Nghien cuu so sanh ve he thong kiem tra

CHƯƠNG BẢY HƯỚNG TỚI MỘT HỆ THỐNG GIÁM SÁT, KIỂM TRA HOẠT ĐỘNG HÀNH CHÍNH HIỆU QUẢ: MỘT VÀI ĐỀ XUẤT CẢI CÁCH Đặt vấn đề Hơn mười lăm năm qua, kể từ khi bắt đầu tiến hành xây dựng mô h

NGHIÊN CỨU SO SÁNH VỀ HỆ THỐNG KIỂM TRA, GIÁM SÁT HOẠT ĐỘNG HÀNH CHÍNH BẰNG TÒA ÁN VÀ CƠ QUAN TÀI PHÁN HÀNH CHÍNH Ở AUSTRALIA VÀ VIỆT NAM:

BÀI HỌC KINH NGHIỆM CHO VIỆT NAM

Tác giả luận án: Tiến sĩ Nguyễn Văn Quang nhận bằng tiến sĩ luật học tại Đại học Tổng

hợp La Trobe Melbourne, Australia năm 2007 và hiện đang là Phó Trưởng phòng Hợp tác Quốc tế và Phụ trách chuyên ngành đào tạo sau đại học về Luật hành chính của Trường Đại học Luật Hà Nội, Việt Nam Nội dung các quy định pháp luật trình bày trong Luận án chính xác đến ngày 02 tháng 4 năm 2007 khi Luận án được trình cho Hội đồng đánh giá Có thể liên lạc với tác giả qua địa chỉ email nguyenvanquang@hlu.edu.vn

TÓM TẮT LUẬN ÁN

Luận án là một nghiên cứu so sánh chuyên sâu về hệ thống kiểm tra, giám sát hoạt động hành chính bằng tòa án và cơ quan tài phán hành chính ở Australia và Việt Nam Mục đích của Luận án là xác định tính khả thi và phù hợp của việc áp dụng những kinh nghiệm pháp luật của Australia vào điều kiện cụ thể của Việt Nam Để đưa ra những phân tích so sánh và quan trọng hơn cả là rút ra những kinh nghiệm phù hợp của Australia đối với việc cải cách pháp luật của Việt Nam, Luận án nghiên cứu, xem xét pháp luật và thiết chế pháp lý trong lĩnh vực hành chính của cả hai quốc gia Bốn vấn đề được Luận án tập trung nghiên cứu so sánh là mô hình cơ quan tài phán và xét xử hành chính, phạm vi quyết định (hành vi) hành chính là đối tượng xét xử hành chính của tòa

án, căn cứ để đánh giá tính hợp pháp của hoạt động hành chính và quyền hạn của tòa án trong xét xử hành chính theo quy định của pháp luật Australia và Việt Nam Nội dung phân tích so sánh này làm cơ sở cho việc đưa ra những đề xuất để hoàn thiện cơ chế xét

xử hành chính và việc thiết lập mô hình cơ quan tài phán hành chính ở Việt Nam Luận

án này lập luận rằng chìa khóa để có được nghiên cứu luật học so sánh xác đáng và có

độ tin cậy để trên cơ sở đó có những đề xuất phù hợp và khả thi là cách tiếp cận ―pháp luật trong bối cảnh cụ thể‖ Luận án đưa ra kết luận rằng dù kinh nghiệm của Australia có thể gợi ý cho Việt Nam một số ý tưởng về cải cách hệ thống pháp luật hành chính của mình nhưng để việc cải cách được tiến hành hiệu quả công việc này cần được tiến hành dần dần phù hợp với bối cảnh cụ thể của Việt Nam

CHƯƠNG BẢY

HƯỚNG TỚI MỘT HỆ THỐNG GIÁM SÁT, KIỂM TRA HOẠT ĐỘNG HÀNH

CHÍNH HIỆU QUẢ: MỘT VÀI ĐỀ XUẤT CẢI CÁCH

Đặt vấn đề

Hơn mười lăm năm qua, kể từ khi bắt đầu tiến hành xây dựng mô hình nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa1 Viêt Nam đã tiến hành nhiều công việc nhằm xây dựng và phát triển hệ thống pháp luật và các thiết chế pháp lý của mình, trong đó cải cách tư pháp là một nhiệm vụ quan trọng mà Việt Nam đang tiến hành hiện nay.2 Những cải cách về pháp luật và thiết chế pháp lý hiện nay chính là việc đáp ứng một phần những yêu cầu của hội nhập quốc tế và khu vực.3 Trong bối cảnh như vậy, cải cách hệ thống giám sát, kiểm tra hoạt động hành chính nhằm mục đích đáp ứng những mục tiêu của cải cách tư pháp và mục tiêu gia nhập tổ chức thương mại thế giới WTO 4 và đã được thực hiện vào ngày 11 tháng 1 năm 2007.5

Việc trao thẩm quyền xét xử hành chính cho tòa án nhân dân các cấp kể từ ngày 1 tháng 7 năm 1996 đã đặt một dấu mốc quan trọng cho việc hình thành cơ chế tài phán tư

1

Mục tiêu xây dựng nhà nước pháp quyền chính thức được đưa ra tại Đại hội Đại biểu toàn quốc của Đảng cộng sản Việt Nam lần thứ VII năm 1991 Mục tiêu này được khẳng định lại trong Văn kiện Đại hội Đảng toàn quốc vào các năm 1996, 2001 và 2006 và cũng được ghi nhận trong Hiến pháp 1992 (sửa đổi năm 2011)

2 Cải cách tư pháp được đề cập trong hai văn kiện gần đây của Đảng cộng sản Việt Nam: Nghị quyết số NQ/TW của Bộ chính trị về một số nhiệm vụ trọng tâm của công tác tư pháp trong thời gian tới và Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 02-06-2005 của Bộ chính trị về‖Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020‖ Tóm tắt các Nghị quyết này bằng tiếng Anh, xem: 'Strategy for Judicial Reform to 2020' (2006) 12(139)

08-Vietnam Law & Legal Forum 2 và Cao Mai Phuong, 'Party Resolutions on Judicial Reform' (2006) 12(139) Law & Legal Forum 6 Về bình luận đối với cải cách tư pháp của Việt Nam được phản ánh trong Nghị

quyết số 08-NQ/TW về một số nhiệm vụ trọng tâm của công tác tư pháp trong thời gian tới, xem Pip Nicholson, 'Vietnamese Jurisprudence: Informing Court Reform' trong Pip Nicholson and John Gillespie

(eds), Asian Socialism and Legal Change: the Dynamics of Vietnamese and Chinese Reform (2005) 159,

trang 160 -70

3 Trong số các mục tiêu phát triển của hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010 có mục tiêu là xây dựng một hệ thống pháp luật ‗không chỉ phản ánh những đặc điểm đặc thù của đất nước này mà còn phải đáp ứng các chuẩn mực quốc tế nhằm giúp Việt Nam thực hiện các cam kết quốc tế của mình trên cơ sở nguyên tắc độc lập dân tộc, tự quyết và định hướng xã hội chủ nghĩa‘ Xem Inter-Agency Steering Committee for

Vietnam‘s Legal System Development, Report on Comprehensive Needs Assessment for the Development

of Vietnam‟s Legal System to the Year 2010 (2001), 25-6

<www.undp.org.vn/projects/vie01002/lnafinalrep.pdf > truy cập ngày 20 tháng 5 năm 2006

4 Xem Tờ trình Quốc hội số 15/CP-XDPL ngày 21/10/ 2005 về dự thảo Luật khiếu nại, tố cáo sửa đổi (tài liệu không phát hành, do tác giả sưu tầm)

5 Xem <http://www.wto.org/english/news_e/news07_e/acc_vietnam_11jan07_e.htm > truy cập ngày 11/1/2007 về thông tin thành viên WTO của Việt Nam

pháp để giải quyết các tranh chấp hành chính – loại tranh chấp vốn dĩ trước đây chủ yếu chỉ được giải quyết bằng con đường hành chính thông qua cơ chế giải quyết khiếu nại, tố cáo Kể từ khi tòa án nhân được trao thẩm quyền quyền xét xử hành chính, đã có khá nhiều cuộc bàn luận xung quanh vấn đề làm thế nào để nâng cao chất lượng xét xử của Tòa án nhân dân Dù rằng giải quyết các tranh chấp hành chính bằng con đường tòa án ngày càng dần trở nên quen thuộc đối với các cơ quan, tổ chức và cá nhân,6 hiện vẫn còn rất nhiều việc cần phải làm để nâng cao hiệu quả của cơ chế xét xử hành chính Một trong những điều rất dễ nhận thấy là mặc dù thẩm quyền xét xử hành chính của tòa án nhân dân luôn được mở rộng,7

năng lực xét xử hành chính của tòa án nhân dân ở Việt Nam còn nhiều hạn chế, không đáp ứng được với nhu cầu giải quyết các tranh chấp hành chính ngày một gia tăng hiện nay.8

Xã hội cũng đang quan tâm nhiều đến những bất cập của cơ chế giải quyết khiếu nại, tố cáo trong các cơ quan hành chính nhà nước hiện nay Đã từ lâu, dường như mọi người đã khá quen với việc cơ quan hành chính và các cán bộ có thẩm quyền của cơ quan hành chính nhà nước ngần ngại sửa chữa các quyết định hành chính sai phạm, bất hợp lý của chính mình khi bị khiếu nại; vì vậy, cá nhân, tổ chức khiếu nại thường tỏ thái độ thiếu tin tưởng đối với việc giải quyết khiếu nại bằng con đường hành chính.9 Trên thực

tế, vì nhiều lý do khác nhau – như một quan chức cấp cao của Nhà nước đã chỉ ra, có một

số lượng lớn các quyết định giải quyết khiếu nại hành chính được kết luận là có sai phạm.10 Tuy nhiên, do không có nhiều cơ hội được lựa chọn các cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính khác, người khiếu nại đều phần lớn phải trông chờ vào kết quả của việc giải quyết khiếu nại bằng con đường hành chính

Đã có những giải pháp cho vấn đề nêu trên được đưa ra Một mặt, bằng việc đề xuất và áp dụng một số biện pháp cải cách, Việt Nam cam kết tăng cường năng lực của

hệ thống tòa án để xét xử các vụ án hành chính.11 Mặt khác, đề xuất về việc thiết lập một

mô hình cơ quan tài phán hành chính (administrative tribunal) như thường thấy ở một số

6 Xem ‗Dân kiện cơ quan công quyền: Chuyện không còn hiếm‘ (2004)

<http://vnexpress.net/Vietnam/Phap-luat/2004/02/3B9CF899/ > truy cập ngày 02/4/ 2004

7 Chi tiết hơn về vấn đề này, xem phần II của Chương IV và phần I.B.2.a của Chương này

8 Xem Nghĩa Nhân, ‗Ngành tòa án khó kham noi việc xử lý tranh chấp đất đai‘ (2003)

<http://vnexpress.net/Vietnam/Phap-luat/2003/07/3B9C9DE9/ > truy cập ngày 22/7/ 2003; Hồng Phúc,

‗Tòa án chưa đủ sức giải quyết khiếu kiện về đất đai‘ (2003) <http://www.vnn.vn/422/2003/7/21466/> truy

cập ngày 22 /07/2003

9 Xem Anh Thư, ‗Giải quyết khiếu nại không thể „vừa đá bóng vừa thổii còi‟ (2005)

<http://vnexpress.net/Vietnam/Phap-luat/2005/08/3B9E14C4/?q=1 > truy cập ngày 6/3/ 2006 Xem thêm Văn Tiến, ‗Nên thành lập cơ quan tài phán hành chính?‘ (2005)

<http://www.vnn.vn/chinhtri/doinoi/2005/04/410050/ > truy cập ngày 20/3/ 2006

10

Chi tiết hơn về vấn đề này, xem chú thích số 24 dưới đây

11 Chi tiết hơn về vấn đề này, xem phần II Chương này

nước phương Tây đang là tâm điểm chú ý của các cuộc bàn luận.12

Ở Việt Nam hiện nay,

ý tưởng về việc thiết lập mô hình cơ quan tài phán hành chính nhận được sự ủng hộ của

nhiều người trên cơ sở cho rằng mô hình này không những có khả năng giải quyết được

những bất cập của cơ chế giải quyết khiếu nại, tố cáo theo con đường hành chính mà còn

có nhiều ưu điểm so với việc giải quyết các khiếu kiện hành chính tại tòa án tư pháp.13 Ở

Việt Nam hiện nay, ý tưởng về việc thiết lập mô hình cơ quan tài phán hành chính nhận

được sự ủng hộ của nhiều người trên cơ sở cho rằng mô hình này không những có khả

năng giải quyết được những bất cập của cơ chế giải quyết khiếu nại, tố cáo theo con

đường hành chính mà còn có nhiều ưu điểm so với việc giải quyết các khiếu kiện hành

chính tại tòa án tư pháp Mặc dù trên thực tế vẫn còn có những ý kiến hoài nghi về cơ sở

của việc thiết lập mô hình cơ quan tài phán hành chính trong điều kiện hiện tại của Việt

Nam,14 những kiến nghị gần đây của Bộ Tài nguyên và Môi trường về thành lập cơ quan

tài phán về đất đai thể hiện rõ quyết tâm của Nhà nước trong việc hình thành một mô

hình mới về tài phán để giải quyết các khiếu kiện hành chính

Liệu những đề xuất việc thiết lập cơ quan tài phán hành chính có khả thi trong bối

cảnh hiện nay của Việt Nam? Ở mức độ nào những kinh nghiệm về xây dựng cơ quan tài

phán hành chính ở Australia có thể gợi ý cho Việt Nam ý tưởng về việc hình thành mô

hình này? Những thách thức nào mà các nhà cải cách của Việt Nam có thể sẽ phải đương

đầu trong quá trình thiết lập mô hình cơ quan tài phán hành chính? Tất cả những câu hỏi

này là mối quan tâm chủ yếu mà Chương này của Luận án mong muốn làm sáng tỏ

Chương này của Luận án được chia thành ba phần Phần thứ nhất bàn luận về

những hạn chế, bất cập của hệ thống giải quyết các tranh chấp hành chính hiện tại ở Việt

Nam Phần tiếp theo của Luận án phân tích những đề xuất cải cách hệ thống kiểm tra,

giám sát hoạt động hành chính của Việt Nam và lập luận rằng những kinh nghiệm pháp

luật và thiết chế của Australia có thể đưa ra một vài gợi ý cho Việt Nam về cải cách hệ

thống pháp luật hành chính Để làm sáng tỏ lập luận nêu trên, trong phần thứ hai của

Chương này, tác giả luận án đã phân tích chi tiết những bàn luận về đề xuất thành lập cơ

quan tài phán hành chính ở Việt Nam cũng như một vài gợi ý có liên quan được rút ra từ

kinh nghiệm của Australia Tác giả của Luận án cũng nhấn mạnh rằng muốn thực hiện

việc cải cách hiệu quả hệ thống kiểm tra, giám sát hoạt động hành chính ở Việt Nam,

công việc này cần được tiến hành thận trọng, phù hợp với những điều kiện cụ thể của

12 Xem Văn Tiến, chú thích số 9 ở trên

13 Xem ‗Cần có cơ quan tài phán hành chính‘ (2005) <http://www.nhandan.com.vn/print/?Article=37079 >

(2005) truy cập ngày 06/3/ 2006

14

Xem Anh Thư, ‗Chưa thể thí điểm mô hình cơ quan tài phán hành chính‘ (2005)

<http://vnexpress.net/Vietnam/Phap-luat/2005/07/3B9E09D8/?q=1 > at 10 March 2006

Việt Nam Trên cơ sở cho rằng cải cách hệ thống kiểm tra, giám sát hoạt động hành chính ở một quốc gia đang trong giai đoạn chuyển đổi như Việt Nam là một công việc không dễ dàng, trong phần thứ ba của Chương này, tác giả Luận án đã chỉ ra những khó khăn, thách thức cả về phương diện lý luận và thực tiễn mà Việt Nam phải đối mặt trong quá trình thực hiện công việc cải cách này

I CÁC HÌNH THỨC GIẢI QUYẾT TRANH CHẤP HÀNH CHÍNH HIỆN TẠI

Ở VIỆT NAM: NHỮNG HẠN CHẾ, BẤT CẬP

Giống như nhiều quốc gia khác, để bảo đảm sự công bằng, tính hợp pháp, minh bạch

và rõ ràng của hoạt động ban hành các quyết định hành chính, trách nhiệm của những người có thẩm quyền ban hành các quyết định hành chính và quan trọng hơn cả là bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của các cá nhân, tổ chức, nhiều kênh kiểm tra, giám sát khác nhau đối với hoạt động hành chính đã được thiết lập Chúng bao hàm cả những kênh không liên quan trực tiếp đến việc giải quyết các tranh chấp hành chính mà được thiết lập nhằm mục tiêu phát hiện ra khiếm khuyết, sai phạm của những chủ thể quản lý và hình thành nên những cơ chế làm giảm thiểu những tác động tiêu cực của khiếm khuyết, sai phạm nêu trên Ba phương thức kiểm tra, giám sát hoạt động hành chính nhằm mục đích nêu trên, như đã được bàn luận ở một chừng mực nhất định trong Chương 2 của Luận án, bao gồm:

 giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp;

 thanh tra của hệ thống cơ quan thanh tra

 kiểm toán của hệ thống cơ quan kiểm toán nhà nước

Chương này của Luận án không tập trung vào việc các thiết chế có tính chất định hướng hệ thống như đã nêu trên mà quan tâm đến các thiết chế liên quan đến việc giải quyết các tranh chấp về tính hợp pháp và chính xác của các quyết định hành chính, hành chính.15 Những tranh chấp hành chính này hiện nay đang được giải quyết thông qua hai con đường: giải quyết khiếu nại, tố cáo hay kiểm tra, giám sát có tính chất nội bộ của hệ thống hành chính và kiểm tra, giám sát bằng hệ thống tư pháp (tòa án) Một vài điểm chung liên quan đến hai cơ chế giải quyết tranh chấp hành chính này đã được nêu trong Chương 2 của Luận án nhưng chủ đề chính của phần này sẽ là những hạn chế, bất cập của hai cơ chế này trong thực tiễn pháp lý ở Việt Nam

A Cơ chế giải quyết khiếu nại, tố cáo: câu hỏi về độ tin cậy

15 Cần nhớ rằng giám sát, thanh tra và kiểm toán chắc chắn ở một chừng mực nào đó đều có liên quan đến

tính hợp pháp của hoạt động hành chính Tuy nhiên, mục đích chính của các hoạt động này không hướng tới việc giải quyết các tranh chấp hành chính cụ thể

‗Kiểm tra, giám sát có tính chất nội bộ của hệ thống hành chính‘ trong bối cảnh pháp

lý của Việt Nam được hiểu là quy trình kiểm tra, giám sát chính thức do Luật khiếu nại,

tố cáo điều chỉnh Trước hết, đây là quy trình mà người đã ban hành quyết định hành chính (có hành vi hành chính) 16 bị khiếu nại, tố cáo có trách nhiệm tự mình đứng ra giải quyết các khiếu nại, tố cáo này.17 Quy trình này cũng liên quan đến các trường hợp mà khiếu nại về quyết định (hành vi) hành chính được giải quyết bằng những người không trực tiếp ban hành quyết định hay thực hiện hành vi hành chính mà bằng những người làm việc trong cùng cơ quan hay hệ thống với những người đã ban hành quyết định hay thực hiện hành vi hành chính.18 Về khía cạnh này, kiểm tra, giám sát mang tính chất nội

bộ của hệ thống hành chính ở Việt Nam tương tự như cách hiểu về cơ chế này trong bối cảnh pháp lý của Australia.19

Trước khi tòa án nhân dân ở Việt Nam được trao thẩm quyền xét xử hành chính, cơ chế giải quyết khiếu nại, tố cáo hành chính đã được xem như là cơ chế duy nhất được sử

16 Để hiểu được khái niệm quyết định (hành vi) hành chính là đối tượng của khiếu nại, tố cáo hoặc xét xử

hành chính theo quy định của Luật Khiếu nại, Tố cáo 1998 (sửa đổi gần nhất năm 2005) và Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính 1996 (sửa đổi gần nhất năm 2006, xem Chương IV của Luận án

17 Theo quy định của pháp luật Việt Nam, khiếu nại đối với quyết định (hành vi) hành chính của người đứng đầu cơ quan hành chính hoặc của những người khác trong cơ quan đó được những người đứng đầu cơ quan đó giải quyết theo thủ tục giải quyết khiếu nại lần đầu (các Điều từ 19 đến 26 của Luật khiếu nại tố cáo)

18 Theo quy định của pháp luật Việt Nam, nếu người khiếu nại không hài lòng với quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu, khiếu nại có thể được giải quyết lần thứ hai theo đó người có thẩm quyền cao hơn sẽ giải quyết khiếu nại quyết định (hành vi) hành chính của cấp dưới trong cùng hệ thống Cũng cần lưư ý rằng, cơ quan thanh tra cũng được trao thẩm quyền giải quyết khiếu nại, tố cáo về quyết định (hànhvi) hành chính trong một số trường hợp đặc biệt Tuy nhiên, về mặt tổ chức, thanh tra nhà nước conga là một bộ phận của

hệ thống cơ quan hành chính và vì vậy giải quyết khiếu nại trong trường hợp này cũng được coi là kiểm tra, giám sát mang tính nội bộ đối với hoạt động hành chính Chi tiết xem các điều từ 19 đến 28 Luật khiếu nại,

tố cáo

19

Kiểm tra, giám sát mang tính nội bộ đối với hoạt động hành chính trong bối cảnh hệ thống pháp luật của Australia được định nghĩa là ‗một quá trình kiểm tra, đánh giá về tính hợp pháp, hợp lý của quyết định hành chính ban đầu‘ do ‗những cán bộ có thẩm quyền khác trong cùng một cơ quan mà thường là có chức

vụ cao hơn thực hiện‘ (xem ARC, Internal Review of Agency Decision Making - Report to Attorney General Report No 44 (2000), mục [7.13]) Tuy nhiên, cần lưu ý rằng trong bối cảnh hệ thống pháp luật

Việt Nam, ‗kiểm tra, giám sát mang tính nội bộ đối với hoạt động hành chính‘ luôn là một quy trình kiểm tra, giám sát chính thức thì hoạt động này theo quy định của pháp luật Australia bao gồm cả hai loại chính thức và khôn chính thức Quy trình chính thức trong bối cảnh pháp luật Australia được hiểu theo nghĩa là

quy trình đã được thể chế hóa Ví dụ, theo Luật an sinh xã hội (Quảnlý) 1999 (Cth), có quy dịnh về kiểm

tra, giám sát mang tính chất nội bộ đối với hoạt động hành chính do Thư ký, Người điều hành chính và Cán bộ kiểm tra, giám đưựoc ủy quyền thực hiện tùy theo từng loại quyết định ‗Kiểm tra, giám sat mang tính chất nội bộ đối với hoạt động hành chính‘ trong bối cảnh pháp luật Australia còn mang tính chất không thức theo nghĩa không có quy định cụ thể của pháp luật về vấn đề này và đương sự có thể thực hiện hoạt động này thông qua việc tiếp xúc, trao đổi (có thể kết hợp với thương lượng) với những người có thẩm quyền phù hợp

dụng để giải quyết các tranh chấp hành chính Ngay cả sau khi các tòa án của Việt Nam

có được thẩm quyền xét xử hành chính vào năm 1996, cơ chế này tiếp tục giữ vai trò quan trọng trong việc giải quyết các tranh chấp hành chính, trong đó có một phần lý do thuộc về sự hạn chế của cơ chế kiểm tra, giám sát tư pháp đối với hoạt động hành chính

Dù tầm quan trọng của cơ chế kiểm tra, giám sát mang tính chất nội bộ của hệ thống hành chính là điều không thể phủ nhận được, những bất cập, hạn chế của cơ chế này đã được bàn luận khá nhiều như là một lý do để khẳng định sự cần thiết phải cải cách hệ thống kiểm tra, giám sát hoạt động hành chính hiện hành ở Việt Nam

Cần lưu ý rằng những ưu điểm và nhược điểm của hệ thống kiểm tra mang tính chất nội bộ đối với hoạt động hành chính dường như là phổ biến đối với hầu hết hệ thống pháp luật hành chính của các quốc gia trên thế giới.20 Thông qua việc kiểm tra mang tính chất nội bộ các quyết định (hành vi) hành chính, chủ thể của các quyết định hoặc hành vi này sẽ có cơ hội được được tự kiểm tra, tự đánh giá và tự sửa chữa các quyết định hành chính nếu thấy phù hợp Hơn thế nữa, kiểm tra mang tính chất nội bộ đối với hoạt động hành chính được xem là nhanh và đỡ tốn kém hơn so với các cơ chế kiểm tra, giám sát từ bên ngoài Tuy nhiên, trong cơ chế kiểm tra, giám sát mang tính chất nội bộ này, nhìn chung người có thẩm quyền kiểm tra, giám sát thường được cho là có sự miễn cưỡng đối với việc thay đổi các quyết định hành chính của bản thân họ, của những người khác trong

cơ quan, đơn vị mình hoặc của cấp dưới Người dân, vì thế, thường nghi ngờ tính khách quan của các quyết định kiểm tra, giám sát mang tính chất nội bộ đối với hoạt động hành chính và điều này đã trở thành rào cản đối với họ trong việc tích cực sử dụng cơ chế kiểm tra, giám sát này Những hạn chế, bất cập của cơ chế kiểm tra, giám sát mang tính chất nội bộ đối với hoạt động hành chính có thể nhận thấy rõ trong thực tiễn pháp luật của Việt Nam

Trước hết, rất nhiều ý kiến cho rằng do người có thẩm quyền kiểm tra, xem xét quyết

định (hành vi) hành chính là tác giả của chính các quyết định (hành vi) này hoặc là người làm việc trong cùng cơ quan hoặc hệ thống với người có các quyết định (hành vi) bị kiện nên rất khó có thể có được cách giải quyết thực sự khách quan trong cơ chế kiểm tra, giám sát có tính chất nội bộ các hoạt động hành chính Như nhiều quan chức cấp cao của Việt Nam đã thừa nhận, một trong những rào cản đối với tính hiệu quả của cơ chế giải quyết nội bộ này là những người có thẩm quyền xem xét các quyết định (hành vi) hành chính của chính mình thường miễn cưỡng thay đổi những quyết định (hành vi) hành

20 Để hiểu được ngắn gọn những ưu điểm và nhược điểm của kiểm tra, giám sát mang tính nội bộ đối với hoạtđộng hành chính trong bối cảnh pháp luật Australia, xem Matt Minogue, 'Internal Review of

Administrative Decisions' (2001) Issue No 54 Admin Review 54, trang 55-6

chính được cho là không chính xác.21

Trong những trường hợp kiểm tra, xem xét mang tính chất nội bộ các quyết định (hành vi) của các nhân viên do mình quản lý, những sai sót trong quá trình ban hành quyết định hoặc thực hiện hành vi hành chính thường lại bị che đậy nhằm bảo vệ lợi ích cục bộ của cơ quan, đơn vị.22

Một yếu tố khác ảnh hưởng đến chất lượng của cơ chế kiểm tra, giám sát nội bộ đối với hoạt động hành chính là thái

độ quan liêu, cửa quyền của những người có trách nhiệm trong việc giải quyết khiếu nại.23 Trong quá trình giải quyết khiếu nại, tố cáo, những cán bộ nhà nước có thẩm quyền

ít khi tiếp xúc trực tiếp với những người có quyền, lợi ích hợp pháp được cho là xâm phạm bởi các quyết định (hành vi) hành chính.24 Để đưa ra các quyết định giải quyết các khiếu nại, tố cáo, nhìn chung, những cán bộ có thẩm quyền đều dựa vào các ý kiến đề xuất của cấp dưới mà ít khi tự mình nghiên cứu, tìm hiểu vụ việc khiếu nại.25 Do một số cán bộ có trách nhiệm trợ giúp cho các cán bộ cấp cao hơn giải quyết các khiếu nại, tố cáo dễ thực hiện các hành vi tham nhũng, các quyết định giải quyết khiếu nại, tố cáo thiếu khách quan, công bằng vì vậy cũng hay xảy ra trên thực tế 26

21 Xem Anh Thư, chú thích số 9 nêu trên Trong bài báo này, tác giả Anh Thư đã trích lời của Đại biểu Quốc hội, nguyên Bộ trưởng Bộ Tư pháp Nguyễn Đình Lộc: ―chẳng ai muốn thừa nhận là mình sai Nếu không bị sức ép lớn thì họ cũng chẳng sửa‖ Ở Việt nam, mặc dù không có con số thông kê chính thức về kết quả giải quyết khiếu nại, tố cáo lần đầu, trường hợp các cán bộ nhà nước có thẩm quyền sửa chữa các quyết định không chính xác của mình sau khi có khiếu nại lần đầu được cho là rất ít Chẳng hạn, Đại biểu Quốc hội, ông Nguyễn Đình Xuân thậm chí cho rằng đến 99% các quyết định (hành vi) hành chính được

giữ nguyên sau khi có khiếu nại lần đầu Xem Như Trang, ‗Có thể kiện nếu khiếu nại không được giải quyết‘ (2005) <http://vnexpress.net/Vietnam/Xa-hoi/2005/11/3B9E3C54> truy cập ngày 01/3/ 2006

22 Vấn đề này được đề cập trong các văn bản chính thức của Chính phủ Việt Nam, ví dụ, Báo cáo số 1567/CP-V.II của Chính phủ trước Quốc hội tại kỳ họp thứ 6 Quốc hội khóa XI về công tác giải quyết

khiếu nại, tố cáo năm 2004 Xem ‗Công tác giai quyết khiếu nại, tố cáo năm 2004‘ (2004)

<http://www.nhandan.com.vn/tinbai/?top=37&sub=50&article=18876> truy cập ngày 01/3/2006

23 Điều này được khẳng định tại kỳ họp vào ngày 21/3/2004 của Ủy ban thường vụ Quốc hội thảo luận Báo cáo tổng kết thực hiện Luật khiếu nại, tố cáo từ ngày 1/1/1999 đến hết Quý 1 năm 2004 Xem Văn Tiến,

‗Dân ít khiếu nại mới đáng ngại! (2004) <http://www.vnn.vn/chinhtri/doinoi/2004/04/60588/> truy cập

ngày 01/3/ 2006

24 Mặc dù Luật khiếu nại, tố cáo sửa đổi lần gần nhất yêu cầu người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại phải đối thoại trực tiếp với người khiếu nại trước khi đưa ra quyết định giải quyết khiếu nại, cho đến gần đây, thủ tục này vẫn được áp dụng như là thủ tục không có tính chất bắt buộc Điều này lý giải tại sao những cán bộ có thẩm quyền ít khi đối thoại với người khiếu nại về quyết định (hành vi) bị khiếu nại Vì lý

do này, hầu hết người khiếu nại không hài lòng với quyết định giải quyết khiếu nại Ông Nguyễn Đăng Đại, Phó Trưởng Ban dân nguyện của Quốc hội số vụ việc mà người khiếu nại hài lòng với kết quả giải quyết chỉ khoảng 30% và đến 70% quyết định giải quyết khiếu nại được kết luận là có sai phạm Xem Văn Tiến, đã trích dẫn ở trên

25 Theo quy định của pháp luật Việt Nam, để giải quyết khiếu nại, tố cáo, mỗi cơ quan hành chính nhà nước thường thành lập một bộ phận hoặc cử một người có trách nhiệm tiếp nhận và xem xét mọi vấn đêg liên quan và đề xuất phương án giải quyết khiếu nại, tố cáo với người có thẩm quyền đẻ ra quyết định giải quyết

26 Xem Như Trang, ‗Khiếu kiện kéo dài do cơ quan công quyền thiếu trách nhiệm‘ (2004)

<http://vnexpress.net/Vietnam/Phap-luat/2004/04/3B9D1E5C> truy cập ngày 1/3/2006 Như Trang trích

Thứ hai, mặc dù độ tin cậy của cơ chế kiểm tra, giám sát mang tính nội bộ đối với hoạt động hành chính luôn bị đặt dấu hỏi, hiệu quả của cơ chế này có thể được cải thiện nếu các quyết định giải quyết khiếu nại, tố cáo có nguy cơ bị kiểm tra, xem xét lại bằng

cơ chế kiểm tra, giám sát bên ngoài hệ thống hành chính, ví dụ, thông qua hệ thống tòa

án bằng cơ chế kiểm tra tư pháp Sở dĩ như vậy là vì nếu những người có trách nhiệm thực hiện các công việc kiểm tra, giám sát mang tính nội bộ đối với hoạt động hành chính phải đối mặt với nguy cơ bị kiểm tra, giám sát lại bằng hệ thống bên ngoài, những người này sẽ phải thận trọng với các quyết định của mình nếu như không muốn bị ―mất mặt‖ Tuy nhiên, để có được điều này đòi hỏi phải có khả năng thực sự là các quyết định giải quyết khiếu nại, tố cáo được kiểm tra, xem xét bằng hệ thống bên ngoài và những quyết định đó được xác định là có sai phạm cần được khắc phục

Như đã nêu trên, trước ngày 1 tháng 7 năm 1996 khi các tòa án của Việt Nam chưa được trao thẩm quyền xét xử hành chính, những người khiếu nại không có quyền nộp đơn yêu cầu tòa án tiến hành xem xét các quyết định (hành vi) hành chính bị khiếu nại Hầu như mọi khiếu nại đối với các quyết đinh (hành vi) hành chính chỉ được giải quyết trong phạm vi hệ thống hành chính Việc phụ thuộc hoàn toàn vào hệ thống kiểm tra, giám sát mang tính chất nội bộ đối với hoạt động hành chính đã tạo ra sự ―độc quyền‖ quan liêu trong việc giải quyết các tranh chấp hành chính và những người có thẩm quyền quản lý hành chính không phải lo lắng về nguy cơ bị kiện ra tòa án Chất lượng của cơ chế kiểm tra, giám sát mang tính chất nội bộ đối với hoạt động hành chính, vì thế không được cải thiện Một ví dụ điển hình phản ánh thực tiễn này là số việc khiếu nại, tố cáo còn tồn đọng chưa được giải quyết là khá lớn.27 Đồng thời, tình trạng thường xuyên xảy

ra trên thực tế là có nhiều vụ việc khiếu nại hành chính không được giải quyết dứt điểm,

để dây dưa, kéo dài. 28

Kể từ khi cơ chế kiểm tra tư pháp của tòa án đối với các hoạt động hành chính được

áp dụng ở Việt Nam, tình hình giải quyết khiếu nại, tố cáo vẫn không có sự thay đổi đáng

kể nào Lý do chính của thực tiễn này chính là những hạn chế của cơ chế xét xử hành chính ở Việt Nam và như vậy phần lớn những người khiếu nại vẫn phải phụ thuộc nhiều

lời của ông Nguyễn Đăng Đại, Phó Ban dân nguyện của Quốc hội và ông Bùi Ngọc Thanh, Phó chủ nhiệm

Ủy ban các vấn đề xã hội của Quốc hội đã chỉ ra rằng có nhiều hành vi tiêu cực của cán bộ nhà nước có thẩm quyền đặc biệt là đối với những nhân viên dưới quyền của những cán bộ này và đây là một trong số những lý do làm cho các quyết định giải quyết khiếu nại trở nên thiên vị, sai lệch

27 Xem chí tiết tại Chương II của Luận án bàn về Báo cáo tổng kết giải quyết khiếu nại, tố cáo ở Việt Nam giai đoạn từ 1991 đếm 1996 do Thanh tra Nhà nước biên soạn

28 Xem Vũ Thư, 'Thủ tục tố tụng hành chính' trong Đào Trí Úc (chủ biên), Hệ thống tư pháp và cải cách tư pháp ở Việt Nam hiện nay (2002) 340, trang 344

vào cơ chế kiểm tra, giám sát mang tính chất nội bộ đối với hoạt động hành chính.29

Gần đây, các quy định pháp luật của Việt Nam liên quan đến việc giải quyết khiếu nại đã có một số thay đổi và trong một chừng mực nhất định đã tạo ra cho người dân nhiều cơ hội hơn để khởi kiện các vụ án hành chính tại tòa án.30

Về mặt lý thuyết, đây có thể là điều nhắc nhớ những người có thẩm quyền trong bộ máy nhà nước phải thận trọng với thực hiện kiểm tra, giám sát nội bộ hoạt động hành chính nếu không muốn phải đối mặt với việc bị xét xử hành chính tại tòa án Tuy nhiên, do năng lực xét xử hành chính hiện tại của các tòa án Việt Nam còn ít nhiều hạn chế nên không phải mọi loại quyết định (hành vi) hành chính đều có thể trở thành đối tượng xét xử của tòa án.31

Kiểm tra, giám sát mang tính chất nội bộ đối với hoạt động hành chính, vì vậy, vẫn tiếp tục là kênh kiểm tra,

giám sát chính đối với hoạt động hành chính ở Việt Nam

B Xét xử hành chính ở Việt Nam: Những hạn chế vẫn tiếp tục tồn tại

Bằng kinh nghiệm của mình, các chuyên gia pháp luật, những người làm công tác nghiên cứu, các nhà quản lý và mọi người dân đã đặt ra nhiều câu hỏi liên quan đến việc thực hiện thẩm quyền xét xử hành chính ở Việt Nam.32 Những người này đều có mối quan tâm chung về những hạn chế của cơ chế giải quyết tranh chấp hành chính bằng tòa

án cũng như những đề xuất cải cách cần thiết để tăng cường hiệu quả của hoạt động xét

xử hành chính ở Việt Nam

Nhìn từ bên ngoài, hạn chế hoạt động xét xử hành chính được phản ánh ở số lượng còn khá khiêm tốn các vụ việc hành chính mà các tòa án Việt Nam thụ lý và giải quyết trong vòng hơn mười năm qua kể từ khi được trao thẩm quyền xét xử hành chính Hàng năm, Tòa án nhân dân tối cao của Việt Nam ban hành báo cáo tổng kết hoạt động của toàn bộ hệ thống tòa án trong đó có các tòa hành chính Mặc dù Bảng thống kê dưới đây thể hiện xu hướng các vụ án hành chính được xét xử ngày càng tăng,33 điều này đồng

29

Chi tiết về những hạn chế của hoạt động xét xử hành chính ở Việt Nam, xem phần I.B của Chương này 30

Có hai sửa đổi quan trọng Thứ nhất, các tòa án Việt Nam có thẩm quyền xét xử hành chính 22 loại việc

và so với thẩm quyền ban đầu được Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính 1996 thì đây là môtj

sự thay đổi đáng kể Thứ hai, theo quy định của Luật khiếu nại tố cáo cũ, sau khi khiếu nại lần đầu nếu người khiếu nại chọn việc tiếp tục khiếu nại thì sẽ mất quyền khởi kiện ra tòa án Luật sửa đổi Luật khiếu nại, tố cáo gần nhất đã không đưa ra quy định chặt chẽ này nữa

31

Xem chi tiết tại phần I.B.1.a Chương này

32 Ví dụ, xem Nguyễn Anh Tuấn, 'Giải quyết khiếu kiện hành chính - Những vướng mắc và giải pháp'

(2001) số 8 Tạp chí Quản lý Nhà nước trang 15; Vũ Thư, 'Một số khía cạnh của việc nâng cao hiệu suất hoạt dộng của tòa hành chính trong việc giải quyết các khiếu kiện hành chính' (2003) số 8 Nhà nước và Pháp luật trang 25; và Lê Xuân Thân, 'Một số ý kiến về tổ chức và hoạt động của Tòa hành chính ' (2002)

số 7 Nhà nước và Pháp luật trang 31

33 Bảng này được xây dựng trên cơ sở dữ liệu tổng kết của Báo cáo hoạt động hàng năm của Tòa án nhân dân tối cao từ 1996 đến 2004 Báo cáo này là tài liệu lưu hành nội bộ tại Tòa án nhân dân tối cao

thời cũng cho thấy được số lượng khiêm tốn các vụ án hành chính được các tòa án giải quyết (xem bảng 7.1 dưới đây) Điều này càng trở nên rõ ràng khi so sánh với số lượng rất lớn các tranh chấp hành chính nảy sinh trong thực tiễn quản lý hành chính nhà nước ở Việt Nam.34 Theo Báo cáo của Tổng Thanh tra Nhà nước, từ năm 1999 đến cuối quý I năm 2004, các cơ quan hành chính nhà nước tiếp nhận khoảng 1,360,000 lượt công dân nộp đơn khiếu nai, tố cáo và có 459,243 trong tổng số 639,590 vụ việc được thụ lý để giải quyết.35

Bảng 7(1): Xét xử sơ thẩm các vụ án hành chính ở tòa án của Việt Nam

Nguồn: Báo cáo tổng kết năm của Tòa án nhân dân tối cao Việt Nam (tài liệu do tác giả thu thập)

Những hạn chế trong xét xử hành chính của tòa án ở Việt Nam được lý giải bằng nhiều nguyên nhân khác nhau dưới đây

1 Nhận thức của công chúng về xét xử hành chính

Một trong những nguyên nhân dẫn đến sự hạn chế của hoạt động xét xử hành chính là

sự hạn chế trong nhận thức của công chúng bao gồm cả bản thân cá nhân công dân, tổ chức và các cơ quan nhà nước, cán bộ nhà nước có thẩm quyền đối với cơ chế kiểm tra, giám sát hoạt động hành chính bằng tòa án.36

Nghiên cứu gần đây của Chương trình phát triển của Liên hợp quốc (UNDP) đã chỉ

ra rằng nhận thức chung về các cơ quan tư pháp ở Việt Nam vần còn ở mức độ khá

34 Xem, chú thích số 26 nêu trên; Đặng Vỹ và Văn Tiến, ‗60% đơn thư khiếu nại liên quan đến đất đai‘

(2004) <http://www.vnn.vn/chinhtri/doinoi/2004/05/136226/ > truy cập ngày 20 /5/ 2004 Xem thêm Chương II của Luận án về các con số cụ thể liên quan đén khiếu nại nhận được hàng năm của hệ thống hành chính ở Việt Nam tưg 1991 đến 1996

35

Xem Đặng Vỹ và Văn Tiến, chú thích 34 nêu trên

36 Xem Trần Nho Thìn, 'Một vài ý kiến về hoàn thiện tổ chức và hoạt động của tòa hành chính ở Việt Nam'

(2001) (Số đặc biệt về Tòa hành chính và việc giải quyết khiếu kiện hành chính của công dân, tổ chức) Dân chủ & Pháp luật 65, trang 70; Nguyễn Anh Tuấn chú thích 32 nêu trên, trang 17; Vũ Thư, chú thích 32

nêu trên, trang 31

thấp,37 do vậy, sẽ không ngạc nhiên khi thấy rằng hiểu biết biết của người dân về thẩm quyền xét xử hành chính của cơ quan tòa án thậm chí còn ở mức độ thấp hơn Đây là điều

có thể lý giải được bởi lẽ so với các nội dung xét xử khác, xét xử hành chính còn là vấn

đề tương đối mới nên việc thông tin, tuyên truyền những quy định pháp luật có liên quan

đề nội dung hoạt động này còn chưa kịp thời, đầy đủ.38

Hơn thế nữa, do các quy định pháp luật và thủ tục liên quan đến xét xử hành chính khá phức tạp và các dịch vụ pháp lý

do các luật sư hoặc thậm chí cả các dịch vụ hỗ trợ tư vấn pháp luật miễn phí còn ít nhiều hạn chế nên có thể dễ dàng hiểu được vì lao nhận thức của công chúng về xét xử hành chính còn ở mức độ khiêm tốn.39 Do thiếu hiểu biết pháp luật cần thiết, nhiều người dân

đã để lỡ các cơ hội khởi kiện các vụ án hành chính.40

Thực tế này ở Việt Nam khác biệt

so với Australia, nơi mà người dân rất quen thuộc cách thức tiếp cận các dịch vụ hỗ trợ pháp lý Người dân Australia có thể không hiểu biết nhiều về các thủ tục kiện tụng hành chính nhưng họ thường tiếp cận với các luật sư, các tư vấn viên pháp luật để có được những hướng dẫn cần thiết giải quyết các vấn đề liên quan đến vụ việc của mình Những rào cản tâm lý xã hội mang tính truyền thống xuất hiện trong cộng đồng như không nên dính líu đến việc kiện tụng,41

hoặc cho rằng khiếu kiện các quyết định của cơ quan công quyền ra tòa án cũng giống như đem 'trứng chọi với đá', tâm lý sợ bị trả thù nếu thắng kiện cơ quan công quyền,42 cũng đã ngăn cản các cá nhân, tổ chức khởi kiện vụ án hành

37 Nghiên cứu này đánh giá việc tiếp cận công lý của người dân Việt Nam được thực hiện gần đây thông qua việc điều tra mẫu của UNDP tại Việt Nam Căn cứ vào kết quả điều tra, chỉ 14% trong số 1000 người được hỏi trả lời rằng họ khá quen thuộc đối với hệ thống tòa án và 29% số người được hỏi trả lời rằng họ

không biết về tòa án Xem the United Nations Development Programme, Access to Justice in Vietnam: Survey from a People's Perspective (2004), trang 7 <http://www.undp.org.vn/undp/docs/2004/a2je.pdf > truy cập ngày30/3/ 2006

38 Xem Vũ Nho Thìn, chú thích số 36 nêu trên, trang 70

39

Nghiên cứu gần đây của UNDP Việt Nam (xem chú thích số 37 nêu trên, trang 11-2) đã chỉ ra rằng chỉ 6% trong tổng số 1000 người được hỏi trả lời là có sử dụng luật sư và chỉ 4% số họ có sử dụng các dịch vụ

tư vấn pháp luật của Trung tâm trợ giúp pháp lý

40 Xem Tòa án nhân dân tối cao, Những giải pháp nâng cao hiệu quả công tác giải quyết các vụ án hành chính tại Tòa án nhân dân theo tinh thần cải cách tư pháp Đề tài khoa học cấp Bộ, 2006 (tài liệu lưu hành

nội bộ), trang 48 Trong Đề tài này nhóm nghiên cứu đã chỉ ra ví dụ điển hình về việc đương sự khởi kienẹ

vụ án nhưng không biết quy định về thời hiệu Vì vậy, có nhiều trường hợp tòa án buộc phải từ chối đơn khởi kiện vì không đáp ứng được yêu cầu này

41 Nhiều nhà nghiên cứu của phương Tây và Việt Nam cho rằng, Việt Nam cũng như hầu hết các quốc gia Đông Á bị ảnh hưởng truyền thống của Nho giáo xem việc kiện tụng là làm ―tổn hại đến xã hội ôn hòa dựa trên nền tảng của sự đồng thuận‖ (ví dụ, Karin Buhmann, 'Reforms of Administrative Law in the PRC and

Vietnam: The Possible Role of the Legal Tradition' (2003) 72 Nordic Journal of International Law 253,

trang 264 và 285) Để giải quyết tranh chấp người dân thường lựa chọn các biện pháp giải quyết không chính thức như hòa giải, thương lượng chứ không muốn đưa vụ việc ra công đường

42 Xem N.N, ‗Tàa hành chính chưa đủ độ tin cậy‘ (2001)

<http://vnexpress.net/Vietnam/Phap-luat/2001/05/3B9B0877/> truy cập ngày 7/3/ 2006; ‗Thành phố Hồ Chí Minh: chỉ hai vụ kiện cho tòa

hành chính trong 3 tháng‘ (2001) <http://vnexpress.net/Vietnam/Phap-luat/2001/04/3B9AFC4D/> truy cập

chính Chẳng hạn, thay vì làm đơn gửi đến tòa án để khởi kiện đối với các cơ quan nhà nước (hoặc nhân viên của các cơ quan này), nhiều doanh nghiệp Việt Nam đã đồng ý

―thương lượng‖ về tranh chấp hành chính của mình do muốn giữ được ‗quan hệ tốt‘ với

cơ quan công quyền để công việc làm ăn, kinh doanh diễn ra trôi chảy, thuận lợi.43

Trong những năm gần đây, ngày càng nhiều người dân, đặc biệt là những người sống

ở khu vực thành thị đã nhận thức được rằng những người dân bình thường có thể khởi kiện các quyết định của các cơ quan nhà nước và cán bộ nhà nước có thẩm quyền đến tòa

án và có thể thắng kiện.44 Tuy nhiên, nhìn chung, mức độ tin cậy của người dân đối với tòa án ở Việt Nam còn khá thấp;45 vì vậy, số vụ án hành chính được các tòa án ở Việt Nam thụ lý và giải quyết không nhiều như mọi người mong đợi Lẽ dĩ nhiên, việc người còn thiếu niềm tin đối với cơ quan tòa án không chỉ xuất phát từ những rào cản tâm lý xã hôị như đã phân tích ở trên Mức độ khách quan của các phán quyết do tòa án đưa ra, hiệu quả của việc thi hành các bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật đã có tác động lớn niềm tin của công chúng đối với tòa án Việc các tòa án của Việt Nam chậm trễ hoặc không cưỡng chế thi hành các bản án hành án cũng ảnh hưởng đến vấn đề này.46

Thái độ thiếu tích cực đối với hoạt động xét xử hành chính của tòa án cũng được phản ánh trong cách ứng xử của các cơ quan và cán bộ nhà nước có thẩm quyền Nhìn chung, các cơ quan và cán bộ nhà nước có thẩm quyền thường ngần ngại tham gia vào vụ kiện hành chính với tư cách là bị đơn và không tích cực hợp tác với tòa án trong việc cung cấp các chứng cứ, tài liệu cần thiết để xét xử hiệu quả các vụ án hành chính.47Những xung đột, căng thẳng giữa tòa án và cơ quan nhà nước cũng là một trong nhiều lý

do vì sao thẩm phán tòa án thường ngần ngại thụ lý vụ án hành chính.48 Các cơ quan và cán bộ nhà nước có thẩm quyền với tư cách là bị đơn trong vụ kiện thường không thiện chí thừa nhận rằng họ phải bình đẳng với người dân bình thường là nguyên đơn trong các ngày 7 /3/ 2006 Rào cản tâm lý xã hộ tương tự cũng có thể thấy được trong trường hợp của Trung Quốc Xem chi tiết, ví dụ, Susan Finder, 'Like Throwing an Egg against a Stone? Administrative Litigation in the

People's Republic of China' (1989) 3 Journal of Chinese Law 1, trang 10

43 Xem N.N chú thích 42 nêu trên; xem thêm Brian J.M Quinn, 'Legal Reform and Its Context in Vietnam'

(2001-2002) 15 Columbia Journal of Asian Law 219, trang 265

44 Xem, ví dụ, „Dân kiện cơ quan công quyền: Chuyện không còn hiếm‟ (2004)

<http://vnexpress.net/Vietnam/Phap-luat/2004/02/3BCF889/ > truy cập ngày 7/6/ 2004; Đoan Trang, ‗Khi

„„dân‟‟ kiện „„quan‟‟‟

(2003)<http://www.tuoitre.com.vn/Tianyon/Index.aspx?ArticleID=9014&ChannelID=119> truy cập ngày

kiện hành chính.49 Cách ứng xử như vậy của cơ quan và cán bộ nhà nước có thẩm quyền

đã làm giảm sút lòng tin của công chúng đối với các cơ quan công quyền nói chung và chất lượng xét xử hành chính nói riêng Vì thế, điều này cũng đã ảnh hưởng tiêu cực đến

việc các cá nhân công dân khởi kiện các vụ án hành chính

Lý do chính dẫn đến điều này là vào thời điểm đó, các quyết định (hành vi) hành chính là đối tượng xét xử hành chính của tòa án chỉ giới hạn trong phạm vi 9 loại cụ thể.51 Kể từ đó phạm vi các quyết định (hành vi) hành chính là đối tượng xét xử hành chính của tòa án ngày được mở rộng nhằm mục đích bảo vệ hữu hiệu hơn các quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức, đáp ứng những yêu cầu cụ thể của Hiệp định thương mại Việt Mỹ và Tổ chức thương mại thế giới (WTO).52 Dù rằng, hiện tại đã có 22 loại quyết định (hành vi) hành chính được quy định

là đối tượng xét xử hành chính của tòa án,53

vẫn còn cần bàn luận nhiều đến việc mở rộng phạm vi các quyết định (hành vi) hành chính là đối tượng xét xử hành chính của tòa án Trên thực tế, đã có một số lượng khá lớn các loại quyết định (hành vi) hành chính cần được xác định là đối tượng xét xử hành chính của tòa án Chẳng hạn, một trong các loại

49 Nguyễn Anh Tuấn, chú thích 32 nêu trên, trang 17

50 Như trên, trang 15-16

51 Điều 11 của Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính 1996; những loại quyết định (hành vi) hành chính là đối tượng xét xử của tòa án được đề cập trong Chương IV của Luận án

52 Xem phân tích về yêu cầu đối với tính minh bạch của Hiệp định thương mại Việt Nam – Hoa Kỳ và WTO cũng như sự cần thiết của việc mở rộng thẩm quyền xét xử hành chính theo quy định của pháp luật Việt Nam trong Chương VI của Luận án

53 Điều 11 của Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính 1996 được sửa đổi có hiệu thi hành vào ngày 1/6/2006 đã liệt kê các quyết định (hành vi) hành chính là đối tượng xét xử của tòa án So sánh với Pháp lệnh được sửa đổi năm 1998, có nhiều loại quyết định (hành vi) mới được đưa vào, ví dụ:

 quyết định hành chính, hành vi hành chính trong quản lý nhà nước về sở hữu trí tuệ và chuyển giao công nghệ;

 quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hải quan, công chức hải quan;

 quyết định hành chính, hành vi hành chính trong quản lý nhà nước về đầu tư;

 quyết định hành chính, hành vi hành chính liên quan đến chuyển giao tài chính trong nước và quốc tế, dịch vụ và cung ứng dịch vụ;

 quyết định hành chính, hành vi hành chính liên quan đến thương mại hàng hoá quốc tế hoặc trong nước;

 quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh

quyết định (hành vi) hành chính cần được đưa vào đối tượng xét xử hành chính của tòa

án là các quyết định hành chính giải quyết tranh chấp đất đai

Theo quy định của pháp luật Việt Nam, đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước là chủ sở hữu đại diênụ; các cá nhân, tổ chức chỉ được hưởng quyền sử dụng đất đai.54Người sử dụng đất đáp ứng các yêu cầu theo quy định của Luật đất đai sẽ được cấp Giấy chứng nhận quyền sở dụng đất.55 Tranh chấp đất đai trong bối cảnh của pháp luật Việt Nam chủ yếu là các tranh chấp giữa những người sử dụng đất về quyền sử dụng đất Do đất đai là tài sản có giá trị nên tranh chấp đất đai luôn được coi là những tranh chấp phức tạp và ―nhạy cảm‖ nhất Theo quy định của pháp luật, tất cả các tranh chấp đất đai trước hết được giải quyết theo con đường thương lượng;56 nếu việc thương lượng không thành công, trong một số trường hợp cơ quan nhà nước có thẩm quyền sẽ ban hành các quyết định hành chính để giải quyết tranh chấp.57

Các con số thống kê chỉ ra rằng các khiếu nại về quyết định hành chính giải quyết tranh chấp đất đai chiếm khoảng hơn 30% tổng số các khiếu nại hành chính trong giai đoạn từ năm 1991 đến năm 1998.58

Trong giai đoạn từ 1999 đến hết Quý I năm 2004, khoảng 60% các khiếu nại hành chính liên quan đến vấn đề đất đai trong đó có nhiều khiếu nại về quyết định hành chính giải quyết tranh chấp đất đai.59 Tuy nhiên, quyết định hành chính về giải quyết tranh chấp đất đai không nằm trong phạm vi các quyết định (hành vi) hành chính là đối tượng xét xử hành chính của tòa án theo quy định của pháp luật hiện hành Dù các cá nhân, tổ chức có liên quan đến những tranh chấp hành chính như vậy có thể không hài long với biện pháp xử lý của các cơ quan nhà nước, họ buộc phải chấp nhận rằng các quyết định giải quyết khiếu nại trong trường hợp này là quyết định cuối cùng có hiệu lực thi hành và không có cơ hội được khởi kiện tại tòa án

b Thiếu những quy định pháp luật cụ thể làm căn cứ xét xử các vụ kiện hành chính

Ngoài những hạn chế về phạm vi đối tượng xét xử hành chính của tòa án, việc thiếu các quy định pháp luật cụ thể làm căn cứ xét xử các vụ kiện hành chính cũng hạn chế

54 Điều 5 Luật Đất đai; về một số điểm cơ bản liên quan đến quyền sử dụng đất theo quy định của pháp luật

Việt Nam, xem The Australian Government‘s Overseas Aid Program (AusAID), Vietnam: Land

Administration (2000), Working Paper 4, 15-6

<http://www.ausaid.gov.au/publications/pdf/vietnam_wp4.pdf> truy cập ngày 7/3/ 2006

55 Điều 49 đên 51 Luật Đất đai; về phân tích liên quan đến cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất ở Việt

Nam, xem thêm Quy-Toan Do and Lakshmi Iyer, Land Titling and Rural Transition in Vietnam (2006), 6-7

<http://www.people.hbs.edu/liyer/Do_Iyer_April2006.pdf> truy cập ngày 30/6/ 2006

56 Điều 135, Luật Đất đai 2003

57 Điều 135, Luật Đất đai 2003

58 Xem Thanh tra Nhà nước, Báo cáo thực hiện Pháp lệnh khiếu nại, tố cáo của công dân năm 1991

(1997), tài liệu lưu hành nội bộ

59 Xem Như Trang, chú thích 26 nêu trên; Đặng Vỹ và Văn Tiến, chú thích 34 nêu trên

hiệu quả xét xử hành chính của tòa án Ở Việt Nam, Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ

án hành chính là cơ sở pháp lý chủ yếu để thực hiện hoạt động xét xử hành chính Pháp lệnh này được ban hành vào năm 1996, sau đó được sửa đổi bổ sung vào các năm 1998

và 2006.60 Về căn bản, Pháp lệnh đã đặt ra những quy định cơ bản liên quan đến thẩm quyền và thủ tục tố tụng để tòa án nhân dân các cấp ở Việt Nam giải quyết các tranh chấp hành chính Cùng với Pháp lệnh này, một số văn bản quy phạm pháp luật khác (chủ yếu

do Tòa án nhân dân tối cao ban hành) cũng là những căn cứ pháp lý để thực hiện hoạt động xét xử hành chính ở Việt Nam

Từ kinh nghiệm thực tiễn xét xử hành chính, nhiều thẩm phán, chuyên gia pháp luật

và những người làm công tác nghiên cứu đã đưa ra các ý kiến bình luận về những hạn chế, bất cập của pháp luật hành chính Việt Nam nói chung và các quy định của Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính nói riêng Cụ thể, việc thiếu các quy định chi tiết xác định những căn cứ để đánh giá tính hợp pháp của quyết định (hành vi) hành chính trong xét xử hành chính và các lệnh, quyết định mà tòa án có thẩm quyền ban hành trong xét xử hành chính đã làm cho công việc xét xử hành chính của tòa án trở nên khó khăn và làm giảm sút chất lượng xét xử hành chính của tòa án Chương V và Chương VI của Luận án đã bàn luận cụ thể về hai vấn đề nêu trên và trong một chừng mực nhất định đã đưa ra một vài gợi ý về những điều cần làm để hoàn thiện các quy định pháp luật của Việt Nam trong lĩnh vực này

c Những hạn chế của các quy định thủ tục tố tụng

Khi cá nhân, tổ chức liên quan quyết định khởi kiện vụ án hành chính theo quy định của Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính, họ phải đối mặt với một vài thủ tục tố tụng được cho là những rào cản đối họ trên hành trình đi tìm công lý hành chính

(i) Thủ tục tiền tố tụng

Thủ tục tiền tố tụng hành chính yêu cầu bất cứ ai muốn khởi kiện vụ án hành chính trước hết đều phải khiếu nại đối với quyết định (hành vi) hành chính thông qua con đường kiểm tra, giám sát nội bộ đối với hoạt động hành chính.61

Điều này được lý giải bằng cơ sở cho rằng thủ tục tiền tố tụng hành chính tạo cho cơ quan và cán bộ nhà nước

có thẩm quyền cơ hội tốt để sửa chữa các quyết định hành chính do họ đã ban hành Đồng thời, nếu như tranh chấp hành chính được giải quyết ổn thỏa bằng con đường này,

áp lực công việc của tòa án sẽ được giảm bớt, tiết kiệm được chi phí thời gian và tiền

60

Pháp lệnh được sửa đổi lần gần nhất vào ngày 18/4/2006 và có hiệu lực thi hành vào ngày 1/6/2006

61 Xem điều 2 của Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính

bạc.62 Cần lưu ý rằng, theo quy định của Luật khiếu nại, tố cáo 1998, nếu người khiếu nại không hài lòng với quyết định giải quyết khiếu nại lần thứ nhất, hoặc nếu cơ quan, cán bộ

có thẩm quyền giải quyết khiếu nại không trả lời trong vòng 30 ngày kể từ ngày đơn khiếu nại được thụ lý, người khiếu nại có thể lựa chọn khởi kiện vụ án hành chính tại tòa

án hoặc thực hiện việc khiếu nại lần thứ hai.63 Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính quy định rằng nếu người khiếu nại lựa chọn việc khiếu nại lần thứ hai, họ sẽ không có cơ hội được khởi kiện vụ án hành chính tại tòa án.64

Pháp lệnh yêu cầu rằng, trong một số trường hợp, người khiếu nại chỉ được khởi kiện sau khi chính thức nhận được quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu.65

Những phức tạp về thủ tục đã trở thành rào cản cho người khiếu nại thực hiện việc khởi kiện tại tòa án.66 Tuy vậy, bất cập nêu trên cũng phần nào đã được giải quyết trong Luật khiếu nại, tố cáo (sửa đổi) được ban hành vào cuối năm 2005.67

Dù thừa nhận rằng thủ tục tiền tố tụng hành chính có những ưu điểm nhất định, nhiều

ý kiến cho rằng tiền tố tụng hành chính không nên là thủ tục bắt buộc.68 Những người ủng hộ quan điểm này chỉ ra rằng thủ tụng tiền tố tụng bắt buộc này đã cản trở đến quyền

tự do lựa chọn phương thức pháp lý giải quyết tranh chấp hành chính của cá nhân, tổ chức Do các quyết định (hànhvi) hành chính ban đầu thường không bị thay đổi trong cơ chế giám sát, kiểm tra mang tính chất nội bộ đối với hoạt động hành chính,69 nhiều người khiếu nại có xu hướng khởi kiện trực tiếp vụ việc tại tòa án mà không muốn bị chậm trễ trong việc buộc phải thực hiện thủ tục tiền tố tụng hành chính như đã nêu trên.70

(ii) Thời hạn, thời hiệu

Quyền khởi kiện vụ án hành chính của cá nhân hay tổ chức ở Việt Nam phải tuân thủ các điều kiện chặt chẽ về thời hiệu Theo quy định của Điều 39 Luật khiếu nại, tố cáo, cá nhân hay tổ chức phải khởi kiện vụ án hành chính trong vòng 30 ngày (hoặc tối đa là 45 đối với những người sống ở vùng sâu, vùng xa) kể từ ngày nhận được quyết định giải

62 Xem Thuyết minh Dự án Luật tổ chức tòa án hành chính ngày 28/3/1993 của Ban soạn thảoLuật tổ chức

tòa án hành chính, Thanh tra nhà nước; xem thêm Nguyễn Thế Quyền và Đinh Văn Minh, Hỏi – Đáp về pháp luật tố tụng hành chính (1996), trang 115

66 Xem Nguyễn Văn Quang, ‗Giai đoạn tiền tố tụng hành chính và vấn đề bảo đảm thực hiện quyền khởi kiện vụ án hành chính của cá nhân, tổ chức tại tòa án nhân dân‘, 2002, số 5, Tạp chí Luật học 53, trang 56 67

Xem Điều 1.12 của Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật khiếu nại, tố cáo 2005

68 Xem Nguyễn Văn Quang, chú thích số 66 nêu trên, trang 56; Lê Xuân Thân, chú thích số 32 nêu trên, trang 35; Lê Hồng Sơn ‗Cải cách hệ thống tài phán hành chính bảo đảm thực hiện quyền con người, quyền

và nghĩa vụ của công dân‘ (2003) số 7 Nhà nước và Pháp luật 12, trang 18

69

Xem Như Trang, chú thích số 26 nêu trên

70 Xem Như trang, chú thích số 26 nêu trên

quyết khiếu nại lần đầu hoặc ngày mà lẽ ra khiếu nại lần đầu phải giải quyết nhưng chưa được giải quyết

Quy định nêu trên được ban hành trên cơ sở lập luận rằng để bảo đảm hiệu quả và sự thông suốt của hoạt động hành chính, pháp luật cần đặt ra những hạn định về thời gian

mà trong khoảng thời gian đó việc khởi kiện vụ án hành chính phải thực hiện. 71 Lập luận này dường như là quan điểm chung của hầu hết các hệ thống pháp luật hành chính khi thừa nhận cần áp dụng quy định về thời hạn, thời hiệu trong thủ tục kiện tụng hành chính Chẳng hạn, các quy định liên quan đến thời hạn, thời hiệu đối với việc khởi kiện các vụ

án hành chính có trong pháp luật hành chính của hầu hết các Bang ở Australia và thời hạn, thời hiệu được cũng được quy định trên cơ sở bảo đảm hiệu qủa của hoạt động hành chính.72

Tuy nhiên, điều quan trọng hơn là cần xác định độ dài hợp lý của thời gian trong các quy định về thời hạn, thời hiệu Trên thực tế, như nhiều thẩm phán xét xử hành chính thừa nhận, quy định chặt chẽ về thời hạn, thời hiệu trong khoảng thời gian khá ngắn của pháp luật đã tước đi quyền khởi kiện vụ án hành chính của nhiều cá nhân, tổ chức.73 Vì thế có nhiều quyết định (hành vi) hành chính trái pháp luật nhưng không thể bị khiếu kiện tại tòa án.74

Tác giả Vũ Thư đã lập luận rằng trong một thời gian ngắn khó rất cho người dân cân nhắc, xem xét họ có nên khiếu kiện hay không vì người dân cần phải tính toán đến các yếu tố như tiền bạc, thời gian, thông tin pháp luật và khả năng thắng kiện trước khi tiến hành việc kiện phản kháng lại quyết định của chính quyền.75 Thêm vào đó, người dân thông thường không biết được thời điểm mà khiếu nại lần đầu của họ phải được giải quyết do họ ít khi nhận được thông báo rõ ràng về thời điểm đó từ phía cơ quan, cán bộ

có thẩm quyền Vì thế sẽ là khó khăn cho họ khi phải khởi kiện trong đúng khoảng thời gian được pháp luật quy định.76

3 Thi hành bản án, quyết định của tòa án

71 Xem Nguyễn Thế Quyền và Đinh Văn Minh, chú thích số 62 nêu trên, trang 116

72 Bàn luận về những quy định liên quan đến thời hạn, thời hiệ theo quy định của pháp luật Australia, xem Enid Campbell và Mathews Groves, 'Time Limitations on Applications for Judicial Review' (2004) 32

Federal Law Review 29

73 Xem Nguyễn Anh Tuấn, chú thích số 32 nêu trên, trang 16

74

Cũng có nhận xét tương tự về các quy định liên quan đến thời hạn, thời hiệu trong xét xử hành chính theo quy định của pháp luật hành chính Anh quốc Xem Lee Bridges, George Meszaros và Maurice Sunkin,

Judicial Review in Perspective (1995) 112

75 Xem Vũ Thư, 'Một số khía cạnh của việc nâng cao hiệu suất hoạt động của tòa hành chính trong việc giải

quyết các khiếu kiện hành chính‘ (2003) số 8 Nhà nước và Pháp luật 25, 28

76 Xem Nguyễn Văn Quang, chú thích số 66 nêu trên, trang 57

Một vấn đề khác hạn chế việc xét xử hành chính của tòa án ở Việt Nam là việc thi hành các bản án, quyết định về hành chính còn kém hiệu quả Khi giải quyết các vụ kiện hành chính, tòa án ở Việt Nam có thể ban hành các lệnh để hủy bỏ quyết định hành chính

bị khiếu kiện và yêu cầu cơ quan, cán bộ nhà nước có thẩm quyền ban hành các quyết định mới khi cần thiết chứ không thể tự mình ban hành quyết định mới thay thế quyết định hành chính bị khiếu kiện.77

Do đó việc thi hành các phán quyết của tòa án theo hướng có lợi cho người khiếu kiện phần lớn phụ thuộc vào thiện chí của cơ qua, cán bộ nhà nước có thẩm quyền bị khiếu kiện Như vậy, trên thực tế dễ xảy ra tình trạng chậm trễ trong việc thi hành các phán quyết của tòa án về vụ kiện hành chính Điều này đương nhiên có ảnh hưởng tiêu cực đến quyền, lợi ích hợp pháp của các cá nhân, tổ chức và làm giảm sút lòng tin của công chúng đối với tòa Vấn đề tương tự cũng xảy ra ở Australia

dù rằng ở mức độ ít phổ biến hơn Nghiên cứu thực tiễn về xét xử các vụ kiện hành chính trong khoảng thời gian từ 1984-1994 ở Australia đã cho thấy rằng mặc dù nhìn chung các phán quyết của tòa án thường được người bị kiện tôn trọng thực hiện, người đi kiện trong các vụ kiện hành chính ở Australia vẫn lấn cấn với sự chậm trễ trong việc thực hiện các phán quyết của tòa án, hoặc trong một số trường hợp vô hiệu tầm quan trọng của các phán quyết do tòa án ban.78

Trên thực tế, pháp luật Việt Nam đã đặt ra một số quy định chung về việc thi hành các bản án, quyết định của tòa án trong lĩnh vực hành chính.79 Về căn bản, trách nhiệm chính trong việc thi hành các phán quyết của tòa án trong lĩnh vực hành chính thuộc về các cơ quan hành chính Cụ thể, pháp luật quy định rằng trách nhiệm giám sát và kiểm tra việc thi hành các phán quyết của tòa án trong lĩnh vực hành chính thuộc về người đứng đầu cơ quan nhà nước ở cấp trên một cấp có quyết định (hành vi) hành chính bị khiếu kiện và khi cần thiết người này có thể cưỡng chế buộc cơ quan, cán bộ có thẩm quyền bị kiện phải thực hiện các phán quyết của tòa án trong lĩnh vực hành chính.80 Pháp luật cũng quy định rằng phần bản án, quyết định của tòa án trong lĩnh vực hành chính liên quan đến việc bồi thường thiệt hại do cơ quan thi hành án dân sự ở địa phương thực hiện

77 Xem Chương VI của Luận án liên quan đến các quyết định của tòa án Việt Nam về bồi thường thiệt hại trong giải quyết các vụ án hành chính

78 Xem Robin Creyke và John McMillan, 'The Operation of Judicial Review in Australia' in Marc Hertogh

and Simon Halliday (eds), Judicial Review and Bureaucratic Impact: International and Interdisciplinary Perspectives (2004) 161, 169, 173-4 và 187 Tuy nhiên cần lưu ý rằng mức độ chậm trễ trong việc thực

hiện các lệnh của tòa án thấp và việc không tuân thủ các lệnh tòa án hiếm khi gặp trong thực tiễn ở Australia

79 Điều 74 Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính 1996 (sửa đổi 2006)

80 Điều 74.2 Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính 1996 (sửa đổi 2006)

căn cứ vào quy định của Pháp lệnh thi hành án dân sự.81

Tuy nhiên, những quy định chung như vậy dường như không thực sự có hiệu quả trong việc thi hành các bản án, quyết định của tòa án trong lĩnh vực hành chính của các tòa án ở Việt Nam

Trước hết, trừ một số quy định chung như đã đề cập ở trên, các văn bản pháp luật của Việt Nam chưa có quy định cụ thể nào về thủ tục thi hành các phán quyết của tòa án trong lĩnh vực hành chính Không có các quy định cụ thể này, việc thi hành các phán quyết của tòa án trong lĩnh vực hành chính sẽ khó thực hiện trên thực tế Đề xuất về việc quy định một cơ chế chính thức để thi hành phán quyết của tòa án trong lĩnh vực hành chính trong pháp luật Việt Nam đã được đưa ra.82 Tuy nhiên, cho đến nay vẫn chưa có tín hiệu phản hồi về đề xuất này

Thứ hai, mặc dù đã có quy định về cơ chế kiểm tra, giám sát và bảo đảm thi hành các phán quyết của tòa án trong lĩnh vực hành chính, vẫn chưa có các biện pháp để bảo đảm rằng rằng cơ chế này được triển khai thực hiện hiệu quả trên thực tế.83 Cho đến nay, vấn chưa có một báo cáo chính thức nào của các cơ quan có thẩm quyền ở Việt Nam về việc thi hành các phán quyết của tòa án trong lĩnh vực hành chính.84 Dù rằng, pháp luật hiện hành có quy định về các biện pháp chế tài nghiêm khắc như xử lý kỷ luật hoặc xử lý hình

82 Xem Uông Chung Lưu, 'Tăng cường hiệu lực của tòa hành chính, góp phần bảo đảm quyền dân chủ của

công dân' (2001) Dân chủ & Pháp Luật, Số chuyên đề về tòa hành chính và việc giải quyết khiếu kiện của

tổ chức, công dân 7, trang 12

83 Xem Nguyễn Anh Tuấn, chú thích số 32 nêu trên, trang 17; Vũ Thư, chú thích số 28 nêu trên, trang 380;

Xem thêm ‗Tòa hành chính „„ngồi chơi xơi nước‟‟ vì thiếu quyền‟ (2001)

<http://vnexpress.net/Vietnam/Phap-luat/2001/05/3B9B0289/> truy cập ngày 4/5/ 2005; Chi Mai, ‗ Khiếu kiện hành chính: Gian nan, vất vả nhưng kết quả…bằng không‟ kien hanh chinh: Gian nan, vat va nhung ket qua…bang khong (2004)

<http://www.tuoitre.com.vn/Tianyon/Index.aspx?ArticleID=47149&ChannelID=6 > truy cập ngày 4 /5/

2005 Tác giả của bài báo này đã trích dẫn lời của thẩm phán hành chính thừa nhận rằng việc thi hanhfbanr

án, quyết định của tòa án trong lĩnh vực hành chính hoàn toàn phụ thuộc vào thiện ý của các cơ quan nhà nước là bên bị kiện và không có cách nào khác để buộc họ phải thi hành

84 Creyke và McMillan đã chỉ ra vấn đề chung của hầu hết các hệ thống pháp luật đó là thiếu các thủ tục được quy định trong các văn bản pháp luật về việc báo cáo thi hành các phán quyết hành chính và thiếu những người có trách nhiệm trong việc kiểm tra, giám sát việc thi hành án hành chính (xem Robin Creyke

và John McMillan, chú thích số 78, trang 163-4) Bên ngoài, mặc dù một số quy định trong pháp luật Việt Nam ở một chừng mực nào đó đã chỉ ra trách nhiệm của cán bộ nhà nước có thẩm quyền trong việc thi hành án hành chính, các quy định này không quy định đủ rõ về thủ tục mà cán bộ có thẩm quyền phải tuân thủ để thực hiện trách nhiệm này Và quan trọng hơn cả là những quy định này ít khi được tuân thủ trong thực tiễn ở Việt Nam

sự áp dụng đối với những người không thi hành các phán quyết của tòa án trong lĩnh vực hành chính, hoặc chậm trễ, trì hoãn trong thi hành những phán quyết này,85 cho đến nay các biện pháp chế tài nêu trên vẫn hiếm khi được áp dụng trên thực tế

Thứ ba, cũng đã có những rào cản trong việc thi hành các phán quyết của tòa án trong lĩnh vực hành chính liên quan đến các biện pháp bồi thường dân sự tạo ra bởi ―mối quan

hệ thân quen‖ giữa cơ quan cơ quan thi hành án dân sự ở địa phương và cơ quan, cán bộ nhà nước có thẩm quyền là người bị kiện.86

Đối với một nhà nước pháp quyền, đặc điểm quan trọng cần được nhấn mạnh là việc bảo đảm các phán quyết của tòa án được tôn trọng và thi hành trên thực tế Để đạt được mục tiêu xây dựng nhà nước pháp quyền, Việt Nam cần xây dựng cơ chế hữu hiệu để thi hành các phán quyết của tòa án, trong đó có các phán quyết về lĩnh vực hành chính Mặc

dù tòa án không thể can thiệp vào quá trình ban hành quyết định hành chính của các cơ quan hành chính, tòa án cần phải được trao thẩm quyền để bảo đảm cho các phán quyết của mình được tuân thủ Cũng cần lưu rằng trong quá trình chuẩn bị thành lập cơ quan xét xử hành chính ở Việt Nam (cách đây trên mười năm), các chuyên gia pháp luật đã đưa vào dự thảo Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính một số quy định liên quan đến thẩm quyền của tòa án trong việc thi hành các phán quyết trong lĩnh vực hành chính của mình.87 Không rõ là liệu những quy định đó có khả năng được thực hiện hiệu quả trên thực tế hay không Tuy nhiên, về mặt lý luận, có thể khẳng định rằng các biện pháp bảo đảm thi hành phán quyết của tòa án được quy định chặt chẽ trong pháp luật (bao gồm cả biện pháp báo cáo của cơ quan báo chí) có thể là điều nhắc nhớ hiệu quả đối với các quan chức nhà nước trong việc tuân thủ nghiêm chỉnh các bản án, quyết định mà

85

Xem Điều 74.2 Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính Điều 305 Bộ luật hình sự Vieeyj Nam quy định rằng người có trách nhiệm thi hành ánh nhưng không thi hành có thể bị phạt tù tối đa là 7 năm 86

Xem Tòa hành chính “ngồi chơi xơi nước” vì thiếu quyền chú thích số 82 nêu trên Tác giả bài báo này

trích lời của ông Lương Minh Phúc, Quyền Cục trưởng Cục thi hành án dân sự thành phố Hồ Chí Mính, người đã chỉ ra hàng loạt những khó khăn liên quan đến việc thi hành phần bản án hành chính về bồ thường thiệt hại cho nguyên đơn

87 Ví dụ, Điều 14 của Dự thảo 8 Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính (tài liệu không phát hành) quy định như sau:

Trong trường hợp cơ quan nhà nước là bị đơn trong vụ kiện hành chính mà chậm trễ thi hành án hành chính, tòa hành chính có quyền:

(i) yêu cầu cơ quan hành chính ở cấp tiếp theo cao hơn người bị kiện phải thực hiện án hành chính hoặc áp dụng các biện pháp kỷ luật đối với người có trách nhiệm thi hành án hành chính.;

(ii) Phạt bên bị đơn vi phạm Kho bạc Nhà nước hoặc ngân hàng của bị đơn sẽ khấu trừ tiền từ tài khoản của bị đơn vi phạm;

(iii) Tiến hành khởi tố vụ án hình sự đối với những người trì hoãn, trốn tránh việc thi hành bản án trong trường hợp cần thiết; thông báo rộng rãi cho cơ quan truyền thông, báo chí việc chậm trễ, trì hoãn thi hành

án do phía cơ quan (cán bộ) nhà nước gây ra

cơ quan tòa án ban hành Vì vậy, trong các văn bản pháp sắp được ban hành, Việt Nam

cần có các quy định về các biện pháp nêu trên

4 Sự phụ thuộc của tòa án địa phương vào cơ quan chính quyền địa phương: câu hỏi về tính độc lập của tòa án trong xét xử

Tính độc lập trong xét xử của tòa án ở Việt Nam, đặc biệt là của tòa án địa phương trong xét xử các vụ án hành chính đã được rộng rãi bàn luận.88 Sự độc lập của tư pháp với ý nghĩa là một trong những đặc điểm quan trọng nhất của nhà nước pháp quyền đã được thể chế hóa trong pháp luật Việt Nam từ năm 1946 khi bản Hiến pháp đầu tiên của nước Việt Nam dân chủ cộng hòa ra đời Hiến pháp hiện hành của Việt Nam quy định rõ

―thẩm phán và hội thẩm nhân dân xét xử độc lập và chỉ tuân theo pháp luật‖.89

Tuy nhiên, trên thực tế, việc thực hiện nguyên tắc này không phải là công việc đơn giản và Việt Nam đã gặp không ít khó khăn trong việc bảo đảm tính độc lập của tòa án trong hoạt động xét xử.90

Trước hết, như đã phân tích trong Chương II của Luận án, vai trò lãnh đạo của Đảng cộng sản Việt Nam là một trong những nguyên tắc hiến pháp quan trọng làm nền tảng cho tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước trong đó có hệ thống tòa án Tuân thủ nguyên tắc này cũng đòi hỏi việc phải tách bạch công việc của Đảng với công việc điều hành hang ngày của các cơ quan nhà nước Tuy nhiên, dù đã có những ý kiến về việc các

tổ chức Đảng không được can thiệp vào công việc xét xử hàng ngày của toà án nhằm bảo đảm tính độc lập tư pháp, hiện đây vẫn là vấn đề còn nhiều tồn tại Gần đây, dư luận xã hội đã tập trung vào vụ án xảy ra tại Đồ Sơn, Hải Phòng.91 Trong vụ án này, một số cán

bộ có thẩm quyền của chính quyền thị xã Đồ Sơn, thành phố Hải Phòng đã thực hiện hành vi phạm tội lạm dụng tín nhiệm trong quản lý nhà nước về đất đai Căn cứ vào quy định của Bộ luật hình sự Việt Nam, người phạm tội này có thể bị phạt cải tạo không giam giữ đến ba năm và bị phạm tù từ 1 đến 5 năm hoặc trong trường hợp nghiêm trọng có thể

88 Vấn đề nà được đề nhiều nhà nghiên cứu của Việt Nam quan tâm trong các thảo luận về tổ chức và hoạt động của tòa án Việt Nam khi thực hiện xét xử hành chính Xem, ví dụ, Vũ Thư, chú thích số 32, trang 29,

Lê Hồng Sơn, chú thích 68 trang 14 và Nguyễn Hoàng Anh ‗Hoạt động xét xử hành chính ở nước ta‘

(2006) Nghiên cứu lập pháp <http://www.nclp.org.vn/News/nghiencuuchinhsach/2006/02/1033.aspx> truy

cập ngày 20/5/ 2006

89 Xem Điều 131 Hiến pháp 1992 (sửa đổi năm 2001)

90

Xem Bùi Ngọc Sơn, 'Sự độc lập của tòa án trong nhà nước pháp quyền' (2003) số 4 Nghiên cứu lập pháp

43, 43 Về phân tích chi tiết liên quan đến sự độc lập của tòa án ở Việt Nam, xem Lưu Tiến Dũng, Judicial Independence in Transitional Countries (2003) < www.undp.org/oslocentre/docsjuly03/DungTienLuu- v2.pdf > truy cập ngày 20/5/2006, trang 30-41

91 Xem Quốc Hùng, ‗Bí thư Hải phòng xin xử nhẹ tội cho các quan chức nhúng chàm‟ (2006)

<http://vnexpress.net/Vietnam/Phap-luat/2006/09/3B9EDF0C/> truy cập ngày 7 /10/ 2006

bị phạt tù từ 5 năm đến 10 năm.92 Tuy nhiên, do sự can thiệp của cấp ủy Đảng và Ủy ban nhân dân thành phố Hải Phòng, với tư cách là tòa án sơ thẩm, Tòa án nhân dân thành phố Hải Phòng đã quyết định chỉ phạt cảnh cáo đối với các quan chức của thị xã Đồ Sơn Do

sự phản đối của công chúng, bản án sơ thẩm nêu trên sau đó đã bị Tòa án nhân dân tối cao hủy Vụ việc này đã chỉ ra những khó khăn cho các tòa án địa phương ở Việt Nam trong việc xét xử các vụ án có liên quan đến các cấp chính quyền địa phương

Thứ hai, như đã phân tích trong Chương II của Luận án, bộ máy nhà nước của Việt Nam được tổ chức và hoạt động trên cơ sở của nguyên tắc tập trung quyền lực.93

Thực hiện nguyên tắc này, pháp luật quy định rằng tòa án nhân dân địa phương chịu trách nhiệm và báo cáo về hoạt động của mình trước Hội đồng nhân dân cùng cấp.94 Về mặt tổ chức, mặc dù các thẩm phán của tòa án nhân dân ở địa phương không còn do Hội đồng nhân dân cùng cấp bầu ra,95 sự phụ thuộc của tòa án địa phương vào chính quyền địa phương vẫn còn khá rõ ràng Trả lời phỏng vấn với một tờ báo điện tử nổi tiếng ở Việt Nam – Vietnam Net trong thời gian gần đây, nguyên Tổng thanh tra nhà nước, ông Quách Lê Thanh đã thừa nhận những khó khăn về mặt tổ chức của tòa án ở địa phương có thể gây

ra những ảnh hưởng đến tính độc lập của tòa án trong xét xử các vụ án hành chính.96 Lý

do quan trọng nhất của những khó khăn này như ông Thanh đã chỉ ra đó là sự phụ thuộc của tòa án địa phương đối với chính quyền địa phương về mặt tổ chức, nhân sự và ngân sách.97

Như đã phân tích trong Chương III của Luận án, các thẩm phán của tòa án ở Việt Nam được bổ nhiệm trong nhiệm kỳ là 5 năm và thường được tái bổ nhiệm khi hết nhiệm

kỳ Các thẩm phán của tòa án, bao gồm cả các thẩm phán hành chính hiện được Chánh án Tòa án nhân dân tối cao bổ nhiệm (hoặc miễn nhiệm) trên cơ sở để nghị của hội đồng

92 Điều 281 Bộ luật hình sự Việt Nam

93

Xem Chương II của Luận án về chi tiết của nguyên tắc này

94 Xem Điều 135 Hiến pháp 1992 (sửa đổi năm 2001) và Điều 16 của Luật tổ chức tòa án 2002

95 Trước khi Hiến pháp 1992 của Việt Nam được thông quan, thẩm phán của các tòa án địa phương được bầu hoặc bãi miễn bởi Hội đồng nhân dân cùng cấp và có cùng nhiệm kỳ với đại biểu Hội đồng nhân dân Khi Hiến pháp 1992 được ban hành, thẩm phán được bổ nhiệm và miễn nhiệm bởi Chủ tịch nước Hiện tại chỉ thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao và Tòa án quân sự trung ương được Chủ tịch nước bổ nhiệm, miễn nhiệm Thẩm phán tòa án địa phương do Chánh án Tòa án nhân dân tối cao bổ nhiệm Chi tiết về nội dung này có thể xem Brian J.M Quinn, 'Vietnam's Continuing Legal Reform: Gaining Control over the Courts'

(2003) 4 Asian-Pacific Law & Policy Journal 432, 452-4 <http://www.hawaii.edu/aplpj/pdfs/v4-quinn.pdf

> truy cập ngày 20/5/ 2006

96 Xem Lê Thọ Bình, ‗Tòa án tính có thể xử được chủ tịch tỉnh‘ (2004)

<http://www.vnn.vn/chinhtri/2004/02/52994/> truy cập ngày 03/4/ 2004

97 Về chi tiết sự phụ thuộc này, xem Điều 17 Luật tổ chức tòa án và Điều 2 của Quy chế về sự phối hợp của Tòa án nhân nhân tối cao với hội đồng nhân dân địa phương trong quản lý tổ chức tòa án địa phương (ban hành kèm theo Nghị quyết số 132/2002/NQ-UBTVQH11 ngày 04/4/ 2002 của UNTV QH)

tuyển chọn thẩm phán tòa án nhân dân địa phương Hội đồng này là thiết chế không thường trực bao gồm chủ tịch hoặc phó chủ tịch hội đồng nhân dân cấp tỉnh là chủ tịch hội đồng, chánh án tòa án nhân dân cấp tỉnh, đại diện của sở nội vụ, mặt trận tổ quốc tỉnh

và của ban chấp hành hội luật gia cấp tỉnh là thành viên của hội đồng.98 Sự có mặt của các quan chức chính quyền địa phương trong hội đồng tuyển chọn thẩm phán trong chừng mực nhất định đã giải thích áp lực đối với các thẩm phán khi xét xử các vụ án hành chính có các quan chức địa phương là người bị khởi kiện

Thêm vào đó, mặc dù Tòa án nhân dân tối cao gần đây đã trao thẩm quyền quản lý các tòa án địa phương về tổ chức, pháp luật hiện hành yêu cầu cơ quan này có sự phối hợp với chính quyền địa phương để quản lý các tòa án địa phương về:

 giao nhiệm vụ cho các thẩm phán địa phương;

 lập kế hoạch quản lý nhân sự của tòa án địa phương;

 xây dựng trụ sở tòa án hoặc nâng cấp cơ sở vật chất cho trụ sở tòa án ở địa phương.99

Các quy định nêu trên rõ ràng đã làm cho tòa án địa phương phụ thuộc vào chính quyền địa phương, dễ dẫn đến việc vi phạm tính độc lập trong xét xử của tòa án Trên thực tế, sự can thiệp của chính quyền địa phương tự nó đã thể hiện trong việc bất hợp tác, thiếu thiện chí, thậm chí đối đầu (đặc biệt là của những quan chức cấp cao) đối với tòa án địa phương trong việc xét xử các vụ án hành chính liên quan đến các cán bộ có thẩm quyền ở địa phương đã ảnh hưởng ở một mức độ nhất định đến các phán quyết của thẩm phán.100

5 Thẩm phán hành chính: vấn đề về chất lƣợng

Những bình luận về việc thực hiện thẩm quyền xét xử hành chính của các tòa án ở Việt Nam cũng tập trung vào bất cập về chuyên môn của đội ngũ thẩm phán hành chính –một trong những lý do dẫn đến hạn chế về hiệu quả xét xử hành chính của tòa án ở Việt Nam.101 Như đã phân tích trong Chương III của Luận án, vấn đề chuyên môn nghiệp vụ

98 Xem các Điều 26, 27 của Pháp lệnh thẩm phán và hội thẩm nhân dân tòa án nhân dân 2002

99 Xem Điều 17 của Luật tổ chức tòa án nhân dân và Điều 2 của Quy chế về sự phối hợp của Tòa án nhân nhân tối cao với hội đồng nhân dân địa phương trong quản lý tổ chức tòa án địa phương

100 Xem Lê Thọ Bình, chú thích số 96 nêu trên Xem thêm ‗Ngành tòa án khó kham nổi việc xử lý tranh chấp đất đai‟ (2003) <http://vnexpess.net/Vietnam/Phap-luat/2003/07/3B9C9DE9/ > truy cập ngày 22/5/

2004 Trong bài báo này, tác giả đã trích dẫn lời của ông Nguyễn Văn Thuận, Phó Chủ nhiệm Ủy ban pháp luật của Quốc hội, người đã nêu ra những khó khăn của tòa án địa phương trong việc xét xử các vụ án hành chính liên quan đến các quan chức chính quyền địa phương

101 Xem, ví dụ, Nguyễn Anh Tuấn, chú thích số 32 nêu trên, trang 17; Lê Xuân Thân, chú thích số 32 nêu trên, trang 35; Tòa án nhân dân tối cao, chú thích số 40, trang 48-9

của đội ngũ thẩm phán Việt Nam đã trở thành băn khoăn chung khi đặt vấn đề xây dựng một nền tư pháp mạnh cho Việt Nam Đối với đội ngũ thẩm phán hành chính, sự băn khoăn này càng trở nên rõ ràng

Nhìn nhận rằng tranh chấp hành chính có những đặc trưng riêng biệt,102 các chuyên gia pháp luật của Việt Nam đã nhấn mạnh sự cần thiết thẩm phán hành chính phải có những kiến thức chuyên môn về luật hành chính và quản lý nhà nước Những gợi ý đối với vấn đề này cũng có thể thấy trong thực tiễn pháp luật ở Australia Ví dụ, trong đề xuất về việc hình thành một ‗tòa án hành chính Liên bang‘, Ủy ban Kerr đã gợi ý rằng

‗cần cân nhắc để bổ nhiệm cho Tòa án một luật gia […] có nhiều kinh nghiệm về hành chính‘.103 Trên thực tế, dự thảo Luật về tổ chức tòa án hành chính (1995) yêu cầu thẩm phán hành chính không những có kiến thức pháp luật (đặc biệt là kiến thức về luật hành chính) mà còn cần có chuyên môn phù hợp về quản lý nhà nước.104 Ở Việt Nam, cũng trong đề xuất ban đầu về thành lập tòa án hành chính trực thuộc Chính phủ (Viện tài phán hành chính thuộc Chính phủ), thẩm phán hành chính được xác định là sẽ lựa chọn từ những thẩm phán đương nhiệm và những chuyên gia có chuyên môn phù hợp được đào tạo tại Học viện hành chính quốc gia của Chính phủ.105 Tuy nhiên, như đã phân tích ở Chương III, đề xuất về mô hình tòa án trực thuộc Chính phủ đã bị từ chối và thẩm quyền xét xử hành chính đã được trao cho tòa án nhân dân và đội ngũ thẩm phán hành chính được lựa chọn từ những thẩm phán đương nhiệm

Vì lý do này, các thẩm phán hành chính có thể có kinh nghiệm xét xử các vụ án hình

sự, dân sự nhưng thông thường lại thiếu kiến thức chuyên môn và kĩ năng liên quan đến xét xử các vụ án hành chính Trong những năm gần đây, Học viện tư pháp trực thuộc Bộ

Tư pháp được giao nhiệm vụ đào tạo đội ngũ cán bộ nguồn làm thẩm phán Một số thẩm phán mới được bổ nhiệm đã tốt nghiệp từ Học viện tư pháp cũng được cung cấp các kiến thức chuyên môn liên quan đến xét xử hành chính Tuy nhiên, đại bộ phận các thẩm phán hành chính còn thiếu chuyên môn sâu về lĩnh vực này.106 Vì vậy, các thẩm phán hành chính thường gặp khó khăn trong xét xử các vụ án hành chính do thiếu kiến thức pháp luậ

102 Xem Tờ trình Quốc hội của Chính phủ số 1650/PC ngày 30/3/1995 về Dự thảo luật tổ chức tòa án hành

chính (tài liệu không phát hành) Trong Tờ trình này, Chính phủ đã chỉ ra những đặc trưng của việc xét xử các vụ án hành chính làm cơ sở cho việc gợi ý mô hình tổ chức tòa án hành chính, tiêu chuẩn tuyển chọn thẩm phán, thẩm quyền, thủ tục tố tụng và các vấn đề có liên quan

103 Xem Commonwealth Administrative Review Committee, Report PP No 144 of 1971 (1971) (‗the Kerr Report‘) para 246

104 Xem Điều 10 của Dự thảo luật tổ chức tòa án hành chính 1994 (tài liệu không phát hành)

105 Chi tiết của mô hình này, xem Chương III của Luận án

106 Xem Tòa án nhân dân tối cao, chú thích số 40 nêu trên, trang 49

và chuyên môn trong lĩnh vực hành chính và quản lý nhà nước.107

Điều này ảnh hưởng trực tiếp đến chất lượng xét xử hành chính của Việt Nam đặc biệt là ở tòa án cấp huyện Các Bảng 7(2) và 7(3) dưới đây phản ánh kết quả xét xử phúc thẩm các vụ án hành chính

do tòa án nhân dân cấp tỉnh trong các năm từ 2000 đến 2002 Số lượng đáng kể các vụ việc trong đó tòa án cấp trên đã phải sửa, hủy hoặc đình chỉ các quyết định của tòa án cấp dưới trong một chừng mực nhất định đã chỉ ra chất lượng xét xử hành chính còn hạn chế của các tòa án địa phương ở Việt Nam

Bảng 7 (2): Xét xử hành chính phúc thẩm của tòa án nhân dân cấp tỉnh

Sửa quyết định

sơ thẩm

Hủy quyết định sơ thẩm

Tạm đình chỉ

2000 76 (vụ) 44 (vụ) (58%) 13 (vụ) (17%) 19 (vụ) (25%) 0 (vụ)

(0%)

0 (vụ) (0%)

2 Theo quy định của pháp luật Việt Nam, tòa án nhân dân cấp tỉnh xét xử phúc thẩm đối với bản án, quyết định của tòa án nhân dân cấp huyện; Tòa án nhân dân tối cao xét xử phúc thẩm đối với bản

án, quyết định của tòa án nhân dân cấp tỉnh

II NÂNG CAO HIỆU QUẢ XÉT XỬ HÀNH CHÍNH CỦA TÒA ÁN VIỆT NAM: MỘT SỐ ĐỀ XUẤT

Việc hóa giải những khó khăn, bất cập nêu trên yêu cầu phải có hàng loạt những cải cách cả về pháp luật và thiết chế Điều này có ý nghĩa đặc biệt quan trọng trong bối cảnh cải cách tư pháp do Đảng cộng sản Việt Nam khởi xướng theo đó cải cách hệ thống tòa

án về mô hình tổ chức, hoạt động và phân định lại thẩm quyền được đặt lên thứ tự ưu tiên hàng đầu.108

Mục tiêu của công cuộc cải cách này là tăng cường chất lượng của hoạt động xét xử, bảo vệ hiệu quả quyền và lợi ích hợp pháp của các cá nhân, tổ chức Cụ thể, công cuộc cải cách tư pháp hiện tại đã đặt ra một số nhiệm vụ nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động xét xử hành chính của tòa án ở Việt Nam, theo đó:

Mở rộng thẩm quyền xét xử của tòa án đối với các khiếu kiện hành chính; tạo điều kiện thuận lợi cho người dân tham gia hoạt động tố tụng tại tòa án, bảo đảm sự bình đẳng giữa công dân và các cơ quan công quyền.109

Cải cách pháp luật và thiết chế liên quan đến xét xử hành chính cũng là điều cần thiết

để đáp ứng yêu cầu hội nhập quốc tế đặc biệt là yêu cầu về minh bạch theo quy định của Hiệp định thương mại Việt Nam – Hoa Kỳ hay yêu cầu về minh bạch trong khuôn khổ của Tổ chức thương mại thế giới WTO Trên thực tế, nhiều chuyên gia và các nhà nghiên cứu pháp luật đã đề xuất những cải cách về pháp luật và thiết chế liên quan đến hoạt động xét xử hành chính,110

một vài đề xuất đó đến nay đã được đưa vào thực tiễn pháp lý

A Tổ chức lại hệ thống tòa án của Việt Nam: mô hình tòa án khu vực

1 Ý tưởng ban đầu về mô hình

Một vài năm trước đây, nhiều chuyên gia và các nhà nghiên cứu pháp luật của Việt Nam xuất phát từ những bất cập về tính độc lập trong xét xử của các tòa án ở địa phương

108

Xem Cao Mai Phương, chú thích số 1 nêu trên, trang 6

109 Xem Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020, chú thích số 1 nêu trên, trang 3

110

Trong những năm gần đay, cải cách hệ thống xét xử hành chính của Việt Nam đã thu hút được sự quan tâm của nhiều chuyên gia pháp luật, các nhà quản lý, người làm công tác nghiên cứu và xã hội nói chung Đến nay đã có một số cải cách được đề xuất Luận án này đã tham khảo nhiều tài liệu về vấn đề này trong

đó có đề tài được nghiên cứu khá toàn diện của Tòa án nhân dân tối cao ‗Nhứng giải pháp nâng cao hiệu quả công tác giải quyết các vụ án hành chính tại tòa án nhân dân theo tinh thần cải cách tư pháp‟ chú

thích số 40 nêu trên

bắt đầu nêu ra vấn đề tổ chức lại hệ thống tòa án trong đó có một số mô hình gợi ý cho cơ quan xét xử hành chính.111 Những mô hình này đêu dựa trên cơ sở của nguyên tắc quan trọng là các tòa án địa phương cần phải độc lập với chính quyền địa phương về mặt tổ chức, nhân sự và ngân sách nhằm ngăn ngừa sự can thiệp của chính quyền địa phương vào các quyết định của tòa án.112

Nói một cách ngắn gọn, có ba mô hình về cơ quan xét xử hành chính đã được đưa ra cho mục tiêu nêu trên: (i) mô hình hệ thống tòa án hành chính bán độc lập theo đó tòa án hành chính ở trung ương sẽ trực thuộc Tòa án nhân dân tối cao và các tòa án hành chính khác chịu sự quản lý của tòa án hành chính trung ương nhưng độc lập với tòa án nhân dân địa phương; (ii) mô hình tòa án hành chính hành chính độc lập với tòa án nhân dân

và trực thuộc Chính phủ; (iii) mô hình tòa án hành chính khu vực theo đó tòa án hành chính sẽ không được tổ chức ở đơn vị hành chính theo lãnh thổ tương ứng với chính quyền địa phương.113 Tuy nhiên, những cơ sở lý luận và thực tiễn cho đề xuất về những

mô hình vẫn chưa được xem xét một cách sâu sắc, toàn diện và các mô hình đề xuất vẫn chỉ dừng lại ở mức độ rất chung chung

Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020 (Chiến lược) gần đây của Việt Nam do Đảng đề xuất đã xác định những mục tiêu cụ thể của việc cơ cấu lại hệ thống tòa án theo

đó hệ thống tòa án được tổ chức theo thẩm quyền sẽ thay thế hệ thống tòa án được tổ chức theo đơn vị hành chính lãnh thổ hiện nay.114 Về mặt cơ cấu, hệ thống tòa án được tổ chức theo thẩm quyền như được đề xuất trong Chiến lược bao gồm:

 tòa sơ thẩm khu vực có thẩm quyền xét xử sơ thẩm các vụ án;115

 tòa phúc thẩm chủ yếu có thẩm quyền xét xử phúc thẩm các bản án, quyết định của tòa án sơ thẩm khu vực và xét xử sơ thẩm một số vụ việc;116

 tòa thượng thẩm có thẩm quyền xét xử phúc thẩm các bản án, quyết định của tòa phúc thẩm;117

111 Chi tiết về vấn đề này xem Nguyen Quang, 'The Organisation and Operation of Administrative Courts

in Vietnam' in R Cribb (ed), Asia Examined: Proceedings of the Biennial Conference of the ASAA, 2004, Canberra, Australia (2004)

<http://coombs.anu.edu.au/ASAA/conference/proceedings/Nguyen-Q-ASAA2004.pdf > truy cập ngày 20/5/2006

112 Như trên

113 Như trên

114 Xem Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020, chú thích số 1 nêu trên, trang 3

115 Tòa án khu vực dự kiến được thành lập ở khu vực địa lý của một hoặc nhiều quận huyện

116 Tòa phúc thẩm dự kiến được thành lập ở khu vực địa lý của mỗi tỉnh

 Tòa án nhân dân tối cao có thẩm quyền tổng kết kinh nghiệm xét xử, hướng dẫn tòa án cấp dưới áp dụng pháp luật, công bố các bản án được lựa chọn và xét xử theo thủ tục giám đốc thẩm, tái thẩm

Theo Chiến lược, các tòa chuyên trách xét xử các vụ án trong các lĩnh vực khác nhau trong đó có các vụ án hành chính vẫn được duy trì trong mô hình tòa án mới này Cùng với cấu trúc hệ thống tòa án tổ chức trên cơ sở thẩm quyền được đề xuất, Chiến lược cũng khởi xướng việc đổi mới chế độ bổ nhiệm thẩm phán nhằm bảo đảm tính độc lập của tòa án Mặc dù, Chiến lược không đề cập đến những đề xuất cụ thể về vấn đề này, việc bổ nhiệm thẩm phán với nhiệm kỳ dài có thể sẽ được áp dung cho các thẩm phán của tòa án Việt Nam trong tương lai.118

2 Bất cập

Mặc dù mô hình tòa án được tổ chức theo thẩm quyền như đã đề xuất chưa được áp dụng trên thực tiễn và vẫn còn thiếu những chi tiết liên quan đến vấn đề hệ thống này sẽ hoạt động như thế nào, mong muốn thiết lập một hệ thống tòa án như vậy thể hiện rõ cam kết của Việt Nam trong việc tiến đến xây dựng một nhà nước pháp quyền Cụ thể, như Phó Chánh án Tòa án nhân dân tối cao nhận định mô hình được đề xuất này có thể giải quyết được những bất cập của hệ thống tòa án hiện tại trong đó có sự phụ thuộc hành chính của tòa án địa phương vào chính quyền địa phương.119 Vì vậy, mô hình này được xem là khá hứa hẹn có thể giải quyết được vấn đề bảo đảm tính độc lập trong xét xử đang thách thức các tòa án địa phương Tuy nhiên, cải cách tổ chức hệ thống tòa án không phải

là công việc đơn giản, đặc biệt là đối với Việt Nam, một quốc gia đang trong giai đoạn chuyển đổi Vài năm trước đây, tác giả Lê Thị Nga đã chỉ ra một số khó khăn mà mô hình tòa án khu vực có thể sẽ vấp phải,120 và hiện tại những khó khăn mà tác giả này đã chỉ ra vẫn còn nguyên tính thời sự

117 Tòa thượng thẩm dự kiến được thành lập ở 5 khu vực (Bắc, Trung, Tây Nguyên, Nam và Đồng bằng

sông Cửu long) Xem Sẽ thành lập tòa án khu vực (2005)

<http://vnexpress.net/Vietnam/Phap-luat/2005/11/3B9E4282/> truy cập ngày 20/5/ 2005 Bài báo này đề cập đến cuộc phỏng vấn của báo Pháp

luật thành phố Hồ Chí Minh với Phó Chánh án Tòa án nhân dân tối cao Đặng Quang Phương về mô hình

tòa án khu vực ở Việt Nam

118 Quan điểm này nhận được sự ủng hộ của nhiều nhà nghiên cứu pháp luật Việt Nam Xem, ví dụ, Bùi Ngọc Sơn, chú thích số 90 nêu trên, trang 50, Nguyễn Hoàng Anh, chú thích số 88 nêu trên Phó Chánh án Tòa án nhân dân tối cao Đặng Quang Phương cũng gợi ý rằng nhiệm kỳ của thẩm phán nên gần như là suốt

đời (xem Sẽ thành lập tòa án khu vực chú thích số 117 nêu trên)

119 Xem Sẽ thành lập tòa án khu vực chú thích số 117 nêu trên

120 Xem Lê Thi Nga, 'Tổ chức tòa án nhân dân khu vực – Những vấn đề lý luận và thực tiễn' (2003) số 4

Nghiên cứu lập pháp 51, 51-7

Một trong những khó khăn đặt ra với mô hình này liên quan đến việc tuân thủ hai nguyên tắc hiến pháp của tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước ở Việt Nam: nguyên tắc sự lãnh đạo của Đảng cộng sản Việt Nam và nguyên tắc tập trung quyền lực (tập quyền).121 Nhiều ý kiến cho rằng do tòa án khu vực không được tổ chức trên cơ sở của các đơn vị hành chính theo lãnh thổ nên khó có thể duy trì được vai trò của cấp ủy đảng đối với hoạt động của tòa án và trách nhiệm của tòa án trước cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương.122

Dường như không quá khó khăn để đề xuất các giải pháp duy trì việc tuân thủ hai nguyên tắc hiến pháp nêu trên đối với mô hình tòa án được tổ chức theo thẩm quyền Trên thực tế, tác giả Lê Thị Nga đã nêu một vài ý tưởng có thể giải quyết vấn đề đặt ra.123Chẳng hạn, tác giả này đã đề xuất rằng để tuân thủ với nguyên tắc sự lãnh đạo của Đảng cộng sản, quan hệ giữa tòa án và cấp ủy Đảng ở tòa án khu vực nên được Đảng ủy cấp tỉnh duy trì.124 Tuy nhiên, điều quan trọng hơn là làm thế nào để cho việc bảo đảm tính độc lập trong xét xử - một trong những mục đích quan trọng của việc thiết lập mô hình tòa án tổ chức theo thẩm quyền tương thích với việc tuân thủ nguyên tắc sự lãnh đạo của Đảng cộng sản và trách nhiệm trước cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương Trừ khi mâu thuẫn này được giải quyết, nỗ lực thành lập tòa án địa phương độc lập với chính quyền địa phương sẽ trở nên không có ý nghĩa

Theo quan điểm của tôi, để giải quyết khó khăn nêu trên trong bối cảnh của Việt Nam, nhiệm vụ quan trọng nhất là việc nhận thức và vận dụng hai nguyên tắc hiến pháp quan trọng đối với tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước nói chung và của hệ thống tòa án nói riêng cần được nhìn nhận lại.125 Điều này có nghĩa là dù sự lãnh đạo của Đảng cộng sản là một nguyên tắc hiến pháp, Đảng chỉ có thể hướng dẫn các tòa án thông qua việc ban hành các chính sách chiến lược liên quan đến tòa án và những chính sách này sẽ

121 Về nội dung của những nguyên tắc này, xem Chương II của Luận án

122 Xem, ví dụ, Dương Thị Thanh Mai, 'Mấy suy nghĩ về đổi mới tổ chức và hoạt động của tòa án nhân dân'

trong Lê Minh Thông (chủ biên), Một số vấn đề về hoàn thiện tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước nước cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam (2001) 403, trang 416-7 (Bà Dương Thị Thanh Mai là Phó

Chánh án Tòa án nhân dân tối cao); Đinh Văn Quê, 'Xung quanh vấn đề đổi mới tổ chức và hoạt động của

tòa án nhân dân' trong Lê Minh Thông (chủ biên), Một số vấn đề về hoàn thiện tổ chức và hoạt động của

bộ máy nhà nước nước cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam (2001) trang 418, 421-4 (Đinh Văn Quế là Phó

Chánh tòa hình sự Tòa án nhân dân tối cao)

123

Xem Lê Thị Nga, chú thích số 120 nêu trên, trang 55

124 Như trên, trang 55

125 Có nhiều ý kiến bình luận của các nhà nghiên cứu phương Tây về mối quan hệ giữa Đảng và tòa án và

sự phụ thuộc của tòa án địa phương vào chính quyền địa phương dẫn đến việc làm mất đi tính độc lập của tòa án Xem, ví dụ, Pip Nicholson, chú thích số 1 nêu trên, trang 167-8, Quinn, chú thích số 95 nêu trên, trang 449-55