toàn xã hội, tác động vào tổng cung và tổng cầu của nền kinh tế, từ đó cung cấp kịp thời thông tin cho Nhà nước để điều chỉnh những tác động của mình Thông qua điều chỉnh tác động vĩ mô theo yêu cầu thường xuyên biến đổi của thực tiễn làm cho năng lực quản lý của Nhà nước không ngừng được nâng cao

12

1.2 Quản lý nhà nước về đầu tư XDCB từ ngân sách nhà nước

1.2.1 Khái niệm quản lý nhà nước về đầu tư XDCB từ NSNN

1.2.1.1 Khái niệm quản lý nhà nước

Quản lý nhà nước là hoạt động thực thi quyền lực nhà nước do các cơ quan nhà nước thực hiện nhằm xác lập một trật tự ổn định, phát triển xã hội theo những mục tiêu mà tầng lớp cầm quyền theo đuổi Quản lý Nhà nước xuất hiện cùng với sự ra đời của Nhà nước Nội hàm của quản lý Nhà nước thay đổi phụ thuộc vào chế độ chính trị, lịch sử và đặc điểm văn hóa trình độ phát triển kinh tế - xã hội của mỗi quốc gia qua các giai đoạn lịch sử

Quản lý nhà nước có các đặc điểm như:

Thứ nhất, chủ thể quản lý nhà nước là các cơ quan, cá nhân trong bộ máy Nhà nước được trao quyền gồm: cơ quan lập pháp, hành pháp, tư pháp;

Thứ hai, đối tượng quản lý nhà nước là tất cả các cá nhân, tổ chức sinh sống và hoạt động trong phạm vi lãnh thổ quốc gia, công dân làm việc bên ngoài lãnh thổ quốc gia;

Thứ ba, quản lý nhà nước là quản lý toàn diện trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội: Chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh, quốc phòng, ngoại giao;

Thứ tư, quản lý nhà nước mang tính quyền lực nhà nước, sử dụng công

cụ pháp luật nhà nước, chính sách để quản lý xã hội;

Thứ năm, mục tiêu quản lý nhà nước là phục vụ nhân dân, duy trì sự ổn định và phát triển toàn xã hội

Từ các đặc điểm trên, có thể hiểu quản lý nhà nước là một dạng quản lý

xã hội đặc biệt mang tính quyền lực nhà nước và sử dụng pháp luật và chính sách để điều chỉnh hành vi cá nhân, tổ chức trên tất cả các mặt của đời sống

xã hội do các cơ quan trong bộ máy thực hiện, nhằm phục vụ nhân dân, duy trì ổn định và phát triển xã hội

13

1.2.1.2 Khái niệm quản lý nhà nước về đầu tư XDCB từ NSNN

Quản lý nhà nước đối với hoạt động đầu tư XDCB từ nguồn vốn ngân sách nhà nước là sự tác động của bộ máy nhà nước vào quá trình đầu tư xây dựng cơ bản từ bước chuẩn bị đầu tư đến thực hiện đầu tư nhằm đảm bảo hiệu quả sử dụng vốn ngân sách nhà nước và thực hiện các mục tiêu kinh tế - xã hội đã đặt ra

1.2.1.3 Sự cần thiết quản lý nhà nước về đầu tư XDCB từ NSNN

Quản lý nhà nước về đầu tư XDCB nói chung và đầu tư XDCB từ NSNN để hạn chế những bất cập trong đầu tư đó là: Tình trạng đầu tư manh mún, dàn trải kém hiệu quả trong đầu tư, khó khăn trong lồng ghép các nguồn vốn Chất lượng quy hoạch các dự án xây dựng cơ bản còn thấp nên xảy ra hiện tượng đầu tư dàn trải, kém hiệu quả Cơ chế “xin cho” trong đầu tư xây dựng cơ bản vẫn còn nên nhiều dự án được quyết định một cách vội vàng làm đảo lộn các danh mục dự án đã được quy hoạch làm mất cân đối trong phân

bổ nguồn vốn ngân sách

Quản lý nhà nước về đầu tư XDCB từ NSNN góp phần xây dựng nền tài chính công hiện đại, hiệu quả, vì vậy việc đổi mới và hoàn thiện quản lý ngân sách nói chung và quản lý NSNN cho đầu tư XDCB nói riêng là một tất yếu Cải cách tài chính công là một trong những nội dung cải cách nền hành chính nhà nước nhằm đạt mục tiêu xây dựng nền tài chính hiện đại

Quản lý nhà nước về đầu tư XDCB từ NSNN để đáp ứng đòi hỏi về những thay đổi trong cơ chế, phương pháp quản lý đầu tư XDCB, đảm bảo hoạt động đầu tư xây dựng cơ bản đạt được mục tiêu đề ra

Quản lý nhà nước về đầu tư XDCB từ NSNN để đảm bảo xây dựng bộ máy quản lý nhà nước đáp ứng yêu cầu, nhiệm vụ, thực hiện tốt việc phân công, phân cấp quản lý đầu tư xây dựng và ủy quyền chủ đầu tư của địa phương cần phải điều chỉnh phù hợp với năng lực của bộ máy quản lý

14

1.2.1.4 Nguyên tắc quản lý nhà nước về đầu tư XDCB từ NSNN

Nguyên tắc tiết kiệm và hiệu quả: Hoạt động đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước là hoạt động phức tạp, do đó thực hiện quản lý nhà nước đối với hoạt động này phải đảm bảo các dự án đầu tư xây dựng thực hiện một cách tiết kiệm (về thời gian, nguồn kinh phí, nhân lực) và phát huy được hiệu quả kinh tế - xã hội trên địa bàn

Nguyên tắc tập trung, dân chủ: Quản lý dự án đầu tư xây dựng trên cơ

sở nguyên tắc tập trung, dân chủ có sự bàn bạc, tham gia đóng góp ý kiến của các cơ quan liên quan, đảm bảo công khai, minh bạch trong tổ chức thực hiện

Nguyên tắc kết hợp hài hòa giữa các lợi ích: Thực hiện các dự án đầu tư xây dựng từ ngân sách nhà nước phải đảm bảo kết hợp hài hòa các lợi ích, đảm bảo phát triển kinh tế bền vững, phát triển kinh tế của khu vực, địa phương với vùng, với các ngành, đảm bảo môi trường, an ninh trật tự…

Nguyên tắc kết hợp quản lý theo ngành với quản lý theo vùng và lãnh thổ: Quản lý nhà nước đối với hoạt động đầu tư từ ngân sách nhà nước phải đảm bảo quản lý theo ngành (có sự quản lý theo ngành, lĩnh vực từ trên xuống) nhưng đồng thời cũng cần phù hợp với điều kiện cụ thể của địa phương, khu vực

1.2.2 Nội dung quản lý nhà nước về đầu tư XDCB từ NSNN

1.2.2.1 Ban hành và tổ chức thực hiện các quy định của pháp luật về đầu tư XDCB từ NSNN

Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của Nhà nước về đầu tư xây dựng cơ bản từ NSNN ở trung ương bao gồm: Luật, Nghị định của Chính phủ; Thông tư; Quyết định ban hành các tiêu chuẩn kỹ thuật và nghiệp vụ chuyên ngành liên quan để thực hiện nghị định

Liên quan tới thực hiện đầu tư XDCB từ NSNN các công trình trong danh mục đầu tư công hiện nay có một số văn bản trực tiếp còn hiệu lực như:

Nghị định 136/2015/NĐ-CP ngày 31/12/2015 hướng dẫn thi hành một

số điều của Luật đầu tư công; Nghị định 77/2015/NĐ-CP ngày 10/9/2015 về

kế hoạch đầu tư công trung hạn và hàng năm; Nghị định 120/2018/NĐ-CP ngày 13/9/2018 sửa đổi, bổ sung một số điều nghị định 77/2015/NĐ-CP, nghị định 136/2015/NĐ-CP và số 161/2016/NĐ-CP; nghị định số 59/2015/NĐ-CP ngày 18/6/2015 về quản lý dự án đầu tư xây dựng; nghị định số 32/2015/NĐ-

CP ngày 23/5/2015 về quản lý chi phí đầu tư xây dựng công trình (được thay thế bởi Nghị định số 68/2019/NĐ-CP ngày 14/8/2019 về quản lý chi phí đầu

tư xây dựng có hiệu lực từ ngày 01/10/2019); nghị định số 63/2014/NĐ-CP ngày 26/6/2014 về hướng dẫn thi hành Luật đấu thầu về lựa chọn nhà thầu,…

Hệ thống pháp luật và các chính sách của Nhà nước về quản lý NSNN cho các dự án đầu tư XDCB trên địa bàn tỉnh bao gồm: Hệ thống pháp luật và văn bản QPPL của Trung ương và hệ thống văn bản QPPL của địa phương về triển khai các văn bản quy phạm pháp luật của trung ương

Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của địa phương về triển khai các văn bản quy phạm pháp luật của trung ương, bao gồm: Các văn bản của HĐND và UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương về tổ chức phân công, phân cấp cho các cấp chính quyền địa phương thực hiện các nội dung văn bản của trung ương; các Sở chuyên ngành căn cứ các quy định, định chế của các Bộ và phân công của UBND tỉnh tổ chức hướng dẫn thực hiện theo quy định của nghiệp vụ chuyên ngành, hoặc ban hành đơn giá (nếu có) để quản lý, đơn giá XDCB được xác định trên cơ sở định mức tiêu hao cho các

16

hoạt động do các bộ, ngành trung ương quy định và giá cả thực tế của địa phương;

Sơ đồ 1.1 Sơ đồ hệ thống văn bản liên quan tới QL NN về ĐTXDCB

1.2.2.2 Tổ chức bộ máy quản lý nhà nước về đầu tư XDCB từ NSNN

Bộ máy quản lý nhà nước về đầu tư XDCB là một công cụ quản lý tác động lớn đến quá trình đầu tư XDCB, từ khâu hoạch định cơ chế chính sách, quy hoạch, kế hoạch xây dựng, thẩm định, phê duyệt dự án đầu tư đến hoạt động quản lý, giám sát toàn bộ quá trình đầu tư

Chất lượng nguồn nhân lực và sự phân công, phân cấp trong bộ máy có ảnh hưởng tới kết quả hoạt động đầu tư XDCB Yếu tố nguồn nhân lực có tác

Các văn bản Luật

- Luật đầu tư công (2014, 2019)

- Luật Xây dựng, đấu thầu…

Nghị định hướng dẫn thi hành Luật của Chính phủ

Thông tư hướng dẫn thực hiện Nghị định của

Bộ, ngành

Triển khai của địa phương

Phân công, phân

cấp quản lý NSNN

Phân công đầu tư, xây dựng, đấu thầu

Đơn giá, định mức

17

động toàn diện, quyết định tới công tác quản lý nhà nước cũng như phát triển kinh tế - xã hội nói chung và công tác quản lý nhà nước về đầu tư XDCB

Sơ đồ 1.2 Sơ đồ bộ máy quản lý nhà nước về ĐTXDCB từ NSNN

Trong thực hiện đầu tư công theo quy định, chức năng nhiệm vụ của các cơ quan trong bộ máy nhà nước được quy định cụ thể từ điều 86 đến điều

104, Luật đầu tư công năm 2014

Trong quản lý các dự án đầu tư xây dựng cơ bản, tùy theo tính chất, quy

mô của dự án và năng lực quản lý gắn với điều kiện cụ thể của dự án - công trình, chủ đầu tư có thể tổ chức quản lý thực hiện dự án theo một trong bốn hình thức sau:

- Ban quản lý dự án đầu tư xây dựng chuyên ngành, Ban quản lý dự án đầu tư xây dựng khu vực áp dụng đối với dự án sử dụng vốn ngân sách nhà

18

nước, dự án theo chuyên ngành sử dụng vốn nhà nước ngoài ngân sách của tập đoàn kinh tế, tổng công ty nhà nước

- Ban quản lý dự án đầu tư xây dựng một dự án áp dụng đối với dự án

sử dụng vốn nhà nước quy mô nhóm A có công trình cấp đặc biệt; có áp dụng công nghệ cao được Bộ trưởng Bộ Khoa học và Công nghệ xác nhận bằng văn bản; dự án về quốc phòng, an ninh có yêu cầu bí mật nhà nước

- Thuê tư vấn quản lý dự án đối với dự án sử dụng vốn nhà nước ngoài ngân sách, vốn khác và dự án có tính chất đặc thù, đơn lẻ

- Chủ đầu tư sử dụng bộ máy chuyên môn trực thuộc có đủ điều kiện năng lực để quản lý thực hiện dự án cải tạo, sửa chữa quy mô nhỏ, dự án có

sự tham gia của cộng đồng

1.2.2.3 Quản lý quy hoạch

Dự án đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn vốn NSNN phải phù hợp với quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội của địa phương, tuân thủ quy hoạch xây dựng, quy hoạch đô thị, quy hoạch sử dụng đất đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt

Các dự án quy hoạch bao gồm: quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế -

xã hội, quy hoạch chung xây dựng đô thị, quy hoạch chi tiết trung tâm đô thị, quy hoạch chi tiết sử dụng đất đối với các dự án đầu tư từ nguồn NSNN…

Việc xây dựng quy hoạch giúp cho chính quyền chỉ đạo thực hiện các nhiệm vụ đầu tư XDCB phù hợp với yêu cầu, định hướng hoạt động đầu tư, liên kết phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn, là cơ sở giao vốn, phân bổ, giao chỉ tiêu kế hoạch vốn đối với các dự án từ vốn NSNN theo quy hoạch được duyệt

1.2.2.4 Công tác kế hoạch vốn đầu tư XDCB

Kế hoạch vốn đầu tư xây dựng cơ bản là công cụ quản lý nhà nước trong dự toán chi NSNN hàng năm Đối với dự án đầu tư từ NSNN kế hoạch

19

vốn đầu tư là điều kiện để thanh toán vốn, là hạn mức tối đa được phép thanh toán cho dự án trong năm kế hoạch Thực hiện kế hoạch vốn đầu tư gắn với việc đảm bảo bố trí vốn phù hợp với quy hoạch phát triển ngành và lãnh thổ được duyệt, đảm bảo tiến độ quy định

Theo quy định hiện hành, việc bố trí vốn cho các công trình, dự án phải đảm bảo theo nguyên tắc, tiêu chí quy định, cụ thể: bố trí vốn cho các công trình nhằm thực hiện mục tiêu, định hướng phát triển trong chiến lược, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội và quy hoạch đã được phê duyệt Tập trung

bố trí vốn đầu tư công để hoàn thành và đẩy nhanh tiến độ chương trình, dự án quan trọng quốc gia, chương trình, dự án trọng điểm có ý nghĩa lớn đối với phát triển kinh tế - xã hội của đất nước, của các cấp, các ngành

Trong từng ngành, lĩnh vực, việc bố trí vốn thực hiện theo thứ tự ưu tiên như sau: Dự án đã hoàn thành và bàn giao đưa vào sử dụng nhưng chưa bố trí

đủ vốn; vốn đối ứng cho dự án sử dụng vốn ODA và vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ nước ngoài; vốn đầu tư của Nhà nước tham gia thực hiện dự án theo phương thức đối tác công tư; dự án chuyển tiếp thực hiện theo tiến độ được phê duyệt; dự án dự kiến hoàn thành trong kỳ kế hoạch; dự án khởi công mới đáp ứng yêu cầu quy định Luật đầu tư công

Việc bố trí vốn kế hoạch cho chương trình, dự án khởi công mới phải đáp ứng các yêu cầu sau đây: Chương trình, dự án cần thiết, có đủ điều kiện được bố trí vốn kế hoạch theo quy định; sau khi đã bố trí vốn để thanh toán nợ đọng xây dựng cơ bản; bảo đảm bố trí đủ vốn để hoàn thành chương trình, dự

án theo tiến độ đầu tư đã được phê duyệt

Quốc hội quyết định mức vốn, việc sử dụng, thời điểm sử dụng dự phòng chung nguồn ngân sách trung ương của kế hoạch đầu tư công trung hạn quốc gia Hội đồng nhân dân các cấp quyết định mức vốn, việc sử dụng, thời

20

điểm sử dụng dự phòng chung kế hoạch đầu tư công trung hạn nguồn ngân sách cấp mình quản lý

1.2.2.5 Lập, thẩm định, quyết định chủ trương đầu tư, quyết định đầu tư các

dự án đầu tư xây dựng cơ bản từ vốn cân đối ngân sách

Theo quy định của Luật Đầu tư công năm 2014, HĐND các cấp quyết định chủ trương đầu tư chương trình, dự án đầu tư bằng toàn bộ vốn cân đối ngân sách địa phương…; Dự án nhóm B và dự án trọng điểm nhóm C thuộc cấp mình quản lý, theo tiêu chí dự án trọng điểm nhóm C do HĐND cấp tỉnh quyết định phù hợp với mục tiêu, định hướng phát triển, khả năng tài chính và đặc điểm cụ thể của địa phương Trình tự thủ tục lập, thẩm định theo quy định điều 28 và 29, Luật đầu tư công

UBND cấp tỉnh quyết định chủ trương đầu tư dự án thuộc cấp mình quản lý, các dự án nhóm C sử dụng vốn cân đối ngân sách cấp tỉnh Trình tự thủ tục theo quy định điều 30, Luật đầu tư công

Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh: Quyết định đầu tư chương trình sử dụng toàn bộ vốn cân đối ngân sách địa phương cấp tỉnh; Quyết định đầu tư

dự án nhóm A, nhóm B, nhóm C do cấp tỉnh quản lý, trừ dự án do Thủ tướng chính phủ quyết định; Được phân cấp hoặc ủy quyền quyết định đầu tư đối với các dự án nhóm B, nhóm C do cấp mình quản lý cho cơ quan cấp dưới.[19]

Tại Điều 17, Luật đầu tư công năm 2019 quy định: HĐND cấp tỉnh quyết định chủ trương đầu tư dự án nhóm A do địa phương quản lý, trừ những

dự án đã được Chính phủ quyết định HĐND các cấp quyết định chủ trương đầu tư chương trình, dự án đầu tư công nhóm B, nhóm C sử dụng vốn ngân sách địa phương, bao gồm vốn bổ sung có mục tiêu từ ngân sách cấp trên, các nguồn vốn hợp pháp của địa phương thuộc cấp mình quản lý, trừ dự án quy định tại khoản 4 Điều này Trong trường hợp cần thiết, HĐND quyết định việc

21

giao cho Ủy ban nhân dân cùng cấp quyết định chủ trương đầu tư dự án quy định tại khoản này phù hợp với mục tiêu, định hướng phát triển, khả năng tài chính và đặc điểm cụ thể của địa phương

Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định đầu tư chương trình, dự

án sau đây: Chương trình đầu tư công đã được Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định chủ trương đầu tư; Dự án nhóm A, nhóm B, nhóm C do cấp tỉnh quản lý

Cấp nào có thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư, quyết định đầu tư

sẽ thực hiện điều chỉnh chủ trương đầu tư, điều chỉnh quyết định đầu tư dự án theo các điều kiện quy định

1.2.2.6 Quản lý quá trình lập và triển khai dự án đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước

- Xác định chủ trương đầu tư là khâu đầu tiên của quá trình đầu tư, quyết định tính đúng đắn, sự phù hợp của chương trình, dự án với các mục tiêu và định hướng phát triển cũng như hiệu quả của dự án đối với phát triển nền kinh tế, của từng ngành, lĩnh vực kinh tế - xã hội và sự phát triển của các vùng lãnh thổ, địa phương Trong việc thẩm định trình cấp có thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư, phải thẩm định làm rõ nguồn vốn và khả năng cân đối vốn cho từng chương trình, dự án cụ thể, bảo đảm dự án được phê duyệt có đủ nguồn lực tài chính để thực hiện Đồng thời, thực hiện rà soát để đảm bảo các chương trình, dự án bố trí trong kế hoạch đầu tư công trung hạn

và hàng năm phải có đầy đủ các thủ tục đầu tư theo quy định của Luật Đầu tư công Đối với kế hoạch đầu tư công trung hạn, các dự án, chương trình phải được cấp có thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư và trong việc phân bổ vốn cho từng dự án cụ thể phải thực hiện theo đúng thứ tự ưu tiên, đảm bảo

bố trí đủ vốn để hoàn thành dự án theo tiến độ đã được quy định Đi đôi với việc ưu tiên bố trí vốn để giải quyết nợ đọng xây dựng cơ bản và hoàn trả các

là cơ quan đầu mối tổng hợp danh mục cho phép lập dự án Bộ Kế hoạch và Đầu tư tổng hợp các danh mục dự án theo đề xuất từ các địa phương, các chủ đầu tư sau đó xin ý kiến tham gia của các Bộ chuyên ngành: Bộ Xây dựng, Bộ Nông nghiệp và phát triển nông thôn, Bộ Giao thông Vận tải… về sự cần thiết lập dự án, quy mô, tổng mức, nguồn vốn và sự phù hợp với quy hoạch của dự

án Sau đó, Bộ Kế hoạch và Đầu tư tổng hợp trình Thủ tướng Chính Phủ Sau khi cân đối được tổng nguốn vốn sẽ đầu tư trong năm kế hoạch tiếp theo, Thủ tướng Chính phủ trình Quốc hội xin ý kiến trong kỳ hợp gần nhất Sau khi có

ý kiến phê chuẩn của Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ sẽ giao cho Bộ Kế hoạch và Đầu tư thông báo về các địa phương thông qua HĐND cấp tỉnh, UBND cấp tỉnh sẽ ra quyết định đầu tư cho phép lập dự án [20, tr.19-22]

- Thẩm định, phê duyệt dự án đầu tư xây dựng: Thẩm định dự án đầu tư

là việc kiểm tra lại các điều kiện quy định phải đảm bảo của một dự án đầu tư trước khi quyết định đầu tư Tất cả các dự án đầu tư sử dụng vốn NSNN để đầu tư phát triển phải được thẩm định Nội dung thẩm định dự án đầu tư đảm bảo sự phù hợp với quy hoạch phát triển ngành, lãnh thổ; các điều kiện tài chính, giá cả, hiệu quả đầu tư; đảm bảo an toàn về tài nguyên, môi trường; các vấn đề xã hội của dự án… Sau khi thẩm định dự án đầu tư, nếu dự án đạt được những yêu cầu cơ bản về nội dung thẩm định và có tính khả thi cao thì

cơ quan có thẩm quyền sẽ ra quyết định phê duyệt dự án đầu tư

23

- Lựa chọn nhà thầu trong hoạt động xây dựng: Việc phân cấp về quản

lý hoạt động đấu thầu được thực hiện như đối với việc tổ chức thẩm định dự

án Cấp nào phê duyệt dự án thì cấp đó thẩm định kế hoạch lựa chọn nhà thầu thực hiện dự án [20, tr.19]

- Cấp phép xây dựng: Trước khi khởi công xây dựng công trình, chủ đầu tư phải có giấy phép xây dựng do cơ quan nhà nước có thẩm quyền cấp theo quy định của Luật xây dựng Đối với dự án đầu tư xây dựng gồm nhiều công trình, giấy phép xây dựng được cấp cho một, một số hoặc tất cả các công trình thuộc dự án khi phần hạ tầng kỹ thuật thuộc khu vực xây dựng công trình đã được triển khai theo quy hoạch xây dựng được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt

- Quản lý chất lượng công trình: Công trình xây dựng phải được kiểm soát chất lượng theo quy định của pháp luật có liên quan từ chuẩn bị, thực hiện đầu tư xây dựng đến quản lý, sử dụng công trình nhằm đảm bảo an toàn cho người, tài sản, thiết bị, công trình và các công trình lân cận Hạng mục công trình, công trình xây dựng hoàn thành chỉ được phép đưa vào khai thác,

sử dụng sau khi được nghiệm thu bảo đảm yêu cầu của thiết kế xây dựng, tiêu chuẩn áp dụng, quy chuẩn kỹ thuật cho công trình, các yêu cầu của hợp đồng xây dựng và quy định của pháp luật có liên quan Cơ quan chuyên môn về xây dựng hướng dẫn, kiểm tra công tác quản lý chất lượng của các tổ chức, cá nhân tham gia xây dựng công trình; thẩm định thiết kế, kiểm tra công tác nghiệm thu công trình xây dựng, tổ chức thực hiện giám định chất lượng công trình xây dựng; kiến nghị và xử lý các vi phạm về chất lượng công trình xây dựng theo quy định của pháp luật

- Quản lý tiến độ thi công xây dựng công trình: Công trình xây dựng trước khi triển khai phải có tiến độ thi công xây dựng Tiến độ thi công xây dựng công trình do nhà thầu lập phải phù hợp với tiến độ tổng thể của dự án

24

được chủ đầu tư chấp thuận Trường hợp xét thấy tiến độ tổng thể của dự án

bị kéo dài thì chủ đầu tư phải báo cáo người quyết định đầu tư quyết định điều chỉnh tiến độ tổng thể của dự án

- Quản lý khối lượng thi công xây dựng công trình: Việc thi công xây dựng công trình phải được thực hiện theo khối lượng của thiết kế được duyệt Khối lượng thi công xây dựng làm cơ sở nghiệm thu, thanh toán theo hợp đồng Khi có khối lượng phát sinh ngoài thiết kế, dự toán xây dựng công trình được duyệt thì chủ đầu tư và nhà thầu thi công xây dựng phải xem xét để xử

lý Khối lượng phát sinh được chủ đầu tư hoặc người quyết định đầu tư chấp thuận, phê duyệt là cơ sở để thanh toán, quyết toán công trình Nghiêm cấm việc khai khống, khai tăng khối lượng hoặc thông đồng giữa các bên tham gia dẫn đến làm sai khối lượng thanh toán

- Quản lý chi phí dự án đầu tư xây dựng công trình: Nhà nước thực hiện quản lý chi phí đầu tư xây dựng thông qua việc ban hành, hướng dẫn, kiểm tra việc thực hiện các quy định pháp luật; hướng dẫn phương pháp lập và quản lý chi phí đầu tư xây dựng Việc thanh tra, kiểm tra, kiểm toán chi phí đầu tư xây dựng phải được thực hiện theo các căn cứ, nội dung, cách thức, thời điểm xác định tổng mức đầu tư xây dựng, dự toán xây dựng, dự toán gói thầu xây dựng, định mức xây dựng, giá xây dựng, chỉ số giá xây dựng của công trình

đã được người quyết định đầu tư, chủ đầu tư thống nhất sử dụng phù hợp với các giai đoạn của quá trình hình thành chi phí theo quy định về quản lý chi phí đầu tư xây dựng

- Thanh toán vốn đầu tư xây dựng công trình: Thanh toán vốn đầu tư là việc chủ đầu tư trả tiền cho nhà thầu khi có khối lượng công việc hoàn thành được nghiệm thu Việc thanh toán vốn đầu tư XDCB phải đảm bảo đúng quy trình về quản lý vốn, công tác kiểm soát vốn trên cơ sở hồ sơ, chứng từ hợp pháp, hợp lý, đúng định mức, đơn giá, điều kiện cấp phát, thanh toán Thực

25

hiện tốt quy trình kiểm soát, thanh toán đúng trình tự, nội dung và quy định cụ thể trách nhiệm của mỗi cá nhân, mỗi bộ phận, cải cách thủ tục hành chính trong thanh toán vốn, góp phần phát huy hiệu quả của vốn đầu tư XDCB

- Quyết toán vốn đầu tư xây dựng công trình: Các dự án đầu tư XDCB

từ NSNN sau khi hoàn thành đều phải nghiệm thu, quyết toán vốn đầu theo quy định về chế độ quản lý đầu tư xây dựng hiện hành để có cơ sở giao cho đơn vị quản lý, sử dụng nhằm bảo toàn và phát huy tác dụng vốn đầu tư

Toàn bộ vốn đầu tư thực hiện công trình xây dựng cơ bản đều phải được nghiệm thu, lập quyết toán và thẩm tra phê duyệt theo quy định Việc thẩ tra quyết toán đảm bảo ngăn chặn lãng phí, thất thoát vốn đầu tư Công tác thẩm định quyết toán là khâu quyết định cuối cùng trước khi dự án hoàn thành, bàn giao đưa vào sử dụng

1.2.2.7 Thanh tra, kiểm tra đối với công tác quản lý dự án đầu tư xây dựng bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước

Hoạt động đầu tư xây dựng cơ bản bằng vốn NSNN chịu sự thanh tra, kiểm tra của các cơ quan chức năng nhà nước theo từng lĩnh vực quản lý Hàng năm, theo kế hoạch sẽ có các đợt thanh tra theo chuyên đề hay thanh tra định kỳ đối với các dự án xây dựng cơ bản Tuy theo từng lĩnh vực mà thanh tra các sở ngành sẽ tổ chức thanh kiểm tra các dự án xây dựng cơ bản; Ngoài

ra, chủ tịch UBND tỉnh sẽ xem xét quyết định thanh, kiểm tra các dự án của cấp dưới mình thực hiện Công tác thanh tra, kiểm tra về đầu tư thực hiện theo quy định của pháp luật về thanh tra các lĩnh vực xây dựng, kế hoạch và đầu

tư, tài chính, thuế…

1.2.3 Nhân tố ảnh hưởng đến công tác quản lý nhà nước đối với dự án đầu

tư xây dựng

1.2.3.1 Nhân tố chủ quan

- Chất lượng nguồn nhân lực là nhân tố quan trọng ảnh hưởng tới công tác quản lý đầu tư XDCB từ nguồn NSNN Nguồn nhân lực ảnh hưởng tới tất

cả các khâu trong hoạt động đầu tư xây dựng cơ bản từ xây dựng thể chế, công tác quy hoạch, kế hoạch, quyết định chủ trương đầu tư, lập thẩm định dự

án, phê duyệt dự án, tổ chức quản lý thực hiện, thanh quyết toán…Nếu năng lực quản lý đầu tư yếu, đội ngũ cán bộ không thực sự mạnh thì sẽ dẫn tới tình trạng tham nhũng từ chính sách, tham nhũng trong từng khâu của quá trình quản lý làm giảm hiệu quả của đầu tư

Đặc điểm của việc quản lý vốn NSNN trong đầu tư XDCB là nguồn vốn đầu tư thường không thuộc quyền sở hữu của chủ đầu tư và việc quản lý liên quan đến rất nhiều chủ thể, do đó việc quản lý là rất phức tạp và đòi hỏi năng lực, trách nhiệm của mỗi chủ thể quản lý phải phù hợp với mỗi khâu của

27

quá trình quản lý, trong đó trách nhiệm của mỗi chủ thể quản lý có ý nghĩa quyết định Nếu người quyết định đầu tư và chủ đầu tư tinh thần trách nhiệm không cao sẽ dễ gây ra thất thoát, lãng phí trong quản lý sử dụng vốn đầu tư

Bên cạnh nguồn nhân lực trong các cơ quan quản lý nhà nước thì nguồn nhân lực của các chủ đầu tư và ban quản lý dự án cũng ảnh hưởng không nhỏ tới việc thực hiện các dự án đầu tư XDCB Chủ đầu tư không trách nhiệm và yếu kém sẽ không quản lý được nguồn vốn, chất lượng, tiến độ công trình

- Vấn đề tham nhũng, lợi ích nhóm: Hoạt động đầu tư xây dựng cơ bản thường sử dụng nguồn ngân sách lớn, do vậy nguy cơ tham nhũng, lợi ích nhóm ở khác khâu đều có thể xảy ra, điều này ảnh hưởng không nhỏ tới hoạt động quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng cơ bản

1.2.3.2 Nhân tố khách quan

- Điều kiện tự nhiên: Điều kiện tự nhiên trên địa bàn với các đặc điểm

về địa chất, khí hậu, phân bố địa lý có tác động nhất định đến hiệu quả sử dụng vốn NSNN trong đầu tư XDCB Đối với địa bàn có địa chất ổn định, vững chắc, khí hậu thuận lợi cho việc khảo sát, thi công và không mất nhiều kinh phí xử lý nền móng cũng như việc vận chuyển vật liệu, máy móc phục

vụ thi công được thuận tiện sẽ góp phần nâng cao hiệu quả sử dụng vốn

- Điều kiện kinh tế - xã hội: Hiệu quả vốn NSNN trong đầu tư XDCB

có mối quan hệ chặt chẽ với điều kiện kinh tế - xã hội Thông thường điều kiện kinh tế - xã hội ổn định, đời sống của người dân được đảm bảo, nguồn vốn NSNN cho đầu tư XDCB không chỉ được đảm bảo theo kế hoạch mà còn

có thể được bổ sung đảm bảo đáp ứng kịp thời nhu cầu vốn đầu tư Điều kiện kinh tế - xã hội cùng với mặt bằng về dân trí khá còn là điều kiện quan trọng

để thực hiện hiệu quả công tác giám sát đầu tư,nhất là đối với các công trình thực hiện giám sát cộng đồng, đồng thời cũng thuận lợi trong việc thực hiện

1.3 Kinh nghiệm quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn vốn ngân sách nhà nước của một số địa phương và bài học rút ra đối với tỉnh Bắc Kạn

1.3.1 Kinh nghiệm của một số địa phương

1.3.1.1 Kinh nghiệm của thành phố Đà Nẵng

Đà Nẵng là thành phố trực thuộc trung ương, được công nhận là đô thị loại 1 từ năm 2003 Đà Nẵng đã tích cực đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng, cải thiện môi trường, nâng cao năng lực cạnh tranh, cải thiện môi trường, nâng cao an sinh xã hội và được coi là “Thành phố đáng sống” của Việt Nam Trong đầu tư xây dựng cơ bản, để đạt được kết quả như hiện nay, Đà Nẵng đã quan tâm thực hiện tốt công tác quy hoạch và quản lý thực hiện theo quy hoạch; định kỳ 3 năm rà soát quy hoạch một lần, phân kỳ đầu tư với các dự án

để điều chỉnh hoặc bác bỏ các đồ án quy hoạch không khả thi trên địa bàn

Trong công tác lập quy hoạch, TP Đà Nẵng đã tổ chức lập quy hoạch chi tiết phủ kín toàn thành phố với tổng diện tích khoảng 8.000ha, với hơn 2.000 đồ án quy hoạch chi tiết được phê duyệt Thành phố đã tổ chức khớp nối tất cả các đồ án quy hoạch chi tiết trên nền địa hình, trên cùng hệ tọa độ tạo điều kiện chuyên nghiệp hóa trong công tác quản lý quy hoạch Tổ chức rà soát và phân kỳ đầu tư các dự án trên địa bàn thành phố theo định kỳ 3 năm 1 lần để điều chỉnh hoặc bãi bỏ các đồ án không khả thi…

29

Cải cách hành chính trong quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng cơ bản (XDCB) từ NSNN cũng rất được thành phố Đà Nẵng quan tâm thực hiện thông qua một số nội dung như:

- Cắt giảm thủ tục hành chính (TTHC) về đầu tư XDCB: UBND Thành phố đã chỉ đạo quyết liệt các sở, ngành liên quan rút ngắn thời gian thẩm định phê duyệt đối với các công trình, hạng mục công trình thuộc Nhóm A là khoảng 217 ngày; Nhóm B là khoảng 232 ngày và nhóm C là khoảng 227 ngày Từ cuối năm 2017, thời gian thực hiện các TTHC về đầu tư XDCB trên địa bàn Thành phố đã giảm từ 60 - 83 ngày so với tổng thời gian thực hiện bộ thủ tục thẩm định phê duyệt tùy theo tính chất và loại công trình, tương ứng 1/3 thời gian thực hiện thủ tục

- Làm tốt công tác giải phóng mặt bằng: theo 3 cơ chế: (1) Cơ chế “Nhà nước thu hồi đất theo quy hoạch”, UBND Thành phố đã ban hành được quy định về đền bù thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất, mức giá đền bù đối với tất

cả các dự án được áp dụng theo biểu giá chung và thống nhất do Thành phố duyệt; (2) Cơ chế “Góp đất và điều chỉnh lại đất đai”, trong trường hợp các hộ

bị thu hồi một phần đất, phần diện tích đất còn lại vẫn đủ điều kiện xây nhà theo quy định thì chỉ được bồi thường giá trị tài sản trên đất, bởi do diện tích đất còn lại sau bồi thường có giá cao; (3) Cơ chế “đối thoại” và “đồng thuận, tất cả các dự án có thu hồi, tái định cư đều được UBND Thành phố giao trách nhiệm cho các cấp chính quyền lấy ý kiến nhân dân thông qua các cuộc họp toàn thể các hộ trong diện giải tỏa

- Thực hiện công khai, minh bạch các thông tin về quy hoạch và các dự

án UBND TP Đà Nẵng ban hành Quyết định số 37/2017/QĐ-UBND quy định về công khai một số nội dung đầu tư đối với các dự án XDCB Nội dung công khai bao gồm chủ trương đầu tư, tên dự án, nhóm dự án; mục tiêu, quy

mô đầu tư xây dựng, địa điểm và phạm vi đầu tư; tổng mức đầu tư, tiến độ,

Đà Nẵng.[16]

1.3.1.2 Kinh nghiệm của tỉnh Hà Nam

Theo luận án tiến sỹ Hoàng Cao Liêm, 2018, Học viện chính trị quốc gia Hồ Chí Minh về quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ từ ngân sách nhà nước tại tỉnh Hà Nam, tác giả đã rút ra được một số kinh nghiệm trong quản lý đầu tư xây dựng cơ bản nói chung và đầu

tư xây dựng kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ từ NSNN như sau:

Trong công tác quản lý quy hoạch cần kịp thời xem xét điều chỉnh quy hoạch theo quy định hiện hành (Luật quy hoạch có hiệu lực từ 01/1/2019) Kịp thời ban hành các quy định về quản lý đầu tư xây dựng trên địa bàn và các quy định sửa đổi, bổ sung theo quy định của Chính phủ

Trong công tác xây dựng kế hoạch, xác định nguồn vốn cho đầu tư xây dựng cơ bản cần thực hiện rà soát, nghiên cứu chuyển đổi hình thức đầu tư, cụ thể: Đối với các dự án đang đầu tư bằng vốn đầu tư công nhưng khó khăn về nguồn vốn bố trí tiếp, nếu có khả năng chuyển đổi sang các hình thức đầu tư khác (PPP, xã hội hóa…) để kịp thời báo cáo, đề xuất cấp có thẩm quyền điều chỉnh hình thức đầu tư đảm bảo hiệu quả dự án [15]

1.3.2 Bài học rút ra đối với tỉnh Bắc Kạn

Để thực hiện tốt công tác quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng cơ bản

từ nguồn vốn NSNN cần quan tâm xây dựng bộ máy quản lý nhà nước hoạt động hiệu lực, hiệu quả, trong đó quan tâm bố trí, thu hút nguồn nhân lực có