Hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước đáp ứng yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam

Một trong những nguyên nhân dẫn đến tình trạng trên là do các quy định của pháp luật về kiểm toán nhà nước ở nước ta vẫn còn nhiều hạn chế, bất cập, như: Chế định về địa vị pháp lý chưa

HỌC VIỆN CHÍNH TRỊ QUỐC GIA HỒ CHÍ MINH

ĐẶNG VĂN HẢI

hoμn thiện pháp luật về kiểm toán nhμ nước

đáp ứng yêu cầu xây dựng nhμ nước pháp quyền

xã hội chủ nghĩa Việt Nam

Chuyờn ngành : Lý luận và lịch sử nhà nước và phỏp luật

LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT

Người hướng dẫn khoa học: GS.TSKH ĐÀO TRÍ ÚC

HÀ NỘI - 2014

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan Luận án này là công trình nghiên cứu của riêng tôi; các số liệu và kết quả nghiên cứu nêu trong Luận án là trung thực, có nguồn gốc rõ ràng

TÁC GIẢ LUẬN ÁN

Đặng Văn Hải

1.1 Tình hình nghiên cứu trong nước liên quan đến đề tài 6 1.2 Tình hình nghiên cứu ngoài nước liên quan đến đề tài 14 1.3 Tổng quan kết quả nghiên cứu liên quan đến đề tài và vấn đề đặt

ra cần được tiếp tục nghiên cứu 22

Chương 2: CƠ SỞ LÝ LUẬN HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ KIỂM

TOÁN NHÀ NƯỚC ĐÁP ỨNG YÊU CẦU XÂY DỰNG NHÀ NƯỚC PHÁP QUYỀN XÃ HỘI CHỦ NGHĨA VIỆT NAM 24 2.1 Khái niệm và đặc điểm của Kiểm toán Nhà nước 24 2.2 Khái niệm, nội dung điều chỉnh, đặc điểm và vai trò của pháp luật

về kiểm toán nhà nước 27 2.3 Tiêu chí hoàn thiện và các điều kiện đảm bảo hoàn thiện pháp

luật về kiểm toán nhà nước 39 2.4 Yêu cầu của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam

đối với việc hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước 52 2.5 Pháp luật về kiểm toán nhà nước của các nước trên thế giới và

những giá trị tham khảo cho Việt Nam 59

Chương 3: QUÁ TRÌNH HÌNH THÀNH, PHÁT TRIỂN VÀ THỰC

TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC Ở

3.1 Quá trình hình thành và phát triển của pháp luật về kiểm toán nhà

3.2 Thực trạng pháp luật về kiểm toán nhà nước ở Việt Nam hiện nay 84

Chương 4: QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT

VỀ KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM HIỆN NAY 117 4.1 Quan điểm hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước ở Việt

4.2 Các giải pháp hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước ở Việt

DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT TRONG LUẬN ÁN

HĐND Hội đồng nhân dân INTOSAI Tổ chức Quốc tế các cơ quan Kiểm toán tối cao KTNN Kiểm toán Nhà nước

KTNNLB Kiểm toán Nhà nước Liên bang KTV Kiểm toán viên

MTQG Mục tiêu quốc gia NSNN Ngân sách nhà nước NSĐP Ngân sách địa phương QPPL Quy phạm pháp luật UBTV Ủy ban Thường vụ UBND Ủy ban nhân dân XDCB Xây dựng cơ bản XHCN Xã hội chủ nghĩa

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội (bổ sung, phát triển năm 2011) đã khẳng định: “Nhà nước ta là Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân Tất cả quyền lực Nhà nước thuộc về nhân dân mà nền tảng là liên minh giữa giai cấp công nhân với giai cấp nông dân và đội ngũ trí thức do Đảng Cộng sản Việt Nam lãnh đạo Quyền lực Nhà nước là thống nhất; có sự phân công, phối hợp

và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp” Điều đó, đã thể hiện yêu cầu của Đảng phải tăng cường kiểm soát quyền lực nhà nước, nhằm nâng cao hiệu lực và hiệu quả thực thi quyền lực nhà nước Để tăng cường kiểm soát quyền lực nhà nước theo yêu cầu của Đảng, cần phải có các công cụ kiểm soát có hiệu lực và hiệu quả, trong đó có

cơ quan Kiểm toán Nhà nước Với vị thế là cơ quan kiểm tra tài chính nhà nước do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật, Kiểm toán Nhà nước sẽ là công cụ kiểm tra tài chính có hiệu lực nhất của Nhà nước đối với mọi cơ quan, tổ chức, đơn vị có quản lý, sử dụng ngân sách, tiền

và tài sản nhà nước, đặc biệt là trong điều kiện Đảng và Nhà nước ta đang đẩy mạnh cuộc đấu tranh phòng, chống tham nhũng, lãng phí ở nước ta hiện nay

Qua gần 20 năm xây dựng và phát triển, các văn bản pháp luật về tổ chức và hoạt động của KTNN không ngừng được bổ sung hoàn thiện, đặc biệt Quốc hội khoá XI, tại kỳ họp thứ 7 đã thông qua Luật Kiểm toán nhà nước là một bước tiến to lớn về phương diện lập pháp đối với lĩnh vực kiểm toán nhà nước Trên cơ sở các văn bản pháp luật này, tổ chức và hoạt động của KTNN ngày càng đáp ứng yêu cầu của công cuộc đổi mới, tăng cường kiểm tra, giám sát của Nhà nước trong quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước Mặc dù đã có những bước phát triển quan trọng nhưng trước yêu cầu ngày càng cao của công cuộc đổi mới đất nước, xây dựng Nhà nước pháp quyền

XHCN, tăng cường kiểm soát quyền lực nhà nước, hoạt động kiểm toán của KTNN cũng còn nhiều hạn chế, chưa đáp ứng được yêu cầu nhiệm vụ trong tình hình mới Một trong những nguyên nhân dẫn đến tình trạng trên là do các quy định của pháp luật về kiểm toán nhà nước ở nước ta vẫn còn nhiều hạn chế, bất cập, như: Chế định về địa vị pháp lý chưa tương xứng với vị trí, vai trò của KTNN; địa vị pháp lý của KTNN và Tổng KTNN chưa được quy định

trong Hiến pháp - đạo luật cơ bản của Nhà nước như hầu hết các nước trên thế

giới nên không tránh khỏi khó khăn khi xác định mô hình tổ chức và cơ chế hoạt động của cơ quan KTNN; phạm vi kiểm toán chưa bao quát hết việc kiểm tra, kiểm soát mọi nguồn lực tài chính nhà nước và tài sản công; chưa có

sự tương thích về một số quy định giữa Luật Kiểm toán nhà nước với các luật liên quan, nhất là các luật về tổ chức bộ máy nhà nước; chưa có các quy định

về chế tài đối với các hành vi vi phạm pháp luật về kiểm toán nhà nước đã làm giảm hiệu lực, hiệu quả hoạt động của KTNN với vị thế là cơ quan kiểm tra tài chính nhà nước cao nhất của quốc gia

Từ những lý do trên đây, việc hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước ở nước ta hiện nay là vấn đề có tính cấp thiết cả về lý luận và thực tiễn Do

vậy, tác giả chọn đề tài: "Hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước đáp ứng

yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam" làm luận

án tiến sỹ, chuyên ngành Lý luận và lịch sử nhà nước và pháp luật

2 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận án

2.1 Đối tượng nghiên cứu

Đối tượng nghiên cứu của Luận án là pháp luật về kiểm toán nhà nước

ở Việt Nam; những nguyên tắc, chuẩn mực kiểm toán của INTOSAI và pháp luật về kiểm toán nhà nước của một số nước trên thế giới

2.2 Phạm vi nghiên cứu

Luận án nghiên cứu các quy định của pháp luật về kiểm toán nhà nước qua các thời kỳ, Luật Kiểm toán nhà nước và các văn bản hướng dẫn thi hành

và những quy định về kiểm toán nhà nước trong các văn bản QPPL có liên quan từ khi KTNN được thành lập (11/7/1994) đến nay

3 Mục đích và nhiệm vụ của luận án

3.1 Mục đích

Trên cơ sở nghiên cứu lý luận và đánh giá thực trạng pháp luật về kiểm toán nhà nước, luận án đề xuất các quan điểm và giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam hiện nay

3.2 Nhiệm vụ

Để thực hiện mục đích nêu trên luận án có những nhiệm vụ sau đây:

Một: Phân tích cơ sở lý luận của việc hoàn thiện pháp luật về kiểm toán

nhà nước; xác lập các tiêu chí và điều kiện đảm bảo hoàn thiện pháp luật kiểm toán nhà nước; phân tích yêu cầu đối với việc hoàn thiện pháp luật kiểm toán nhà nước trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam

và trên cơ sở đó luận chứng các giải pháp hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước ở Việt Nam;

Hai: Phân tích, đánh giá thực trạng pháp luật về kiểm toán nhà nước và

thực tiễn thực hiện trong thời gian qua;

Ba: Trên cơ sở nghiên cứu, phân tích những vấn đề lý luận, thực trạng

pháp luật về kiểm toán nhà nước; thực tiễn thi hành pháp luật về kiểm toán nhà nước thời gian qua và tham khảo có chọn lọc kinh nghiệm pháp luật về kiểm toán nhà nước của một số nước trên thế giới, đề xuất các quan điểm và giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN ở nước ta hiện nay

4 Phương pháp luận và các phương pháp nghiên cứu của luận án

4.1 Phương pháp luận

Thực hiện luận án này, tác giả sử dụng phương pháp luận của Triết học Mác - Lênin, đó là phương pháp duy vật biện chứng và duy vật lịch sử được

sử dụng nhằm mô tả các tiến trình phát triển của vấn đề dựa trên những điều kiện kinh tế, chính trị và lịch sử của xã hội Hơn nữa, phương pháp này được tác giả sử dụng để đánh giá và giải quyết vấn đề trên cơ sở điều kiện lịch sử

cụ thể của Việt Nam nhằm loại trừ sự võ đoán hay sao chép máy móc

4.2 Các phương pháp nghiên cứu

Thực hiện Luận án này, tác giả sử dụng các phương pháp nghiên cứu khoa học cụ thể sau đây:

- Phương pháp phân tích, tổng hợp được sử dụng ở cả 4 chương của luận

án nhằm hệ thống hóa cơ sở lý luận, khái quát hóa, đánh giá thực trạng và đề xuất các quan điểm, giải pháp hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước

- Phương pháp lịch sử, thống kê, so sánh được sử dụng ở Chương 3 nhằm đánh giá quá trình phát triển, thực trạng pháp luật về kiểm toán nhà nước

- Phương pháp so sánh pháp luật cũng được sử dụng trong việc xác định quan điểm, giải pháp hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước có tính đến kinh nghiệm quốc tế về pháp luật kiểm toán nhà nước, bởi lẽ pháp luật về kiểm toán nhà nước ở Việt Nam còn khá mới mẻ, hoàn thiện pháp luật phải được đặt trong bối cảnh hội nhập quốc tế và khu vực về kiểm toán nhà nước

5 Những đóng góp về khoa học của luận án

Luận án là công trình chuyên khảo đầu tiên ở Việt Nam nghiên cứu một cách toàn diện và có hệ thống về cơ sở lý luận và thực tiễn của việc hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước; vì vậy, có những đóng góp mới về mặt khoa học như sau:

- Luận án góp phần làm sáng tỏ cơ sở lý luận về KTNN, nhằm thống nhất nhận thức về khái niệm và đặc điểm của KTNN

- Đưa ra khái niệm và nội dung điều chỉnh, chỉ rõ đặc điểm và vai trò của pháp luật về kiểm toán nhà nước; xác lập các tiêu chí và điều kiện đảm bảo hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước

- Nghiên cứu yêu cầu của Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam đối với việc hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước

- Nghiên cứu pháp luật về kiểm toán nhà nước của một số nước trên thế giới để rút ra những giá trị tham khảo cho việc hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước ở nước ta

- Nghiên cứu sự hình thành và phát triển của pháp luật về kiểm toán nhà nước ở Việt Nam; đánh giá thực trạng và chỉ ra nguyên nhân của những tồn tại về thực trạng của pháp luật kiểm toán nhà nước ở nước ta hiện nay

- Đề xuất các quan điểm cần quán triệt trong hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước, đồng thời kiến nghị các nhóm giải pháp hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN ở nước ta hiện nay

6 Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận án

Kết quả nghiên cứu của luận án có ý nghĩa to lớn cả về lý luận và thực tiễn:

- Về mặt lý luận: Luận án góp phần làm phong phú thêm lý luận về

hoàn thiện pháp luật trong lĩnh vực cụ thể

- Về thực tiễn: Luận án là công trình đầu tiên nghiên cứu một cách có

hệ thống và toàn diện pháp luật về kiểm toán nhà nước; đề xuất các quan điểm, giải pháp hoàn thiện pháp luật kiểm toán nhà nước ở nước ta hiện nay Kết quả luận án là tài liệu tham khảo có giá trị và đáng tin cậy đối với các nhà hoạch định chính sách, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong việc xây dựng và thực hiện pháp luật về kiểm toán nhà nước; có thể dùng làm tài liệu tham khảo cho các cơ quan nghiên cứu, sinh viên các trường đại học, cao đẳng, Kiểm toán viên nhà nước và những người quan tâm đến lĩnh vực này

7 Kết cấu của luận án

Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung luận án được kết cấu thành 4 chương, 12 tiết

Chương 1 TỔNG QUAN VỀ TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU

1.1 TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU TRONG NƯỚC LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI

Là một mô hình tổ chức và hoạt động còn khá mới mẻ ở Việt Nam, hoạt động nghiên cứu khoa học về kiểm toán nhà nước ở nước ta mới chính thức được triển khai từ năm 1995 Đến nay, đã có một số đề tài nghiên cứu khoa học cấp Nhà nước, cấp Bộ, cấp cơ sở nghiên cứu về tổ chức và hoạt động của KTNN; nhiều công trình khoa học, bài viết của các nhà khoa học, nhà quản lý trong nước được công bố tại các hội thảo khoa học, các tạp chí chuyên ngành

và các phương tiện thông tin đại chúng Các công trình khoa học ở trong nước liên quan đến luận án được chia làm hai nhóm chủ yếu sau đây:

1.1.1 Nhóm công trình nghiên cứu về Kiểm toán Nhà nước và pháp luật về kiểm toán nhà nước

Điển hình trong số đó là một số công trình sau đây:

Đề tài nghiên cứu khoa học độc lập cấp Nhà nước (2006) "Định hướng

chiến lược và những giải pháp xây dựng, phát triển hệ thống kiểm toán ở Việt Nam trong thời kỳ công nghiệp hoá và hiện đại hoá đất nước", do GS.TS

Vương Đình Huệ, Tổng KTNN làm chủ nhiệm Đây là một đề tài lớn nghiên cứu về hệ thống các cơ quan kiểm toán ở nước ta gồm KTNN, kiểm toán độc lập, kiểm toán nội bộ Đề tài đề cập đến sự cần thiết khách quan của sự ra đời, thực trạng phát triển của hệ thống các cơ quan kiểm toán và định hướng phát triển của hệ thống kiểm toán trong thời kỳ công nghiệp hoá và hiện đại hoá đất nước Tuy nhiên, do phạm vi nghiên cứu rộng, bao gồm cả KTNN, kiểm toán độc lập và kiểm toán nội bộ, nên đề tài chưa nghiên cứu sâu và toàn diện

về phát triển KTNN

Đề tài nghiên cứu khoa học cấp bộ (2001) "Cơ sở khoa học và thực tiễn

trong việc xác định phạm vi hoạt động của KTNN và sự khác nhau giữa hoạt

động KTNN với Thanh tra Nhà nước và Thanh tra tài chính", do TS Nguyễn

Đình Hựu, Giám đốc Trung tâm KH và BD cán bộ trực thuộc KTNN làm chủ nhiệm Đề tài đề cập tương đối vĩ mô đến bản chất, vị trí của các cơ quan trong hệ thống kiểm tra, kiểm soát trên cùng lĩnh vực tài chính công đó là: Thanh tra Nhà nước, thanh tra tài chính, KTNN và đề cập đến phạm vi, chức năng của từng loại cơ quan Mục đích là loại bỏ khả năng chồng chéo về phạm vi hoạt động dẫn đến tạo ra các khoảng trống trong lĩnh vực kiểm tra, kiểm soát tài chính công Đề tài cũng tập trung phân tích thực trạng của việc chồng chéo về phạm vi hoạt động của các cơ quan này; đồng thời, chỉ ra nguyên nhân của những tồn tại đó Đóng góp lớn về mặt khoa học và thực tiễn của đề tài là đã có được định hướng chung về sự hình thành một hệ thống kiểm tra tài chính công thống nhất và đưa ra được đề xuất, kiến nghị xây dựng

hệ thống kiểm tra tài chính công nhà nước thống nhất và hiệu quả

Cùng với các đề tài nghiên cứu khoa học nêu trên, còn có nhiều công trình khoa học, bài viết của các nhà khoa học, nhà quản lý trong và ngoài ngành được công bố tại các hội thảo khoa học, các tạp chí chuyên ngành và các phương tiện thông tin đại chúng, tiêu biểu trong số đó là các bài viết:

"Tăng cường hoạt động của KTNN, góp phần nâng cao năng lực lãnh đạo và sức chiến đấu của Đảng” (Bài của Ông Đỗ Bình Dương, Uỷ

viên Trung ương Đảng, Tổng KTNN đăng trên Báo Nhân dân số ra ngày 28/12/2000) Bài viết nêu lên vị trí, vai trò của cơ quan KTNN trong sự nghiệp đổi mới đất nước, xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam

và hội nhập quốc tế; đồng thời, nêu ra những phương hướng cơ bản phát triển KTNN, trong đó có định hướng cơ bản về hoàn thiện hệ thống văn bản QPPL đồng bộ, hoàn chỉnh, tạo môi trường pháp lý đầy đủ và hiệu lực cho tổ chức và hoạt động của KTNN Đây là những định hướng mang tính chiến lược cho việc phát triển KTNN đáp ứng yêu cầu của tình hình và nhiệm vụ mới

"Bàn về địa vị pháp lý của cơ quan KTNN ở Việt Nam hiện nay” (Bài

của GS.TSKH Tào Hữu Phùng, Phó Chủ nhiệm Uỷ ban Kinh tế và Ngân sách của Quốc hội đăng trên Tạp chí Kiểm toán số xuân 2001) Bài viết đề cập sự cần thiết khách quan và vị trí, vai trò của KTNN trong việc tăng cường sự kiểm soát của Nhà nước trong quản lý, sử dụng ngân sách và tài sản quốc gia;

mô hình các cơ quan KTNN trên thế giới và đề xuất mô hình, vị trí pháp lý, chức năng của KTNN trong cơ cấu tổ chức bộ máy của Nhà nước ta

"Nhìn lại một năm triển khai thực hiện Luật Kiểm toán nhà nước" (Bài

của GS.TS Vương Đình Huệ, Tổng KTNN đăng trên Tạp chí Kiểm toán số 3/2007) Bài viết đánh giá những kết quả đã đạt được sau một năm triển khai thực hiện Luật Kiểm toán nhà nước, những khó khăn, tồn tại và nguyên nhân; đồng thời đề ra các giải pháp nhằm triển khai thực hiện có hiệu qủa Luật Kiểm toán nhà nước

"Ban hành Chiến lược phát triển KTNN đến năm 2020 là sự kiện có

tầm quan trọng đặc biệt đối với tiến trình phát triển của KTNN" (Bài của

GS.TS Vương Đình Huệ, Tổng KTNN đăng trên Tạp chí Nghiên cứu khoa học kiểm toán số 5/2010) Bài viết đánh giá cao việc Uỷ ban thường vụ Quốc hội ban hành Chiến lược phát triển KTNN đến năm 2020, tạo cơ sở pháp lý cho việc phát triển KTNN đáp ứng yêu cầu của công cuộc đổi mới đất nước; đồng thời, thể hiện quyết tâm của toàn ngành KTNN trong việc quán triệt và triển khai thực hiện Nghị quyết với những giải pháp phù hợp, hiệu quả

"Nâng cao vai trò của KTNN trong đấu tranh phòng, chống tham

nhũng đáp ứng yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam"

(Bài của Ông Đinh Tiến Dũng, Tổng KTNN đăng trên Tạp chí Cộng sản số 5/2013) Bài viết đã làm rõ vai trò của KTNN trong đấu tranh phòng, chống tham nhũng; phân tích những kết quả đã đạt được, những tồn tại, hạn chế và nguyên nhân tồn tại trong phòng, chống tham nhũng của KTNN, đồng thời đề xuất các giải pháp nhằm nâng cao vai trò của KTNN trong đấu tranh phòng,

chống tham nhũng Mặc dù bài viết có giải pháp hoàn thiện về cơ sở pháp lý, song cũng mới chỉ giới hạn ở một số quy định về vị trí, vai trò và trách nhiệm của KTNN trong phòng, chống tham nhũng ở các đạo luật có liên quan

1.1.2 Nhóm công trình nghiên cứu liên quan đến hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước

Điển hình trong số đó là các công trình dưới đây:

"Hoàn thiện hệ thống pháp luật đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước

pháp quyền XHCN" (Bài của PGS.TS Hà Hùng Cường, Bộ trưởng Bộ Tư

pháp đăng trên Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 1/2009) Bài viết đã phân tích một số vấn đề lý luận về hoàn thiện hệ thống pháp luật đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN ở nước ta hiện nay; nhận diện những hạn chế của hệ thống pháp luật hiện hành và đề xuất phương hướng hoàn thiện hệ thống pháp luật đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN ở nước ta hiện nay

Đề tài nghiên cứu khoa học cấp bộ (2009) "Hoàn thiện pháp luật về

trách nhiệm người đứng đầu các cơ quan hành chính nhà nước Việt Nam hiện nay - Vấn đề và giải pháp", do PGS.TS Trịnh Đức Thảo, Viện Nhà nước và

Pháp luật, Học viện Chính trị - Hành chính quốc gia Hồ Chí Minh làm chủ nhiệm Đề tài đã đề cập khá toàn diện cơ sở lý luận hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu các cơ quan hành chính nhà nước; phân tích đánh giá những ưu điểm, hạn chế, bất cập và nguyên nhân pháp luật hiện hành

về trách nhiệm của người đứng đầu các cơ quan hành chính nhà nước; đề xuất các quan điểm, giải pháp hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu các cơ quan hành chính nhà nước Việt Nam hiện nay

Trên đây là hai công trình nghiên cứu của các tác giả ngoài ngành KTNN có ý nghĩa về mặt lý luận và phương pháp luận trong quá trình nghiên cứu luận án Mặc dù các công trình nêu trên không trực tiếp nghiên cứu hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước, song gợi mở hướng nghiên cứu cho

luận án về cơ sở lý luận: Khái niệm, nội dung điều chỉnh, vai trò của pháp luật

về kiểm toán nhà nước, tiêu chí hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước, những yêu cầu của Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam đối với hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước Đồng thời, cũng gợi mở hướng nghiên cứu cho luận án về các giải pháp hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước: Nhóm giải pháp hoàn thiện pháp luật về nội dung, nhóm giải pháp hoàn thiện hình thức pháp luật và nhóm giải pháp tổ chức thực hiện

Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ (2002) “Phương hướng và giải

pháp xây dựng hoàn thiện hệ thống pháp luật về kiểm toán nhà nước”, do

Ông Hà Ngọc Son, Phó Tổng KTNN làm chủ nhiệm Đây là đề tài khoa học cấp bộ có mục tiêu: Xác định những quan điểm định hướng trong phát triển KTNN và các nguyên tắc trong xây dựng hệ thống pháp luật kiểm toán nhà nước; đề xuất nội dung chủ yếu và hình thức của hệ thống pháp luật về kiểm toán nhà nước; kiến nghị hệ thống các giải pháp trong xây dựng và tổ chức thực hiện pháp luật về kiểm toán nhà nước Đề tài đã nghiên cứu các vấn đề lý luận chủ yếu về hệ thống pháp luật kiểm toán nhà nước: Khái niệm và vai trò của hệ thống pháp luật kiểm toán nhà nước, cấu trúc bên trong bao gồm các chế định, các QPPL ; hình thức biểu hiện bên ngoài của nó là hệ thống các văn bản pháp luật và mối quan hệ giữa nội dung và hình thức của nó trong tổng thể hệ thống pháp luật kiểm toán nhà nước Đề tài cũng đã nghiên cứu quá trình ra đời, phát triển và thực trạng hệ thống pháp luật về kiểm toán nhà nước; trên cơ sở đó phân tích, đánh giá thực trạng, rút ra những ưu điểm, hạn chế, những nguyên nhân của quá trình xây dựng, nội dung, hình thức và việc

tổ chức thực hiện pháp luật về kiểm toán nhà nước Tuy nhiên, do Đề tài được nghiên cứu ở giai đoạn đầu thành lập KTNN, trong điều kiện chưa có Luật Kiểm toán nhà nước, đến nay tình hình đã có những thay đổi rất cơ bản, nên những vấn đề lý luận và thực tiễn mới chỉ được nghiên cứu rất cơ bản, chưa toàn diện và sâu

Đề tài nghiên cứu khoa học cấp bộ (2008) "Cơ sở lý luận và thực tiễn

sửa đổi, bổ sung Luật Kiểm toán nhà nước", do Ông Hoàng Văn Chương,

Vụ trưởng Vụ Pháp chế làm chủ nhiệm, tác giả luận án là một thành viên của đề tài Đề tài đã làm rõ cơ sở lý luận của việc sửa đổi, bổ sung Luật Kiểm toán nhà nước; đánh giá thực trạng về tổ chức thực hiện, phân tích hạn chế, bất cập của Luật Kiểm toán nhà nước; đề xuất phương hướng và giải pháp sửa đổi, bổ sung Luật Kiểm toán nhà nước Tuy nhiên, do địa vị pháp lý của KTNN chưa được quy định trong Hiến pháp, nên những nội dung đề xuất sửa đổi, bổ sung chưa đáp ứng yêu cầu sửa đổi cơ bản và toàn diện Luật Kiểm toán nhà nước

Đề tài nghiên cứu khoa học cấp bộ (2008) "Địa vị pháp lý của KTNN

trong đạo luật cơ bản là Hiến pháp", do PGS TS Lê Huy Trọng, Kiểm toán

trưởng KTNN khu vực III làm chủ nhiệm, tác giả luận án là Phó chủ nhiệm đề tài Đề tài đã nghiên cứu, phân tích những vấn đề cơ bản về Hiến pháp - đạo luật cơ bản của Nhà nước và sự cần thiết phải quy định địa vị pháp lý của KTNN trong Hiến pháp; phân tích, đánh giá thực trạng về địa vị pháp lý của KTNN và kinh nghiệm quốc tế; đề xuất định hướng và giải pháp xác lập địa

vị pháp lý của KTNN trong Hiến pháp Tuy nhiên, đề tài chưa đề cập đến giải pháp hoàn thiện Luật Kiểm toán nhà nước và các luật có liên quan cho phù hợp yêu cầu hiến định địa vị pháp lý của KTNN

"Những vấn đề đặt ra và kiến nghị sửa đổi, bổ sung Luật Kiểm toán nhà

nước” (Bài của TS Đinh Trịnh Hải, Phó Chủ nhiệm Uỷ ban Tài chính - Ngân

sách của Quốc hội đăng trên Tạp chí Kiểm toán số 11/2010) Bài viết phân tích những yêu đối với KTNN, những bất cập và đề xuất một số nội dung mang tính định hướng cho việc sửa đổi, bổ sung Luật Kiểm toán nhà nước Tuy nhiên, bài viết mới đề cập hoạt động KTNN trong mối quan hệ trợ giúp Quốc hội quyết định và giám sát NSNN, chưa đánh giá toàn diện những bất cập cần sửa đổi, bổ sung của Luật Kiểm toán nhà nước

“Địa vị pháp lý - tính độc lập trong Luật Kiểm toán nhà nước, những vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu, hoàn thiện” (Bài của TS Mai Vinh, KTNN

khu vực I trực thuộc KTNN đăng trên Tạp chí Kiểm toán số 6/2011) Trên cơ

sở khái quát những kết quả đã đạt được sau 6 năm thực hiện Luật Kiểm toán nhà nước, tác giả đi sâu phân tích thực trạng và nguyên nhân của sự bất cập trong quy định về địa vị pháp lý, tính độc lập của KTNN trong Luật Kiểm toán nhà nước; đồng thời, đưa ra yêu cầu và đề xuất phương hướng sửa đổi,

bổ sung Hiến pháp, Luật Kiểm toán nhà nước và các luật có quan nhằm nâng cao địa vị pháp lý, bảo đảm tính độc lập của KTNN Tuy nhiên, tác giả chưa

đề xuất cụ thể nội dung quy định về KTNN cần bổ sung vào Hiến pháp, nội dung sửa đổi, bổ sung Luật Kiểm toán nhà nước và các luật có liên quan

“Kinh nghiệm các nước trên thế giới xác lập địa vị pháp lý của KTNN trong Hiến pháp và vận dụng cho Việt Nam” (Bài của Ths Đặng Văn Hải,

Phó Vụ trưởng Vụ Pháp chế đăng trên Tạp chí Kiểm toán số 3/2011) Trên cơ

sở nghiên cứu Hiến pháp của các nước trên thế giới đưa ra những nhận xét về tính phổ biến của những quy định về địa vị pháp lý của KTNN trong Hiến pháp, rút ra những kinh nghiệm tham khảo cho việc đề xuất nội dung quy định về địa vị pháp lý của KTNN trong Hiến pháp ở Việt Nam

“Kinh nghiệm quốc tế trong quy định về xử lý hành vi vi phạm Luật Kiểm toán nhà nước và khả năng vận dụng ở Việt Nam” (Bài của Ths Đặng

Văn Hải, Phó Vụ trưởng Vụ Pháp chế đăng trên Tạp chí Kiểm toán số 5, 6/2011) Trên cơ sở nghiên cứu Luật Kiểm toán nhà nước của các nước trên thế giới đưa ra những nhận xét về tính phổ biến của những quy định về các biện pháp chế tài trong Luật Kiểm toán của các nước, rút ra những kinh nghiệm tham khảo cho việc đề xuất các hình thức xử lý đối với những hành vi

vi phạm pháp luật về kiểm toán nhà nước ở nước ta hiện nay

Ngoài ra, còn nhiều đề tài khoa học của KTNN đề cập đến nhiều khía cạnh khác nhau về tổ chức cũng như hoạt động của KTNN; nhiều tài liệu của

các dự án mà KTNN hợp tác đã cung cấp rất nhiều nguồn tài liệu để tác giả có thể tham khảo và hình thành nên những ý tưởng mới, đưa ra phương hướng,

và giải pháp hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN ở nước ta hiện nay

Tác giả cũng đã bảo vệ thành công Luận văn thạc sỹ luật học "Pháp chế

xã hội chủ nghĩa trong hoạt động kiểm toán nhà nước ở Việt Nam" năm 2009 tại

Học viện Chính trị - Hành chính quốc gia Hồ Chí Minh Đây là luận văn chuyên khảo đầu tiên nghiên cứu tương đối toàn diện và hệ thống về Pháp chế xã hội chủ nghĩa trong hoạt động kiểm toán nhà nước ở Việt Nam, có giá trị to lớn về lý luận và thực tiễn: Xác định khái niệm, nội dung của pháp chế trong hoạt động kiểm toán nhà nước; chỉ ra được những đặc trưng của pháp chế XHCN trong hoạt động kiểm toán nhà nước; chỉ ra được những ưu điểm, tồn tại và nguyên nhân của những tồn tại về thực trạng pháp chế XHCN trong hoạt động kiểm toán nhà nước; xác lập hệ thống giải pháp có tính khả thi nhằm bảo đảm pháp chế XHCN trong hoạt động kiểm toán nhà nước ở nước ta hiện nay Mặc dù Luận văn có giải pháp về hoàn thiện hệ thống pháp luật về kiểm toán nhà nước, song mới chỉ dừng ở các quan điểm và đề xuất chung, chưa có điều kiện nghiên cứu sâu và toàn diện vấn đề hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước

Trên đây là các công trình nghiên cứu tiêu biểu trong nước có liên quan đến đề tài luận án Qua nghiên cứu cho thấy, nhìn chung các công trình đã công bố nêu trên có những đóng góp quan trọng trên những khía cạnh nhất định trong việc giải quyết các vấn đề lý luận và thực tiễn về pháp luật kiểm toán nhà nước trong những giai đoạn lịch sử nhất định, có thể tham khảo, kế thừa có chọn lọc trong quá trình nghiên cứu luận án Từ tình hình nghiên cứu trên có thể khẳng định cho đến nay chưa có công trình khoa học nào đã được công bố ở trong nước nghiên cứu một cách hoàn chỉnh và có hệ thống về hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam

1.2 TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU NGOÀI NƯỚC LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI

Ngân hàng phát triển Châu Á đã tài trợ cho KTNN triển khai nghiên cứu xây dựng pháp luật và trợ giúp trong việc tăng cường năng lực, đào tạo cán bộ với hai giai đoạn đã góp phần to lớn cho việc triển khai nghiên cứu khoa học trên nhiều lĩnh vực Tiếp đó là sự trợ giúp rất lớn của KTNNLB Đức với dự án GTZ thực hiện trong nhiều năm đã cho ra đời nhiều tài liệu quan trọng Các công trình khoa học ở ngoài nước có liên quan đến luận án cũng được chia làm hai nhóm chủ yếu sau đây:

1.2.1 Nhóm công trình nghiên cứu về Kiểm toán Nhà nước và pháp luật về kiểm toán nhà nước

Điển hình trong số đó là một số công trình sau đây:

Tuyên bố Lima về hướng dẫn các nguyên tắc kiểm toán, tài liệu dịch

của Dự án GTZ-KTNN Việt Nam - KTNN Liên bang Đức (2001)

Đại hội lần thứ IX của các cơ quan Kiểm toán tối cao (INTOSAI) tổ chức tại Lima, thủ đô của Pêru đã thông qua chỉ dẫn hoạt động kiểm toán của các cơ quan Kiểm toán tối cao gọi tắt là Tuyên bố Lima Tuyên bố Lima đã được Đại hội lần thứ IX của INTOSAI thông qua vào tháng 10/1977 Nội dung của bản Tuyên bố này là kết quả của sự hợp tác nghiên cứu giữa các thành viên của INTOSAI, đây là những định hướng cơ bản và đã được thừa nhận như là những thông lệ phổ biến đối với việc thiết lập và tổ chức cơ quan Kiểm toán tối cao, tổ chức kiểm tra tài chính từ bên ngoài đối với nền tài chính công ở mọi quốc gia

Mặc dù Tuyên bố Lima không bị ràng buộc về mặt pháp lý quốc tế, nhưng nó được xem như là một văn kiện chung thích hợp với mọi hình thức

tổ chức hệ thống kiểm tra tài chính ở các nước thành viên Hầu hết các nước trên thế giới đều công nhận Tuyên bố Lima là chuẩn mực cho hoạt động kiểm toán nhà nước đạt hiệu quả mong muốn Chính vì vậy, Tuyên bố Lima là cơ

sở thích hợp để nhiều nước vận dụng trong việc ban hành các quy định về tổ chức và hoạt động của KTNN

Toàn bộ Tuyên bố Lima gồm 7 phần, với 25 điều khoản, quy định về: Mục đích và hình thức kiểm toán; địa vị pháp lý và nguyên tắc hoạt động; chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan Kiểm toán tối cao; phương pháp

và quy trình kiểm toán; báo cáo kiểm toán Những nội dung cơ bản của Tuyên

bố Lima nêu trên cần phải được vận dụng, quán triệt trong việc thiết lập tổ chức, triển khai hoạt động kiểm tra tài chính công ở tất cả các cơ quan Kiểm toán tối cao trên thế giới

Mandates of Supreme Audit Institutions, INTOSAI (2001), đã đưa ra

mô hình tổ chức của các cơ quan kiểm toán tối cao trên thế giới Theo nghiên cứu của INTOSAI về địa vị pháp lý của các cơ quan kiểm toán tối cao thực hiện với 70 nước có kết quả như sau: Tỷ lệ các nước tổ chức cơ quan KTNN theo mô hình trực thuộc cơ quan lập pháp chiếm tỷ lệ cao nhất (40%), tiếp đến là các nước tổ chức theo mô hình KTNN độc lập (30%), các nước tổ chức theo mô hình thuộc cơ quan hành pháp chiếm tỷ lệ 17% Các nước còn lại tổ chức theo các mô hình khác nhau như thuộc nhà vua hay thuộc (như) ngành

tư pháp Tuy nhiên, mô hình này ở các châu lục lại rất khác nhau:

Các nước châu Âu, châu Mỹ thiên về mô hình tổ chức cơ quan KTNN

trực thuộc cơ quan lập pháp (55% số nước châu Âu, 41,6% các nước châu

Mỹ) tiếp theo là tổ chức theo mô hình độc lập (32% số nước châu Âu); chỉ có

3,2% số nước châu Âu tổ chức theo mô hình thuộc cơ quan hành pháp

Các nước châu Á có thiên hướng về mô hình tổ chức cơ quan KTNN độc lập 33,3%, trong khi đó có 28,5% số nước châu Á tổ chức theo mô hình KTNN trực thuộc cơ quan hành pháp, chỉ có 23,8% số nước châu Á tổ chức theo mô hình thuộc cơ quan lập pháp Điểm đáng lưu ý là, với các nước châu

Á thì đa số các nước thuộc khối ASEAN tổ chức theo mô hình KTNN độc lập

với ngành lập pháp và ngành hành pháp (Indonesia, Phi-lip-pin, Singapore,

Thái lan, Malayxia) chiếm 50% số nước thuộc khối ASEAN

Các nước châu Phi và châu Đại dương có xu hướng tổ chức theo mô hình cơ quan KTNN độc lập với hành pháp và lập pháp (37,5% số nước ở hai

châu lục này), tiếp đến là mô hình trực thuộc Quốc hội (25%) và thuộc ngành hành pháp chỉ có 12,5% Mặc dù tài liệu mới chỉ đề cập tới một khía cạnh cụ thể là mô hình tổ chức của các cơ quan kiểm toán tối cao trong tổ chức bộ máy nhà nước của các quốc gia trên thế giới, song đây cũng là một tài liệu tham khảo rất có giá trị trong việc đề xuất mô hình KTNN ở nước ta hiện nay

“So sánh quốc tế địa vị pháp lý và các chức năng của cơ quan Kiểm

toán tối cao”, của Giáo sư, Tiến sĩ luật học Albert von Mutius, Giảng viên về

Luật công và khoa học hành chính đồng thời là Uỷ viên Hội đồng quản trị kiêm Giám đốc Viện khoa học hành chính Lorenz von Stein thuộc Trường Đại học tổng hợp Christian Albrechts, Kiel (2003) Cơ sở của báo cáo được soạn thảo là Luật về cơ quan Kiểm toán tối cao của các nước: Trung Quốc, Đức, Pháp, Vương quốc Anh, Malaysia, Nga, Thái Lan, Cộng hòa Séc, Hàn quốc, Việt Nam Khi chọn những nước này một mặt có lưu ý đến những nước

có truyền thống kiểm toán lâu năm, nhưng cũng xét đến những nước đã ban hành Luật mới về kiểm toán trong khuôn khổ quá trình dân chủ hóa và chuyển đổi từ nền kinh tế kế hoạch xã hội chủ nghĩa sang một trật tự kinh tế định hướng nhiều hơn theo những nguyên tắc của nền kinh tế thị trường Trong lựa

chọn các thông số kiểm toán, công trình nghiên cứu dựa vào Tuyên bố Lima

Trong Tuyên bố này vấn đề không chỉ là soạn thảo ra những định hướng chủ đạo mới, hơn thế nữa vấn đề là tuyển chọn và hệ thống hóa những nguyên tắc

cơ bản nhìn chung đã được công nhận của sự kiểm tra từ bên ngoài đối với

nền tài chính công Đây là là một văn kiện cơ bản thích hợp đồng đều với

những hệ thống khác nhau (cụ thể là hệ thống đơn tuyến và hệ thống đồng sự) của kiểm tra tài chính, với việc đặt cho kiểm tra tài chính những vị trí khác nhau trong hệ thống các chức năng và quyền lực nhà nước cũng như những mức độ phát triển khác nhau mà kiểm tra tài chính đã đạt được ở từng khu

vực và từng quốc gia Mặc dù Tuyên bố Lima không có tác dụng ràng buộc

về mặt pháp lý quốc tế đối với phạm vi nội bộ quốc gia, nhưng không thể

đánh giá thấp ảnh hưởng của nó đối với sự phát triển của cơ quan Kiểm toán tối cao ở từng quốc gia riêng biệt Hầu như tất cả đều công nhận Tuyên bố Lima là chuẩn mực đối với việc kiểm tra tài chính một cách có hiệu quả và do vậy nó tỏ ra là cơ sở thích hợp nhất cho việc so sánh các luật về cơ quan Kiểm toán tối cao của các nước nêu trên

Việc so sánh trực tiếp Luật kiểm toán của các nước đã nêu theo những góc độ đánh giá khác nhau nhằm qua đó làm rõ các định hướng chủ đạo của

Tuyên bố Lima đã được thực hiện trên bình diện hiệu lực luật pháp đến mức

nào, thể hiện trên các mặt chủ yếu:

- Tính độc lập của cơ quan Kiểm toán tối cao;

- Tính độc lập của các ủy viên và cán bộ kiểm toán; quan hệ của các cơ quan Kiểm toán tối cao với các cơ quan quyền lực nhà nước;

- Tổ chức và nhân sự của cơ quan Kiểm toán tối cao;

- Quyền hạn và nghĩa vụ của cơ quan Kiểm toán tối cao

Đây là một tài liệu quan trọng, có ý nghĩa thực tiễn to lớn trong việc hoàn thiện hệ thống pháp luật về kiểm toán nhà nước ở mỗi quốc gia bảo đảm tuân thủ nguyên tắc và chuẩn mực kiểm toán quốc tế và phù hợp thông lệ quốc tế Tuy nhiên, báo cáo xây dựng ở thời điểm Việt Nam chưa ban hành Luật Kiểm toán nhà nước, nên chưa thể hiện đầy đủ sự tuân thủ chuẩn mực và thông lệ quốc tế trong các quy định về KTNN của Nhà nước ta

“Chức năng nhiệm vụ và địa vị pháp lý của cơ quan kiểm toán trong cơ

cấu nhà nước”, của Hans Jurgen Fuhrmann, Ủy viên KTNNLB Đức, tài liệu

phục vụ báo cáo trước các đại diện của cơ quan lập pháp, hành pháp và KTNN Việt Nam (2003) Báo cáo nêu rõ sự cần thiết của kiểm tra tài chính trong hệ thống nhà nước, công tác kiểm tra tài chính của cơ quan KTNN được gọi là kiểm tra từ bên ngoài (ngoại kiểm); nêu rõ các chức năng, nhiệm vụ của

cơ quan KTNN, bao gồm: Kiểm toán báo cáo tài chính, kiểm toán tuân thủ và kiểm toán hoạt động Về địa vị pháp lý và tính độc lập của KTNN, báo cáo

cho rằng theo quan niệm quốc tế, cơ quan KTNN chỉ có thể hoàn thành nhiệm

vụ theo luật định của mình một cách khách quan và có hiệu lực nếu như nó được đặt độc lập với đơn vị bị kiểm tra và được bảo vệ trước các tác động từ

bên ngoài Vì thế trong khoa học người ta gọi tính độc lập là “vị thuốc trường

sinh” của cơ quan kiểm tra tài chính Báo cáo cũng đưa ra các mô hình về vị

trí của cơ quan KTNN trong phân chia quyền lực nhà nước, trong đó đặc biệt nhấn mạnh mô hình KTNN độc lập với Quốc hội và Chính phủ được minh họa thông qua địa vị pháp lý của KTNN LB Đức Theo đó, ở Đức vào năm

1985, nhà lập pháp đã đưa ra quyết định kết luận cho cuộc tranh luận khoa học về địa vị pháp lý của KTNNLB Ngày nay, KTNNLB đứng giữa cơ quan lập pháp và cơ quan hành pháp với tư cách là cơ quan kiểm tra tài chính độc lập; có nhiệm vụ hỗ trợ cả hai cơ quan quyền lực khi ra các quyết định Tuy nhiên, báo cáo chưa làm rõ mối quan hệ giữa mô hình KTNN với thiết chế tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước, thể chế chính trị của các quốc gia trên thế giới, những ưu điểm và hạn chế của các mô hình: KTNN độc lập với Quốc hội

và Chính phủ, KTNN trực thuộc Quốc hội và KTNN trực thuộc Chính phủ

1.2.2 Nhóm công trình nghiên cứu liên quan đến hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước của một số nước trên thế giới

Do việc khai thác tài liệu nước ngoài khó khăn và hạn chế, trong phần này tác giả chỉ đề cập đến các công trình nghiên cứu liên quan đến đề tài ở một số nước theo mô hình KTNN độc lập với Quốc hội, Chính phủ và mô

hình KTNN trực thuộc Chính phủ Sau đây là một số công trình tiêu biểu:

"Cơ sở pháp lý của KTNN Liên bang Đức", của Dự án GTZ - KTNN

Việt Nam - KTNNLB Đức năm (2001) Tài liệu giới thiệu sơ lược về

KTNNLB Đức, Hiến pháp Cộng hoà Liên bang Đức (trích điều khoản quy định về KTNN), Đạo luật về nguyên tắc ngân sách, Quy chế ngân sách Liên bang, Luật KTNNLB, Quy chế kiểm toán của KTNNLB, Quy chế hoạt động của KTNNLB Theo tài liệu này, KTNNLB Đức là cơ quan Kiểm toán tối cao

của Liên bang, với tư cách là cơ quan kiểm tra tài chính độc lập và chỉ tuân theo pháp luật Địa vị pháp lý của KTNNLB, các Uỷ viên KTNNLB cũng như những nhiệm vụ cơ bản được bảo đảm bằng Hiến pháp (Điều 114, khoản 2 Hiến pháp) Những vấn đề cụ thể được quy định trong những đạo luật riêng như Luật KTNNLB, Quy chế ngân sách Liên bang

“Khái quát về pháp luật kiểm toán Cộng hòa nhân dân Trung Hoa”

(Bài của Ông Wang Chang Song, Vụ trưởng Vụ Pháp chế KTNN Cộng hòa nhân dân Trung Hoa đăng trên Tạp chí Kiểm toán số 7/2004) Bài viết đã khái quát pháp luật về kiểm toán nhà nước của Trung Quốc, bao gồm những vấn

đề về kiểm toán được quy định trong Hiến pháp, nội dung luật kiểm toán và các quy định dưới luật Những quy định trong Hiến pháp Trung Quốc về kiểm toán giám sát do Đại hội đại biểu nhân dân toàn quốc Trung Quốc xây dựng gồm có 2 điều (Điều 91 và Điều 109) quy định liên quan đến kiểm toán Với những quy định trong đạo luật gốc như vậy, tháng 8/1994 Đại hội Đại biểu nhân dân toàn quốc Trung Quốc khoá 8 đã thông qua Luật kiểm toán, quy định một cách toàn diện những nguyên tắc cơ bản và địa vị pháp lý của kiểm toán giám sát, trách nhiệm, quyền hạn của cơ quan kiểm toán và trình tự kiểm toán, trách nhiệm pháp lý Trong các văn bản quy định do Quốc vụ viện hoặc

cơ quan KTNN xây dựng nhằm cụ thể hoá, hướng dẫn thực hiện Luật kiểm toán có một số điểm đáng chú ý về tính độc lập của kiểm toán là nêu cao kỷ luật liêm chính hỗ trợ cho tính độc lập của KTV, theo đó tính độc lập của KTV được xác định là có mối liên hệ chặt chẽ với kỷ luật liêm chính và kỷ luật liêm chính đảm bảo cho tính độc lập của KTV Xác định kỷ luật liêm chính là sự sống của công tác kiểm toán, tháng 1/2000 KTNN Trung Quốc đã ban hành "Những quy định về tăng cường kỷ luật kiểm toán của KTNN" đã quy định KTV phải tuân theo "8 điều không được phép" của kỷ luật liêm chính kiểm toán gồm: Để đơn vị kiểm toán thu xếp chỗ ở; tiếp nhận việc bố trí bữa ăn và chiêu đãi của đơn vị được kiểm toán; sử dụng phương tiện giao

thông của đơn vị kiểm toán mà không trả tiền; tham gia những hoạt động du lịch, giải trí và liên hoan do đơn vị được kiểm toán thu xếp; sử dụng phương tiện thông tin và vật phẩm của đơn vị được kiểm toán mà không trả tiền; nhận quà biếu, tiền biếu và các loại chứng khoán có mệnh giá của đơn vị được kiểm toán; nêu những yêu cầu không liên quan đến công tác kiểm toán; thanh toán những phí tổn của công hoặc tư đối với đơn vị được kiểm toán

Bên cạnh đó nhiều luật khác cũng có quy định liên quan về kiểm toán như Luật Phá sản xí nghiệp, Luật Quản lý trưng thu thuế, Luật Chứng khoán, Luật Mua sắm của Chính phủ, Luật Ngân hàng thương mại và Luật Kế toán

“Nâng cao địa vị pháp lý, đảm bảo sự độc lập trong hoạt động của các

cơ quan Kiểm toán tối cao” (Bài của TS Josef Moser, Tổng Thư ký

INTOSAI/ Chủ tịch Tòa Thẩm kế Áo đăng trên Tạp chí Nghiên cứu khoa học kiểm toán số 58/2012) Trên cơ sở khẳng định sự độc lập của cơ quan Kiểm toán tối cao là nền tảng thực hiện chức năng của Nhà nước; các yêu cầu về sự độc lập của cơ quan Kiểm toán tối cao theo Tuyên bố Lima năm 1977 và Tuyên bố Mêhicô năm 2007 (độc lập về địa vị pháp lý, chức năng, nhiệm vụ; độc lập về nhân sự và độc lập về tài chính), Nghị quyết A/66/209 ngày 22 tháng 12 năm 2011 của Đại hội đồng Liên hiệp quốc về sự độc lập của các cơ quan Kiểm toán tối cao và những kinh nghiệm trong việc xác lập tính độc lập, địa vị pháp lý của Tòa Thẩm kế Áo Tổng Thư ký INTOSAI đã nhấn mạnh sự cần thiết phải hiến định và nâng cao địa vị pháp lý của các cơ quan Kiểm toán tối cao Tổng Thư ký INTOSAI cho rằng, để cơ quan Kiểm toán tối cao thực hiện hiệu quả các nhiệm vụ của mình, điều quan trọng là nó phải hoạt động độc lập với đơn vị được kiểm toán và được bảo vệ khỏi các tác động từ bên ngoài Sự độc lập này đảm bảo việc chuẩn bị báo cáo về kết quả kiểm toán được cân đối, đáng tin cậy và khách quan Vì thế, nó không chỉ tối quan trọng đối với một nền hành chính công minh bạch, mà còn đảm bảo thực hiện hiệu quả chức năng kiểm soát của Quốc hội đối với Chính phủ và củng cố niềm tin

của quần chúng vào bộ máy hành chính nhà nước Do đó, việc hết sức quan trọng là xác định địa vị pháp lý, tất cả quyền và nghĩa vụ của cơ quan Kiểm toán tối cao trong Hiến pháp và các công cụ pháp lý phù hợp khác

“Xác lập địa vị pháp lý của một cơ quan kiểm toán vào Hiến pháp là sự

cam kết mạnh mẽ của lãnh đạo mỗi nước” (Bài của Ông Hasan Bisri, Phó

Chủ tịch Ủy ban kiểm toán Cộng hòa Indonesia đăng trên Tạp chí Nghiên cứu khoa học kiểm toán số 58/2012) Trên cơ sở lý giải về ba câu hỏi cơ bản là: (1) Tại sao cơ quan Kiểm toán tối cao (SAI) lại được hình thành ở một quốc gia? (2) Vị trí của SAI ở đâu trong cơ cấu quản trị của một đất nước? và (3) Điều gì nên được quy định đối với một SAI trong một quốc gia? Ông Hasan Bisri đã chia sẻ kinh nghiệm trong việc hiến định địa vị pháp lý của Uỷ ban

Kiểm toán Indonesia (BPK) Theo ông Hasan Bisri: Ở các quốc gia, vị trí của

một cơ quan kiểm toán trong cơ cấu quản trị của các nước là rất khác nhau Ở Indonesia, BPK được quy định bởi Hiến pháp năm 1945 liên quan đến nhiệm

vụ quản lý và trách nhiệm giải trình đối với ngân sách của Chính phủ Từ khi được thành lập, BPK đã chiếm giữ một vị trí tương đương với Chính phủ và Quốc hội Vị trí này đảm bảo tính độc lập của BPK trong việc thực hiện các nhiệm vụ như: Quyết định mục tiêu các cuộc kiểm toán, thực hiện kiểm toán

và báo cáo các kết quả kiểm toán một cách độc lập

Các công trình nghiên cứu liên quan đến pháp luật về kiểm toán nhà nước ở một số nước trên đây đã cung cấp thêm cơ sở thực tiễn khẳng định vị trí, vai trò, tính độc lập của KTNN trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước của các nước trên thế gới; kinh nghiệm các nước trong việc hiến định địa vị pháp lý của KTNN, xây dựng Luật Kiểm toán nhà nước và các văn bản có liên quan hình thành hệ thống pháp luật về kiểm toán nhà nước Tuy nhiên, các tác giả mới chỉ phản ánh vấn đề ở mức độ khái quát, chưa phân tích sâu và toàn diện về nội dung, hình thức pháp luật về kiểm toán nhà nước cũng như kinh nghiệm hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước ở các nước

1.3 TỔNG QUAN KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI VÀ VẤN ĐỀ ĐẶT RA CẦN ĐƯỢC TIẾP TỤC NGHIÊN CỨU

1.3.1 Tổng quan những kết quả nghiên cứu liên quan đến đề tài

Trên cơ sở nghiên cứu những công trình khoa học đã được công bố ở trong và ngoài nước có liên quan đến đề tài nêu trên, có thể rút ra nhận xét tổng quan về kết quả nghiên cứu như sau: Các công trình đã nghiên cứu các vấn đề liên quan đến đề tài luận án trên những khía cạnh nhất định cả về lý luận và thực tiễn thi hành pháp về luật kiểm toán nhà nước trong những giai đoạn lịch sử nhất định; các kết quả nghiên cứu đều khẳng định vị trí, vai trò quan trọng của KTNN trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước, trong phòng, chống tham nhũng, lãng phí, sử dụng tiết kiệm và có hiệu quả ngân sách, tiền và tài sản nhà nước; tính độc lập của KTNN trong kiểm tra tài chính nhà nước và tài sản công; cơ sở hiến định địa vị pháp lý của KTNN; phân tích, đánh giá mô hình tổ chức và cơ chế hoạt động của cơ quan KTNN cũng như những vấn đề về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, đối tượng và phạm vi kiểm toán của KTNN Tuy nhiên, chưa có nhiều nghiên cứu trọng tâm về hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước; những vấn đề lý luận hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước chưa được làm sáng tỏ và chưa được nghiên cứu một cách có hệ thống; thực trạng pháp luật kiểm toán nhà nước và tổ chức thực hiện pháp luật kiểm toán nhà nước chưa được làm rõ để đánh giá những ưu điểm, hạn chế và chỉ ra nguyên nhân của những hạn chế của pháp luật về kiểm toán nhà nước ở nước ta hiện nay; chưa có một tổng thể các giải hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN ở nước ta hiện nay

1.3.2 Những vấn đề đặt ra cần được tiếp tục nghiên cứu

Hướng nghiên cứu của luận án là làm rõ hơn và sáng tỏ hơn những vấn

đề lý luận và thực tiễn của việc hoàn thiện pháp luật kiểm toán nhà nước trong

điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN ở nước ta hiện nay

Về mặt lý luận, các vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu, giải quyết gồm:

Khái niệm, nội dung điều chỉnh, đặc điểm, vai trò của pháp luật về kiểm toán nhà nước; đề xuất các tiêu chí hoàn thiện và điều kiện đảm bảo hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước; phân tích yêu cầu của Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam đối với việc hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước; nghiên cứu và tham khảo có chọn lọc kinh nghiệm pháp luật về kiểm toán nhà nước của một số nước trên thế giới

Về mặt thực tiễn, các vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu, giải quyết gồm:

Phân tích, đánh giá toàn diện, có hệ thống quá trình ra đời và phát triển của pháp luật về kiểm toán nhà nước; phân tích, đánh giá những ưu điểm, hạn chế

và chỉ ra những nguyên nhân hạn chế của hệ thống pháp luật về kiểm toán nhà nước ở nước ta hiện nay

Trên cơ sở nghiên cứu, phân tích toàn diện những vấn đề lý luận, thực trạng pháp luật và thực tiễn thi hành pháp luật về kiểm toán nhà nước thời gian qua, tham khảo có chọn lọc kinh nghiệm pháp luật về kiểm toán nhà nước của một số nước trên thế giới, luận án đề xuất các quan điểm và các nhóm giải pháp đồng bộ nhằm hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước đáp ứng yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền, tăng cường kiểm soát quyền lực nhà nước ở nước ta hiện nay

Chương 2

CƠ SỞ LÝ LUẬN CỦA VIỆC HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT

VỀ KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC ĐÁP ỨNG YÊU CẦU XÂY DỰNG NHÀ

NƯỚC PHÁP QUYỀN XÃ HỘI CHỦ NGHĨA VIỆT NAM

2.1 KHÁI NIỆM VÀ ĐẶC ĐIỂM CỦA KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC

2.1.1 Khái niệm kiểm toán

Nhiều nhà nghiên cứu lịch sử cho rằng kiểm toán ra đời từ thời La Mã

cổ đại vào thế kỷ thứ III trước Công Nguyên Chính vì vậy, kiểm toán có gốc

từ La tinh "Audit", nguyên bản là "Audire", gắn liền với nền văn minh của Ai Cập và La Mã cổ đại Tuy kiểm toán ra đời đã hơn 2000 năm qua, nhưng nó cũng chỉ phát triển mạnh mẽ từ giữa thế kỷ XIX Từ "Audire" có nghĩa là nghe Hình ảnh kiểm toán cổ điển thường được tiến hành bằng cách người ghi chép về tài sản đọc to lên cho một bên độc lập "nghe" rồi sau đó chấp nhận thông qua việc chứng thực Ở Việt Nam, thuật ngữ "Kiểm toán" xuất hiện trở lại và được sử dụng nhiều từ những năm đầu của thập kỷ 90 Trước năm

1975, ở miền Nam Việt Nam đã có hoạt động của các công ty kiểm toán nước ngoài Cho đến nay ở Việt Nam cũng như trên thế giới còn tồn tại nhiều cách hiểu khác nhau về kiểm toán Tuy nhiên, quan niệm về kiểm toán được chấp

nhận phổ biến hiện nay là: "Kiểm toán là quá trình các kiểm toán viên độc lập

và có năng lực tiến hành thu thập và đánh giá các bằng chứng về các thông tin được kiểm toán nhằm xác nhận và báo cáo về mức độ phù hợp giữa các thông tin này với các chuẩn mực đã được thiết lập" [20, tr.5]

Kiểm toán có nhiều loại khác nhau Căn cứ theo loại hình tổ chức, kiểm toán được chia thành: Kiểm toán Nhà nước, kiểm toán nội bộ và kiểm toán độc lập

Kiểm toán Nhà nước là cơ quan Kiểm tra tài chính tối cao của quốc gia,

thực hiện việc kiểm tra và báo cáo về việc quản lý và sử dụng các nguồn lực của Nhà nước ở các đơn vị

Kiểm toán nội bộ được tổ chức bên trong mỗi đơn vị, thực hiện kiểm

tra và cho ý kiến về các đối tượng được kiểm toán nhằm giúp đơn vị thực hiện tốt các chức năng và nhiệm vụ của mình

Kiểm toán độc lập được tổ chức dưới dạng doanh nghiệp kiểm toán

(công ty hay hãng kiểm toán) nhằm cung cấp dịch vụ kiểm toán và các dịch

vụ khác có tính chuyên môn cho xã hội

2.1.2 Khái niệm và đặc điểm của Kiểm toán Nhà nước

Ở nước ta sự ra đời và phát triển của KTNN do yêu cầu của sự phát triển kinh tế thị trường định hướng XHCN, xây dựng nhà nước pháp quyền và hội nhập quốc tế Trước khi thành lập KTNN không có cơ quan nào trong bộ máy nhà nước của Nhà nước ta thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của KTNN Do vậy, so với các hoạt động kiểm tra, kiểm soát khác của Nhà nước

và so với các loại hình kiểm toán khác (kiểm toán nội bộ, kiểm toán độc lập), KTNN có những đặc điểm cơ bản như sau:

Thứ nhất, KTNN là cơ quan kiểm tra tài chính từ bên ngoài Cơ quan

KTNN là một tổ chức kiểm tra từ bên ngoài, nằm ở bên ngoài các hoạt động tài chính - ngân sách và nằm ngoài các đơn vị được kiểm toán Điều này đảm bảo cho người kiểm tra và người bị kiểm tra không đồng nhất với nhau và giữ được một khoảng cách tối thiểu nhất định giữa họ với nhau, nhằm bảo đảm tính độc lập về mặt nghiệp vụ và thiết chế của KTNN Đây là đặc điểm nổi bật phân biệt giữa hoạt động của KTNN với hoạt động thanh tra nhà nước, thanh tra tài chính, kiểm toán nội bộ

Thứ hai, hoạt động kiểm toán của KTNN mang tính độc lập và chỉ tuân

theo pháp luật; trung thực, khách quan Đây là đặc điểm cơ bản nhất, yếu tố quan trọng nhất trong hoạt động kiểm toán của KTNN Vấn đề này được quy định thành nguyên tắc và được cụ thể hoá trong các điều, khoản của Luật Kiểm toán nhà nước và các quy chế liên quan đến tổ chức và hoạt động của KTNN, phù hợp với chuẩn mực và thông lệ quốc tế

Thứ ba, đối tượng kiểm toán của KTNN là việc quản lý, sử dụng ngân

sách, tiền và tài sản nhà nước ở tất cả các cơ quan, đơn vị, tổ chức có liên

quan với phạm vi rộng lớn trên tất cả các lĩnh vực của nền kinh tế quốc dân Với tư cách là chủ sở hữu các nguồn lực tài chính và tài sản quốc gia, Nhà nước thành lập cơ quan KTNN để kiểm soát việc quản lý, sử dụng các nguồn lực đó của các chủ thể có liên quan, bảo đảm phục vụ cho mục tiêu phát triển chung của đất nước Do vậy, về nguyên tắc ở đâu có quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước thì ở đó có hoạt động KTNN

Thứ tư, chức năng của KTNN là kiểm tra, đánh giá, xác nhận, kết luận

và kiến nghị, trong đó xác nhận độ tin cậy của báo cáo tài chính, báo cáo quyết toán là chức năng đặc trưng riêng có của kiểm toán nói chung và KTNN nói riêng Đồng thời, KTNN cũng có chức năng kiểm toán việc tuân thủ pháp

luật và đánh giá tính kinh tế, hiệu lực và hiệu quả trong quản lý, sử dụng ngân

sách, tiền và tài sản nhà nước KTNN đưa ra các kết luận, kiến nghị nhưng việc xử lý các kết luận, kiến nghị kiểm toán lại do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền và bản thân các đơn vị được kiểm toán thực hiện Điều này đòi hỏi phải có sự phối hợp rất chặt chẽ giữa KTNN với các cơ quan có liên quan thì hiệu lực kiểm toán mới được xác lập trên thực tế

Thứ năm, hoạt động kiểm toán nhà nước mang tính chuyên môn,

chuyên nghiệp rất cao: Tuân theo chuẩn mực, quy trình, quy chế một cách chặt chẽ; đội ngũ KTV nhà nước phải có kiến thức, kinh nghiệm và kỹ năng tương xứng, đòi hỏi phải có quá trình tuyển dụng, đào tạo, huấn luyện công phu; sản phẩm của KTNN - Báo cáo kiểm toán có nội dung chuyên môn rất cao đòi hỏi phải có sự hiểu biết ở mức độ nhất định của người sử dụng (Đại biểu Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội, các cơ quan chức năng của Nhà nước, báo chí và công luận nói chung); đòi hỏi phải được trang bị sử dụng các phương tiện kỹ thuật hiện đại, đồng bộ (hệ thống dữ liệu, công nghệ thông tin, các phương tiện đặc chủng trong lĩnh vực đầu tư - dự án )

Thứ sáu, chủ thể hoạt động kiểm toán - các KTV vừa là công chức nhà

nước, vừa có quy định đặc thù về tiêu chuẩn, trách nhiệm, quyền hạn, có

quyền độc lập và chỉ tuân theo pháp luật trong quá trình thực hiện kiểm toán

và quyền bảo lưu kết quả kiểm toán, chịu trách nhiệm về kết quả kiểm toán theo quy định của pháp luật

Thứ bảy, hoạt động kiểm toán phân tán trên địa bàn rộng lớn cả nước

(trung bình mỗi KTV mỗi năm phải đi công tác xa nhà, xa cơ quan dài ngày khoảng 6 đến 7 tháng); hàm chứa nhiều rủi ro về chuyên môn, phẩm chất đạo đức của KTV Do vậy, vừa đòi hỏi đội ngũ KTV về cả trình độ chuyên môn

và đạo đức nghề nghiệp; vừa phải có chế độ đãi ngộ thích hợp; vừa đòi hỏi phải có cơ chế kiểm soát chất lượng và quản lý đạo đức nghề nghiệp chặt chẽ

Từ sự phân tích những đặc điểm của KTNN nêu trên, có thể đưa ra

định nghĩa về KTNN như sau: Kiểm toán Nhà nước là cơ quan kiểm tra tài

chính nhà nước, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật, thực hiện việc kiểm tra, đánh giá và xác nhận tính đúng đắn, trung thực của báo cáo tài chính; việc tuân thủ pháp luật; tính kinh tế, hiệu lực và hiệu quả trong quản

lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước

Qua các giai đoạn phát triển của xã hội, kiểm tra tài chính nhà nước được thực hiện dưới những hình thức khác nhau Theo thông lệ quốc tế, ở hầu hết các nước trên thế giới, KTNN là cơ quan kiểm tra tài chính cao nhất của Nhà nước hay còn gọi là cơ quan Kiểm toán tối cao Mục đích hoạt động của Kiểm toán Nhà nước phục vụ việc quản lý vĩ mô của Nhà nước, đảm bảo duy trì kỷ cương, thực hiện nghiêm chỉnh pháp luật, chính sách, chế độ, đồng thời

sử dụng tiết kiệm, hiệu quả vốn, tài sản và kinh phí của Nhà nước

2.2 KHÁI NIỆM, NỘI DUNG ĐIỀU CHỈNH, ĐẶC ĐIỂM VÀ VAI TRÒ CỦA PHÁP LUẬT VỀ KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC

2.2.1 Khái niệm và nội dung điều chỉnh của pháp luật về kiểm toán nhà nước

Ở nước ta, pháp luật về kiểm toán nhà nước mới được hình thành trong thời kỳ đổi mới đất nước và đã trở thành một bộ phận quan trọng của hệ thống

pháp luật Việt Nam Tuy nhiên, trong những năm qua vì nhiều lý do khác nhau mà khái niệm pháp luật về kiểm toán nhà nước chưa được các nhà khoa học, các cán bộ quản lý nghiên cứu một cách đầy đủ và toàn diện Do vậy, đến nay trong khoa học pháp lý ở Việt Nam, vẫn chưa đưa ra được khái niệm pháp luật kiểm toán nhà nước một cách thống nhất và hoàn chỉnh

Để làm rõ nội hàm khái niệm pháp luật về kiểm toán nhà nước, chúng

ta cần phân tích và đặt nó trong mối quan hệ với khái niệm pháp luật nói chung Pháp luật là một hiện tượng xã hội mang tính khách quan, nó ra đời và tồn tại cùng với Nhà nước Có nhiều quan niệm khác nhau về pháp luật Từ điển Luật học ghi: “Pháp luật là hệ thống các quy tắc xử sự mang tính bắt buộc chung do Nhà nước ban hành hoặc thừa nhận nhằm điều chỉnh các quan

hệ xã hội, phục vụ và bảo vệ quyền lợi của các tầng lớp dân cư trong xã hội” [57, tr.606] Trên bình diện phổ biến, có thể định nghĩa về pháp luật như sau: Pháp luật là hệ thống các quy tắc xử sự do Nhà nước ban hành và bảo đảm thực hiện, thể hiện ý chí của giai cấp thống trị trong xã hội, là nhân tố điều chỉnh các quan hệ xã hội [56, tr.66]

Pháp luật về kiểm toán nhà nước là một bộ phận của hệ thống pháp luật,

do vậy có đầy đủ các đặc trưng của pháp luật và có những biểu hiện đặc thù riêng, cụ thể là:

Tính quy phạm phổ biến: Tính phổ biến của pháp luật về kiểm toán nhà

nước được hình thành dựa trên cơ sở của nhu cầu và khả năng điều chỉnh hành vi xã hội của quyền lực nhà nước, thể hiện ý chí nhà nước, vì bản thân ý chí và quyền lực nhà nước đã mang tính chất phổ biến Pháp luật về kiểm toán nhà nước, do đó có tính phổ biến và bắt buộc, nó điều chỉnh các quan hệ xã hội tồn tại khách quan trong tổ chức và hoạt động của KTNN

Tính xác định chặt chẽ về mặt hình thức: Tính xác định về mặt hình

thức là sự thể hiện nội dung pháp luật trong những hình thức xác định Đặc tính nổi bật của pháp luật về kiểm toán nhà nước thể hiện ở việc xác định một

cách rõ ràng và chặt chẽ những nội dung của QPPL, của văn bản pháp luật và của hệ thống pháp luật Để thực hiện được yêu cầu này, cần phải diễn đạt nội dung của pháp luật về kiểm toán nhà nước bằng ngôn ngữ pháp lý chuyên ngành rõ ràng, chính xác dưới hình thức nhất định của pháp luật Cách viết một QPPL về kiểm toán nhà nước phải rõ ràng, chính xác, cụ thể và một nghĩa, có khả năng áp dụng trực tiếp Tính xác định về mặt hình thức của pháp luật về kiểm toán nhà nước còn được thể hiện thông qua những hình thức thể hiện bên ngoài và thủ tục thẩm quyền ban hành văn bản QPPL

Tính bắt buộc chung: Bắt buộc chung là một thuộc tính vốn có của

pháp luật nói chung và pháp luật về kiểm toán nhà nước nói riêng nhằm bảo đảm hiệu lực và tính nghiêm minh của pháp luật Các văn bản QPPL về tổ chức và hoạt động của KTNN do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành khi có hiệu lực thì mang tính bắt buộc thực hiện đối với tổ chức, cá nhân

có liên quan Tuy nhiên, trong thực tiễn hoạt động KTNN có những tổ chức,

cá nhân để che giấu những hành vi gian lận, tham nhũng trong quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước đã không chấp hành nghiêm chỉnh, thậm chí chống lại sự thi hành pháp luật Do vậy, cưỡng chế buộc mọi người phải thi hành nghiêm chỉnh pháp luật về kiểm toán nhà nước là điều cần thiết

Tính bảo đảm thực hiện bằng Nhà nước: Pháp luật về kiểm toán nhà

nước do Nhà nước ban hành và vì vậy được Nhà nước bảo đảm thực hiện Điều đó có nghĩa rằng, Nhà nước đã trao cho các QPPL tính quyền lực bắt buộc đối với mọi cơ quan, tổ chức và công dân Có như vậy pháp luật về kiểm toán nhà nước mới trở thành quy tắc xử sự mang tính bắt buộc chung và mới thực sự là công cụ hữu hiệu để Nhà nước quản lý xã hội Tính bảo đảm thực hiện bằng Nhà nước của pháp luật về kiểm toán nhà nước được thực hiện nhờ khả năng tổ chức thực hiện của Nhà nước cả bằng phương pháp thuyết phục

và cưỡng chế thi hành Qua đó, pháp luật về kiểm toán nhà nước có khả năng được thực hiện trong cuộc sống một cách dễ dàng, thuận lợi và nhanh chóng

Cho nên nói đến hiệu lực và hiệu quả của pháp luật về kiểm toán nhà nước phải đồng thời nói đến vai trò và khả năng của Nhà nước trong việc bảo đảm

cho pháp luật về kiểm toán nhà nước được thực thi trên thực tế

Từ sự phân tích trên đây, có thể đưa ra định nghĩa pháp luật về kiểm

toán nhà nước với tư cách là một bộ phận cấu thành của hệ thống pháp luật như sau: Pháp luật về kiểm toán nhà nước là tổng thể các quy phạm pháp luật

do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành và bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong tổ chức và hoạt động của Kiểm toán Nhà nước với mục đích tăng cường việc kiểm tra, giám sát của Nhà nước trong quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước, góp phần thực hành tiết kiệm, chống tham nhũng, thất thoát, lãng phí, phát hiện

và ngăn chặn hành vi vi phạm pháp luật, nâng cao hiệu quả sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước

Nội dung điều chỉnh của pháp luật về kiểm toán nhà nước là sự thể hiện các quan hệ trong tổ chức và hoạt động của KTNN thành các chế định, các QPPL theo các nhóm chủ yếu sau đây:

Thứ nhất, nhóm QPPL điều chỉnh về địa vị pháp lý của KTNN, gồm:

Vị trí pháp lý của cơ quan KTNN trong tổ chức bộ máy nhà nước, tính độc lập của cơ quan KTNN;

Thứ hai, nhóm QPPL điều chỉnh về chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn

Thứ năm, nhóm QPPL điều chỉnh về mô hình tổ chức và nhân sự của

KTNN, gồm: Mô hình tổ chức và cơ cấu tổ chức của KTNN; Tổng KTNN (Thẩm quyền bầu, nhiệm kỳ, trách nhiệm và quyền hạn của Tổng KTNN); Kiểm

toán viên nhà nước (Chức danh, thẩm quyền bổ nhiệm, miễn nhiệm, tiêu chuẩn của KTV nhà nước, nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm của KTV nhà nước);

Thứ sáu, nhóm QPPL điều chỉnh về giám sát hoạt động của KTNN, xử

lý vi phạm, gồm: Nội dung giám sát, chủ thể giám sát hoạt động của KTNN; các hành vi vi phạm pháp luật kiểm toán nhà nước và các biện pháp xử lý

2.2.2 Đặc điểm của pháp luật về kiểm toán nhà nước

Từ định nghĩa pháp luật về kiểm toán nhà nước nêu trên và qua nghiên cứu các văn bản QPPL về kiểm toán nhà nước hiện hành có thể rút ra những đặc điểm cơ bản của pháp luật về kiểm toán nhà nước như sau:

Một là, pháp luật về kiểm toán nhà nước là tổng thể các QPPL điều

chỉnh về tổ chức và hoạt động của KTNN, vừa có những quy định mang tính chất hành chính, vừa có những quy định mang tính tố tụng, lại vừa có những quy định mang tính nghề nghiệp chuyên môn Nhóm quy phạm mang tính chất hành chính thể hiện chủ yếu trong các chế định về địa vị pháp lý của KTNN, Tổng KTNN, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của KTNN, mối quan

hệ giữa KTNN với Quốc hội, Chính phủ; những quy định về tổ chức và chỉ đạo hoạt động của KTNN với các đơn vị trực thuộc KTNN Nhóm quy phạm mang tính tố tụng chủ yếu thể hiện trong các chế định về hoạt động KTNN, như: Quy trình kiểm toán, trình tự, thủ tục kiểm toán, kiểm soát chất lượng kiểm toán, công khai kết quả kiểm toán, kiểm tra thực hiện kết luận, kiến nghị kiểm toán, kiến nghị và giải quyết kiến nghị kiểm toán Nhóm quy phạm mang tính nghề nghiệp chuyên môn chủ yếu thể hiện trong các quy định về Chuẩn mực KTNN, như: Quy định về nguyên tắc hoạt động, điều kiện và yêu cầu về đạo đức nghề nghiệp, năng lực đối với KTV nhà nước; quy định về nghiệp vụ kiểm toán và xử lý các mối quan hệ phát sinh trong hoạt động kiểm toán mà KTV nhà nước phải tuân thủ khi tiến hành hoạt động kiểm toán

Hai là, pháp luật về kiểm toán nhà nước quy định hoạt động thực hiện

quyền lực nhà nước trong việc kiểm tra, giám sát hoạt động quản lý, sử dụng

các nguồn lực tài chính nhà nước và tài sản công, nhằm chống thất thoát, lãng phí và nâng cao hiệu quả sử dụng các nguồn lực đó Do vậy, khác với các tổ chức kiểm toán khác (kiểm toán độc lập và kiểm toán nội bộ), KTNN có đối tượng kiểm toán là hoạt động có liên quan đến quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước và phạm vi kiểm toán là mọi cơ quan, tổ chức, đơn vị

có quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước trên tất cả các lĩnh vực của đời sống kinh tế - xã hội Sự vi phạm nguyên tắc hoạt động kiểm toán, quy trình kiểm toán và đạo đức nghề nghiệp của KTV nhà nước đều có nguy

cơ dẫn đến hậu quả là không phát hiện được hoặc bao che cho hành vi tham nhũng gây thất thoát tiền và tài sản của Nhà nước, làm giảm lòng tin của nhân dân vào sự lãnh đạo của Đảng và sự quản lý của Nhà nước

Ba là, pháp luật về kiểm toán nhà nước bao gồm các QPPL điều chỉnh

những quan hệ phát sinh trong tổ chức và hoạt động của KTNN Đặc trưng này thể hiện tính chất của các quan hệ mà pháp luật về kiểm toán nhà nước điều chỉnh Những quan hệ xã hội phát sinh trong hoạt động KTNN có thể chia thành các nhóm quan hệ chủ yếu sau đây:

Thứ nhất, quan hệ giữa KTNN với cơ quan lập pháp và hành pháp

KTNN là một chủ thể đặc biệt, thay mặt Nhà nước thực hiện chức năng kiểm tra tài chính nhà nước Quan hệ pháp luật giữa KTNN với cơ quan lập pháp và hành pháp của Nhà nước có những đặc điểm sau:

Chủ thể của quan hệ pháp luật này là KTNN, Quốc hội, Chính phủ; Khách thể của quan hệ pháp luật này nhằm mục đích góp phần xây dựng nền tài chính quốc gia minh bạch và lành mạnh hóa;

Nội dung của quan hệ pháp luật này là quan hệ về trao quyền, bảo đảm các điều kiện thực thi nhiệm vụ và trách nhiệm thực thi nhiệm vụ kiểm toán của KTNN Trong quan hệ này Quốc hội thông qua Hiến pháp, Luật Kiểm toán nhà nước thành lập cơ quan KTNN, quy định địa vị pháp lý, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức và cơ chế hoạt động của KTNN; Chính phủ có

trách nhiệm bảo đảm các điều kiện về kinh phí, trụ sở, phương tiện làm việc

và các điều kiện vật chất khác nhằm bảo đảm tính độc lập trong hoạt động kiểm toán của KTNN KTNN có nhiệm vụ quyết định và tổ chức thực hiện kế hoạch kiểm toán hàng năm, thực hiện kiểm toán theo yêu cầu của Quốc hội, UBTV Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ; chịu trách nhiệm trước pháp luật về kết quả kiểm toán; báo cáo kết quả kiểm toán năm và kết quả thực hiện kiến nghị kiểm toán với Quốc hội, UBTV Quốc hội và gửi báo cáo kiểm toán cho các cơ quan của Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ Thông qua kết quả kiểm toán, KTNN giúp Quốc hội xem xét, quyết định dự toán NSNN, quyết định phân bổ ngân sách trung ương, quyết định dự án, công trình quan trọng quốc gia và phê chuẩn quyết toán NSNN; giúp Chính phủ trong công tác quản lý, điều hành nền kinh tế

Thứ hai, quan hệ giữa KTNN với các đơn vị được kiểm toán

Đây là mối quan hệ cơ bản nhất xuyên suốt cuộc kiểm toán Trong đó,

KTNN với tư cách là cơ quan kiểm tra tài chính nhà nước tiến hành việc kiểm

tra, đánh giá và xác nhận tính đúng đắn, trung thực của báo cáo tài chính, tính tuân thủ pháp luật, tính kinh tế, tính hiệu lực và hiệu quả trong quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước của các đơn vị được kiểm toán Đơn

vị được kiểm toán là cơ quan, đơn vị, tổ chức có quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước

Chủ thể của nhóm quan hệ pháp luật này là cơ quan KTNN - chủ thể thực hiện kiểm toán và các đơn vị được Nhà nước giao quản lý và sử dụng các nguồn lực tài chính nhà nước và tài sản công - các đơn vị được kiểm toán Khách thể của quan hệ pháp luật này nhằm hướng tới sự minh bạch; tính tuân thủ pháp luật, tính kinh tế, hiệu lực và hiệu quả trong quản lý và sử dụng nguồn lực tài chính nhà nước và tài sản công tại đơn vị

Nội dung của các quan hệ pháp luật giữa KTNN với các đơn vị được kiểm

toán là quyền và nghĩa vụ của các chủ thể mà trong đó một bên là KTNN và

một bên là các đơn vị được kiểm toán KTNN thực hiện chức năng nhiệm vụ được Nhà nước giao có quyền tổ chức thực hiện nhiệm vụ kiểm toán theo kế hoạch, bảo đảm hoạt động kiểm toán có chất lượng, đạt được mục tiêu yêu cầu của Nhà nước Các đơn vị được kiểm toán có nghĩa vụ chấp hành các chế

độ, chính sách và pháp luật về tài chính, ngân sách; chấp hành các nghĩa vụ theo quy định của pháp luật về kiểm toán nhà nước và thực hiện đầy đủ, kịp thời kết luận, kiến nghị của KTNN

Thứ ba, quan hệ giữa KTNN với các cơ quan, đơn vị có liên quan

Chủ thể của nhóm quan hệ này gồm có KTNN và các cơ quan, đơn vị, tổ chức, cá nhân có liên quan được gọi là bên thứ ba

Khách thể của quan hệ này nhằm hướng đến sự minh bạch, phân định rõ phạm vi trách nhiệm của đơn vị được kiểm toán và bên thứ ba đối với việc quản lý, sử dụng tài chính và tài sản công tại đơn vị được kiểm toán

Nội dung của quan hệ pháp luật này là quan hệ về quyền và nghĩa vụ của các chủ thể mà trong đó một bên là KTNN và một bên là bên thứ ba Trong

đó, KTNN có quyền đề nghị bên thứ ba xem xét làm rõ các vấn đề và những khía cạnh pháp lý về chế độ chính sách quản lý liên quan đến đơn vị được kiểm toán; bên thứ ba có trách nhiệm và nghĩa vụ cung cấp thông tin để làm

rõ những vấn đề, những khía cạnh pháp lý có liên quan Đặc biệt, trong quan

hệ này, bên thứ ba là cơ quan bảo vệ pháp luật; tùy theo tính chất, mức độ vi phạm, KTNN có quyền đề nghị cơ quan bảo vệ pháp luật xem xét xử lý những tập thể, cá nhân thuộc đơn vị được kiểm toán có hành vi vi phạm nghiêm trọng chế độ, chính sách và pháp luật của Nhà nước

Bốn là, nguồn của pháp luật kiểm toán nhà nước mang tính toàn diện hơn

so với nguồn của pháp luật về thanh tra, kiểm tra tài chính Nguồn của pháp luật kiểm toán nhà nước không chỉ thể hiện ở các văn bản pháp luật chuyên ngành về KTNN (như Luật Kiểm toán nhà nước và các văn bản hướng dẫn thi hành: Các nghị quyết của UBTV Quốc hội, nghị định của Chính phủ, quyết

định của Tổng KTNN…) mà còn được quy định trong các văn bản QPPL về quản lý, sử dụng và phòng chống gian lận, sai sót trong quản lý, sử dụng các nguồn lực tài chính nhà nước (như Luật NSNN, Luật Phòng, chống tham nhũng ) Đặc biệt, địa vị pháp lý của KTNN cần phải được quy định trong Hiến pháp - đạo luật cơ bản của Nhà nước theo khuyến cáo của INTOSAI và thông lệ của nhiều quốc gia trên thế giới

Năm là, pháp luật về kiểm toán nhà nước ở nước ta là một lĩnh vực

pháp luật còn khá mới mẻ, song được sự quan tâm của Đảng và Nhà nước, hệ thống pháp luật kiểm toán nhà nước được quan tâm xây dựng và từng bước hoàn thiện Đến nay, tổ chức và hoạt động của KTNN đã được điều chỉnh bởi Luật Kiểm toán nhà nước, một văn bản pháp luật có giá trị pháp lý cao; nội dung của Luật Kiểm toán nhà nước đã cơ bản thể hiện được các nguyên tắc và chuẩn mực kiểm toán quốc tế, tiếp thu có chọn lọc những kinh nghiệm của pháp luật về kiểm toán nhà nước của các nước trên thế giới Tuy nhiên, do kiểm toán nhà nước là hoạt động mới chỉ xuất hiện ở Việt Nam từ năm 1994,

do vậy, các văn bản QPPL về tổ chức và hoạt động của KTNN còn chưa đầy

đủ và đồng bộ, đặc biệt là địa vị pháp lý của KTNN còn chưa được quy định trong Hiến pháp - đạo luật cơ bản của Nhà nước Đặc điểm này đòi hỏi phải tăng cường sự lãnh đạo, chỉ đạo của Đảng và Nhà nước, sự cố gắng nỗ lực của KTNN và sự quan tâm phối hợp của các cơ quan của Quốc hội, các bộ, ngành đối với công tác xây dựng và hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước ở nước ta hiện nay

2.2.3 Vai trò của pháp luật về kiểm toán nhà nước

Pháp luật của nhà nước pháp quyền là pháp luật vì con người, phục vụ con người, điều đó đòi hỏi muốn xây dựng nhà nước pháp quyền trước hết phải xây dựng được một hệ thống pháp luật đồng bộ, hoàn thiện cả về nội dung và hình thức, trong đó có pháp luật về kiểm toán nhà nước Như vậy, pháp luật về kiểm toán nhà nước là một trong những phương tiện có vai trò

quan trọng để xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân Vai trò của pháp luật về kiểm toán nhà nước được thể hiện ở những nội dung cơ bản sau đây:

Một là, thể chế hóa chủ trương, chính sách của Đảng về phát triển

KTNN Chủ trương, chính sách của Đảng về phát triển KTNN đi vào cuộc sống thực tế bằng nhiều công cụ, phương tiện khác nhau, nhưng một trong những công cụ quan trọng nhất có tính bắt buộc chung đối với toàn xã hội là phải thông qua Nhà nước Nhà nước bằng công cụ riêng có của mình là pháp luật thể chế hóa những chủ trương đó thành hệ thống QPPL Hệ thống quy phạm này điều chỉnh, hiện thực hóa các chủ trương của Đảng về KTNN vào đời sống và buộc mọi chủ thể có liên quan phải chấp hành nghiêm chỉnh Đồng thời hệ thống quy phạm đó cũng là công cụ hữu hiệu để xử lý những hành vi vi phạm pháp luật về kiểm toán nhà nước

Hai là, pháp luật về kiểm toán nhà nước là cơ sở pháp lý cho hoạt

động kiểm tra tài chính nhà nước độc lập và chỉ tuân theo pháp luật Tổ chức

và hoạt động của KTNN luôn dựa trên những cơ sở, nền tảng pháp lý nhất định - đó là pháp luật về kiểm toán nhà nước Để hoạt động KTNN đạt hiệu quả, đòi hỏi phải xác định một cách khoa học về cách thức tổ chức, chức năng, nhiệm vụ của KTNN cũng như quan hệ giữa KTNN với các cơ quan lập pháp, hành pháp và tổ chức có liên quan Hoạt động kiểm toán của KTNN là hoạt động kiểm tra tài chính từ bên ngoài, điều này đảm bảo tính độc lập về mặt nghiệp vụ và tính trung thực, khách quan của kết quả kiểm toán

Ở nước ta, pháp luật về kiểm toán nhà nước không ngừng được hoàn thiện đã tạo cơ sở pháp lý cho tổ chức và hoạt động của KTNN đáp ứng yêu cầu của công cuộc đổi mới đất nước, đồng thời phù hợp với các nguyên tắc, chuẩn mực kiểm toán quốc tế Pháp luật về kiểm toán nhà nước đã xác lập nguyên tắc hoạt động kiểm toán độc lập và chỉ tuân theo pháp luật, trung thực, khách quan; xác lập địa vị pháp lý của KTNN là cơ quan chuyên môn về