Giáo trình môn học lý thuyết hành chính

von Seckendorff 1626 - 1692 mới có sự dẫn dắt,trình bày về việc thi hành luật pháp vận dụng nhiều từ “administration” hành chính và từ “Verwaltung” hành chính trong tác phẩm “Teutscher F

lợc sử các học thuyết khoa học hành

chính của nhân loại

Mặc dù “khoa học hành chính” đã có từ lúc mở đầu nền văn minh, nhng khái niệmkhoa học hành chính vẫn không rõ ràng và đặc biệt trở thành vấn đề cần đợc tranh luận.Ngay cả những nhà nghiên cứu khoa học về hành chính cũng đã thể hiện nhiều ý kiến,những đề cập rất khác nhau xung quanh vấn đề hành chính là gì và cần phải làm gì Trongtất cả các nền văn minh, hành chính (đặc biệt là hành chính công) đã tham gia trực tiếpvào việc phát triển của tổ chức Nhà nớc và lịch sử sự phát triển của các dân tộc Cùng với

sự phát triển của tổ chức Nhà nớc và nền hành chính, sự tranh luận mang tính khoa họckhông chỉ quan tâm đến điều kiện lịch sử khác nhau, mà còn quan tâm đến con đờng chungcủa sự chuyên sâu hoá Đồng thời hành chính và hành chính công đã đợc coi nh là một bộphận của các tổ chức Nhà nớc

Ngày nay, hành chính đã và đang trở thành tổ chức mang trách nhiệm riêng : làmnhiệm vụ thu thuế ; từ chối những hoạt động kinh tế và những hoạt động khác có lợi cho cánhân, nhng lại có hại cho tập thể ; nó kìm hãm cá nhân này và khuyến khích cá nhân khácphát huy khả năng của mình Cùng với sự phát triển của tổ chức bộ máy Nhà nớc, nhữngranh giới và phạm vi của hành chính sẽ trở nên không còn có thể xem xét một cách dễ dàngnữa Vì vậy, không nên ngạc nhiên khi nói rằng khoa học hành chính không chứng minh đ-

ợc sự phát triển liên tục nh các khoa học khác, bởi sự hoạt động của nó gắn liền với tựnhiên hoặc là hoàn toàn phụ thuộc vào các đối tợng và các qúa trình của tự nhiên Do

đó, trớc hết phải làm rõ khái niệm về hành chính Đó là một nhiệm vụ rất khó khăn để làmsáng tỏ khoa học hành chính đã làm gì và sẽ có thể làm gì

I Lý luận về hành chính

Trong lịch sử phát triển của xã hội loài ngời, ngay từ đầu đã có những vấn đề xã hội

mà cá nhân không thể giải quyết đợc Ngay từ rất sớm trong lịch sử phát triển của loài ngời,

đã có thể thấy rõ các cách giải quyết vấn đề có tính tập thể nh thế (nh ở Irăc và ảrập, việctrồng cây và thu hoạch phải thông qua việc điều chỉnh sông ngòi và củng cố đê điều, xâydựng đờng xá, xây dựng các công trình công cộng, v.v mà một cá nhân không thể làm

đợc) Đó là sự cần thiết khách quan của công việc tập thể (của cộng đồng), mà mọi thànhviên của cộng đồng phải nhận thấy nghĩa vụ và trách nhiệm của họ phải gánh vác trongcộng đồng và mặt khác, họ cũng thấy đợc quyền lợi của họ đợc hởng để cùng nhau thựchiện những công việc chung Do vậy, cần thiết phải có tổ chức tập thể và những quy tắc chiphối hoạt động tơng ứng để họ thi hành và thực hiện những nhiệm vụ đã đợc xác định.Ngay từ lúc bắt đầu nền văn minh đã có những hình thức, phơng thức khác nhau để thựchiện những nhiệm vụ chung đó Tuy nhiên, trong lịch sử loài ngời, rõ ràng rằng một hìnhthức tổ chức quy định nhiệm vụ tập thể và hoàn thành nhiệm vụ tập thể đặc biệt có kết quảkhi nó thông qua quy tắc “công” và thi hành “công” đặc biệt Điều đó có nghĩa là thôngqua cơ quan đặc biệt và tổ chức đặc biệt để thực hiện, cái mà nó không phải là công việc cánhân và hành chính cá nhân Sự phát triển của một tổ chức công nh thế không phải tự phát,

mà là kết quả của sự tìm tòi tự giác đến một tổ chức tốt nhất ở một số dân tộc , quá trìnhnày trải qua một thời gian rất dài, còn ở một số dân tộc khác thì lại tự phát trên cơ sở kinhnghiệm của các dân tộc khác ở đây không có một hình thức mẫu vạn năng có sẵn nào cả,

mà phải có một sự phân tích t tởng khoa học về hành chính công Đó là con đờng tốt để tìm

ra cái gì có giá trị là hành chính công, những cái mà trong một khoảng thời gian nào đó và

ở trong những tổ chức xã hội nào đó đã là hành chính công đợc khẳng định thông qua sựtranh luận một cách khoa học Đó là con đờng đúng đắn tiếp cận lý luận khoa học để tìmkiếm về một t tởng hành chính công

II hành chính công trong lịch sử t tởng

Có nhiều định nghĩa nói về hành chính, hành chính là gì hoặc cần phải đợc gọi nhthế nào Về nguyên tắc, thì con ngời có quyền tự do đặt tên hay mô tả một khái niệm Tuynhiên, một tên gọi hoặc một khái niệm bao giờ cũng đợc thể hiện qua ngôn ngữ và phải gắnliền với một đối tợng nhất định Vậy ý nghĩa của nó biểu hiện qua ngôn ngữ này phải luônluôn giống nhau và có giá trị chung đối với tên gọi và khái niệm “ hành chính công “ và cáckhái niệm tơng tự ở trong các ngôn ngữ khác nh : “ public administration “, “administration publique “ v.v cũng phải đợc hiểu tơng tự Vậy sự biểu hiện “ hành chínhcông “ dựa trên đối tợng nào Mặc dù diễn đạt trong ngôn ngữ có khác nhau, nhng t tởngcủa nó phải tồn tại để lý giải cái gì đợc gọi là “ hành chính công “ T tởng này phải chứa

đựng một cách đúng đắn những tính chất quan trọng nhất của đối tợng cần phải nghiên cứu.Trên cơ sở các nguyên tắc trên, qua quá trình nghiên cứu ta có thể hiểu : Hành chính công

là các hoạt động của một tổ chức đặc biệt mang tính công cộng nhằm chuyển biến nhữnglợi ích, nguyện vọng, mục tiêu của một cộng đồng xã hội nhất định thành hiện thực Sự

phân tích lịch sử t tởng cần phải chỉ rõ : đó có phải là t tởng hành chính công hay không.

Đồng thời, sự phân tích này cũng phải chỉ ra đợc khách thể “ hành chính công “ xuất hiệnthông qua con đờng nào và nó đợc phản ánh bằng ngôn ngữ ra sao

Đơng nhiên, lý luận về nhà nớc và về hành chính công của các học giả có tên tuổi

sẽ đợc đa vào phân tích Một sự phân tích riêng lý luận về nhà nớc và về hành chính sẽkhông đa lại nhiều kết quả lắm, vì sự phát triển của nó cũng nh tính chất nhà nớc đợc hiểutrên nền tảng của các học thuyết Châu Âu kinh điển Vì vậy, sự phân tích lịch sử t tởng củahành chính công cần phải bắt đầu từ nền văn hoá cổ Hy lạp

1 Những t tởng về nhà nớc và hành chính công trong thời kỳ cổ đại

Việc tìm tòi t tởng hành chính công ở trong các lý luận về nhà nớc và về hành chínhcông thời kỳ cổ đại mang lại kết quả đặc biệt Nền văn hoá Hy lạp và La mã đã ảnh hởng

đến tất cả các lĩnh vực của đời sống trong t duy của toàn bộ ngời Châu Âu và phần nào có

ảnh hởng đến t duy của các nơi khác trên thế giới Vì vậy, những t tởng trong thời kỳ vănhoá Hy lạp - La mã đến thời trung cổ phải đợc nghiên cứu, xem xét

1.1 Về t tởng hành chính công trong thời kỳ văn hoá cổ Hy lạp (Platon và aristote).

Mục tiêu đầu tiên của tất cả các trào lu triết học Hy lạp khi nói về nhà nớc là đitìm những mục đích đúng và “ tốt nhất “ của sự tồn tại của con ngời, của cộng đồng trongnhà nớc cổ Hy lạp Sự tìm tòi này là cần thiết để có thể trả lời câu hỏi những gì là nhữngquy định cụ thể của các mối quan hệ đời sống trong nhà nớc cổ Hy lạp; nghĩa là giải thíchlại từ cách nhìn hiện thời xem chính sách nào đúng và tốt, và những chính sách nào không

đúng và không tốt Đồng thời đề ra các chính sách cụ thể cho mọi ngời có liên quan trongnhà nớc cổ Hy lạp Một trọng tâm khác nữa của các trào lu triết học có liên quan đến nhà n-

ớc ở Hy lạp là nghiên cứu bản chất tự nhiên của pháp quyền, và các đạo luật Protagoras(485 - 411 TCN) đã coi nhà nớc cổ Hy lạp là tổ chức đợc thiết lập theo ý định của cộng

đồng cho tất cả mọi ngời ở đây, mục đích của nhà nớc là bảo đảm sự tồn tại cuộc sốngcho từng thành viên và cho cả cộng đồng Một chính sách đúng và tốt nếu nó tìm ra đợcnhững quy định cụ thể để đạt đợc mục đích chung ở Protagoras rõ ràng là có việc đề rachính sách, nghĩa là có các quyết định đề ra chính sách hợp lý, liên tục trong nhà nớc cổ Hylạp và các chính sách đó phải đợc thực hiện Nhng Protagoras không có một t tởng riêng,

đặc biệt về việc thi hành việc thực hiện chính sách Sự điều chỉnh các mối quan hệ xã hội lànhững quá trình diễn ra thống nhất Sự phân tích những lý luận nổi tiếng của Socrates (470

- 399 TCN ), của Xenophon ( 444 - 362 TCN ), của Thukydides (455 - 396 TCN) và củaDemosthenes (384 - 322 TCN) cũng mang lại những kết quả tơng tự Chỉ có Xenophon nói

đến việc thi hành pháp luật, nghĩa là việc thi hành các quyết định chính sách có tính bắtbuộc, là các chính sách do con ngời đề ra, nhng các chính sách đó không tách rời lý luậncủa ông Mặc dầu Xenophon có nêu ra những tổ chức quan trọng nhất của nhà nớc tham giavào việc thi hành pháp luật, nhng ông không đa ra đợc khái niệm riêng và tên riêng cho nó

Nh vậy, ông đã nhận thấy không có việc thi hành nào không gắn với pháp luật và việc đề rachính sách và thi hành chính sách về mặt khái niệm là không tách rời nhau Ông cho rằngviệc đề ra chính sách và thi hành chính sách đều do những cơ quan đặc biệt thực hiện

Về vai trò của con ngời trong bộ máy nhà nớc, trớc hết đã đợc Platon (428 - 348TCN) phát triển Trong tác phẩm “Potiteia”, Platon bắt đầu xem xét sự ra đời của nhà nớc

và trớc hết là nhu cầu của từng cá nhân đối với chính thể để mang lại hiệu quả Trong tácphẩm “Politikos”, Platon đã trình bày những khía cạnh có ý nghĩa hợp lý của một nhà nớcnhằm thoả mãn những nhu cầu thông qua những quyết định có liên quan ở đây, ông đãluận cứ một cách siêu hình tính chất hợp lý đó Trong tác phẩm “Nomoi” (pháp quyền docon ngời ban hành), Platon mới trình bày cụ thể những vấn đề về chính sách, lập pháp, cũng

nh hành pháp Trong lý luận lập pháp của mình, Platon luôn gắn liền với nhà nớc, ông cũngmô tả tỉ mỉ chức năng hành pháp Platon đã rút ra và nhận thấy việc thi hành cũng nh việcban hành chính sách đợc coi là chức năng của nhà nớc ở đây, Platon còn nhận thấy đợcnhững cơ quan và những nhân sự đặc biệt thực hiện những chức năng này, đó là những ngời

“bảo vệ luật”, “Hội đồng” và “thủ lĩnh” Nhng ông không đa ra một khái niệm đặc biệt choviệc thi hành luật Ông đã dùng một ngôn từ chung “áp dụng” để chỉ các hoạt động nhằm

áp dụng luật pháp Ông chỉ nhận thấy đợc chức năng thi hành pháp luật, nhng ông không

tách cơ quan hành pháp khỏi cơ quan lập pháp Ông nói đến tính chất tự nhiên của việc vậndụng pháp luật, ông không phân biệt một cách mạch lạc các cơ quan hành pháp tách khỏicác cơ quan lập pháp Do đó, Platon đã không có một t tởng hành chính với một tên gọi vàmột khái niệm đặc biệt Tuy nhiên, Platon đã dự thảo một bảng mục lục về những yêu cầu

đạo đức, luân lý đặc biệt đối với những nhân sự, những ngời đang thi hành chức năng ởtrong nhà nớc và vì nhà nớc

Giống nh tác phẩm của Platon, tác phẩm của Aristote (384 - 322 TCN) cũng cần

đ-ợc xem xét, đánh giá Tác phẩm “Politik” của ông có ý nghĩa lớn trong phạm vi triết họcnói chung và trong triết học về nhà nớc nói riêng Trong tác phẩm nổi tiếng này, ông đã tiếpcận phân tích bản chất tự nhiên của pháp quyền ; bản chất tự nhiên của các đạo luật đợc banhành ; bản chất tự nhiên của chính sách “đúng đắn” ; của hiến pháp “tốt nhất” ; bản chất tựnhiên của mục tiêu nhà nớc ; ngoài ra ông còn đề cập đến vấn đề “chính phủ” trong mộtnhà nớc (xem quyển VII) Cũng trong tác phẩm này, ông đã đề cập đến những nhiệm vụ cơbản của một nhà nớc : “quan tâm đến lơng thực, thực phẩm”, “quan tâm đến bảo vệ bằng vũtrang”, “quan tâm đến sự phồn vinh”, “quan tâm đến công lý”, v.v Sau đó, ông đề cập

đến việc hoàn thành những nhiệm vụ này nh thế nào Aristote công khai thừa nhận 2 hoạt

động của việc thi hành chính sách Loại thứ nhất là việc đề ra chính sách và thực hiện cácquyết định chính sách (quyết sách) và loại thứ hai là vận dụng luật pháp để xét xử Cũng

nh Platon, Aristote quan tâm nhiều hơn đối với việc áp dụng chính sách của các cơ quanNhà nớc Nhng các cơ quan này cũng không phải chuyên môn hoá trong lĩnh vực thực thiluật Vì vậy, Aristote cũng không có một t tởng riêng về hành chính theo nghĩa giả thiếtban đầu Nếu ngời ta xem xét, nghiên cứu về những t tởng của Aristote, thì ông cũngkhông có sự giải thích nào rõ hơn Trong mọi trờng hợp có thể nói rằng, chức năng đề rachính sách và chức năng thực thi pháp luật (thi hành chính sách) đã đợc biết và hình thànhtơng đối hoàn chỉnh, nhng về mặt tổ chức (về mặt cơ cấu) thì cha đợc tách biệt nhau và nócũng cha tách biệt nhau về mặt ngôn ngữ cũng nh về mặt khái niệm Trong tác phẩm củamình, ông đã nói về chức năng xét xử, “đi từ việc vận dụng quyền t pháp trong các trờnghợp tranh chấp và ông đã quy những chức năng này cho những ngời đảm trách đặc biệt, đó

là thẩm phán”, tuy nhiên không trùng hợp ý nghĩa thẩm phán nh hiện nay

Sự diễn tả của Aristote về những “astynomian” (những tổ chức cổ) là sự mô tả kỹcàng về tổ chức của nhà nớc trong thời đại ông Từ đó, một tổ chức hành chính đợc phânchia theo ngành, theo sự phân công lao động và đợc phân chia theo chiều dọc là có thể nhậnthấy đợc ; nhng lập pháp và hành pháp về mặt tổ chức là không bị phân chia và đợc thốngnhất đối với những ngời đứng đầu tổ chức đó Tiếp theo trong t tởng của Aristote là vấn đềluân lý Ni-ko Trong tác phẩm “đạo lý Ni-ko”, ông đã đề ra phạm vi các yêu cầu về đạo

đức, về luân thờng đạo lý đối với những nhân sự đảm trách những chức năng của nhà nớc.Cũng giống nh Platon, đạo lý công chức của các ông vẫn còn ý nghĩa cho đến ngày nay

1.2 T tởng hành chính công trong thời kỳ văn hoá Hylạp - Lamã (Cicero)

Mặc dầu vơng quốc Lamã trong thời kỳ phát triển của nó đã đạt đợc những trình độcao ngang tầm với chức năng của một nhà nớc lúc đó, nhng đáng ngạc nhiên là không có đ-

ợc một nền hành chính công của thời kỳ này Nhà lý luận về nhà nớc nôỉo bật nhất thuộcthời kỳ này là Cicero (106 - 43 TCN) Ông đề ra lý luận về nhà nớc ở những mặt cơ bảnnhất, ông đã tìm và đa ra những câu trả lời nổi tiếng cho câu hỏi về hình thức nhà nớc tốtnhất, nghĩa là một tổ chức tốt nhất của “republica” (nền cộng hoà) Sự quan tâm của Cicerocũng còn có giá trị đối với vấn đề nội dung của chính sách tốt nhất và qua đó có những đạoluật đúng đắn và hợp lý Về việc thi hành những đạo luật thì Cicero chỉ nêu ra những t tởngphụ Trong tác phẩm “de legibus”, Cicero đã giải thích tính chất tự nhiên của pháp luật, ai

đã phát triển và thi hành pháp luật Chức năng này thuộc “magistratus” (các công chức caocấp và các công sở) (phần III, 1, 2 trong tác phẩm “de legibus”) Nhiệm vụ đầu tiên củaMagistratus là phát triển các đạo luật có tính tích cực Đồng thời,việc thi hành đạo luật tíchcực đó lại phụ thuộc vào Magistratus Nhìn về mặt tổng thể và tính đa dạng của các hoạt

động thì Magistratus đợc tổ chức có sự phân công lao động và đợc phân cấp theo chiều dọc

từ trung ơng đến địa phơng Những lĩnh vực hoạt động và những bộ phận tổ chức quantrọng của Magistratus bao trùm các ngành quân sự, tài chính, nhà tù, tiền tệ, toà án, v.v .(phần III., 3, 6 trong tác phẩm “de legibus”) Những công chức cao cấp đặc biệt chịu tráchnhiệm về việc cung ứng lơng thực và thực phẩm, về những khu vui chơi giải trí công cộng.Cicero đề cập đến cả những công chức thanh tra và kiểm tra cao cấp đối với lĩnh vực trìnhbáo và quản lý hộ khẩu, đối với việc giám sát đền chùa, đờng xá, cung cấp nớc, hải quan,v.v Công chức t pháp cao nhất quyết định sự tranh chấp về mặt pháp lý của t nhân.Ngoài ra, còn có những thiết chế khác mà Cicero đã mô tả là hai tổng chỉ huy và mời sĩquan cao cấp của dân tộc Lamã và của thợng nghị viện Một vấn đề có ý nghĩa nhận thức ở

đây là liệu Cicero có phân định đợc ranh giới chức năng của tất cả các cơ quan hoặc là cácthiết chế của nền cộng hoà hay không Điều này ông không làm đợc Ranh giới quan trọngnhất chính là ranh giới giữa thợng nghị viện (senat) và các công sở (magistratus) ở đây, sựghi chú của Cicero (trong tác phẩm “de legibus”, phần II, 4, 4) có một ý nghĩa đáng lu ý.

Ông cho rằng lập pháp chung thuộc về thợng nghị viện, còn các quyết định cho các trờnghợp riêng thuộc về các công sở Với sự giải thích thận trọng toàn bộ tác phẩm không thể coi

sự phân tích của hai chức năng (đề ra chính sách thông qua lập pháp và việc thi hành chínhsách với t cách là thi hành pháp luật) thành hai tổ chức có cơ cấu khác nhau (thợng nghịviện và các công sở) Cách t duy của Cicero vừa là sự mô tả lịch sử và cũng là sự trình bàynhững tồn tại lịch sử, chỉ ra tính hai mặt trong việc thực hiện chức năng của nền cộng hoà.Nghĩa là, bắt đầu có một t tởng của một nền hành chính công đặc biệt trong t duy cũng nhtrong tổ chức nhà nớc trên thực tế ý kiến này đã đợc hai nhà lý luận về nhà nớc lúc đóchấp nhận để đi đến quan điểm phân chia quyền lực Đó là Montesquieu và Marsilius vonPadua Hai ông đã tích cực hoạt động cùng với Cicero và cùng với nhà nớc Lamã Tácphẩm đáng lu ý của Cicero “ de oficils” chứa đựng sự hớng dẫn kỹ càng trên thực tế chomỗi chức năng, lần đầu tiên nêu tính chất thi hành và đòi hỏi một đội ngũ công chức cótrách nhiệm

Định nghĩa đợc sử dụng nhiều lần trong phân tích về pháp lý của Ulpian (xemDigestae tập san luật, D 1.1 và 1.2) đều không chứa đựng về hành chính công

Một t tởng hành chính sẽ khó có thể nhận thấy đợc trong việc phân tích các tácphẩm trong thời kỳ này cũng nh chẳng thấy đợc một tài liệu nào đề cập rõ ràng về Hànhchính công ở trong thời kỳ văn hoá cổ Hylạp ở đâu không có ý tởng về một đối tợng vànội dung của Hành chính công, thì ở đó cũng không có thuật ngữ Hành chính công Sự liênhợp từ “publicus” (công) với từ hoạt động “administrate” (hành chính) là không tồn tại Chỉ

có khái niệm “magistratus” (các công sở và các công chức cao cấp) đợc ông đề cập đến màthôi

“con trời”, nắm quyền sinh quyền sát trong tay và mọi thứ nằm trên lãnh thổ Quốc gia đềuthuộc về Vua Việc bổ nhiệm các chức tớc phần lớn là dựa vào quan hệ họ hàng thân thíchchứ ít khi dựa vào năng lực Các kỳ khoa cử đặt ra khi đó thờng chú trọng vào những ý tởngcao xa chứ không nhằm vào kiến thức cũng nh các kỹ thuật cai trị Bản thân các kỳ thi cũngchỉ đáp ứng đợc cho một phần rất nhỏ trong toàn bộ yêu cầu của bộ máy quan lại Ban đầucác kỳ khoa cử có nguồn gốc từ các nớc phơng Đông, về sau này đợc các nớc phơng Tây ápdụng và phát triển thành các yêu cầu bắt buộc của nền công vụ

Một đặc điểm khác của hành chính trong thời kỳ này là tính chất không ổn định.Trong rất nhiều trờng hợp, mỗi khi có một chính thể mới ra đời, thay thế cho chính thể trớc

đó, thì gần nh toàn bộ số quan lại cũng thay đổi Điều này, một mặt là nhằm bảo đảm sự antoàn cho nhà Vua, song mặt khác làm cho sự vận hành của nhà nớc đó thay đổi theo Đốivới một chính thể mới, dù ít hay nhiều, điều này thờng gây nên những xáo trộn và đòi hỏimột khoảng thời gian tơng đối lâu dài để tạo nên đợc một bộ máy quan lại vận hành thôngsuốt

1.3 T tởng hành chính công trong thời kỳ tiền trung cổ (Augustinus, Th Von Aquin và Marsilius von Padua)

Triết học của Aristote đã thống trị trong thời kỳ tiền trung cổ Tuy nhiên chiếnthắng của thiên chúa giáo đã làm thay đổi tính siêu hình của Aristote và làm nó mang tính

đặc thù thiên chúa giáo Mặc dầu Augustinus (354 430 ) và Thomas von Aquin (1225 1274) đã nắm bắt đợc quá trình định hớng mới này, cũng nh Aristote - chính sách và nhànớc, các ông đã phản ánh những nội dung mới, nhng các ông cha thấu hiểu về nhà nớcthiên chúa giáo và do đó không có những tiên đoán về hành chính trong tác phẩm “Civis

-Dei” của Augustinus và trong tác phẩm Nguyên tắc chính thể - (de regimine principum)của Thomas von Aquin.

Có ý nghĩa to lớn hơn đối với việc nhận thức về t tởng hành chính công là Marsiliusvon Padua (1275 - 1342), nhà lý luận về nhà nớc hiện đại đầu tiên Trong tác phẩm

“defensor pacis” (ngời bảo vệ hoà bình), ông đã tiếp cận sát hơn các vấn đề, mà các nhàtriết học về nhà nớc đã đa ra Ông giải thích những câu trả lời sẵn có từ trớc tới thời đại của

ông và có những câu trả lời riêng Mục đích của nhà nớc đã đợc ông định nghĩa và luận cứkhông mang tính siêu hình hay tính thần bí tôn giáo Marsilius phân định ranh giới những

bộ phận “hẹp” với những bộ phận “rộng” của nhà nớc Những bộ phận “hẹp” là tình trạngcác linh mục, tình trạng phòng vệ, tình trạng thẩm phán và Hội đồng Marsilius coi việcbầu cử của chính phủ “dờng nh là một biện pháp hoàn chỉnh nhất và tốt nhất” Về mặt này,luật pháp gắn liền với mục tiêu và nó là “văn bản pháp quy”mà ngời ta phải làm theo, nhngluật pháp không chỉ gắn bó với môi trờng kinh tế - xã hội, mà còn “tự gắn bó với hệ thốngchính trị (ví dụ với thẩm phán) và cuối cùng là gắn bó với ngời thống trị” Ngời lập pháp làdân Dân là thẩm cấp đầu tiên và là một thẩm cấp có quyền ở trong chơng XII của phần I,Marsilius gọi là ba “quyền lực” : quyền lực cai trị, quyền lực t vấn và quyền lực t pháp Câu

đầu và phần kết luận, ông đều cho rằng dân hoặc một thẩm cấp có quyền là ngời lập pháp,

mà không cần xem nó có ý nghĩa lớn hay không Thẩm cấp thứ hai là chính phủ (xem

ch-ơng XIV của phần I); chính phủ có “một công cụ đặc biệt mạnh” và cụ thể là “lực lợng võtrang” (bảo đảm nền an ninh nội bộ và nền an ninh đối với bên ngoài) Lực lợng này sẽ làngời thi hành các quyết định Chính phủ đợc diễn tả với t cách là thẩm cấp “có sau, là mộtkiểu công cụ hoặc là cấp thi hành” Điều đó là hợp lý hơn, vì nó là cấp thực hiện các quyphạm pháp luật Những bộ phận còn lại do chính phủ thiết lập nên Marsilius đề ra nhiềutiêu chuẩn đạo lý mà vua nhiếp chính và “các nhân sự” của ông ta phải có; nó đ ợc xác địnhbởi chức năng thi hành Nh vậy, các quy định cũng rất nghiêm ngặt Ngoài ra, Marsiliuscòn đề cập đến những vấn đề khác nữa, mà ít đợc quan tâm tranh luận, đó là thẩm phán -bản chất tự nhiên của quyền tài phán Lần đầu tiên Marsilius von Padua đã nói về t tởng

hành chính công dới hình thái của một thẩm cấp có sau, kiểu công cụ hay là cấp thi hành,

vì ông đã nhận thấy ở đây một chức năng đặc biệt và một thẩm cấp độc lập “ trong nội bộnhà nớc, cơ quan nhà nớc và đợc phản ánh về mặt ngôn ngữ cũng nh về mặt nhận thứcluận” Điều lý thú là trong nhà nớc lịch sử lúc đó không có thẩm cấp có sau “ biệt lập “ Ttởng hành chính công của ông chỉ là một sản phẩm t duy mà nhà nớc cần phải tổ chức trongnội bộ của mình nh thế nào

1.4 T tởng hành chính công trong thời kỳ trung trung cổ (J.Bodin, Th.Hobbes và V.L.von Seckendorff ).

Tác phẩm của Marsilius chỉ có tính chất gợi ý, nên ít đợc chú ý Vì vậy, sự pháttriển học thuyết về nhà nớc và sự phát triển về cách thức tổ chức bộ máynhà nớc trong lịch

sử đã tụt lại một khoảng thời gian dài đằng sau t tởng của ông, nó đi ngợc lại so với kết quảcủa Montesquieu Trớc hết ở J.Bodin (1529 - 1596 ) lại thấy một loạt các quan điểm về việcthi hành luật, nhng không đợc tách biệt rõ nét nh của Marsilius

Trong tác phẩm “ Sáu cuốn sách của nền cộng hoà “ ( Les Six livres de laRepublique ), tất cả các luận đề từ xa tới nay đợc đa ra để xem xét Cụ thể là : mục tiêu củanhà nớc, tính chất bắt buộc của luật pháp, vấn đề tìm một đạo luật tốt ( đặc biệt là tính hợppháp của pháp luật ), v.v J Bodin nhận thấy trong cách tổ chức của nhà nớc có các công

sở và có các công chức cao cấp ( magistrat ), nó thực hiện các quy định của vua Nhữngcông việc thực hiện này là : thởng, phạt, đốc lính, thu thuế, xây dựng thành luỹ, v.v Cáccông sở và các công chức cấp cao thực thi pháp luật trong cuộc sống và làm nó có hiệu lực

đối với tất cả mọi ngời Các công sở và các công chức cao cấp này đợc đặt dới ngời quânchủ ; quân chủ với luật pháp chính thống trong chế độ quân chủ chính thống, nghĩa là đ a ranhững đạo luật tốt và đúng Rộng ra có thể nói rằng, Bodin nhận thấy có một bộ máy thihành đặc biệt đặt dới ngời quân chủ Dù thế nào thì ngời quân chủ này cũng thống nhất haichức năng thành một : đề ra chính sách và quản lý tối cao việc thi hành chính sách Nếu ởMarsilius xa kia coi trật tự các chức năng là bên cạnh nhau, còn ở Bodin thì trật tự chứcnăng lại đợc hình dung theo chiều dọc Nếu bỏ qua sự khác biệt này thì “magistrat” củaBodin có thể đợc coi nh là một tổ chức thi hành đặc biệt và nh vậy thông qua đó có thể đợcgọi là hành chính công

Hoàn toàn tơng tự, đó là những lý luận của Thomas Hobbes theo hớng nhận thứcluận Thomas Hobbes (1588 - 1679), trong tác phẩm “Leviathan” (quái vật) ông đã bắt đầu

đề cập tới vấn đề hành chính Trong chơng XXIII, Th Hobbes trình bày “Public ministers

of Sovereign Power” (nội các của quyền uy tối thợng) Những ngời phục vụ này của nhà

nớc đợc tin cậy trong việc quản lý (administration) các đạo luật tích cực, mà nó đợc xác

định bởi ngời chủ của quyền lực thống trị (vua, chúa, v.v .) Công việc của nền “hànhchính” (administration) đợc Th Hobbes mô tả nh là việc thi hành kiểu công cụ Nh vậy cầnphải đợc đặt ra rõ ràng là thông qua “nội các” (Public Ministers) “nền hành chính”(administration) chứng minh không có chức năng nào khác hơn là việc thi hành pháp luật.Trong phần trình bày tiếp theo, Hobbes - tơng tự nh các tiền bối của ông - đa ra những hình

ảnh về nền hành chính (administration), lịch sử của nhà nớc Anh Ông mô tả ở đây vô sốnhững công sở đợc tổ chức có phân công lao động (ví dụ nh ngời cai quản tài nguyên, lực l-ợng vũ trang, trờng học, thẩm phán và toà án, v.v.)

Cùng trong khoảng thời gian ấy ở Đức không có một nhà lý luận về nhà nớc nàongang tầm cỡ với các quan điểm phong phú tơng tự về việc thi hành pháp luật (nghĩa làchính sách của nhà nớc) Chỉ ở V L von Seckendorff (1626 - 1692) mới có sự dẫn dắt,trình bày về việc thi hành luật pháp vận dụng nhiều từ “administration” (hành chính) và từ

“Verwaltung” (hành chính) trong tác phẩm “Teutscher Furstenstaat” (nhà nớc lãnh chúaTeutsch), Seckendorff cũng nh các bậc tiền bối của ông đã đi vào mục tiêu “đúng đắn”trong chính sách của nhà nớc, mục tiêu đó phải đợc tồn tại để bảo đảm giữ gìn, tạo dựngmột trật tự, pháp luật tốt vì hạnh phúc chung và để quan tâm đến việc bảo đảm các quyền.Ngời chủ của quyền lực chính trị “Policey”là ngời chủ đất nớc (Hoàng đế, Lãnh chúa) cómột tổ chức thi hành đặc biệt để thực thi pháp luật, mà pháp luật này do ông ta hoàn toàn

có quyền ban hành ra và thực hiện (xem chơng V của phần II)

Cơ quan có quyền thi hành pháp luật bao gồm “Hội đồng” của lãnh chúa, thánh ờng (chơng XII của phần II) và phòng tài chính quốc gia (chơng IV của phần III) Cơ quannày là một tổ chức thực sự của vùng lãnh thổ có thủ lĩnh riêng, vùng Sachsen-Gotha đợchình thành vào khoảng năm 1650 Nhiệm vụ của các công sở thuộc lãnh chúa cũng đợc mởrộng nh quyền lực chính trị của ông chủ đất nớc (an ninh nội bộ và an ninh đối với bênngoài, cải thiện phúc lợi chung cho nhiều lĩnh vực của đời sống, chăm sóc sức khoẻ, cungcấp nớc, giáo dục và đào tạo, nông nghiệp, chăm sóc ngời già, v.v) và quyền tài phán tronglĩnh vực hình sự và dân sự Trong chức năng “kinh tế” của nhà nớc, Seckendorff đã lu tâmlớn trong chơng III của Phần III, cụ thể là kinh tế của nhà nớc bao gồm việc khai thác cácnguồn thu và giám sát việc chi tiêu

đ-Tuy nhiên cách diễn đạt các từ “administration” và “Verwaltung” (2 từ đều có ýnghĩa là hành chính) nhìn chung là không rõ ràng so với quan niệm ngày nay Seckendorffkhông biết một trờng hợp nào về sự phân chia theo chiều ngang của “administration” vàcủa “Verwaltung”, nghĩa là việc tách chức năng hành pháp khỏi chức năng lập pháp theonguyên tắc song song, độc lập với nhau Trong mọi trờng hợp có thể nói rằng, Seckendorffcũng nh Bodin và tất cả những ngời trớc Marsilius chỉ bàn đến trật tự chức năng theo chiềudọc, về cơ bản tất cả các chức năng “ policey “ (chính trị) đợc thống nhất trong tay một ôngchủ đất nớc ( der summum imperii ) Chừng nào việc dùng khái niệm “ administration “ và

“ verwaltung “ - hành chính theo nội dung rộng, bao quát kể cả chức năng đề ra chính sáchthì chừng đó nó sẽ cha tập trung vào công việc thi hành Nh vậy thì một t tởng riêng biệt và

đặc biệt về hành chính công theo nghĩa của giả thiết ban đầu - không thể có đợc

2 T tởng hành chính công trong các lý luận về nhà nớc và hành chính thời cận đại ( đến khoảng năm 1900 ).

Cho đến những năm đầu thế kỷ 18, thật ra không có hành chính công với nghĩa làmột tổ chức thi hành đặc biệt của nhà nớc, nếu loại trừ ý tởng “ cái cần thiết “ của Marsiliusvon Padua Lịch sử t tởng cho đến khoảng thời gian này chỉ rõ sự sinh ra thật sự kéo dài chomột t tởng đặc biệt về hành chính công Gần nh ở khắp mọi nơi, một tổ chức thực thi quyềnlực tối cao của nhà nớc đợc nghĩ đến và thực sự đã đợc thiết lập Tổ chức đó ngày càng đợcchuyên môn hoá vào việc thi hành pháp luật, mà trong đó chính sách của nhà nớc sẽ đợcquyết định thực hiện trong xã hội

Quá trình này đã kết thúc trên trờng quốc tế trong thế kỷ thứ 18 Nhng ở Đức thìhành chính công phát triển phong phú phức tạp, đợc đặc trng bởi các trào lu chính thốngphát triển t tởng hành chính công và các trào lu không chính thống khác kìm hãm sự pháttriển đó Một t tởng đặc biệt, riêng biệt về hành chính công đã xuất hiện và cũng thực sựbiến thành hiện thực tại Hợp chủng quốc Hoa kỳ

2.1.T tởng hành chính công của J.Locke, Montesquieu và “Federalist - Papers “ (Luận bàn về chủ nghĩa liên bang).

Những lý luận về nhà nớc thời cổ đại và thời trung cổ đã đợc J.Locke (1632 - 1704)tiếp tục phát triển Locke đã ảnh hởng đến Montesqiueu và ông đợc coi là ngời thầy trí tuệcủa Luận bàn về chủ nghĩa liên bang - “ Federalist - Papers “ , góp phần quyết định trongviệc xây dựng nền hiến pháp Hợp chủng quốc Hoa kỳ.

Một trong những tác phẩm quan trọng nhất của Locke là “Second Treatise ofGovernment” (Thiên luận thứ hai về chính phủ) Trong tác phẩm này cùng với các tác phẩmkhác, Locke đi vào những vấn đề nh xây dựng chính quyền nhà nớc, mục tiêu và bản chất

tự nhiên của các đạo luật tốt, những nhiệm vụ riêng của nhà nớc (Sự giàu có chung commonwealth) Nhà nớc có quyền lực lập pháp, họ là cơ quan lập pháp (quyền lập pháp -legislative power) (xem chơng XI nguyên bản ) Những bộ luật của cơ quan lập pháp là cótính bắt buộc chung; nội dung của nó phải “đúng” và “tốt”, và không chứa sự chuyên quyền

-độc đoán Bớc đi của Locke có ý nghĩa cơ bản trong việc tách lập pháp ra khỏi hành pháp.Công việc hành pháp do cơ quan hành pháp đảm nhận (quyền hành pháp - excutive power)

Lý do của việc tách rời trên chỉ là để ngăn ngừa sự tập trung quyền lực quá lớn vào trongtay nhà nớc ( xem chơng XII nguyên bản ) Qua đó, ông phân biệt những chức năng lậppháp và những chức năng hành pháp không chỉ ở trong việc thừa nhận những công việckhác nhau, mà còn cả ở trong những qui định sắp xếp vào các tổ chức đặc biệt Trật tự củahai tổ chức này không hoàn toàn theo chiều ngang (bên cạnh nhau) và cũng không hoàntoàn theo chiều dọc (dới nhau) Điều này rút ra từ chỗ : quyền lực lập pháp ở vào vị tríquyền lực cao nhất và quyền hành pháp là tơng đối độc lập, nhằm ngăn ngừa sự lạm dụngquyền lực Nhờ đó mà Locke nhận thấy trong mọi trờng hợp có một tổ chức thi hành đặcbiệt, cụ thể là dới góc độ chức năng và góc độ tổ chức, mà tên gọi của nó theo Locke là

“quyền hành pháp” (executive power)

Bớc tiếp theo để hoàn thiện việc phân chia quyền lực đợc Montesquieu thực hiện( Charles - Louis de Secondat, Baron de la Brede, 1689-1755) Montesquieu trong tác phẩm

“ De l’ Esprit des Lois “ - 1748, đã phát triển những nguyên tắc chức năng và nhữngnguyên tắc cơ cấu mang tính chất nền tảng Montesquieu coi đó là những nguyên tắc chứcnăng và những nguyên tắc tổ chức của các nhà nớc hiện đại Ông đã bị ảnh hởng rất lớn quanghiên cứu về lịch sử của Vơng quốc La mã Tất cả những điều quan trọng mà tác phẩmcủa Montesquieu mang lại ở đây chỉ có thể đi đến một chừng mực nhất định, cho phépphân tích t tởng mà ông theo đuổi Bởi vậy, việc trình bày về các loại, nội dung và ý nghĩacủa các bộ luật, và về các hình thái nhà nớc v.v không cần đề cập đến

Sau một thiên luận có tầm cỡ về sự phát triển lịch sử của nhiều nớc trên thế giới,Montesquieu đi vào vấn đề phân chia quyền lực thông qua hiến pháp nớc Anh đã có trongtay Trong quyển thứ II ( chơng VI ) của bộ “ De l’ Esprit des Lois “ (Tinh thần pháp luật),Montesquieu bắt đầu với câu nói nổi tiếng “ il y a dans chaque Etat trois sortes depouvoirs : la puissance législative, la puissance executrice des choses qui dépendent dudroit des gent, et la puissance executrice de celles qui dépendent du droit civil “ ( “trongmỗi Nhà nớc phải có ba loại quyền lực : quyền lập pháp, quyền hành pháp, và quyền thihành tất cả những điều mà phụ thuộc vào quyền lợi của con ngời và quyền thực thi tất cảnhững điều phụ thuộc vào luật dân sự “ ), ở đây đợc hiểu là “ quyền lực lập pháp “(puissance législative), “ quyền lực hành pháp “ (puissance executrice) và “ quyền lực tpháp “ (puissance de juger, qui ) Quyền lực thứ hai sau đó chỉ còn đợc gọi là quyềnhành pháp - puissance executrice Quyền lực thứ ba đợc tách khỏi hai quyền lực khác, cũng

nh cả hai tách khỏi quyền lực thứ nhất Lý do ở đây cũng đã đợc John Locke nêu ra : bảo

đảm tự do thông qua việc ngăn ngừa lạm dụng quyền lực Mục tiêu tách quyền lực thành banhánh đã đợc luận cứ một cách rõ ràng Sự phân chia quyền lực bắt buộc tiếp theo là sựtách rời về mặt cơ cấu Các quyền lực phải đợc thực hiện bởi những ngời giữ các chức năngkhác nhau trong các thành phần thuộc các hệ thống khác biệt nhau Theo Montesquieu,chức năng hành pháp đợc thực hiện tốt nhất theo chế độ quân chủ, tồn tại trong việc thihành các bộ luật đợc ban hành Montesquieu phác thảo một hệ thống các mối quan hệ giữacác quyền lực, một mặt thì khuyến khích, mặt khác thì kìm hãm , cản trở quyền lực Trongmọi trờng hợp quyền lực thứ ba “ cần phải độc lập “ - ( nguyên tắc đối trọng - balance ).Montesquieu không trình bày tiếp về cơ cấu nội tại của hành pháp Bởi vậy, hệ thống phânchia quyền lực của ông có ý nghĩa thực tiễn Nhờ hệ thống này, Montesquieu đã phân lậppháp, hành pháp và t pháp thành những ngành độc lập với nhau Ông chỉ ra những chứcnăng riêng, độc lập với nhau và những cơ cấu riêng của mỗi quyền lực này

Hành pháp bị ràng buộc bởi lập pháp và t pháp cũng vậy - bị ràng buộc bởi lậppháp Hành pháp chỉ có các chức năng thi hành Lý luận do Montesquieu đề ra có tác độnglớn về mặt chính trị Montesquieu cùng với Locke đã trở thành cha đẻ về mặt tinh thần củanền Hiến pháp liên bang Hợp chủng quốc Hoa kỳ (1787) Cụ thể là các bài luận của cái gọi

là “chủ nghĩa liên bang” (Federalist) Cuốn “chủ nghĩa liên bang” (1787) là sự tập hợp

những bài luận về dự thảo Hiến pháp tại các cuộc họp của bang Philadelphia Cuốn nàygồm 85 bài luận của J Jay, J Madison và A Hamilton Những tác giả này tiếp nhận lý luậncủa Locke và Montesquieu dới khía cạnh phân quyền và các mối quan hệ qua lại lẫn nhaugiữa các quyền (kiểm tra và cân bằng - “checks and balances”) Lập pháp thuộc quyền củamột cơ quan do dân bầu ra, còn hành pháp và t pháp là những quyền độc lập riêng.

Đồng thời với việc tiếp nhận những lý luận của Locke và Montesquieu, ngời theo ờng phái liên bang độc lập đã đi đến t tởng của nhà nớc liên bang Nhìn chung từ những t t-ởng của Locke, Montesquieu và các tác giả khác (nh Jay, Madison và Hamilton), đã xuấthiện một cơ cấu thực sự của một tổ chức hành pháp đợc tách khỏi tất cả các chức năng kháccủa nhà nớc về mặt chức năng và về mặt cơ cấu (quyền hành pháp và hành chính công -

tr-“excutive power and public administration”) Tổ chức này đợc tách ra khỏi những chứcnăng quen thuộc và các chức năng chủ yếu khác của nhà nóc trên phơng diện chức năngcũng nh trên phơng diện cơ cấu Trên cơ sở đó, ngời ta có thể chấp nhận đợc một giả thuyếtban đầu Hành chính công là một bộ phận độc lập về mặt tổ chức của bộ máy nhà nớc, bộphận này nắm quyền hành pháp, nhng không có quyền t pháp trong những trờng hợp tranhchấp ở những nớc nói tiếng Pháp cũng có một tác giả tiêu biểu - ông J.J Rousseau (1712 -1778), ông trình bày vấn đề này sâu sắc hơn, nhng cũng có thể đem ra so sánh đợc Đó làvấn đề hành pháp Mặc dù ông có một luận điểm khác - phủ nhận sự phân chia quyền lực ởcấp cao nhất của chức năng nhà nớc - nhng ông vẫn đi đến vấn đề cái gọi là “forcepublique” (lực lợng công quyền) với t cách làm chức năng hành pháp trong cuốn Khế ớc xãhội hay là các nguyên tắc của luật công (Du Contract Social ou Principes du Droit publique

- 1762) Theo ông, chức năng hành pháp này không nằm ở trong dân với t cách là ngời lậppháp để lập ra các đạo luật “chung”, mà cũng chẳng nằm ở cơ quan lập pháp để lập ra các

đạo luật “cụ thể”, mà nằm ở “agent” (ngời đại diện) (xem : quyển III, chơng I, tr 61/62nguyên bản) Ngời đại diện theo ông nghĩa là “gouvernement ou suprême administration”(chính phủ hoặc là nền hành chính tối cao) (xem : Sđd, tr.62) Hoàn toàn bỏ qua những cáiriêng khác mà Rousseau đã thiết kế lên một tổ chức hành pháp đặc biệt (“chính phủ” hoặc

là “nền hành chính tối cao”) Nhng không thể so sánh vị trí của nó trong tổ chức nhà nớcvới chính cái “hành pháp” (“puissance executrice”) của Montesquieu đợc Dù sao thì trongRousseau cũng tồn tại một t tởng cụ thể về hành chính công

ở các nớc nói tiếng Đức không có con đờng nào khác hơn là tồn tại sự phát triểnmột cách thống nhất một t tởng về hành chính công và nói chung đa số các học giả đều có

t tởng nh vậy Vậy vấn đề đợc đặt ra là hành chính công theo cách hiểu của ngời Đức là gì

Trong t duy của ngời Đức về vấn đề hành chính và nhà nớc ở thế kỷ thứ 18 và 19 đã

có hai đờng nét khác nhau rõ ràng Hớng thứ nhất là hớng chính thống của t duy ngời Đức

về vấn đề nhà nớc, nó đạt đợc trình độ cao nhất về mặt luận điểm và dẫn dắt lối t duy Hớngthứ hai là hớng không chính thống, một phần giao lu với hớng chính thống, tiếp nhận hớngchính thống và một phần khác thì đi ngợc lại hoặc do dự với hớng chính thống Vì thế, trớchết cần phải làm rõ các trào lu chính

2.2 T tởng hành chính công trong trào lu chính của triết học Đức về vấn đề nhà nớc (I Kant, G W F Hegel và K.Marx)

Cùng thời với Montesquieu, ở Đức trớc hết phải kể đến Christian Wolff (1679 1754) Nhng ông không đạt đợc kết quả nh Montesquieu Wolff có nói đến các chức nănglập pháp, t pháp và hành pháp Nhng ông không phân tách đợc các chức năng đó về mặt tổchức, vì luận điểm của ông về tổ chức nhà nớc hoàn toàn khác Vì thế, Wolff không có t t-ởng hành chính công

-Sự tìm kiếm một t tởng Đức về hành chính công diễn ra lại hoàn toàn khác ởImmanuel Kant (1724 - 1804) Trong những bài viết của mình “triết học về nhà nớc vàpháp luật nhà nớc”, ông đã nêu ra và bút chiến với Wolff, Rousseau, Montesquieu, Locke

và Hobbes Vì vậy, Kant đã có những luận điểm về tổ chức chức năng nhà nớc cao nhất :lập pháp, hành pháp và t pháp

Trong tác phẩm “tính siêu hình của tập quán” (1797) (xem I.Kant : Toàn tập, tập IV

do W Weischedel xuất bản, 1960), Kant đã trình bày tổ chức bên trong của nhà nớc Ôngviết : “Mỗi một nhà nớc chứa đựng ba quyền lực trong chính nó, chứa đựng những nguyệnvọng đợc thống nhất chung của con ngời và đợc phân thành (trias politica) : quyền lực củangời thống trị (chủ quyền) tức quyền của ngời lập pháp, quyền lực thi hành tức quyền củangời cai trị (sau luật) và quyền lực t pháp (là thừa nhận sự tồn tại của mỗi ngời theo luật)trong cá nhân ngời thẩm phán (potestas legislatoria, rectoria et iudiciaria) ” (trang 431)

Nh vậy, Kant thể hiện ở đây về t tởng nhà nớc pháp quyền ở cả hai phơng diện : sự hợp

pháp về mặt hình thức và sự hợp pháp về mặt vật chất trong sự gắn bó nội dung của phápluật với giá trị của nó (xem “thuyết pháp quyền tự nhiên” của ông) nhằm bảo đảm tự do vàcông bằng của con ngời Đồng thời ông đã đa ra cụ thể về cơ cấu bên trong của nhà nớc.Xem xét quyền lực “thứ hai”, Kant lại đi đến những luận điểm tiếp theo Vua nhiếp chính,ngời có quyền lực thực thi (“potestas executoria”) (Sđd, tr 435), là ngời đại diện (“Agent”)của nhà nớc có quyền sắp đặt các cơ quan hành pháp (“Magistrate”) Ông ra lệnh đối vớidân và các cơ quan hành pháp, các đại thần của mình, những ngời nằm trong nền hànhchính nhà nớc (gubernatio) Những lệnh này là những quy định, những chỉ thị (không phải

là luật), vì nó đi đến quyết định trong một trờng hợp đặc biệt (Sđd) Trong thuyết phẩmhạnh và những bài viết khác, Kant phát triển một thứ luân lý nghiêm ngặt, trớc hết là nhằmvào việc hoàn thành nghĩa vụ đạo đức Ông cho rằng, nhà nớc còn có những nhiệm vụ nhất

định mang tính nghĩa vụ trong việc hành pháp là bảo vệ những thành viên không có khảnăng trong xã hội thông qua việc thiết lập các khu “nhà ở cho ngời nghèo”, là quyền thuthuế, v.v Và ông gọi đó là hệ thống chính sách khai sáng của nhà nớc Để giải thíchnhững từ “potestas rectoria” và “executoria” thì việc đa ra từ hành chính là cha đủ cơ sở đểtìm đến một t tởng về hành chính công

Nếu Kant không coi sự phân chia quyền lực theo chiều ngang là gốc, thì có thể nóirằng sự bắt đầu về một chức năng thi hành đặc biệt trong một tổ chức thi hành đặc biệt là

có thể nhận thấy và nh thế thì một t tởng về hành chính công theo nghĩa giả thuyết ban đầu

có thể đợc nhận thức rõ ràng hơn

Trong các tác phẩm của G W F Hegel (1770 - 1831) cũng chứa đựng các quan

điểm về chức năng hành pháp và các tổ chức hành pháp Khi bút chiến với Montesquieutrong cuốn “Những đờng lối cơ bản của triết học pháp quyền” (xem G W F Hegel : toàntập, t 12 do J Hofmeister xuất bản 1955), ông đã trình bày về một nhà nớc Những sự khác

biệt cốt lõi thực sự của nhà nớc này là : a) quyền lực quyết định cái chung nhất - quyền lập pháp, b) quyền lực quyết định trong các phạm vi đặc biệt và trong các trờng hợp riêng - quyền lực chính phủ, c) tính chủ quan là cái quyết định cuối cùng theo ý của quyền lực vua chúa Đó là sự tập hợp các quyền lực khác nhau thành một thể thống nhất mang tính cá

nhân trong tay một ngời quyết định theo ý riêng của mình : nh vậy nó trở thành đỉnh cao và

sự mở đầu một chính thể - nền quân chủ lập hiến (xem Sđd., tr 235).

Cơ cấu này không phải là loại mới Điều quan trọng ở đây chỉ là ở chỗ, Hegel đã

thấy rõ hiện tợng quyền lực chính phủ, mặc dù ông có những sự khác biệt về những tiền đề

t duy Cũng nh quyền lập pháp, quyền này đặt trong tay ngời quân chủ lập hiến (theo hình

ảnh nhà nớc Phổ lúc đó) Quyền lực chính phủ là “sự thực hiện và vận dụng những quyết

định của vua chúa, chủ yếu là tiếp tục và duy trì những quyết định, những đạo luật đang tồntại, những thiết chế, những công sở vì lợi ích chung” (Sđd., tr 252 - 253) Quyền lực nàybao gồm “quyền xét xử và quyền cảnh sát” Quyền lực chính phủ gồm “ các công chức nhànớc thuộc hành pháp và những công sở t vấn cao cấp, rộng hơn là những thiết chế lập hiến,

mà họ là những ngời cùng tiến hành các công việc mũi nhọn trong bộ máy tối cao dựa trênnền quân chủ” (Sđd., tr 253) Trên đây, Hegel đã mô tả chi tiết tình trạng lịch sử của tổchức hành chính và chính phủ Phổ Những công việc của chính phủ đợc tổ chức có tính chấtphân công lao động “Về những công việc của chính phủ có sự phân công lao động” (Sđd.,tr.254) Chức năng hành pháp là sự cụ thể hoá vào những trờng hợp riêng Từng công chức

đợc giải phóng khỏi “Sự phụ thuộc và sự ảnh hởng có tính chủ quan” trong t duy (Sđd.,tr.256) Nghĩa vụ công vụ đợc họ hoàn thành một cách tự giác Mối quan hệ công sở khôngphải là hợp đồng Hegel cũng còn biết đến sự vi phạm trong công vụ (Sđd., tr 256 - 257).Nói chung, Hegel cũng đã phác thảo một tiêu chuẩn công chức đặc biệt

Vấn đề lập pháp có vị trí đặc biệt trong tác phẩm của Hegel (Sđd., tr.259) Lập pháp

đợc tổ chức dới quyền lực tối thợng của vua chúa Cũng nh Kant, Hegel không chỉ biếtchức năng hành pháp đặc biệt, mà còn biết một tổ chức hành pháp tơng đối độc lập đợc xếp

đặt theo chiều dọc Nhng tổ chức này cha đợc dùng bằng ngôn từ “hành chính công” Hegelkhông có sự diễn đạt này (không dùng từ “hành chính công”) Nhng điều đó lại có ý nghĩa,vì ông đã mô tả chức năng hành pháp rõ hơn Nó bao gồm các quyết định trong từng trờnghợp - trong việc thực hiện pháp luật - và hiệu quả dịch vụ kém cỏi Sự biểu hiện “ quan liêu

“ bị che đậy trong tổ chức của nó và những yếu tố gánh vác nó: sự phân công lao động vàviệc hoàn thành nhiệm vụ theo quy định

Karl Marx (1818 - 1883) đã góp phần tiếp tục phát triển t tởng hành chính côngtrong bút chiến nổi tiếng của ông với Hegel về nhà nớc Phổ Trớc hết, sự phê phán xã hội

và nhà nớc trong lịch sử là sự phản ánh đợc đánh dấu đặc biệt về chức năng hành pháp và tổ

chức hành pháp; chính cũng từ sự phản ánh này để xem xét hiện thời ông có một t tởnghành chính công hay không.

Trong nhiều tác phẩm khác nhau, trớc hết là trong tác phẩm “Phê phán pháp quyềnnhà nớc của Hegel “, Marx đã xem xét vấn đề “quyền lực của chính phủ “ Trong tác phẩmnày, ông mô tả phơng thức tác động thực sự của nền hành chính “hay bộ máy th lại” củaquyền lực chính phủ theo cách nhìn riêng của mình Do đó, ông thừa nhận trực tiếp một cơcấu hành pháp nh Hegel mô tả Cũng trong bộ “ T bản “ , Marx coi bộ máy th lại nh là bộmáy hành pháp của nhà nớc Bắt buộc nó là bộ máy thực hiện chức năng của nhà nớc,không phải là cái gì khác mà là một công cụ đợc tạo ra từ chức năng tổng thể, những cái màMarx nhìn thấy - trớc hết là tính kinh tế của nó Ơ đây, có thể thấy rõ chức năng hành pháp

là một chức năng độc lập, mà nó ít đợc thừa nhận trong các lý luận về nhà nớc và về hànhchính ở thế kỷ 19 Chắc chắn một vấn đề lý thú đợc đặt ra, vậy thì cơ cấu nhà nớc theo quan

điểm của Marx cần phải đợc tạo ra nh thế nào Một cách lạ lùng là chúng ta thấy ông nóirất ít về vấn đề này trong các tác phẩm của ông Về cơ bản, ông chỉ đề cập trong bài “ Lờikhai mạc của cơ quan trung ơng gửi Liên minh vào tháng 3 năm 1850 “ và trong tác phẩm “Tuyên ngôn của Đảng Cộng sản “ - 1847/1848 Karl Marx đã tiên đoán một nhà nớc khác,một xã hội và một nền kinh tế khác Theo ông thì nhà nớc đó là sản phẩm của cuộc chuyểnbiến kinh tế - xã hội Điều này bắt đầu bằng việc xoá bỏ chính quyền của giai cấp t sản và

đập tan thợng tầng kiến trúc t bản Sau đó, thiết lập nên “ nền chuyên chính vô sản “, một

bộ máy nhà nớc vô sản kiểu mới - bộ máy nhà nớc xã hội chủ nghĩa Bộ máy nhà nớc đó cónhiều chức năng : xoá bỏ giai cấp bóc lột, bảo vệ đất nớc chống ngoại xâm, dới sự lãnh đạocủa giai cấp công nhân, cải tạo xã hội chủ nghĩa trên lĩnh vực kinh tế và văn hoá, cũng nhxây dựng một xã hội không có giai cấp Chính quyền nhà nớc không bị phân chia Lậppháp và hành pháp nằm trong tay của những ngời đại diện cho dân, cụ thể là từ những cơquan chính quyền cao nhất ở trug ơng cho đến các cấp chính quyền ở địa phơng Chủ nghĩaquan liêu là tàn d của các phơng pháp hành chính tiền xã hội chủ nghĩa, sẽ bị loại bỏ Nếu

đạt đợc một xã hội không có giai cấp và nếu tất cả sản xuất đợc tập trung vào tay các cánhân liên minh với nhau, thì quyền lực công sẽ mất đi tính chính trị và sẽ có “ những hiệphội, trong đó sự phát triển tự do của mỗi ngời là điều kiện phát triển tự do cho mọi ngời “

Và nh vậy, sẽ không còn và không thể có một “nền hành chính công” đợc nữa Đó là t tởngcủa Marx

2.3 T tởng hành chính công trong trào lu không chính thống của lý luận Đức về vấn đề nhà nớc.

Trong khi trào lu chính của triết học Đức về vấn đề nhà nớc bị ảnh hởng bởi tìnhtrạng phát triển hiện tại của bộ máy nhà nớc, thì trào lu không chính thống của nó lại trởnên rất khó hiểu T tởng và khái niệm về “hành chính công” của họ thông thờng rất không

rõ ràng và cha một lần nào đợc trình bày một cách cô đọng, trừ một số ít trờng hợp ngoạilệ

2.3.1 Những lý luận trớc đây của J H G von Justi và J von Sonnenfels

Trong bút chiến trớc đây (thế kỷ 18) về vấn đề nhà nớc và vấn đề “hành chính”, J

H G von Justi là ngời tiên phong của trào lu không chính thống bằng những bài viết rất kỹlỡng về việc thi hành chính sách và hành pháp J H G von Justi (1717 - 1771) thể hiện tr ớchết trong tác phẩm : “Những nguyên lý cơ bản của khoa học cầm quyền” Trong tác phẩmnày, Justi có t tởng muốn tách lập pháp khỏi hành chính Ông gọi là sự tách “hành chínhcủa tồn tại chính thể” khỏi “quyền lập pháp trong công việc của chính thể” Chính sự táchrời này là cơ sở cho một t tởng kiểu khác về “hành chính của tồn tại chính thể”, vì “quyềnlập pháp” hoàn toàn hiển nhiên là chức năng của nhà nớc để ban hành chính sách chung.Nhng đáng tiếc là trong tác phẩm trên ông lại không có một sự diễn đạt riêng về mặt kháiniệm “hành chính của tồn tại chính thể”, mà ông chỉ mô tả lên những cơ quan đ ợc tồn tạimang tính lịch sử Bởi vậy, cần phải đợc khẳng định rằng ở Justi, từ “hành chính” về mặtkhái niệm đợc tập trung vào chức năng hành pháp và các cơ quan vận dụng nó Những vấn

đề này đa số các học giả về sau không đề cập đến Trong tác phẩm kế tiếp “Nền kinh tế nhànớc” (1758), Justi một lần nữa lại đề cập đến vấn đề hành chính trong quyển 3 với tiêu đề

“Về hành chính của tồn tại chính phủ” ở đây không còn sự tranh luận về mặt khái niệm,

mà chỉ còn trình bày những cái mà ngày nay không còn nghi ngờ gì nữa - chính là “Hànhchính công” Ông trình bày những vấn đề đặc biệt của tổ chức các bộ và sự phối hợp của nó

và hành chính tài chính (ngành kế toán) Trong tác phẩm tiếp theo “Tính tự nhiên và bảnchất của nhà nớc là nguồn gốc của mọi đạo luật và mọi khoa học về chính phủ”, Justi lại đềcập đến bản chất tự nhiên và mục tiêu của nhà nớc và của các đạo luật Trong tác phẩmnày, Justi đã tách “hành pháp” hoặc “quyền hành pháp” (xem : Sđd., tr 51) với t cách là

công việc đặc biệt khỏi việc “lập pháp” trong khi đó lập pháp cũng có t cách là công việc

đặc biệt Trong những bài viết về “chính trị và tài chính” một lần nữa ông lại trình bàycôngviệc và tổ chức của quyền hành pháp

Thật khó nói, liệu Justi có một t tởng đúng về hành chính công hay không và liệu

ông có nhìn thấy việc hành pháp có tính độc lập về mặt tổ chức hay không So với R vonMohl và R von Gneist thì Justi là một học giả ngời Đức duy nhất ở thế kỷ 18 và 19 đã tiếpcận rất gần một t tởng hiện đại về hành chính công

Về mặt t tởng Justi khác xa so với J von Sonnenfels (1733 - 1817) Về cơ bảnSonnenfels chỉ đề cập đến nội dung chính sách của nhà nớc Dẫu rằng ông có biết từ “hànhchính công”, nhng về mặt nội dung ông lại trình bày hoàn toàn khác so với Justi Đó là

khái niệm bao quát cho tất cả các chức năng của quyền lực chính trị Trong bút chiến của

ông với các học giả : Montesquieu, Rousseau, Locke thì ông không tập trung vào chuyên

đề trên Sự vận dụng cách diễn đạt “hành chính công” này đã là tấm gơng cho nhiều hậu thếcủa ông và cũng không phải là sự lựa chọn khái niệm một cách chính xác hơn của ông

2.3.2 Quan điểm của R von Mohl và R von Gneist

T tởng của R von Mohl và R von Gneist là những hiện tợng ngoại lệ trong các lýluận cổ về nhà nớc và về hành chính (là những ngời kế tiếp trớc Sonnenfels) Những lý luậnnày có nghĩa vụ tìm ra một chính thể đúng hoặc miêu tả một chính thể thực sự của các lãnhchúa Đức vào thế kỷ 18 và gần cuối thế kỷ 19

R.von Mohl (1799 - 1875) một mặt quan tâm đến “khoa học cầm quyền”, ông viết :

“ khoa học cầm quyền theo những nguyên lý cơ bản của nhà nớc pháp quyền”, mặt khác

ông tìm kiếm khái niệm hành chính, ông đề cập trong : “ Pháp quyền nhà nớc của Vơngquốc Wurttemberg”, [tập 1 : luật hiến pháp (1829) và tập 2 : luật hành chính (1831)]

Trong cuốn “Khoa học cầm quyền”, Mohl cũng nh Sonnenfels và các học giả khác

đã không tách những chức năng nhà nớc riêng về mặt tổ chức, mà ít hay nhiều chúng cótính độc lập với nhau Mặc dầu ông cũng sử dụng thuật ngữ “hành chính nhà nớc”, nhng nókhông phải là khái niệm đặc biệt mà chỉ là khái niệm bao trùm cho việc lập pháp Phần lớntrong cuốn này ông hớng vào chính sách của nhà nớc, còn hành chính “chỉ là một t tởng

đồng nghĩa với” việc ban hành chính sách Nên việc phân tích khái niệm hành chính làkhông có nhiều ý nghĩa Trong cuốn : “Pháp quyền nhà nớc của Vơng quốc Wurttemberg”,Mohl đã tách luật Hiến pháp (tập 1, 1829) khỏi luật hành chính (tập 2, 1831) Tác phẩmnày rất có ý nghĩa đối với toàn bộ sự phát triển của khoa học pháp quyền nhà nớc ở Đức Sựphân biệt trên đặt giả định một cách lô gíc một t tởng của nó “hành chính” là gì và cần phảilàm gì Mohl đã rất cố gắng để diễn đạt t tởng này Trớc hết ông phủ nhận sơ đồ phânquyền lực của Montesquieu trong phần “luật hiến pháp” Nhng trong khi phân tích cácquyền của vua, ông đã đi đến những chức năng khác biệt nhau : chức năng lập pháp và chứcnăng hành pháp (mà ông gọi là chính phủ) Chức năng hành pháp cũng bao gồm “hànhchính công lý” với nghĩa quyền t pháp và việc thi hành án đã xét xử của toà Sự trình bày ởtập 1 về hành chính không chứa đựng toàn bộ các công việc hành pháp

Trong tập 2 (Luật hành chính), Mohl bắt đầu : “ Sự vận dụng những nguyên lý cơbản do Hiến pháp quy định vào những trờng hợp riêng, nghĩa là sự thực hiện do các cơquan và thiết chế riêng quy định bây giờ là công việc của hành chính hoặc là của chínhphủ” Vì thế mà Mohl không đi xa nh Montesquieu, Nhng lại vợt xa để có đợc một t tởng

về hành chính công đợc định nghĩa về mặt chức năng và về mặt cơ cấu Tính độc lập về mặtcơ cấu theo Mohl đợc đặt ra dới thẩm quyền và quyền hạn toàn vẹn của nhà vua và nói rộng

ra là sự phân cấp các chức năng hành chính theo chiều dọc Bớc tiếp theo là Mohl tách “ tpháp” khỏi tập hợp chức năng hành chính và nền hành chính thực thi nó Một phần tập hợpchức năng còn lại gọi là “nền hành chính nhà nớc” Phần này ông đã giải thích trong chơng

1, 2 và 3 của tập 2 “Luật hành chính” Tiếp theo cách tiếp cận này, Mohl gọi nền “hànhchính nhà nớc” là việc thi hành thực sự pháp luật ngoài lập pháp và t pháp Từ “hành chính”

đợc ông đa ra với một nội dung công việc nào đó, cụ thể là : hành chính của cảnh sát,

“hành chính của t pháp”, v v đó là những cái phù hợp thực sự với nội dung mang tính

nguyên nghĩa của từ này Nhng trong sự trình bày “ nền hành chính nhà nớc” có chứa t ởng hành chính công theo nghĩa giả thiết khởi điểm của việc phân tích lịch sử t tởng.

t-Thật ngạc nhiên là các bài viết của Mohl về “hành chính công” không đợc đa sốtiếp thu ở vào thế kỷ 19, chỉ trừ R von Gneist (1816 - 1895)

Nhờ sự nghiên cứu về tổ chức nhà nớc Anh và về sự phát triển sách báo chuyên đềtrên thế giới, trong tác phẩm “Nhà nớc pháp quyền và các toà án hành chính ở Đức”(1879), Gneist đã thành công khi nói về một khái niệm hành chính Ngoài ra, ông còn cómột số trình bày có tác động và ý nghĩa rộng rãi về sự phân quyền của nhà n ớc, về nềnhành chính tự quản của địa phơng, về sự tham gia danh dự của công dân, v.v ở đây nhànớc thể hiện ở hình thái phân quyền : “quyền lực của chính phủ nhà nớc”, “cơ cấu tổ chứccủa quyền lực thuộc thẩm phán” và “cơ cấu tổ chức của lập pháp” Cơ cấu này nhằm tạo

điều kiện cho sử dụng “quyền lực thuộc thẩm phán” vào việc xử sự của hành chính (“quyềnlực của chính phủ”)

Nhìn chung, Gneist đã trình bày chính xác hơn một t tởng hành chính độc lập vềmặt chức năng và về mặt tổ chức so với Mohl Tuy vậy, t tởng này của Gneist không đủ khảnăng thuyết phục những lý luận về nhà nớc và về hành chính ở Đức đến cuối thế kỷ thứ 19,

ví dụ nh lý luận của L von Stein

2.3.3 Sự kết thúc những lý luận Đức cổ xa về nhà nớc và về hành chính : L von Stein

Học giả cuối cùng của Đức lý luận toàn diện về nhà nớc và về hành chính là Lorenzvon Stein (1815 - 1890) Bằng tác phẩm chính nổi tiếng của mình “Lý luận về hành chính”(gồm tám phần trong mời tập), Stein đã bác bỏ những t tởng của Gneist và của những ngờikhác trong các sách báo chuyên đề trong nớc và ngoài nớc, đặc biệt là của Justi và Mohl bị

ảnh hởng bởi khoa học cầm quyền của Sonnenfels Tác phẩm nổi tiếng này làm cho bạn

đọc ngày nay rất khó hiểu Rất có lý khi N Luhmann quyết định bác bỏ tác phẩm của L.von Stein trong lúc đi tìm một lý luận về hành chính công trong tác phẩm “Lý luận về khoahọc hành chính” của mình (1866)

Stein đa “quyền lực thi hành” thành một mục nhỏ trong tác phẩm “Lý luận về hànhchính” Dờng nh ông chỉ đề cập đến “quyền lực” độc lập về mặt tổ chức và về mặt chứcnăng của nhà nớc Chức năng đầu tiên của “ý chí nhà nớc” là lập pháp hiểu theo nghĩa làmột quá trình và về mặt cơ cấu đợc gắn chặt trong một “cơ quan lập pháp”; sản phẩm của

nó là luật pháp Công việc của nhà nớc “chuyển ý chí khách quan vào” thế giới bên ngoài làchức năng thứ hai ; chức năng này bị giới hạn trong khuôn khổ của cơ cấu tổ chức hànhchính Công việc của nhà nớc “đặt dới pháp luật” ; nó là “quyền lực thi hành” thực hiệntrong hành động Ông viết : “ Việc thi hành là những cái xác định bên ngoài của thế giớibên ngoài thông qua tính tự quyết của nhà nớc Quá trình, mà nhờ nó sự thi hành mang lạilợi ích cá nhân của nhà nớc do pháp luật đề ra cho các đối tợng bên ngoài đợc gọi là hànhchính “ Bản chất và khái niệm của hành chính chính là “sự sinh tồn thực sự của nhà nớc

đạt đợc để trở thành hiện thực” Nhng sau đó ông lại kế tiếp các t tởng của những nhà tiềnbối là tách bạch các chức năng khác nhau của nhà nớc Stein không tự gỡ mình ra khỏiquyền lực nhà nớc đợc đề cập đến một cách thống nhất và do đó ông không đi đến một t t-ởng hành chính công, cái mà đợc gọi là một bộ phận của nhà nớc và của các “hoạt động”

đa dạng của nó Hay nói một cách khác : t tởng hành chính công ở ông nói chung đợc gọi

là “hoạt động” của nhà nớc

Nh nhiều học giả lý luận Đức về nhà nớc và về hành chính, Stein coi chức năng thihành nh là một khái niệm bao trùm, mà ông thờng gọi là “hành chính” Những nhiệm vụhành chính cụ thể là “ những nhiệm vụ của nhà nớc” và hoàn toàn không phân chia đợc vềmặt chức năng Hệ thống hành chính không dựa trên tính hợp lý và tính tự nhiên của cáckhách thể hoặc của các quyền lực bên ngoài, mà dựa trên bản chất và t cách của nhà nớc,cái mà tự thực hiện trong chính nó thông qua luật và thông qua việc thi hành Ông coi chínhsách thu chi, nói rộng ra là “kinh tế nhà nớc” và “t pháp” là “nền hành chính của nhà nớc”

Từ khái niệm bao trùm này, ông phân biệt một chức năng đặc biệt : “hành chính nội vụ”

Đó là hoạt động, trong đó nhà nớc quan tâm đến “hạnh phúc và sự tiến bộ của mỗi ngời”

Sự thống nhất của nhà nớc và của quyền lực nhà nớc, chính là bản chất của nó đã đa Stein

đến sự phủ nhận sự phân cấp về mặt chức năng và về mặt cơ cấu của nội bộ nhà nớc Nhìnchung quan điểm của ông về vấn đề lập pháp là không rõ ràng Mặc dù ông nói nhiều về sựthống nhất của nhà nớc và của quyền lực nhà nớc, nhng ông vẫn khẳng định : “ ngoài rakhông đợc nhận thức sai lệch rằng sự phân chia thành quyền lực lập pháp và quyền lực thihành trong thời đại mới đợc coi là nền tảng chung và nh vậy thì sự hiểu biết đúng mới cócăn cứ “ Nhng Stein lại không hiểu điều này dới góc độ chức năng, mà chỉ hiểu điềunày dới góc độ cơ cấu mà thôi Ông viết : “ chỉ hoàn toàn không có sự phân chia quyền lựcnhà nớc, mà chỉ có sự phân chia các cơ quan nắm quyền lực đó”

Stein là một học giả duy nhất của các học thuyết về nhà nớc, mà ông đã đặt ra mệnh

đề theo thuyết cơ cấu đầu tiên cho lý luận về hành chính Điều đó còn chỉ ra rằng mệnh đề

theo thuyết cơ cấu này kéo theo nó những vấn đề lớn nhất mang tính lý luận khoa học, vì cơ cấu hệ thống hành vi về mặt nguyên tắc phải theo những chức năng hành vi Con đờng

đi ngợc lại của cơ cấu hoá lỗi thời mà Stein theo đuổi lại thiếu tính lôgíc Cơ cấu hoá chỉ cóthể đạt đợc, khi các chức năng đợc gắn chặt vào trong một cơ cấu đã rõ Ông đã phân định

đợc ranh giới giữa các bộ phận cấu thành bên trong của nhà nớc, mà hiển nhiên ở ông nó

đ-ợc thể hiện ra mang tính thuyết siêu hình và thuần tuý về mặt lịch sử Con đ ờng để dẫn tới

sự tách biệt rõ ràng và sắc sảo một nền hành chính của nhà nớc và cơ cấu bên trong của bộmáy nhà nớc, những cái mà nó đợc phân biệt với các hoạt động khác, nh vậy đối với ôngviệc nghiên cứu đã bị dừng lại Sự thống nhất của nhà nớc và của quyền lực nhà nớc đã dẫn

đến chỗ ngời đứng đầu nhà nớc là ngời “chủ chốt của lập pháp và đồng thời của hànhpháp” Dới ngời đứng đầu này, Stein đi đến một sự phân cấp Ông biết việc hành pháp vàchia hành pháp thành “hành chính nhà nớc và hành chính tự do” Ông lại chia tiếp hànhchính nhà nớc thành “hành chính chung” và “hành chính thực tế” Hành chính nhà nớc vớichính phủ là cơ quan đứng đầu về mặt tổ chức đối với hành chính thực tế Đó là việc thihành, có quyền ban hành quy định, có quyền “tổ chức và bắt buộc mỗi ngời thực hiện”những quy định này một cách thống nhất và đợc bảo đảm bằng “ hệ đẳng cấp” Hành chínhthực tế bao gồm “Kinh tế nhà nớc”, t pháp và “nội vụ” ; những lĩnh vực này thể hiện nh lànhững hoạt động đặc biệt với những nhiệm vụ đặc biệt Hành chính tự do lại đợc phânthành “hành chính tự quản” và hành chính trong các hiệp hội Hành chính tự quản là quyềnlực thi hành trong hành chính tự quản và có quyền quy định , tổ chức và thực hiện nó ; nó

đặt dới dự giám sát tối cao của chính phủ Trong phạm vi hành chính tự quản lại có cáchoạt động đợc phân theo “kinh tế nhà nớc”, “t pháp” và “nội vụ”

Hệ thống “lý luận về hành chính” của Stein là không sâu sắc về chức năng thi hành,mặc dù ông sắp xếp giải thích nhiều về nó Ông đã chia cuốn sách thành các phần đặc biệt,phần lý luận cơ cấu của chính phủ, phần về hành chính tự quản và hành chính của các hiệphội, rồi từng ngành riêng nh : ngành y tế (phần 3), quyền công an (phần 4), hành chính kinh

tế (phần 7) Nh vậy lý luận về cơ cấu này của ông chỉ là một sự phân tích chủ yếu có tínhmô tả thực trạng lịch sử của nhà nớc lúc đó mà thôi Chỉ có thể phát hiện ra một t tởng hànhchính công ở ông, nếu quyền lực thi hành có thể đợc gọi là hành chính Đó chỉ là sự giảithích quá đi về tác phẩm của ông

3 Một số nhận xét (kết luận) về t tởng Hành chính công trong các giai đoạn trớc thời kỳ cận đaị.

Hiện tợng thi hành gắn với việc đề ra chính sách (qua pháp luật) ngay từ đầu đợcngời ta biết đến Nhng sự lu tâm đến những hoạt động của việc thi hành này xuất hiện t-

ơng đối muộn vào thế kỷ 17 Trớc hết đó là những hoạt động của chính thể, của nền cộnghoà và của các nhà nớc châu Âu ra đời Do đó t tởng về chức năng thi hành (hành pháp) này

và những khái niệm riêng về hành pháp xuất hiện rất muộn

Trớc hết, họ tranh luận với nhau xung quanh mục tiêu “đúng” và “tốt” của một nhànớc và xung quanh cơ cấu chung của một nhà nớc Mục tiêu và chức năng nhà nớc ngay từ

đầu đợc tranh luận rất khác nhau và còn phản bác lẫn nhau Sau đó họ đề cập đến nhữnghoạt động và công việc của nhà nớc để cụ thể hoá những mục tiêu đó

Một trong những hoạt động này có ý nghĩa đặc biệt là việc lập pháp, nó nhằmchuyển những mục tiêu của nhà nớc thành những chính sách cụ thể để mọi ngời thi hành.Phần lớn những lý luận về nhà nớc đều tập trung vào mục tiêu, nội dung và cơ cấu tổ chứccủa nó Về sau thì vấn đề hành pháp mới đợc đặt ra Ngay từ đầu và là ngay trong chínhthể, ngời ta đã thừa nhận hành pháp là một công việc, một hoạt động đặc biệt Những côngviệc này không đợc tách biệt khỏi toàn bộ các công việc của nhà nớc về mặt ngôn ngữ cũng

nh về mặt khái niệm, bởi vì hành pháp còn đợc coi nh là công việc lệ thuộc vào lập pháp.Hành pháp đợc nói đến nh là việc cụ thể hoá pháp luật thông qua những quyết định riêng vàcác việc làm cần thiết Trớc hết Masilius von Padua bắt đầu nói đến quá trình độc lập vềmặt chức năng và về mặt cơ cấu tổ chức hành pháp, nhng không có kết quả khích lệ Nhờ ttởng của Marsilius mà một khái niệm mới phải có để chỉ tính độc lập về mặt tổ chức củachức năng hành pháp Các ý tởng diễn đạt một tổ chức hành pháp đặc biệt về cơ bản đợckết thúc bởi Locke, Montesquieu, Các luận đề về liên bang ( Federalist papers ) và cuốicùng thực sự bằng Hiến pháp Mỹ, nhng không diễn ra ở Đức Quá trình này diễn ra rõ nhất

ở Montesquieu Ông đã tách hành pháp ra khỏi lập pháp và t pháp Nó góp phần vào việcbảo đảm tự do và ngăn ngừa việc lạm dụng quyền lực Tính chất chung của hoạt động hànhpháp và tổ chức hành pháp ở thời kỳ này vẫn còn mang tính chất tự nhiên, tức là gắn với

luật pháp để cụ thể hoá mục tiêu của nhà nớc Mãi về sau này, những t tởng về mặt chứcnăng hành pháp mới đợc tách biệt (- ít hay nhiều độc lập về mặt tổ chức) và mới đợc chấpnhận và phát triển ở Đức ở đây đợc phân biệt thành hai trào lu : trào lu chính của triết học

về nhà nớc (trớc hết là Kant) và trào lu không chính thống của những lý luận cổ xa về nhànớc và về hành chính ( nh Justi, Mohl và Gneist) Nh vậy cần phải có một khái niệm riêng

để chỉ một tổ chức hành pháp tơng đối độc lập Vào cuối thế kỷ 19, khái niệm “ hành chínhcông “ đã đợc sử dụng để chỉ hoạt động hành pháp - không có việc thi hành đặc biệt quavận dụng luật pháp có tính chất xét xử trong những trờng hợp tranh chấp (chỉ có ở Mohl và

ở Gneist) Nếu bỏ qua cách gọi về mặt ngôn ngữ, thì tổ chức hành pháp, nghĩa là một tổchức của nhà nớc thi hành pháp luật và đợc gọi là hành chính công sẽ đợc thực hiện bởi cáctính chất sau:

 Cụ thể hoá những mục tiêu của nhà nớc qua

 Việc thi hành pháp luật, nghĩa là chính sách đề ra có liên quan đến việc

 Có quyền ra quyết định riêng có liên quan tới thẩm quyền, chức năng của mình

 Tạo ra tất cả các loại dịch vụ qua việc

 Gắn chặt về mặt cơ cấu trong tổ chức nhà nớc dới sự thống trị của quyền lực tốicao

 Có cơ cấu thống nhất trong toàn bộ hệ thống các cơ quan nhà nớc

Một hạn chế của các lý luận về nhà nớc và về hành chính đợc phân tích cho tới nay

là mặt cơ cấu của hành chính Có thể khẳng định rằng, về mặt này rất ít đợc tranh luận (trừJusti) Nhìn chung, sau khi tách biệt chức năng thi hành hành pháp về mặt t tởng và về mặtngôn ngữ thì việc xây dựng tổ chức, cơ cấu của hành chính là có khả năng thực hiện đ ợc.Cơ cấu tiếp theo đợc tranh luận là chức năng hành pháp đợc lý giải nh thế nào

Qua sự phân tích cơ cấu của cơ quan hành pháp trong những tài liệu trích dẫn ta cóthể thấy rất rõ là : Trong những vấn đề cụ thể chức năng hành pháp chỉ ra tính đặc trngriêng biệt của nó, cụ thể là có những khái niệm ban đầu về các tổ chức công sở đợc đề cậptrong lịch sử Những đặc điểm quan trọng nhất là sự phân công lao động, sự phân cấp theochiều dọc và “công chức” có nghĩa vụ tuân theo một luân lý đặc biệt Từ x a đã có một kháiniệm đặc trng để chỉ tổ chức công sở, đó là bộ máy th lại - bộ máy quan liêu ( ví dụ Hegel

và Marx đã đa ra)

Mặc dù t tởng của những trào lu trong thời kỳ này đã góp phần thúc đẩy xã hội pháttriển và là sản phẩm của sự phát triển, nhng vấn đề đó lại phụ thuộc vào sức sáng tạo,nghiên cứu của từng ngời Có ngời thành công và ngợc lại có ngời không thành công Nhờ

có sự trừu tợng Justi đã diễn đạt về mặt ngôn ngữ và về mặt khái niệm cho phép ông nhậnthức đợc một t tởng đặc biệt về hành chính Ngợc lại, đối với Kant lại sớm thất bại khi ôngphân chia tơng đối chi tiết của hoạt động hành pháp

Vào đầu thế kỷ 19, trong thực tiễn sinh tồn của nhà nớc Đức, đã xuất hiện có nhữngluồng t tởng trái ngợc nhau về hành chính công đang thống trị Không có một học giả nào

đáp ứng đợc thực tiễn và cũng không có nhà cải tổ lớn nào sử dụng cách diễn đạt “ hànhchính nhà nớc “do Mohl khởi đầu để nhận thức và chấp nhận nó trong việc ban hành luậtHiến pháp Hiến pháp Vơng quốc Đức ngày16.4.1871 đã kết thúc quá trình phát triển này

Nó thừa nhận chức năng lập pháp của Vơng quốc và chức năng của một tổ chức đặc biệt đểthực hiện công việc này Nh vậy, chức năng lập pháp cũng độc lập về mặt tổ chức trongviệc xây dựng cơ cấu cụ thể Hiến pháp Vơng quốc năm 1871 không đề cập đến việc hànhpháp của Vơng quốc Nhng có thể thấy rõ là hiến pháp đó chứa đựng một t tởng hành chínhcông Trong phần thứ III ( về Hội đồng Liên bang), cũng quy định rõ Hội đồng Liên bang

có quyền quyết định “ về những quy định hành chính và những thiết chế chung để thực thicác bộ luật của Vơng quốc “ (điều 7) Hoàng đế là ngời “ giám sát việc thực thi các bộ luậtcủa Vơng quốc “ (điều 17) hững qui định khác trong Hiến pháp Vơng quốc 1871, đã chỉ rõrằng t tởng về hành chính công tồn tại với t cách là t tởng của một tổ chức hành pháp đặcbiệt ( điều 36, 37, 48, v.v ) Cơ cấu của các chức năng nhà nớc mang tính pháp quyền, nhànớc và tổ chức của nó không giống nh Montesquieu mô tả, hay nh là trong Hiến pháp của

Mỹ đề ra

Trớc năm 1871, việc ban hành luật Hiến pháp ở Đức đã có rất nhiều ý kiến về t ởng tách biệt của chức năng hành pháp khỏi các chức năng khác của nhà nớc và phải cómột tổ chức đặc biệt thực hiện chức năng đó Đó là cơ quan hành pháp

t-Nh vậy, trong thực tiễn tới năm 1900 trong lịch sử đã tồn tại một t tởng về hànhchính công, dù ở mức độ này hay mức độ khác Tất cả những t tởng ấy đều nhằm mục đíchxây dựng một thiết chế nhà nớc và nền Hành chính công Đây là những cơ sở quan trọng

và một lý luận cho sự phát triển t tởng về Hành chính sau này

4.T tởng hành chính công trong những lý luận về hành chính của thời đại mới :

Các tính chất đặc trng của hành chính công về nguyên tắc hầu nh không còn vấn đềgì đợc đặt ra và thay đổi kể từ năm 1990 Về cơ bản, đã kết thúc quá trình hình thành một ttởng đặc biệt về hành chính công (tức là t tởng về Hành chính công đã đợc hoàn thiện vàphát triển đầy đủ kể từ năm 1990) Chỉ có một khám phá đặc biệt nhờ lịch sử phát triển củanhà nớc hiện đại là sự mở rộng hành chính công về mặt chức năng chuẩn bị chính sách.Ngoài ra còn có sách báo chuyên về những khía cạnh đặc biệt của hành chính công

Sự hợp nhất và phát triển của các t tởng về hành chính công, về cơ bản diễn ra ởtrong 3 giai đoạn nh sau :

 Sự phát triển tiếp theo các tấm gơng kinh điển truyền thống trớc đây,

 Sự phát triển kinh điển kiểu mới,

 Những thử nghiệm để thống nhất tất cả ý tởng phát triển, nghĩa là sự phát triểnmang tính lý thuyết hệ thống

Sự phát triển tiếp tục về mặt khoa học cần phải đợc ghi chép lại, những giai đoạnphát triển ngày nay vẫn còn đợc thừa nhận theo sự phân chia ở trên

4.1 T tởng hành chính công trong lý luận kinh điển thời đại mới :

Sang đến thế kỷ 19, các nớc Châu Âu phát triển mạnh mẽ thành các quốc gia côngnghiệp hoá Công nghiệp hoá đã mang lại rất nhiều thay đổi trong đời sống kinh tế - xã hộicủa các nớc Các nhà máy công xởng mọc lên tại nhiều nơi, lực lợng lao động từ các vùngnông thôn dồn về thành thị Phơng thức lao động cũng thay đổi cơ bản so với trớc kia Từ

đó dẫn đến việc các hình thức hành chính trớc đây trở nên vừa không phù hợp, vừa không

có hiệu suất trong môi trờng phát triển mới Cho đến cuối thế kỷ 19, đầu thế kỷ 20, để đápứng cho đòi hỏi của môi trờng đối với sự phát triển kinh tế, ở các nớc này đã khởi xớng mộtphong trào xây dựng một mô hình hành chính mới Các nhà hành chính học coi đây là môhình hành chính truyền thống

Vào năm 1900 sự tranh luận về nhà nớc và hành chính không còn nằm trong mộtmôn “khoa học về nhà nớc” Vào đầu thế kỷ thứ 20 có bốn trào lu phát triển xoay quanhvấn đề hành chính công : phân tích hành chính công theo khía cạnh khoa học pháp lý ; tổnghợp các kết quả thu đợc thành một lý luận mới về hành chính, những mệnh đề kinh tế trớc

đây để phân tích hành chính công và đề ra những trạng thái và quá trình kinh tế lý tởng, và

sự phân tích của Max Weber đứng trên lập trờng truyền thống của khoa học về nhà nớc

4.1.1 Hành chính công với t cách là bộ máy th lại - bộ máy quan liêu : Mô hình hành chính truyền thống :

Max Weber (1864 - 1920) xoá bỏ sự yếu kém của những lý luận cổ xa về nhà nớc

ông đã trình bày mạch lạc về bộ máy quan liêu

Hành chính công của nhà nớc hiện đại lúc đó là “sự hoạt động” của nó (xem : Xãhội học nhà nớc, Sđd., tr 30), nh vậy nó là tổ chức hành pháp (mà ông gọi là “tuyến hànhchính”), mà nó chỉ ra một chế độ quan liêu bên trong của nó Nh một số ngời tiền bối của

ông, ông so sánh “tuyến hành chính” với một “cơ cấu” hoạt động kiểu công cụ (Sđd., tr.32/33)

Chế độ quan liêu của “cơ cấu” này có những đặc điểm sau (trích từ Sđd., Kinh tế vàxã hội, tr 162/163 và tr 701) :

- Sự phân công lao động, nghĩa là phân chia cố định những thẩm quyền và quyền hạn vềmặt chuyên môn,

- Hệ đẳng cấp chức trách, nghĩa là tổ chức các công sở theo chiều dọc và chiều ngang xây

dựng trên các nguyên tắc thẩm quyền và quyền hạn và thông qua thứ bậc của từng công sởtheo chiều dọc và chiều ngang,

- Qui chế công chức và chức trách riêng, nghĩa là nguyên tắc áp dụng đối với từng côngchức

- Nâng cao trình độ chuyên môn, nghĩa là nguyên tắc các công chức đợc lựa chọn và đàotạo về mặt chuyên môn,

- Kỷ luật công sở, nghĩa là nguyên tắc kiểm tra nhân cách và chuyên môn các công chức,

- Tính văn bản của công văn trao đổi, nghĩa là nguyên tắc lu hồ sơ, văn bản,

- Hình thức hoá, nghĩa là gắn qui tắc lãnh đạo công sở với tổ chức đợc thiết lập,

- Tính chất công chủ yếu, tách công sở khỏi cá nhân, tính phi cá nhân của lãnh đạo công

sở, v v

Cơ cấu trên là kết quả của sự tổng hợp tất cả những đặc điểm đã nêu và đợc phản

ánh vào trong một tổ chức Cơ cấu này có tên là bộ máy quan liêu (ông trình bày kỹ trongmục 31 của cuốn sách trên) Dờng nh Weber đã gắn cho cơ cấu này một chức năng nhất

định Ông quả quyết : “Nguyên nhân quyết định tính cấp bách của tổ chức quan liêu đã là

sự hơn hẳn đơn thuần về mặt kỹ thuật của chính nó từ trớc đối với các hình thức khác”(Sđd., t II, tr 716) Weber gắn tuyến hành chính quan liêu với tình trạng lịch sử của nhà n -

ớc hiện đại và gắn với sự phát triển của nó Ông miêu tả theo kinh nghiệm và khẳng định cóphân tích từ hình mẫu đã đợc Hegel và Marx phác hoạ ra về bộ máy quan liêu của nhà nớc.Cái kiểu mẫu về “tuyến hành chính” quan liêu do Max Weber tìm ra là một kiểu mẫu cótính phân tích mô tả, một kiểu mẫu thuần tuý trừu tợng hoá hiện thực lúc đó Nghĩa là, ôngrút ra từ sự phân tích những tổ chức thực sự của nhà nớc lúc đó Weber đa ra cái gọi là

“kiểu mẫu lý tởng” Kiểu mẫu này nói rằng cơ cấu quan liêu nhìn chung là hình thức tổchức tốt nhất trong tất cả các tổ chức hành chính có thể có đợc Nhng những đặc điểm cơcấu do ông nêu ra không bao giờ tồn tại hoàn toàn thuần tuý trong các nền hành chính do

ông phân tích Nhà nớc hiện đại của Weber cũng chỉ là một trong những nhà nớc của thế kỷthứ 19 mà thôi Nói rộng ra, chế độ quan liêu của “tuyến hành chính” chỉ có thể nhận thấy

đợc trong mối quan hệ với kiểu mẫu những nhiệm vụ đợc thi hành lúc đó (xem : phần 3cuốn sách của ông)

Cho dù đợc gọi là mô hình truyền thống, song bộ máy th lại (bureaucracy) vẫn làmô hình đợc ứng dụng rộng rãi hiện nay Với nghĩa tiêu cực, từ này thờng đợc chỉ những tổchức nặng về tính quan liêu, kém hiệu quả Trên thực tế, thuật ngữ này còn chỉ một hìnhthức đặc biệt của tổ chức xã hội cho mục đích hành chính Max Weber, nhà xã hội học ngời

Đức, đợc coi là ngời đầu tiên mô tả một cách hệ thống các đặc điểm của mô hình này Mặc

dù các đặc điểm đó bắt đầu từ trớc khi Max Weber ra đời, song trong các tác phẩm viết vàocuối thế kỷ 19, ông đã đa ra một sự hớng dẫn có giá trị Theo quan niệm của ông, xã hộitồn tại ba loại quyền lực :

- Quyền lực thần linh - dựa vào sự phán xử của một lực lợng đứng đầu phi thờngnào đó

- Quyền lực truyền thống - một tộc trởng hay một triều đại vua chúa

- Quyền lực pháp luật hợp lý - dựa vào pháp luật và các quy định

Trên cơ sở nghiên cứu lịch sử và nghiên cứu kỹ lỡng các nền văn minh phơng Tây

và phơng Đông, Max Weber phát hiện ra một đặc điểm của xã hội phơng Tây là sự định ớng văn hoá của nó để hợp lý hoá các quá trình kinh tế và xã hội Về mặt hành vi thì sự hợp

h-lý hoá này đợc thể hiện bằng sự tính toán thích hợp công cụ và kết quả để đạt đợc các mụctiêu kinh tế - xã hội với hiệu quả cao nhất Ông gọi quyền lực pháp luật / hợp lý đó theothuật ngữ tổ chức là bộ máy th lại Ông gọi đó là “hình thức lý tởng” và mô tả bộ máy đó

nh sau :

+ Các cơ quan sắp xếp theo thứ bậc (hierarchy), cấp trên giám sát cấp dới Một cơquan có sơ đồ tổ chức theo hình tháp, song điều đáng lu ý ở đây là tập trung vào các chứcdanh chứ không phải vào cá nhân ngời nắm giữ chức danh đó

+ Phân công lao động có hệ thống, mỗi cơ quan hay một chức danh có phạm vithẩm quyền xác định cụ thể, trong đó ghi rõ các trách nhiệm và quyền hạn

+ Các quan chức và các tổ chức vận hành theo pháp luật, qui tắc, qui định rõ ràng

+ Các quan chức làm việc suốt đời theo chức nghiệp, tách bạch đời sống công tác rakhỏi đời sống t của họ (điều này đợc gọi không cá nhân -impersonality) Công tác quản lý

đợc coi là sự chuyên môn công việc, do vậy đòi hỏi phải đợc đào tạo kỹ lỡng

Về mặt lý thuyết thì những nguyên tắc kết hợp giữa sự lãnh đạo chính trị và bộ máy

th lại là rất rõ ràng Cần tách biệt rõ ràng giữa hành chính và chính trị Công tác hành chính

Lý luận của Max Weber sau này đặc biệt ảnh hởng đến sự nghiên cứu tổ chức kinhnghiệm Mỹ và lý luận tổ chức hiện nay Kiểu mẫu của tuyến hành chính quan liêu của MaxWeber có một nội dung đợc coi nh là mệnh đề đầu tiên về việc xây dựng cơ cấu bên trongnhà nớc Cơ cấu hành chính và cơ cấu các công sở đợc coi nh là cơ cấu bộ máy quan liêu.Nói rộng ra thì sự “khám phá” và sự miêu tả chính xác tổ chức quan liêu của Max Weber

đã góp phần cơ bản vào việc nghiên cứu tổ chức hành chính

4.1.2 Trờng phái quản lý khoa học.

Cùng trong khoảng thời gian Max Weber viết về bộ máy th lại (1890 - 1920) cũng

có một trờng phái mới nổi lên về t duy hành chính và quản lý đó là trờng phái quản lý khoahọc Trờng phái này nhấn mạnh vào sự tiên đoán, sự chuyên môn hoá và năng lực kỹ thuật

Nó ảnh hởng lớn lên những gì xảy ra bên trong các bộ máy th lại, tức là công việc đợc tiếnhành nh thế nào trong mô hình hành chính truyền thống, Fredrick Taylo (1856 - 1915), một

kỹ s ngời Mỹ, là ngời sáng lập nên trờng phái quản lý khoa học vào thập kỷ đầu tiên củathế kỷ 20

F Taylo đa ra hai luận điểm chính :

 Theo ông, đối với bất kỳ một nhiệm vụ nào cũng có một “cách thức tốt nhất” đểgiải quyết Từ quan niệm này của ông dẫn đến việc tiêu chuẩn hoá các côngviệc

 Nhà quản lý phải kiểm soát chặt chẽ quá trình công tác của các nhân viên cấp

d-ới, từ đó đa ra các điều chỉnh cần thiết Ngoài ra, cần thiết lập nên một hệ thốngtrả lơng phù hợp với công việc

Ông tập trung vào nghiên cứu, phân tích sâu và mang tính thực nghiệm các quátrình làm việc tại cấp độ xởng công nghiệp và cá nhân ngời công nhân Từ điều tra nh vậygiúp tìm ra một “cách thức tốt nhất” để thiết kế và thực hiện nhiệm vụ Mặc dù cách tiếpcận nh vậy không hoàn toàn phù hợp trong các bối cảnh hiện nay, song sự nghiên cứu sâucủa ông đã giúp tạo ra một phong trào theo hớng hợp lý hoá phơng thức sản xuất công xởng

và tạo nên “hiệu quả” nh một tiêu chí hớng dẫn cho lý thuyết và thực tiễn quản lý Nhìnchung, ông đã thúc đẩy một cuộc “cách mạng tinh thần” trong thái độ của các nhà quản lý

và các công nhân ý tởng của ông là thay việc công nhân đấu tranh với giới chủ về việcchia lợi nhuận bằng việc nâng cao hơn nữa lợi nhuận để có thể tăng lơng ngời lao động caolên và lợi nhuận của ngời chủ cũng cao, nh vậy giảm bớt bàn cãi về chia lợi nhuận Ông coi

đây là một lợi ích nhiều bên trong ý định sắp đặt một mối quan hệ hoàn thiện giữa các côngnhân và ban quản lý Lợi ích nhiều bên này là phần thởng về mặt kinh tế có đợc từ sự hợptác giữa những ngời lao động và ban quản lý, và ông tin rằng khi hai bên đã nhận thức đ ợc

rõ vấn đề cơ bản này thì sẽ không còn lý do để xảy ra đụng độ và bất đồng giữa hai nhóm

đó

Có thể nói, hòn đá tảng trong t duy quản lý của Taylo là sự ngăn nắp, đặc biệt làvai trò quản lý và giám sát Ông luận giải rằng cần phải có một số cán bộ quản lý đứng ralàm bộ não của sự vận hành công việc Ngày nay chúng ta chấp nhận vai trò của quản lýphần nhiều là phục vụ cho công tác tổ chức, còn thời F Taylo thì đó là một ý tởng mangtính cách mạng Điều này đã gây nên một tâm lý nghi ngờ, nhất là từ phía các tổ chức lao

độnglúc đó, nhng cho đến nay, không còn nghi ngờ gì nữa, quản lý đã trở thành một lĩnhvực chuyên môn hoá cao, đợc đào tạo và giáo dục chuyên biệt Trong vòng 50 -60 năm qua,việc giáo dục chuyên môn đã nhanh chóng mở rộng và đó chính là bằng chứng sự đúng đắncủa Taylo trong lĩnh vực này

4.1.3 Trờng phái các nguyên tắc hành chính :

Henri Fayol (1861 - 1925) là ngời sáng lập nên học thuyết của Pháp về tổ chức vàquản trị các doanh nghiệp, có quan hệ chặt chẽ với trờng phái “ quản lý khoa học “ trên

đây Vốn là một kỹ s mỏ và là quan chức cao cấp, cùng với các tác phẩm của những nhàkhoa học khác nh L Gulick và L.urwick, Fayol đã phát triển nên một nguyên tắc có liênquan đến chức năng quản lý và cơ cấu của các tổ chức Có thể khái quát các nguyên tắc đó

nh sau :

 Công tác quản lý là then chốt trong cơ cấu tổ chức Mọi ngời đợc đặt đúng chỗ trong cơcấu đó và bản thân sơ đồ tổ chức là phơng tiện cơ bản để kiểm soát toàn bộ quá trìnhhành chính

 Cơ cấu các tổ chức theo 4 tiêu chuẩn : các mục đích mà chúng phục vụ ; các quá trình

mà chúng sử dụng ; những ngời cùng làm việc ; và vị trí hoàn thành công việc

 Cần có mệnh lệnh hay chỉ thị thống nhất từ cấp cao nhất của hệ thống - tức là cần có hệthứ bậc

 Trách nhiệm đợc giao phải đi đôi với quyền hạn để thực hiện

 Mức độ kiểm soát không nên quá rộng, mà chỉ giới hạn trong phạm vi hẹp

 Lập kế hoạch một cách có hệ thống là rất cần thiết

 Vai trò quan trọng của tâm lý con ngời

Fayol tin rằng hành chính là một quá trình cần tiến hành trong mọi cấp độ của tổchức Theo ông các giai đoạn chính của hành chính là lập kế hoạch, tổ chức, ra mệnh lệnh,

điều phối và kiểm soát Trên cơ sở này Gulick đã xây dựng nên 7 chức năng hành chính là :(1) Lập kế hoạch ; (2) Tổ chức ; (3) Bố trí nhân sự ; (4) Hớng dẫn ; (5) Điều phối ; (6) Báocáo ; (7) Lập ngân sách Trên thực tế các nguyên tắc này đợc các nhà quản lý sử dụng rộngrãi và ngày nay còn rất nhiều ngời tuân theo

Mặc dù có những hạn chế nhất định nào đó, song quản lý khoa học đã có ảnh hởng

tới hành chính ở một số phơng diện Thứ nhất, nó làm cho mọi ngời thừa nhận rằng hiệu quả là mục tiêu hàng đầu của hành chính và quản lý Thứ hai, các giá trị và phơng thức

quản lý khoa học là phù hợp với các định hớng của nhiều nhà thực tiễn Ngoài ra, cácnguyên tắc do Fayol và Gulick đa ra cũng đáp ứng yêu cầu phải có một ngành khoa họchành chính Nó đa ra các định đề mang tính thực tiễn và tơng đối dễ hiểu về việc xây dựngnên các cơ cấu tổ chức có lôgíc và hiệu quả Cũng nh quản lý khoa học, cách tiếp cậnnguyên tắc này thích hợp với các gía trị và mục đích của phong trào cải cách hành chính

Có thể nói, chúng đã có những hỗ trợ về mặt lý thuết cũng nh thực nghiệm cho phong tràocải cách từ những năm 1900 đến 1930 Ngày nay, nhiều vấn đề đợc coi là cách thức tiêuchuẩn để xử lý các vấn đề thiết kế hành chính đối lập với các định đề của trờng pháinguyên tắc Nhiều khoá đại học hành chính công hiện nay cũng dựa vào t duy hành chínhcủa các trờng phái này

Tuy nhiên, các học giả về hành chính cũng có những phê phán các nhợc điểm củatrờng phái nguyên tắc Phần lớn các định đề của các nguyên tắc dựa vào kinh nghiệm vànhận xét cá nhân về việc quản lý các tổ chức hiện thời Mặc dù viện dẫn nhân danh khoahọc, song những ngời ủng hộ các nguyên tắc thậm chí còn không tiếp cận với các phơngthức khoa học đã xây dựng nên Có ngời còn cho rằng phơng thức mà các nguyên tắc sửdụng tới chỉ là các phơng thức đơn thuần chứ không phải là khoa học Tuy nhiên, trờngphái này đã có đóng góp nhất định cho quá trình phát triển khoa học hành chính

4.1.4 Những quan điểm khoa học về pháp luật hành chính (O Mayer và những

ng-ời khác) và lý luận hành chính mới (H Peters và Thieme)

Độc lập với sự phân tích của Max Weber, sự phân tích của hành chính công vẫn tiếptục phát triển nhờ sự phát triển độc lập của các khoa học về pháp luật nhà nớc và về phápluật hành chính.

Sau khi L.von Stein không có khả năng phản ánh và phân tích tổng thể về nhà nớc,thì Otto Mayer (1846 - 1924) đã tách chức năng hành chính khỏi các chức năng chủ yếukhác của nhà nớc, cái mà Mohl và Gneist đã từng đa ra ở Đức

Trong tác phẩm chính của ông “Pháp luật hành chính Đức” (2 tập, 1895), OttoMayer diễn đạt một cách ngắn gọn nh sau : “ Khái niệm hành chính ở hớng này chỉ là phủnhận để xác định với t cách là sự hoạt động của nhà nớc, cái mà không phải là lập pháp hay

t pháp “ (Sđd., tr.7) Mục đích của định nghĩa này về hành chính là rõ ràng Ông muốn mở

ra khả năng để có thể trình bày và phân tích pháp luật hành chính Nhng điều này chỉ cóthể, nếu “hành chính” đợc tách ra khỏi tất cả các chức năng khác của nhà nớc, đặc biệt làchức năng lập pháp Nh thế, Mayer đã tiếp nhận t tởng về hành chính công cho mình nh nó

đã tồn tại từ lâu ở trong nớc, cũng nh ở ngoài nớc Nói một cách chính xác, là ông đã tụt lùi

so với sự phát triển, vì ông định nghĩa hành chính chỉ là yếu tố chức năng “hoạt động” màthôi Ông không định nghĩa đợc những chức năng khác của nhà nớc Vì vậy, ông phải nhờ

đến sự phân tích của khoa học pháp lý để phản ánh tình trạng lịch sử, mà nó không phải làlập pháp và t pháp Nói rộng ra là Mayer đã nhờ sự phân chia về mặt chức năng tổng hợpcủa khách thể để nhận thức “hành chính công” và để đi đến một quá trình phản ánh baotrùm của nền hành chính Đức trong lịch sử Điều này chỉ có đợc từ một trực quan mangtính khoa học pháp lý Vì thế, Mayer chỉ thấy đợc các “bộ phận” của chức năng hànhchính, cái mà đợc gắn với pháp luật mà thôi, vì ông nhận thức thông qua khoa học pháp lý

Sự diễn đạt thụ động trong t tởng hành chính của ông cũng không thể giải quyết đợc

sự vận dụng chủ động về mặt ngôn ngữ Ông viết : “ Hành chính là sự hoạt động của nhànớc để thực hiện mục tiêu của nó dới chế độ pháp luật của nó, ngoài t pháp” (Sđd., tr 13).Mayer hiểu đặc điểm “dới chế độ pháp luật của nó” chính là sự gắn bó của pháp luật,những cái lập nên khách thể của nhận thức Vì ông chỉ quan tâm đến pháp luật đã đợc banhành, nên bắt buộc ông chỉ đề cập đến hành chính là cái đợc lập nên và gắn với pháp luật

mà thôi Nh vậy, khách thể nhận thức sẽ bị hạn chế tơng ứng Sau năm 1919 một con đờng

đã đợc mở ra cho ông để đi đến một quan điểm không bắt buộc về hành chính công Hiếnpháp đế chế ngày 11.8.1919 cấu tạo nên nền hành chính đế chế chính theo nghĩa t tởng tiến

bộ của sự phát triển trong nớc và trên trờng quốc tế Chức năng lập pháp ở trong đó là độclập về mặt tổ chức (xem: Hiến pháp đế chế, phần V) và thật ra cũng nh chức năng t pháp(xem: Hiến pháp đế chế, phần VII) Chức năng hành chính là sự thực hiện các luật của đếchế (điều 14, 15, 16) Trong phần VI “nền hành chính đế chế” đợc quy định riêng giữachức năng lập pháp và chức năng t pháp Phạm vi của chức năng này ở đây rõ ràng baotrùm lên tất cả các lĩnh vực của chính sách đế chế Trong hiến pháp của Đế chế Đức cũngquy định rõ ràng tính độc lập về mặt tổ chức giữa tổng thống của Đế chế trong tổ chức nhànóc đế chế ; ngoài ra còn quy định chính phủ là lãnh đạo tối cao của nền hành chính đế chế

và nó đợc gắn bó chặt chẽ trong việc chuẩn bị các đạo luật (điều 57, 68) Công lao củaMayer là ở chỗ t duy hành chính Đức đợc giải phóng khỏi gánh nặng của toàn thể các quanniệm chính sách đặt trên nó ở đây cũng có thành quả của pháp luật hành chính Đức Nh-

ng khoa học về pháp luật hành chính không thể xoá bỏ đợc nhợc điểm của O Mayer là diễn

đạt t tởng một cách thụ động

A Kottgen đã tìm cách diễn đạt một cách chủ động khái niệm (và t tởng) hànhchính công trong “nền hành chính Đức” (1936) Ông đã bút chiến với tất cả về khái niệmhành chính theo khía cạnh luật hành chính, để phản ánh khách thể nhận thức Ông là họcgiả đầu tiên trên lĩnh vực pháp luật hành chính kể từ thời Mayer đi tìm một cách diễn đạtchủ động Lần đầu tiên, ông muốn tìm một t tởng chính từ “ sự tồn tại bên trong” của hànhchính công Ông viết : “tất cả điều đó hiển nhiên cha đủ để nhận thức thực sự đợc bản chấtcủa một nền hành chính cụ thể” (A Kottgen, Nền hành chính Đức, 1936, tr 13) Bởi vậy,

sự trả lời câu hỏi đã đặt ra có nhiều ý nghĩa Sau khi phủ nhận nguyên tắc phân quyền củaHegel, Kottgen nắm lấy sự phân chia chức năng của nhà nớc ở bình diện thứ hai Trong đóhành chính là chức năng thi hành, cái mà nó chứng minh một loạt những tính chất thuộc vềbản chất vốn có của nó Những tính chất này là những cái để phân biệt hành chính công vớicác chức năng khác và những cái khác, ví dụ nh hành chính t Những tính chất đầu tiên theoKottgen là sự quyết định có tính bắt buộc hay là sự tác động có tính độc đoán hoặc là tốithợng của hành động hành chính trong cách diễn đạt của pháp luật hành chính (Sđd., tr.12) Ông gọi những tính chất đó là tính chất hình thức (Sđd., tr 13) Những tính chất tiếptheo là tính hợp pháp của hành động hành chính, tính trách nhiệm riêng của hành chính, sự

liên hệ với nhân dân, v v Cái quan trọng hơn, việc nêu tính chất là việc Kottgen lần đầutiên tìm con đờng mới để diễn đạt một t tởng hành chính công.

Khoa học về luật pháp hành chính hiện đại theo sách giáo khoa của Forsthoff tìmcách đa ra một định nghĩa chủ động về hành chính và về khách thể nhận thức của nó giống

nh là Kottgen Những khái niệm “vật chất” nh thế ngày nay đợc gắn liền về mặt pháp lýtrong việc xác định HIến pháp hoặc là gắn chặt vào kiểu hành chính với t cách là chức năngthi hành Điển hình ở đây là sách giáo khoa của H J Wolff và O Bachof (“Pháp luật hànhchính”, 1974) Các ông viết : “Hành chính theo nghĩa vật chất có thể đợc định nghĩa là sựcảm nhận đa dạng, có mục tiêu, về mặt nguyên tắc có tổ chức, có lợi chung và có tráchnhiệm, đợc xây dựng và đợc thực hiện tự giác, đợc kế hoạch từng phần các công việc, đặcbiệt là tạo ra các quyết định có liên quan “ (Sđd., tr 10) ở chỗ khác các ông còn viết :Hành chính là “sự cảm nhận đa dạng, có mục tiêu, , đợc tổ chức, đợc xây dựng và đợcthực hiện các công việc của nhà nớc và của các thành viên của nó là những ngời đại diệncho nhà nớc” (Sđd., tr 12) Sự biến đổi khái niệm hành chính do H J Wolff và O Bachof

đa ra ngoài khoa học về pháp luật hành chính đã kéo lùi lý luận về hành chính ở Đức Sựphát triển của lý luận hành chính ở Đức sau năm 1900 có hai xu hớng phát triển khác nhaubởi sự diễn đạt t tởng về hành chính công xuất phát từ hai nguồn nhận thức khác nhau Một

xu hớng dựa vào những nguồn gốc đợc gọi là tiền kinh điển của các quan điểm đã hìnhthành vào năm 1900 Xu hớng này có liên quan và có sử dụng những tiến bộ của pháp luậthành chính, mà tiêu biểu là hai học giả H Peters và W Thieme Xu hớng khác là sự pháttriển, mà nội dung của nó đã bị ảnh hớng trớc hết bởi sự tiến bộ của Mỹ Học giả F.Morstein Marx và N Luhmann là những ngời tiêu biểu cho xu hớng này ở Đức

H Peters (1896 - 1966) xuất phát từ những quan điểm của pháp luật hành chính,

ông đã tự mình giải quyết trong cuốn : “Sách giáo khoa hành chính” (1949) và trong bàidiễn văn nhận chức Hiệu trởng Hành chính với t cách là quyền lực nhà nớc vốn có (1965)

Ông diễn đạt t tởng về hành chính công về cơ bản nh những học giả của trào lu chính của lýluận về nhà nớc và về hành chính ở thế kỷ 18 và những lý luận của các học giả quốc tế khác

ở thế kỷ 18 Ông lu tâm trớc hết là vấn đề phân chia chức năng của nhà nớc Chức năng thứnhất của nhà nớc là lập pháp Lập pháp cụ thể hoá những mục tiêu của nhà nớc để chỉ rõhơn, sát hơn từng mục tiêu của “nhà nớc” (Sách giáo khoa Hành chính, tr 3) ở bớc mộtbằng “những mệnh lệnh” chung, bắt buộc, trừu tợng Đặc trng của hành chính (Sđd., tr 5)

là “thực hiện các mục tiêu của nhà nớc cho từng trờng hợp ở bớc thứ hai của việc cụ thểhoá” (Sđd., tr 5) Hành chính cũng đợc gắn liền vào mục tiêu của nhà nớc thông qua sự cụthể hoá của nó gắn với các chuẩn mực đề ra ; theo cách này hành chính đợc gắn liền hai lần: vào pháp luật cụ thể hoá và vào mục tiêu của nhà nớc Peters tiếp tục đa ra việc nắm giữchức năng cụ thể hoá của hành chính Nó không chỉ là sự vận dụng pháp luật thi hành, mà

nó cũng tạo nên hiệu quả các loại dịch vụ Peters trong mối quan hệ này đã tranh luận trênsách báo về các quan điểm từ xa đến thời điểm đó, về pháp luật hành chính để phân biệtchính phủ và hành chính Hành chính với t cách là quyền lực nhà nớc độc lập, Peters nhấnmạnh những căn cứ về mặt chức năng và mở rộng nó Ông viết : “Hành chính trớc hết làthực hiện pháp luật” (Sđd., tr 8) Theo ông, đó là sự xây dựng tự do thông qua việc tiếnhành tích cực các công việc vì sự nghiệp chung Đó là các biện pháp đợc phối hợp với nhau

và hoạt động có kế hoạch (Sđd., tr 9) Nghĩa là hành chính đợc gắn với việc thực hiện phápluật và với những hành động của nó (Sđd., tr 15) Ông yêu cầu phải giữ vững pháp luậttrong quá trình thực hiện Theo ông, hành chính công với t cách là một tổng thể, về mặtnguyên tắc là nó có giá trị ngang bằng với các chức năng khác (chức năng lập pháp vàchức năng t pháp) (Sđd., tr 29)

W Thieme định nghĩa có phần khác về khách thể nhận thức trong tác phẩm chủ yếucủa mình về lý luận hành chính Đức cổ điển, cụ thể là trong tác phẩm “ Lý luận về hànhchính” (tái bản lần thứ t, năm 1984) Trớc hết, ông định nghĩa khách thể nhận thức theocách nhìn “vật chất” (Sđd., tr 3) Ông viết : “Hành chính là một lĩnh vực tổ chức của nhà n-

ớc một lĩnh vực không phải là lập pháp, cũng chẳng phải là t pháp, mà cũng chẳng làchính phủ” Kết luận này đã loại bỏ vai trò của chính phủ Ông đã không nêu lý do tại sao

nh vậy Theo cách nhìn về mặt chức năng thì ông coi hành chính công là những cái gắn liềnvới quyết định (Sđd., tr 4) Một vấn đề công khai có tính giáo điều đợc đặt ra là liệu chínhphủ có thuộc khách thể nhận thức không Trong sách giáo khoa của ông, ông đã trình bàynhững vấn đề quan trọng nhất về lĩnh vực chính phủ nh “chính sách”, “cai trị”, “kế hoạchhoá”, v v

4.1.5 Những quan điểm kinh tế

R Mayntz coi hành chính công nh là “một hiện tợng xã hội” (xem Xã hội học vềhành chính công, 1985) Những quan điểm khoa học về pháp luật hành chính chỉ ra rằng sự

phân tích theo trình bày t tởng có thể tập trung vào những đặc điểm nhất định của khách thể(ví dụ tính bắt buộc của pháp luật) Quá trình này càng đợc thấy rõ trong những quan điểmkinh tế.

Những quan điểm kinh tế có lẽ ở Đức bắt đầu từ A Wagner (1835 - 1917) Trongcuốn : “Khoa học tài chính” (1883), Wagner trớc hết đề cập đến những chuyên đề chung vềnhà nớc Trong tác phẩm này, ông đã phát triển những t tởng về mục tiêu của nhà nớc lànhững mục tiêu sẽ đợc thực hiện thông qua mô hình tổ chức nhà nớc Mô hình tổ chức nhànớc đợc phân chia thành “lãnh đạo trung ơng tối cao” (ví dụ : “lãnh chúa”, “triều đình”,

“đại diện của dân”, “hội đồng nhà nớc”, v v) và “các bộ” phụ trách các lĩnh vực khác nhau(ví dụ : “t pháp”, “nội vụ”, “ngoại giao”) Trong lĩnh vực “văn hoá” và “phồn vinh”,Wagner còn đề cập đến “hành chính nội bộ”, “hành chính kinh tế quốc dân” theo nghĩahoạt động “kinh tế” của nhà nớc, ngành giáo dục và ngành hành chính tài chính Dới khíacạnh khoa học tài chính, Wagner còn nghiên cứu hoạt động và cơ cấu tổ chức của nhà nớc.Khoa học tài chính là khoa học kinh tế theo cách hiểu của ông Nhà nớc hoặc cơ quan hànhchính công tự quản quản lý nền kinh tế để tạo ra và sử dụng những hàng hoá vật chất, đặcbiệt là tiền tệ (Sđd , tr 7/8) Theo ông, khách thể nhận thức là nhà nớc coi nh là tổng thể vàsau đó là hành chính Tính hợp lý của mục tiêu kinh tế của “nền kinh tế” tr ớc hết phải đợc

đặt ra Ông đã đề ra quy luật có nội dung là sự mở rộng những hoạt động công, đặc biệt lànhững hoạt động của nhà nớc càng tăng thì nhu cầu tài chính càng tăng Nhu cầu tài chínhcủa nhà nớc lại phụ thuộc vào nguồn thu nhập của dân Ngoài ra, ông còn phát triển lýthuyết bảo đảm nhu cầu tài chính , tổ chức hành chính tài chính với tổ chức chu kỳ ngânsách cũng nh cơ cấu ngân sách và ngành ngân sách, kiểm tra hành chính và các tổ chức của

nó (Sđd., phần 3) Ông còn đề cập đến vấn đề nhân sự, vấn đề đánh giá kinh tế đối với từnglĩnh vực hành chính, để từ đó có những đề nghị thực hiện tốt hơn những nhiệm vụ của nhànớc, của tổ chức hành chính nhà nớc Nh vậy, rõ ràng là Wagner không thực hiện một cơcấu riêng của khách thể nhận thức, mà chỉ tiến hành sự phân tích nhờ vận dụng nguyên tắckinh tế trên phạm vi toàn xã hội Hầu nh tất cả các lý luận kinh tế đều vận dụng nguyên tắckinh tế này Nhiều nhận thức về các quá trình xử lý trong bộ máy nhà nớc, đặc biệt về quátrình ngân sách hoặc là các phơng pháp kế hoạch hoá hoặc về cải tiến trực tiếp hoặc giántiếp hiệu quả trong hành chính công đều có nguồn gốc từ việc nghiên cứu kinh tế

Lý luận Sự lựa chọn công (Public choice) ở Mỹ đã tiếp tục phát triển lý luận vềkhoa học tài chính, ở đây trớc hết phải nói đến một quan điểm đặc biệt về tính đồng nhấtcủa các hàng hoá công Mạnh đề nổi tiếng của V Ostrom (xem : V Ostrom, Khủng hoảngtrí tuệ trong Hành chính công của Mỹ - The Intellectual Crisis in American PublicAdministration, 1974 hoặc Hàng hoá công và sự lựa chọn - Public Goods and PublicChoices) là tiêu biểu của lý luận này Theo mạnh đề trên, định nghĩa hàng hoá công(”Public goods”) dựa trên hai chiều hớng đợc suy nghĩ độc lập với nhau : khả năng loại bỏlỗi trong việc sử dụng hàng hoá (tất cả các loại) và sử dụng chung sự lựa chọn hàng hoá.Khả năng loại bỏ xuất hiện khi ngời sử dụng không thoả mãn những điều kiện chung, nghĩa

là anh ta bị loại bỏ việc sử dụng hàng hoá bởi ngời cung cấp hàng hoá Nếu khả năng loại

bỏ Sự thất bại của nguyên tắc độc quyền (Failure of the exclusion principle), thì mỗi ngời

sử dụng có thể sử dụng và tiêu dùng hàng hoá đợc mời chào và chính hàng hoá đợc sửdụng nh bản chất tự nhiên của nó Việc tham gia sử dụng (“jointness of use”) hàng hoáxuất hiện khi sự sử dụng và sự tiêu dùng một hàng hoá không bị cản trở bởi một ngời sửdụng này hay ngời sử dụng khác cho việc sử dụng và sự tiêu dùng chính hàng hoá đó.Không có việc sử dụng chung hàng hoá khi sự sử dụng hàng hoá bị loại bỏ sự tiêu dùnghoặc một ngời sử dụng nào đó

Hai chiều hớng này sẽ đợc phối hợp trong một sơ đồ thành 4 lớp hàng hoá khácnhau

Việc sử dụngChỉ thuộc cá nhân Chỉ thuộc cộng đồngLoại bỏ

ví dụ: rạp hát, điện thoạiKhông

thể

resources”

“common-pool-(hàng hoá từ thiên nhiên)

chức công - The Political Economy of Public organization, 1973 ) Ơ đây, họ coi nhà nớc

nh là một đơn vị kinh tế, là ngời sản xuất hàng hoá dới sự chi phối của cung - cầu và cơ chếthị trờng

Một phạm trù khác nữa của những mệnh đề kinh tế là mệnh đề mang nhãn quan

“kinh tế xí nghiệp”, lấy nguyên tắc hiệu quả kinh tế làm đầu trong việc lựa chọn các biệnpháp Những mạnh đề này có nguồn gốc lịch sử của nó ở trong khoa học kinh tế Ơ đâyphải kể đến P.Eichhorn và P Friedrich ( xem cuốn Kinh tế hành chính của hai ông, 1976 ).Theo các ông, “ lợi ích kinh tế tập trung vào hành chính công “ Mọi quy định kinh tế “cuối cùng đều nhằm vào việc giao nộp hàng hoá và dịch vụ cho các đơn vị kinh tế cônghoặc t khác “ (Sđd, tr 55 ) Sản xuất nằm trong sở hữu công và do đó có khả năng nắm toàn

bộ, đầy đủ những quy định thực hiện vì lợi ích chung Do vậy, “ hành chính công từ khíacạnh kinh tế “ là một đơn vị kinh tế thực hiện những quy định kinh tế thông qua việc sảnxuất và giao nộp sản phẩm hàng hoá vì mục tiêu chung trên cơ sở sở hữu công cộng “ (Sđd,

tr 579) Tóm lại, mọi quyết định đều hớng vào mục tiêu chung và thoả mãn những nhu cầuchung (Sđd, tr 104) Về sau hai ông P.Eichhorn và P Friedrich còn phát triển lý luận vềmục tiêu mà các ông đạt đợc một cách thuần tuý mô tả những mục tiêu sẵn có của nhà nớc.Các ông không tách các mục tiêu đợc đề ra trong luật và các mục tiêu vốn có riêng củahành chính Mặc dù không rõ ràng, nhng các ông vẫn cho đờng hớng cơ bản để hành độngtrong hành chính là hiệu quả kinh tế trong việc chọn lựa các phơng tiện thực hiện

Mệnh đề ( lý luận mạnh ) về kinh tế xí nghiệp đều nhấn mạnh tính hợp lý kinh tếcủa các quyết định hành chính Hành chính không phải chỉ tạo ra các điều kiện pháp lý, màcòn cả những điều kiện hiệu quả nữa, vì ngân sách nhà nớc không phải là vô hạn

Những lý luận kinh tế về nhà nớc và hành chính hình thành, về mặt t tởng đã thấtbại do những mệnh đề kinh tế đã trình bày ở trên Một trong những mệnh đề kinh tế - chínhtrị học của những năm 1970 phải kể đến là phái kinh tế thị trờng cấp tiến

a Những mệnh đề kinh tế - chính trị học

Những truờng phái lý luận mệnh về kinh tế - chính trị học ( ví dụ nh : Milliband, Vềkinh tế - chính trị học,1972; H.Haussermann, Chính sách của bộ máy quan liêu,1977 ) lànhững biến thể của sự phân tích macxit - leninit phê phán hệ thống nhà nớc và xã hội t bảnchủ nghĩa Những lý luận này hiển nhiên dựa trên nền tảng macxit Trớc hết, phải kể đếnmạnh đề phê phán chủ nghĩa t bản độc quyền nhà nớc (H.Haussermann, Kinh tế t bảnkhông có tơng lai, 1977 )

Xuất phát điểm t tởng của sự phân tích kinh tế - chính trị học cũng nh ở K Marx làphơng thức hoạt động đặc biệt của nhà nớc t sản trong xã hội t bản chủ nghĩa Mọi chínhsách của nó là những quyết định nhằm duy trì chế độ xã hội và chế độ kinh tế t bản cỉunghĩa Nhà nớc và bộ máy hành chính của nhà nớc sẽ trở thành là “nguời đại diện” của chủnghĩa t bản Mọi hoạt động đợc cụ thể hoá thông qua “bộ máy quan liêu của nhà nớc” Nội

bộ của bộ máy quan liêu của nhà nớc đợc phân chia theo chức năng và cơ cấu của nó theoyêu cầu đòi hỏi của của nền kinh tế và xã hội Theo họ, thì bộ máy hành chính của nhà nớckhông chỉ là “ngời đại diện” mà còn là hình ảnh phản ánh nền kinh tế t bản chủ nghĩa Bộmáy này đợc liên kết, gắn bó dới nhiều phơng thức đa dạng với nền đại công nghiệp về mặtchức năng cũng nh về mặt nhân sự T bản độc quyền của bộ máy nhà nớc phục vụ bảo đảmphơng thức sản xuất t bản chủ nghĩa và “điều chỉnh” khủng hoảng kinh tế và khủng hoảngcơ cấu thờng xuyên do chủ nghĩa t bản tạo ra Hớng chức năng ở đây đặt ra một vấn đề ng-

ợc lại : Không phải hệ thống chính trị tồn tại vì siêu hệ thống xã hội, mà là hệ thống thứcấp của xã hội sử dụng hệ thống chính trị Những mạnh đề kinh tế - chính trị học là nhữngmạnh đề vật chất - chính trị ( mang tính t tởng ), và vì vậy, nó không phù hợp cho sự pháttriển lý luận về hành chính công

b Trờng phái kinh tế thị trờng cấp tiến

Tiếp tục quan điểm kinh tế về nhà nớc, phải kể đến những lý luận kinh tế thị trờngcực đoan (dới những biến thể khác nhau) Những lý luận này là sự phát triển tiếp tục củaphái “ Kinh tế - chính trị học “ và họ coi nhà nớc nh một đơn vị kinh tế Những lý luận nàykhông có nghĩa là một t tởng đối việc thiết kế hành chính công Chính vì thế, ngày nay ảnhhởng của nó là tơng đối lớn đến phạm vi các hoạt động của nhà nớc và vào các phơng thứcsản xuất trong việc thi hành các chức năng nhà nớc

4.1.6 Về t tởng hành chính công trong lý luận hành chính công kinh điển của Mỹ.

Lý luận hành chính của Mỹ có ảnh hởng rất lớn đến sự phát triển lý luận hành chínhcủa Đức ( tróc hết thông qua F Morstein Marx và N Luhmann ) và đến sự thu nhận kiếnthức trong tất cả các lĩnh vực của hành chính công Vì thế cần phải khái quát t tởng hànhchính công của Mỹ nh nó đã phát triển từ năm 1900.

Trong ngôn ngữ Đức có từ “hành chính” (Verwaltung) chỉ những hoạt động tổnghợp, cũng nh vậy thì từ “hành chính” (administration) gốc Anh là từ chỉ “hoạt động đợc sửdụng tổng hợp và về mặt nguyên tắc có thể ghép với từ “public” (công) Chính vì thế nênvấn đề định nghĩa từ “public administration” không khó khăn lắm do sự phân chia quyềnlực nghiêm ngặt trong Hiến pháp Hợp chủng quốc Hoa kỳ Vì vậy, sự diễn đạt về mặt chứcnăng t tởng hành chính công với t cách là hành pháp là không có vấn đề gì nữa Nh vậy,tính độc lập về mặt tổ chức của chức năng hành pháp là đơng nhiên trong quyền lực hànhpháp Lý luận hành chính công kinh điển Mỹ hớng đầu tiên vào phơng thức hoạt động nộitại của bộ máy hành pháp Tính tơng tự đối với xí nghiệp kinh tế t nhân đợc tạo ra trên cơ

sở của hành chính công Quá trình này thể hiện rõ nhất ở L Gulick - L Urwick trongcuốn : “Papers on the Science of Administration” (Tài liệu về khoa học hành chính) vàtrong cuốn sách giáo khoa nổi tiếng Hành chính công (Public Administration, 1974) của H

A Simon - D W Smithburg - V A Thompson Sự trình bày ở trên chính là những quan

điểm đầu tiên về khoa học tổ chức để tổ chức “đúng” hoạt động hành chính (xem thêm : W

F Willoughby, Các nguyên tắc của hành chính công - Principles of Public Administration,1927), ví dụ nh để phân công lao động, phối hợp công việc, quản lý, v.v và trớc hết là tronglĩnh vực kinh tế xí nghiệp Nói rộng ra, ở đây có thể khẳng định rằng trong thời kỳ cổ điểnmới về mặt nguyên tắc thì t tởng hành chính công cũng đợc củng cố ở trong quan điểm củacác học giả Mỹ T tởng hành chính công còn đợc củng cố ở Đức và ở tất cả các nớc khác

Victor A Thompson đa ra một sự phân biệt nh sau về hai khái niệm trên : “Mộtnhóm ngời cùng chia xẻ một lợi ích và nếu nh họ thống nhất với nhau và theo đuổi lợi ích

đó thì họ sẽ trở thành một hiệp hội” Hiệp hội này sẽ cần đến một bản hiến chơng để xác

định những vấn đề nh ai là hội viên và ai là ngời phát ngôn viên thay mặt cho hiệp hội Quátrình xác định sự phối hợp này gọi là “chính sách” Khi thực hiện mục tiêu của một hiệphội thì cần phải có một công cụ và “công cụ đó là một tổ chức” Theo ông thì giữa “hiệphội” và “tổ chức” có sự khác biệt nhau rất lớn Bản chất của “hiệp hội” là một “hệ thốngmở”, trong khi “tổ chức” là một “hệ thống đóng” Và cuối cùng, Scott và Michell đã đa ramột định nghĩa nh sau về tổ chức : “Một tổ chức chính thức là một hệ thống các hoạt độngphối hợp của một nhóm ngời làm việc một cách hợp tác, nhằm hớng tới một mục đíchchung trong phạm vi quyền hạn nhất định dới sự lãnh đạo thống nhất”

Khi tiến hành các thí nghiệm khác nhau, nhà nghiên cứu tiên đoán rằng trong các

điều kiện làm việc khác nhau, năng suất lao động sẽ khác nhau Một lần họ tổ chức cho cácnam công nhân làm việc với những khoản khuyến khích rất lớn với trù định rằng điều đó sẽmạng lại năng suất lao động cao ; trong một thử nghiệm khác họ tổ chức cho một tổ nữcông nhân làm việc trong những điều kiện khó khăn và dự tính rằng năng suất lao động sẽgiảm sút so với trớc kia Thế nhng, kết quả họ rút ra đợc từ những cuộc khảo cứu này lại rấtkhác với những gì họ trù tính trớc Cuối cùng các nhà nghiên cứu nhận thấy rằng hành vicủa các công nhân không thể tách rời khỏi cảm nhận và tình cảm của họ - những sản phẩmcủa yếu tố lịch sử riêng, sự xã hội hoá, các kinh nghiệm và vị trí của cá nhân trong tổ chức.Vì vậy, để giải thích và tiên đoán đợc hành vi trong lực lợng lao động, cần vợt qua ý tởngcho rằng tổ chức chỉ là một cơ cấu kinh tế và công nghệ, và thừa nhận tổ chức còn là mộtcơ cấu xã hội phức tạp Từ đó họ đa ra một khái niệm mới là “tổ chức phi hình thức”(informal organization) của mỗi tổ - đội công nhân, là một tác động quan trọng lên năngsuất lao động

Các nhà nghiên cứu chỉ trích trờng phái Quản lý khoa học vì trờng phái này coi tổchức và các công nhân nh những cỗ máy làm việc không chú ý tới phơng diện tâm lý, xãhội của họ Trờng phái các quan hệ nhân văn trong công tác quản lý nhấn mạnh bản chất xãhội của các tổ chức Thông qua việc sử dụng các ngành khoa học tâm lý - xã hội, các nhà lý

thuyết thuộc trờng phái các quan hệ nhân văn tập trung vào các nhu cầu của con ngời, việckhuyến khích thúc đẩy, lãnh đạo họ và các mối quan hệ trong nội bộ tổ, đội lao động T t-ởng của họ là những yếu tố nh lơng bổng, việc giám sát chặt chẽ và “một cách thức tốtnhất” (tức là các mối quan tâm về mặt nguyên tắc của trờng phái Quản lý khoa học) chaphải là đủ để có đợc các tổ chức có hiệu quả và hiệu lực Trong việc thiết kế nên các tổchức còn phải cân nhắc thêm nhiều yếu tố xã hội nữa Cho nên, mặc dù mục đích của haitrờng phái này nh nhau, song các nhà lý thuyết quan hệ nhân văn đã đa ra yếu tố con ngời,quan niệm ngời với ngời là bạn vào hoạt động của các bộ máy hành chính Phong trào này

đã làm phong phú cho công tác quản lý những nhìn nhận sâu sắc về mặt xã hội và tâm lýcần thiết để có thể dự đoán trớc các vấn đề có nguồn gốc trong tổ chức phi hình thức và qua

đó có những tác động can thiệp cần thiết Nói cách khác, điều then chốt đối với năng suất làlàm sao ghép nối đợc giữa tổ chức hình thức với tổ chức phi hình thức thật hài hoà Quan

điểm này đã đợc chấp nhận rộng rãi trong khu vực Nhà nớc cũng nh t nhân và tạo nên mộttầm nhìn mới đặc thù với bản chất nhân văn trong các thiết chế tổ chức

Tuy thế, trờng phái này cũng có những nhợc điểm : Đó là tác động của nó đối vớinăng suất, sự hài lòng của ngời công nhân không đạt kết quả mong muốn ; ít xem xét tớicác khả năng giải thích hành vi thái độ của ngời viên chức ; thờng không chú trọng tới cơcấu hình thức của các tổ chức và loại hình công nghệ vật chất mà các tổ chức đó vận hành ;

sự đụng độ thực tế về lợi ích giữa ban quản lý và ngời công nhân làm cho điều lý tởng là

“sự hài hoà” này không thể có trên thực tiễn

4.1.8 T tởng hành chính công trong quan điểm về nhà nớc xã hội chủ nghĩa (V.I Lê-nin)

Ngay thời kỳ Mác, Mác hoàn toàn có ý định loại bỏ “hành chính công” trong dựthảo của ông về xây dựng một xã hội cộng sản chủ nghĩa Nghĩa là không tồn tại một kháiniệm và một t tởng về hành chính công trong ông

Sự cụ thể hoá cơ cấu nhà nớc xã hội chủ nghĩa trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩacộng sản đặc biệt đợc V I Lê-nin (1870 - 1924) đề cập đến Vấn đề đặt ra liệu có “hànhchính công “ không ? Nhà nớc xã hôi chủ nghĩa bao gồm bộ máy thực hiện chuyên chínhvô sản và Đảng của nó Vậy là, tất cả các cơ quan nhà nớc phục vụ việc thực hiện ý muốncủa xã hội xã hội chủ nghĩa và của Đảng Cộng sản ý muốn của xã hội xã hội chủ nghĩa đ-

ợc thể hiện dới sự lãnh đạo của Đảng mác xít- lêninít trên tất cả các lĩnh vực của đời sống,nhng trớc hết vào sự phát triển sự thống trị của giai cấp công nhân về quan hệ sản xuấtthông qua Nghị quyết chính trị của Đảng Các cơ quan của nhà nớc xã hội chủ nghĩa thựchiện các nghị quyết này Nói rộng ra thì bộ máy nhà nớc chịu trách nhiệm cụ thể hoá cácnghị quyết trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội xã hội chủ nghĩa ở đây, đặc biệtnhà nớc phải đảm nhận quản lý và kế hoạch hoá nền kinh tế xã hội chủ nghĩa Do nhữngnhiệm vụ tổng hợp và bao trùm lên toàn bộ các lĩnh vực của đời sống, nên đòi hỏi bộ máynhà nớc xã hội chủ nghĩa phải bảo đảm quản lý toàn diện mọi mặt của đời sống xã hội.Chức năng của tất cả các cơ quan nhà nớc nh vậy đợc xác định trong hoạt động thực hiện.Nhng nh vậy thì mất đi khả năng tách các chức năng theo sự phân quyền thành các chứcnăng đề ra chính sách, thực hiện thi hành chính sách và t pháp trong bộ máy nhà nớc Hơnnữa Đảng là ngời đề ra chính sách vì dân, chính sách đó có tính bắt buộc mọi ngời phảithực hiện Vì thế, lập pháp mang tính hình thức là công bố mà thôi Cho nên cha hình thànhhẳn một hành chính công đặc biệt trong lý luận mác xít - lêninit và trong cơ cấu thực tế củanhà nớc xã hội chủ nghĩa Hơn nữa, toàn bộ bộ máy nhà nớc là bộ máy hành pháp, là lực l-ợng thi hành của Đảng mác xít - lêninit Đơng nhiên cha có lý luận về hành chính trongkhoa học xã hội chủ nghĩa Khoa học xã hội chủ nghĩa nghiên cứu nhà nớc và hành chínhthời kỳ Mác về cơ bản giống nh các quan điểm của Đức cổ về hành chính và nhà nớc củatrào lu không chính thống, mà họ cha có sự phân chia chức năng nội bộ

*

* *

Những phát triển tiếp theo của hành chính :

Kể từ những năm 1940 - 1960 có hàng loạt bớc phát triển mới trong lý thuyết hànhchính Từ cuối thập kỷ 1940, một chủ đề quan trọng để nghiên cứu và đánh giá là thiết kếcơ cấu, quan hệ của hệ thống, quan hệ hình thức, phi hình thức với hành vi Ngời ta lại coi

sự phân biệt nhân tạo giữa hình thức và phi hình thức là không quan trọng lắm so với tínhchất không phân chia của chúng Sự quan tâm chủ yếu trong khoảng thời gian này là xác

định các lĩnh vực mà công tác quản lý có thể can thiệp một cách có hiệu quả để cải tiến các

điều kiện kỹ thuật, xã hội và tâm lý Sự bùng nổ của khoa học - kỹ thuật và công nghệthông tin đã đa thêm những khái niệm và hiện tợng mới trong tổ chức và hành chính

Trong đó có việc tập trung vào khâu ra quyết định ; hợp nhất cá nhân ngời công nhân với tổchức và khuôn khổ hệ thống mở.

4.2 T tởnghành chính công ở trong các lý luận kinh điển kiểu mới.

Hai cuộc chiến tranh thế giới bắt buộc đã làm thay đổi hành chính kinh điển Bêncạnh kiểu hành pháp thuần tuý nh “một cái máy” (theo W Wilson) hoặc là nh là một “xởngmáy” (theo M Weber), thì một kiểu hành pháp “mới” đã xuất hiện và phát triển nhanh,rộng, nhng mầm mống của nó đã có từ lâu rồi Đó là chức năng chuẩn bị chính sách vàpháp luật Do sự hớng dẫn, chỉ đạo thực tế chức năng chuẩn bị chính sách (theo F W.Scharf) đối với tổ chức hành chính, dẫn đến sự mở rộng t tởng hành chính công kinh điểntrong nghiên cứu hành chính công ở Mỹ Tuy nhiên, việc chuẩn bị chính sách là chức năngcần thiết của hành chính công và thuộc t tởng hành chính công hay không thì còn là vấn đề

và cần đợc tranh luận Vì tất cả các quan điểm khác biệt nhau ở đây về mặt nguyên tắcchúng đều đợc xây dựng dựa trên t tởng hành chính công kinh điển, nên đợc gọi là lý luậnkinh điển kiểu mới

Ngay từ đầu các lý luận kinh điển kiểu mới không phải đã có sự phát minh “kếhoạch hoá”, mà là một sự phát minh khác : đó là vai trò của con ngời trong những tổ chứcxã hội và trớc hết là trong kinh doanh và trong hành chính Do tính quan trọng của nó, nêntrớc hết phải đề cập đến vấn đề con ngời trong tổ chức xã hội

4.2.1 Sự phát hiện của khoa học về vai trò con ngời

Từ xa tới nay con ngời luôn luôn có ý nghĩa quyết định trong tổ chức xã hội, đối vớichất lợng hoàn thành nhiệm vụ Ngay từ xa, Platon, Aristote và Cicero đã đề ra những đòihỏi luân lý, đạo đức toàn diện đối với các công chức nhà nớc ở Đức vào thế kỷ thứ 19, ng-

ời ta đã đa tri thức này vào một cơ quan đặc biệt của nhà nớc : “công hầu của nhà nớc” vàsau đó thành “những công chức chuyên nghiệp” Sự phát hiện khoa học về vai trò của conngời đối với chất lợng hoàn thành nhiệm vụ xảy ra vào những năm 30 thông qua nghiêncứu thực nghiệm ở Mỹ, trớc hết do E Mayo, F J Roethlisberger và W J Dickson khởi x-ớng Những kết quả nghiên cứu của các ông đã trở nên quyết định đối với toàn bộ lý luận tổchức, đơng nhiên cũng nh đối với các tổ chức cơ quan hành chính công Điểm cơ bản ở đây

là đa ra những sự cần thiết của các cách ứng xử khác nhau so với kinh doanh t nhân củanhà hành chính (F Morstein Marx ) Theo H A Simon thì phải có những đòi hỏi, yêu cầu

đặc biệt đối với những nhân viên hành chính trong việc c xử thực tế của họ Đó là, hớng vàomục tiêu của nhà nớc, công bằng và lịch thiệp, bình đẳng và không thiên vị, tình ngời vàkhông gây cản trở, v.v Tính đúng đắn của những đòi hỏi đặc biệt này không phải bàn cãinữa, nó đã đợc đa vào pháp luật ở Đức từ thế kỷ thứ 19 Khoa học ứng xử (từ E Mayo tớiChr Argyris, A H Maslow và R Likert, v v ) không thích hợp cho sự trình bày một t t-ởng đặc biệt của hành chính công, vì cũng có các tổ chức xã hội khác yêu cầu những đòihỏi c xử và phơng thức ứng xử tơng tự nh vậy Mặt khác, đơng nhiên là không thể có t tởnghành chính công mà không có con ngời trong hành chính và ngoài hành chính Bởi vậy, lýluận hành chính công không thể đầy đủ nếu nh không có con ngời, không có “nhân viênhành chính” (Morstein Marx) hoặc là “administration man” (“nhà hành chính”) (Simon)

4.2.2 Hành chính là “việc ra quyết định” ( “decision - making”) (H A Simon)

Hành chính công là thực hiện chính sách của nhà nớc, thực hiện

nghĩa là ra quyết định quản lý Theo hớng này, trớc hết phải kể đến H A Simon Vấn đề

đ-ợc đặt ra, liệu tính đặc thù của quyết định hành chính có phản ánh đđ-ợc t tởng hành chínhcông hay không bên cạnh tính ràng buộc về pháp lý và sự tác động của pháp lý H A.Simon đã đề cập đến vấn đề này, vấn đề “ra quyết định” ở trong nhiều bài viết của ông Tr -

ớc hết, ông đề cập đến trong cuốn : “Nghiên cứu quá trình ra quyết định trong tổ chức hànhchính” - (A Study of Decision - Making Process in Administration Organization -1945)

Quyết định là một qúa trình tìm kiếm, đánh giá, lựa chọn và cuối cùng là xác địnhhành vi “tốt nhất” trên cơ sở phân tích tổng hợp tất cả các hành vi để loại trừ các hành vixấu, không chắc chắn ở đây, hồ sơ để lựa chọn không phải là yếu tố chủ yếu của quyết

định, nhng quá trình quyết định cần đến nó để ra quyết định

Công lao của H A Simon là ở chỗ phân chia giai đoạn của quá trình quyết định(trình tự ban hành quyết định) Các giai đoạn đó là :

 Đề ra mục tiêu và mục đích trong nhiều mục tiêu và mục đích ;

 Tạo ra một trật tự u tiên trong hệ thống mục tiêu ;

 Xác định tình hình của hệ thống quyết định ;

 Sự phát sinh (phát triển) lựa chọn các hành vi, các biện pháp ;

 Đánh giá sự lựa chọn hành vi dựa trên cơ sở mục tiêu đã đề ra, hoàn cảnh và chiphí ;

 Sự lựa chọn “hành vi tốt nhất” và

 Sự thực hiện hành vi đã lựa chọn

Simon coi giai đoạn đề ra mục tiêu và mục đích là giai đoạn đặc biệt quan trọng ởcấp cao nhất, để lựa chọn mục tiêu cuối cùng có giá trị Ngợc lại, ông cho quyết định để lựachọn hành vi lại là “quyết định thực sự” (factual decisions) Theo ông, hai kiểu quyết địnhnày thể hiện sự khác biệt giữa vấn đề chính sách và vấn đề hành chính theo cách nhìn mới

về hành chính công truyền thống Theo ông, quyết định mục tiêu, mục đích và quá trìnhquyết định đó chính là những quyết định chính trị (những quá trình quyết định chính trị)

Đối với các quyết định này thì không có “đúng” hoặc “sai” Nh vậy thì không thể có sẵnnhững tiêu chí hợp lý hớng tới hiệu quả đối với những quyết định chính trị nh thế Cácquyết định hành chính “là hoàn toàn khác”, đợc đánh giá thông qua các biện pháp Nhữngquyết định về các biện pháp phải lấy những yêu cầu hiệu quả và hiệu lực làm cơ sở, vìnhững quyết định này hớng vào mục tiêu và hớng vào chi phí Theo Simon, việc phân táchnhững quyết định về (biện pháp) mang tính chất hành chính khỏi những quyết định (về mụctiêu và mục đích) mang tính chất chính trị dẫn đến sự tách rời về mặt chức năng và về mặtcơ cấu giữa chính trị và hành chính Quan trọng ở đây là sự tiến bộ của Simon đối với lýluận hành chính công truyền thống Ông lấy việc xác định nội dung của quyết định làm tiêuchí để phân tách nó về mặt chức năng : quyết định mang tính chất hành chính là nhữngquyết định về biện pháp, còn quyết định mang tính chất chính trị là những quyết định vềmục tiêu và mục đích ; và phân tách nó về mặt cơ cấu Sự phân tách về mặt chức năng giữachính trị và hành chính đợc thực hiện về mặt tổ chức thông qua sự phân công lao động theocơ cấu : đề ra chính sách là quyết định mục tiêu cuối cùng đợc coi là chức năng lập pháp ởtrong việc lập pháp, và thực hiện chính sách là quyết định về hành vi (biện pháp) đ ợc coi là

sự hớng dẫn cho hành chính Trong một chừng mực nhất định thì Simon đã góp phần vào ttởng về hành chính

Điều quan trọng là sự phân biệt hai kiểu quyết định (quyết định chính trị và quyết

định hành chính) trong “Thứ bậc của các quyết định” (“Hierarchy of Decision”) Thứ bậccủa quyết định trong một tổ chức bắt đầu “từ trên” bằng những quyết định mục tiêu và kếtthúc bằng nhiều quyết định riêng cá biệt về biện pháp Những quyết định này là chuỗi mắtxích với nhau trong “Thứ bậc của quyết định” từ quyết định tối cao về “mục tiêu cuốicùng” (“final aims”) tới quyết định riêng về biện pháp Mắt xích các quyết định này đợc tạo

ra nhờ chơng trình hoá nó Cho nên, Simon phân biệt những quyết định chơng trình hoá vànhững quyết định đợc chơng trình hoá Dựa vào nội dung của chơng trình hoá, ông phânbiệt những chơng trình mục tiêu (những chơng trình có tính quyết định) là “những quyết

định chính sách” (“policy decision”) với những quyết định khác Những quyết định hànhchính là cụ thể hoá những chơng trình có tính quyết định này Do đó, Simon tìm ra một quytắc : những quyết định hành chính trong việc thực hiện là những quyết định đợc chơng trìnhhoá theo mục tiêu cuối cùng

Lý luận của Simon nh vậy chứa đựng hai sự hiểu biết : bản chất tự nhiên của cácquyết định hành chính đợc chơng trình hoá và sự tác động của các quyết định chính trị ch-

ơng trình hoá Các quyết định chính trị rút ra từ qúa trình quyết định chung, vì nó tìm kiếmnhững mục tiêu cuối cùng “tốt nhất” Những quyết định hành chính gắn liền với mục tiêucuối cùng và thực hiện những quyết định chính trị, nên nó có những hạn chế nhất địnhtrong tính tổng hợp của nó Chơng trình mục tiêu chính trị cuối cùng sẽ đợc thực hiện và đ-

ợc cụ thể hoá qua nhiều bớc thực hiện Simon còn đề cập đến những điều kiện riêng củaquá trình quyết định Vấn đề có ý nghĩa ở đây là vấn đề quyết định lựa chọn “cái tốt nhất”.Vấn đề này phụ thuộc vào tính hợp lý của quyết định Đơng nhiên tính hợp lý của quyết

định hành chính là ở chỗ, nó thực hiện quyết định chính trị thông qua những quyết địnhtiếp theo dới nó (Văn bản pháp quy) nhằm thực hiện tốt nhất những mục tiêu đã đặt ra

“Tính hợp lý của mục tiêu” (theo M Weber) quyết định hành chính lại chứa những yếu tốnội dung đợc rút ra từ mục tiêu đã đề ra của quyết định chính trị Quyết định hành chính

“tốt nhất” theo Simon (do sự ảnh hởng của khoa học ứng xử) là quyết định của con ngời,nghĩa là quyết định do con ngời Nhng con ngời về mặt thực tế và về mặt nhận thức luận thìkhông phải là cái máy hoặc là một công cụ kỹ thuật, mà là một ngời nào đó có “giới hạnnhận thức về sự hợp lý” (cognitive limits on rationality) (J G March - H A Simon,Organizations, 1958, tr 136) Theo cách nhìn này, thì ngời quyết định trong hành chính

chính là “nhà hành chính”, ngời có hạn chế về mặt lý luận và thực tế để đạt tính hợp lý caonhất Lý luận này của H A Simon có ý nghĩa to lớn trong vấn đề quyết định hành chính, làcác quyết định phụ thuộc vào những điều kiện nhận thức và tâm lý của “nhà hành chính”.Simon trình bày sự thực hiện quá trình quyết định trong tổ chức ở trong những bài viếtkhác Bớc thực hiện này có ý nghĩa to lớn đối với lý luận tổ chức.

Trớc hết, việc lập ra những chơng trình có tính quyết định thực hiện ở cấp cao nhấtcủa lập pháp, nghĩa là xác định những mục tiêu cuối cùng của nhà nớc Những quá trìnhquyết định tơng ứng là những quyết định chính trị về mục tiêu và mục đích Những quyết

định hành chính là những quyết định đợc thực hiện ở cấp hành pháp Do các giai đoạn khácnhau của quá trình ra quyết định hành chính nên việc tạo ra những khả năng điều chỉnh cơcấu hành pháp theo hớng dựa trên các giai đoạn quyết định khác nhau Nh vậy, Simon đã

bổ sung một yếu tố về lý luận ra quyết định theo hớng phân quyền của Montesquieu nhằmphòng ngừa lạm dụng và lợi dụng quyền lực Điều này không chỉ là kết quả của sự phânbiệt về mặt hình thức giữa các loại quyết định, mà còn là sự quy định các kiểu quyết địnhcho các bộ phận khác nhau của hệ thống tổ chức nhà nớc (hành pháp và lập pháp)

Trong cuốn “The New Science of Management Decision” (Khoa học mới về quyết

định quản lý), H A Simon lại đề cập đến ý nghĩa vật chất của sự phân tách trên Nhữngquyết định mục tiêu của một tổ chức về mặt hình thức không chỉ là những quyết định đầu

tiên trong quá trình quyết định, mà còn là những quyết định có tính tổng hợp cao nhất Sự phân tách về mặt chức năng và sự quy định về mặt cơ cấu của hai quá trình quyết định trong bộ phận khác nhau của hệ thống có ý nghĩa cho phép thực hiện những quyết định khác nhau trong các tổ chức khác nhau (Lập pháp và hành pháp).

Con đờng mà H A Simon bắt đầu thì đợc N Luhmann tiếp tục phát triển ở Đức và

nó có ý nghĩa đặc biệt về sự tiến bộ của nhận thức

Có thể tóm tắt những đóng góp về mặt ý tởng của H A Simon nh sau : ông đã làmphong phú nội dung vật chất của chức năng hành chính và sự nhận thức quá trình ra quyết

định của ông, là những cái đã mang lại những t tởng mới cho hành chính công

4.2.3 Hành chính là “ra chính sách” (“policy - making”)

Một đặc điểm chung của những t tởng hành chính công kinh điển và kinh điển kiểumới trong thời cận đại cho tới nay là sự tách hành chính công khỏi việc đề ra chính sáchthông qua lập pháp Sau hai cuộc chiến tranh thế giới, ngay cả sau chiến tranh thế giới lầnthứ nhất thì việc tách biệt này rõ ràng không có giá trị nữa trên thực tế Hành pháp trở nêngắn bó hơn trong việc chuẩn bị ban hành chính sách của lập pháp Sự quan tâm về mặt khoahọc đối với hoạt động mới này đã xuất hiện từ trớc chiến tranh thế giới lần thứ hai TrongHiếp pháp Weimar - 1919 (một bang của Đức), đã quy định việc chuẩn bị các bộ luậtkhông chỉ là chức năng của chính phủ, mà còn là chức năng của hành chính Trớc hết, phảinói đến J Dewey trong cuốn : “Logic, The Theory of Inquiry, 1938” (Logic, Lý luận củacuộc thẩm vấn) Sau đó là H D Laswell trong cuốn : “The Policy Sciences, 1951” (Khoahọc chính trị) và F Morstein Marx ở Mỹ

Trong sự tranh luận về khái niệm hành chính, về hoạt động hành chính, ngay từ thời

F Morstein (1900 - !969) đã thấy rõ về hành chính Hoạt động hành chính là việc chuẩn bị

để ban hành chính sách, ông viết : “ that administrative advice is an important ingredient

in the making of policy ” (1946) (lời khuyên của hành chính là yếu tố quan trọng trongviệc đề ra chính sách) trong cuốn : “The Social Function of Public Administration” (chứcnăng xã hội của hành chính công) Theo ông, thì đặc trng của hành chính công trớc sau nhmột là hành pháp, ông viết: “ .Typically, continuing administrative operations fall withinthe province of executive branch” (Sđd.) (“ đặc trng là các hoạt động hành chính liên tục

mở rộng phạm vi đến các tỉnh trong ngành hành pháp”) Theo ông, hai hoạt động đó thuộc

về t tởng hành chính công, mà ông đã trình bày trong nhiều tác phẩm của mình nh : “Hànhchính Mỹ, 1963”, “Tình trạng khó xử của ngời hành chính, 1965” và trong “Lời tựa” chocuốn “Khoa học hành chính ở các nớc Châu Âu, 1969” Cách nhìn này đã trở thành quan

điểm thống trị ở Mỹ Ngày nay, không có cuốn sách giáo khoa nào về hành chính công màkhông trình bày và nhấn mạnh chức năng đề “ra chính sách” (“Policy - making”) I.Sharkansky đã đa ra một mục dới nhan đề “Policy - making in Government Agenciens”(“đề ra chính sách trong các cơ quan của chính phủ”) trong cuốn giáo khoa nổi tiếng của

ông về hành chính công (tái bản lần thứ 4, 1978 ; lần tái bản sau, 1982 thì mục này đợcthay bằng “Agencies, Policies and Polities” (“các cơ quan đại diện, chính sách và chínhtrị”) ở Đức thì quan điểm của Morstein Marx vẫn đợc đồng tình tới cuối những năm 60

mà không có phản ứng cơ bản nào, kể cả sau khi ông quay trở lại trờng Đại học Khoa học

hành chính ở Speyer Năm 1971, F W Scharpf lại nêu ra mệnh đề mới, coi chính trị là việc

“đề ra chính sách” (“Policy - making”), nó nh là một quá trình, trong đó, đề ra những vấn

đề cần giải quyết, trình bày mục tiêu chính trị, phát triển những khả năng hành vi có lựachọn và cuối cùng là tuyển chọn sự xác định có liên quan trong cuốn : “Khoa học hànhchính là bộ phận của khao học cầm quyền” Sự phát hiện có tính thực nghiệm khoa học củaquá trình này đã đợc R A Dahl nghiên cứu để trình bày chính sách trong bài nghiên cứucủa ông : “Who governs” (Ai thống trị, 1961) Ngoài ra, còn có một số tác giả khác nh R.Presthus, H D Laswell, J Q Wilson, E J Meehan, v v đều coi việc đề ra chính sáchkhông chỉ là việc riêng của ngành lập pháp, mà còn có sự tham gia của ngành hành pháp.Trong quá trình diễn đạt chính sách, hành chính giữ vai trò điều chỉnh mọi hành vi chuẩn bịcơ bản (nh thông tin, đề nghị lập mục tiêu, phơng pháp, v v.) để góp phần vào việc đề rachính sách Vậy, hành chính đợc coi nh là một bộ phận của quá trình chính sách Hànhchính giữ vai trò một phần hoàn toàn chủ đạo trong giai đoạn chuẩn bị chính sách ở Đức,trớc hết là R R Grauhan đã mở rộng mệnh đề “đề ra chính sách” (policy - making) mà ôngrút ra từ việc nghiên cứu tơng tự nh R A Dahl về chính sách của thành phố lớn (xem : R

R Grauhan, “Hành chính chính trị”, 1970 và “Nghiên cứu khoa học cầm quyền về hànhchính” trong tạp chí Hành chính công Đức, 1970 và có thể so sánh với tác giả Th Ellweintrớc ông trong cuốn “Chính phủ và hành chính”, 1970) ở đây, ông đề cập khái quát trớchết về giai đoạn lựa chọn các biện pháp từ sự lựa chọn hành vi, nhng hớng vào sự lựa chọnmục tiêu

Nhiều kết quả thực nghiệm và nghiên cứu mới (về sự phát triển chơng trình của cáccơ quan Bộ vào đầu những năm 70 của Scharpf và Mayntf) về chức năng “mới “ này củahành chính công đã đặt ra một loạt vấn đề cần phải làm sáng tỏ Liệu chức năng chuẩn bịchính sách của hành chính có còn hoàn toàn phù hợp với những chuẩn mực Hiến pháp,những điều kiện tồn tại pháp lý hay không Rồi liệu chức năng chuẩn bị chính sách củahành chính có còn hoàn toàn thực sự cần thiết trong phạm vi của nó hay không, nghĩa là lậppháp nhất thiết phải bớt đi một phần lớn công việc chính trị của mình Ngoài ra, ngời ta rất

lu tâm liệu quá trình chuyển việc đề ra chính sách thực sự cho hành chính có hợp lý haykhông Cho nên, cần phải đề cập đến trong lý luận vấn đề xác định chuẩn mực của hànhchính Scharpf trong bài “Khoa học hành chính là bộ phận của khoa học cầm quyền” đãkhẳng định tính tất yếu mang tính thực nghiệm của việc chuẩn bị chính sách của hành pháp

là do thiếu dung lợng của lập pháp là điều “không thể tránh khỏi” Mối liên kết chặt chẽthực sự giữa hành pháp và lập pháp trong quá trình chuẩn bị chính sách không chỉ donhững vị đứng đầu của nền hành pháp (thủ tớng, các bộ trởng và chính phủ), mà còn dophần lớn các bộ phận của bộ máy chính phủ / bộ máy hành chính thực hiện (theo tài liệunghiên cứu) Đó là nguy cơ lớn đối với việc hoàn thành chức năng lập pháp Vì thế, nhiềunghị viện tìm cách tự giải phóng mình khỏi ảnh hởng của bộ máy quan liêu hành pháp bằngcách tạo ra những tuyến chuyên gia tham mu riêng cho nghị viện (Nghị viện Mỹ đã xâydựng những tuyến tham mu riêng cho mình)

Dù sao đi nữa thì họ vẫn thống nhất với nhau là chức năng đề ra chính sách vẫnthuộc t tởng hành chính công T tởng hành chính công tập trung trớc hết vào việc hành pháp

và chính phủ, đợc qui định làm chức năng chuẩn bị chính sách của ngành hành pháp với tcách là “bộ phận xã hội” đặc biệt (theo quan điểm của W Thieme và nhiều nhà khoa họccầm quyền khác) Sự giải quyết “đúng” tất cả vấn đề một lần về mặt lý luận khoa học và lýluận nhận thức không thể có đợc Sự khó khăn của việc không phản ảnh t tởng của ngờitiền bối là không thể đợc (theo Popper), mặt khác nó phải đợc phản ánh, nhng đó là những

t tởng nào ?

Sự khó khăn của vấn đề là ở chỗ liệu “đề ra chính sách” có phải là chức năng củahành chính công hay không, đều do sự phát triển của lịch sử đem lại Chức năng chuẩn bịchính sách của hành chính là do sự yếu kém của ngành lập pháp nhằm duy trì việc chuẩn

bị dự thảo pháp luật cho ngành lập pháp Nhng đề ra chính sách đầy đủ phải do ngành lậppháp làm Đó là con đờng đúng đắn theo sự phát triển của lịch sử t tởng Việc chuẩn bịchính sách và việc thực hiện chính sách là những việc không thể tách rời nhau đối vớinhững ngời đứng đầu ngành hành pháp (thủ tớng, tổng thống) và đến cả những ngời ở cấpdới của nền hành chính Nói tóm lại : các học giả đều đi theo lý luận hành chính công của

Mỹ và t tởng hành chính công lại đợc mở rộng thêm chức năng chuẩn bị chính sách Đó là

những thành đạt của họ

5 T tởng hành chính công trong lý luận hội nhập hiện đại (Hành chính công dới cách nhìn của lý thuyết hệ thống)

Những lý luận kinh điển và kinh điển kiểu mới cho phép nhận thức toàn bộ tínhtổng hợp của hành chính công, tuy nó rút ra từ góc độ những ngành khoa học khác nhau (xãhội học thực nghiệm, khoa học pháp luật hành chính, kinh tế học, khoa học ứng xử, lýthuyết ra quyết định, khoa học cầm quyền) Điều đó cho phép tập hợp những khía cạnhriêng thành một bức tranh tổng thế, nó phản ảnh khách thể nhận thức, ít nhất, cũng ởnhững phần cơ bản nhất.

Cuộc thử nghiệm đầu tiên về vấn đề này đợc tiến hành ở Mỹ trớc đây dới sự ảnh ởng của lý thuyết tổ chức Tạp chí nổi tiếng “Administrative Science Quarterly” (Khoa họchành chính hàng quý) đã nhầm khi đi tìm một “lý thuyết hành chính” (AdministrativeTheory) Cuộc thử nghiệm nhằm vào khoa học tổ chức bao trùm lên những khía cạnh hiện

h-có của từng ngành khoa học đã thất bại (xem : G E Caiden, Public Administration - hànhchính công, tr 221/223) Một cuộc thử nghiệm khác đi tìm lý thuyết hội nhập là sự vậndụng lý thuyết hệ thống vào hành chính và vào nhà nớc Lý thuyết hội nhập này chứa đựng

t tởng hành chính công tơng xứng với tính tổng hợp về mặt chức năng và về mặt cơ cấu củahành chính công và còn chứa đựng những quá trình “sống động” thực sự của nó Do ýnghĩa tích cực của lý thuyết hệ thống, để nắm đợc và phản ánh vào hành chính, nên ở đâyphải đợc đề cập đến

5.1 Những nhận xét ban đầu về những ý tởng có thể áp dụng đợc nhiều phơng diện : “hệ thống” và “lý thuyết hệ thống”.

Trong lịch sử khoa học hiện đại của các môn khoa học xã hội, đặc biệt trong lĩnhvực quan tâm ở đây là hiện tợng “nhà nớc” và “hành chính” - cũng nh là “kinh tế” và “xãhội” thì lối t duy hệ thống đã đạt đợc một ý nghĩa kiểu mẫu trong suốt một thời gian dài(xem : N Luhmann, Những hệ thống xã hội, 1985)

Mặc dù tính hiện đại của lối t duy “hệ thống” và “lý luận hệ thống”, nhng nó khôngphải là vấn đề mới Khái niệm “hệ thống”, mà cốt lõi của nó là chỉ ra và giải quyết toàn bộnhững vấn đề, các chỉnh thể đa dạng và phức tạp trong những bộ phận bao quát của nó cholối t duy của con ngời Khái niệm “hệ thống” đa ra hai ý tởng : ý tởng thứ nhất là phơngpháp phân chia vấn đề tổng thể thành các bộ phận của nó và tổng hợp các bộ phận thànhmột chính thể và ý tởng thứ hai là áp dụng lối t duy “hệ thống” nh là một mô hình phản ánhkhách thể của t duy

Trong lĩnh vực khoa học ở Đức thì lối t duy hệ thống đợc áp dụng nh là một phơngpháp phân tích t duy và nh là một mô hình phản ánh ngay từ thế kỷ thứ 17 (ví dụ nhLeibnitz, Kant và Hegel) Nhng trớc kia ở các nớc khác thì ngời ta cũng đã áp dụng lối tduy hệ thống nh là một phơng pháp t duy và nh là một mô hình phản ánh Ví dụ, Hobbes đãtrình bày cơ cấu nhà nớc và xã hội theo hớng hệ thống trong cuốn “Leviathan” (Con quáivật), ông viết : “by system, I understand any numbers of men joined in one interest, or onebusiness Of which, some are regular, and some are irregular ” (“Trong hệ thống tôihiểu là một số ngời tập hợp với nhau cùng một lợi ích hoặc là cùng kinh doanh .”) và trêncơ sở đó ông xây dựng nên “vài loại hệ thống của con ngời” (the divers sorts of systems ofpeople), trong đó có chứa những quan niệm về nhà nớc và hành chính Locke cũng có mộtlối t duy hệ thống tơng tự nh vậy trong cuốn : “Human Understanding, Book 4, Chapter 3,

23 - systems of our sun” (tr 374)”

(Trí tuệ con ngời, quyển 4, chơng 3, mục 23 - hệ thống mặt trời của chúng ta) Nhng theoH.Kruger trong cuốn : “Lý luận chung về nhà nớc”, chơng 4 “Nhà nớc hiện đại với t cách làmột hệ thống” (1966), thì sự xuất hiện ý tởng hệ thống đã nêu là không đợc biết đến.Không khi nào những ý tởng đó lại có nguồn gốc từ nền triết học Hylạp, tuy rằng từ

“systems”có nguồn gốc nghĩa là thống nhất các bộ phận, đang có chiều hớng phát triển.Việc xây dựng lý luận khoa học riêng về quan niệm hệ thống đợc A Comte, H Spencer và

E Durckheim đề cập đến trong các ngành khoa học xã hội ở thế kỷ thứ 19 Những ý tởng

đó đã thành công trong xã hội học, lý luận kinh tế và khoa học cầm quyền ở Mỹ và cũng đ

-ợc N Luhmann ở Đức đề cập đến trong lý luận về nhà nớc và về hành chính Đức hiện đại

Các môn khoa học tự nhiên hiện đại, đặc biệt là môn sinh vật học đã tạo ra nhữngnội dung có ý nghĩa quyết định của quan niệm hệ thống (xem : L von Bertalanffy, GeneralSystem Theory - Lý thuyết hệ thống chung, 1968 ; W D Narr, Những khái niệm về họcthuyết và lý thuyết hệ thống, 1972) Từ đó, quan niệm hệ thống đã đợc phát triển thànhmột lý thuyết hệ thống chung Về cơ bản đợc đề cập đến ở đây phải kể đến những tác phẩmcủa L von Bertalanffy, đặc biệt là tác phẩm “Lý thuyết hệ thống chung” (General SystemTheory) Ông bắt đầu đi từ môn sinh vật học và vật lý Trong cuốn : “Theory of OpenSystems in Physics and Biology” (Lý thuyết hệ thống mở trong vật lý và sinh vật học), ông

đã phân biệt hệ thống mở và hệ thống kín (trớc hết trong vật lý) Ông gọi những hệ thốnghoạt động là những hệ thống mở Đặc trng ở đây là sự tồn tại những mối quan hệ giữa hệthống hoạt động và môi trờng xung quanh nó Theo ông thì có yếu tố : hệ thống, môi trờngcủa hệ thống và những mối quan hệ trao đổi Nhờ những mối quan hệ trao đổi mà những hệthống hoạt động đợc duy trì.

Bên trong của hệ thống hoạt động gồm các thành phần của hệ thống, mà nó tồn tạitrong các mối quan hệ nhất định với nhau Những mối quan hệ này và các chức năng riêngcủa từng thành phần nhằm duy trì các thành phần của hệ thống Trong quá trình xử lýnhững yếu tố đầu vào và những cái đạt đợc ở đầu ra thì những thành phần riêng và nhữngmối quan hệ của chúng với nhau có những chức năng phân chia khác biệt nhau Vậy làtrong hệ thống luôn luôn có một cơ quan điều khiển và các cơ quan xử lý d ới nó Các hệthống hoạt động phải tự duy trì trong những môi trờng tự thay đổi Hệ thống phải tự thíchnghi để thay đổi những trạng thái bên trong hệ thống do sự thay đổi của môi trờng và trongquan hệ với hệ thống khác Mặt khác, những hệ thống hoạt động lại có thể làm thay đổimôi trờng xung quanh do hiệu quả của nó Cả hai quá trình thích nghi và tác động trở lạimôi trờng xung quanh đều đòi hỏi những thông tin về môi trờng xung quanh Do vậy, phải

có những thành phần của hệ thống đợc chuyên môn hoá để thu nhận những thông tin vàchuyển nó tới “các cơ quan điều khiển” Những thông tin loại này là những thông tin vềtình trạng hiện tại của môi trờng xung quanh, nên đợc gọi là những thông tin phản hồi

“feedback” Đó là những thông tin rút ra từ trạng thái quá khứ của môi trờng xung quanh

và từ những kết quả đã qua của hệ thống

Quá trình phản hồi - feedback (xem : N Wiener, Điều khiển học, 1968) bảo đảmcho hệ thống hiểu về tình trạng của nó trong môi trờng xung quanh qua việc so sánh quákhứ với hiện tại Từ đó, hệ thống hoạt động có thể dự đoán đợc sự phát triển trong tơng lai(xem : K W Deutsch, The Nerves of Government - Hệ thần kinh của chính phủ,1963/1966) Hệ thống hoạt động còn là hệ thống động vì nó gắn liền với các quá trình đãqua Theo L von Bertalanffy, mô hình của hệ thống hoạt động đợc miêu tả nh sau :

(môi u inputs outputs u (môi

trờng m (đầu vào) (đầu ra) m trờng

tế và xã hội ( xem : J.G.Miller, Living Systems - Các hệ thống sống động, 1978 ) Tronglĩnh vực nhà nớc, D Easton có một cuộc thử nghiệm có giá trị đáng chú ý

5.2 Mô hình hệ thống chính trị và hành chính công ( D Easton ).

D.Easton đã thâu tóm cơ cấu của hệ thống chính trị nhờ sự vận dụng lý thuyết hệthống chung trong ba tác phẩm của ông ( The Political System - Hệ thống chính trị, xuấtbản lần thứ hai,1971; A System Analysis of Political Life - Hệ thống phân tích đời sốngchính trị,1965; A Framework for Political Analysis - Tiêu chuẩn cho việc phân tích chínhtrị,1965 ) Trong tác phẩm Tiêu chuẩn cho việc phân tích chính trị, nhà nớc đợc coi nh là hệthống chính trị trong xã hội Những ranh giới của hệ thống chính trị đợc đánh dấu bởinhững hành vi đặc biệt của hệ thống chính trị Những hành vi chính trị là những hành vi

“mạnh mẽ nhất, có quyền lực hớng tới sự phân phát giá trị có uy quyền đối với xã hội”(predominantly oriented toward the authoritative allocation of values for society - Sđd,tr.50) Những quyết định phân phát ràng buộc này đối với hệ thống chính trị có tính lậphiến và tác động lên mọi thành viên của xã hội mà ở đó hệ thống chính trị tồn tại Chứcnăng tối cao của hệ thống chính trị đợc coi nh là mục tiêu của hệ thống chính trị, là đảmbảo việc duy trì tình trạng xã hội đơng thời

Hệ thống chính trị là một hệ thống mở và đợc xử lý vì mục tiêu của hệ thống từ đầuvào cho đến đầu ra Nh vậy, Easton tiếp nhận đầy đủ các thành phần cơ bản của lý thuyết

hệ thống chung

Đầu vào của hệ thống chính trị bao gồm nhu cầu (demands) của xã hội theo cácquyết định chính trị và những quyết định khác, sự ủng hộ (support) của xã hội đối với hệthống chính trị Đầu ra là những kết quả của quá trình xử lý bên trong hệ thống dới hìnhthức những quyết định ràng buộc và những công việc khác của hệ thống chính trị Đầu ra

có thể thoả mãn những nhu cầu đợc thể hiện, nhng nó không phải là cái luôn luôn thất bại(output failure) Sự tác động của đầu ra (outcome) ảnh hởng đến môi trờng xung quanh xãhội của hệ thống chính trị và dẫn đến những quá trình thích nghi khi các chu trình phản hồihoạt động Nhìn chung, nh vậy là Easton đã có một mô hình cơ bản của hệ thống chính trị,biểu hiện sự vận dụng của lý thuyết hệ thống

Sự chuyển động từ đầu vào đến đầu ra đợc thực hiện bên trong hệ thống qua các hệthống con Những quyền lực này (authorities) là quyền lập pháp, hành chính và toà án Trớchết, Easton đề cập đến trong tác phẩm “ Phân tích hệ thống của đời sống chính trị “ Trongtác phẩm này, đầu tiên ông trình bày cái cần, muốn ( wants ) ở đầu vào ( imputs ) Nhờ nó

mà ông đề cao quá trình chính trị của việc thừa nhận những nhu cầu nhất định ( wants ) và

từ chối thoả mãn những nhu cầu khác Quá trình này thể hiện tính tổng hợp cao nhất, vìtrong đó xác định những nhu cầu nào là đầu vào “ đợc phép vợt qua ranh giới “ của hệthống chính trị và những nhu cầu nào cần phải đa vào để xử lý cho những công việc chínhtrị Quá trình thu gọn này - quá trình lựa chọn những nhu cầu từ số nhiều những nhu cầu -

đợc điều khiển nh tất cả các quá trình xử lý khác thông qua mục tiêu hệ thống của hệ thốngchính trị Việc tạo ra đầu vào - cũng nh tất cả các quá trình xử lý khác sẽ trở nên dễ dànghay khó khăn là do vi phạm qui mô ủng hộ ( support ) của xã hội Điều đó đúng với mọi

“quyền lực” (authorities), kể cả đối với hành chính : nếu sự “ ủng hộ” của xã hội thấp, thìtính hợp pháp của quá trình thu gọn mang tính chính trị và những quá trình xử lý tiếp theo

đọc coi nh là phá huỷ

Easton chỉ dẫn việc tạo đầu vào cho các hệ thống con nhất định : những hệ thốngchính trị con trong hệ thống chính trị Nếu một nhu cầu đợc thừa nhận - thông qua mộtquyết định chính trị tơng ứng trong hệ thống - thì những quyết định riêng tiếp theo và cóliên quan trở nên cần thiết để xử lý và tạo ra đầu ra : những vấn đề này cũng diễn ra t ơng tựtrong công vụ (public service) Nhờ vậy, những quyền lập pháp thể hiện là những cấp quyết

định cao nhất, trớc hết quyết định những nhu cầu trong ranh giới của hệ thống chính trị.Theo Easton, thì hành chính thể hiện nh là một hệ thống con của hệ thống chính trị, tạo ranhững quyết định riêng và những công việc khác ( các dịch vụ xác thực và không xác thựcv.v ) trên cơ sở những quyết định thuộc quyền lập pháp : đó là “những đơn vị đầu ra”(output-units)

ý nghĩa của tác phẩm của Easton trớc hết là những phát minh hay, có tính lịch sửkhoa học, rằng lý thuyết hệ thống chung có khả năng phản ánh quá trình diễn biến của hệthống chính trị trong sự phụ thuộc của nó vào môi trờng xung quanh nó (theo sự đánh giácủa R.Mayntz trong cuốn “Hành chính ”) Những kết quả nghiên cứu này của Easton đợccác tác giả I.Sharkansky, J.G.Miller, W.L.Morrow, B.Smith và T.J.Barington phát triểntrong các tác phẩm của các ông : Hành chính công, 1970/1978, của Sharkansky; Hànhchính công, 1975, của Miller và Morrow; Đề ra chính sách trong chính phủ Anh, 1976, củaSmith; Hệ thống hành chính của Ai len, 1980 của Barimgton; đợc tiếp tục phát triển ở Mỹ

và đợc N.Luchmann tiếp tục phát triển ở Đức

5.3 Về lý thuyết hệ thống hành chính nhà nớc của N.Luhmann.

Những cơ sở lý luận khoa học của các tác phẩm do Luhmann viết là lý thuyết hệthống chung và việc vận dụng nó vào vấn đề nhà nớc, kinh tế và xã hội, trớc hết là nhữngvấn đề đợc T.Parson, R.K.Merton và D.Easton trình bày và đúc kết Về những cơ sở lý luậnkhoa học này đã đợc Luhmann trình bày trong các tác phẩm “ Sự khai sáng về xã hội học “( tập 1, 1970, tái bản lần thứ 4, 1974; tập 2, 1975 và tập 3, 1981 ) và “ Giáo trình lý luận vềkhoa học hành chính “ Các tác phẩm của ông đều đề cập đến những hệ thống xã hội có tổchức, chức năng và cơ cấu của nó.

Những thành quả của N.Luhmann đã ảnh hởng, có tính quyết định đến các bộ mônkhoa học hành chính Đức hiện đại, nghĩa là, tất cả các bộ môn khoa học nghiên cứu vềhành chính công Vì vậy, ở đây phải đề cập đến những kết quả và thành công của ông

Điểm xuất phát ở đây là tác phẩm “ Lý luận về khoa học hành chính công “ của

ông Trong tác phẩm này, Luhmann coi “ hành chính “ nh là một hệ thống Trớc tiên “hànhchính” đơng nhiên không phải là tổ chức hành pháp riêng, tách biệt theo quan niệm của cáchọc thuyết kinh điển thời đại mới và của các học thuyết tiền kinh điển, mà trớc tiên là hệthống hành chính - chính trị, “hệ thống hành chính nhà nớc”

“Hệ thống hành chính nhà nớc” đợc coi nh là một hệ thống mở nh trong hệ thống lýthuyết chung và các lý thuyết hệ thống riêng ( ví dụ nh Parsons và Easton trình bày ) Hệthống mở này đợc coi tơng đối là ít thay đổi, giản đơn trong “một thế giới xung quanh đặcbiệt, mang tính chất tổng hợp, có thể thâu tóm đợc, biến đổi nhanh và đa dạng” (Sđd, tr 65).Những mối quan hệ trao đổi với thế giới xung quanh này (là hệ thống xã hội) sẽ đợc điềukhiển bởi những quá trình bên trong hệ thống và nhờ đó mà việc duy trì tình trạng của hệthống hành chính - chính trị đợc đảm bảo ở đây, tính tổng hợp của thế giới xung quanh sẽ

đợc đơn giản hoá thông qua việc lựa chọn những thông tin và những yếu tố đầu vào có tínhchọn lọc phù hợp với các mục tiêu của hệ thống (xem mô hình của Easton) Cơ cấu hệthống có một ý nghĩa cơ bản trong quan hệ ứng xử có tính pháp lý giữa các thiết chế vớinhau trong hệ thống Trên cơ sở đó, hệ thống xử lý phải có đầu vào để có đầu ra Con ngời

đóng vai trò quyết định trong hệ thống, nên Luhmann có khả năng thể hiện những kết quảnghiên cứu khoa học ứng xử trong lý luận của ông Ông nhấn mạnh khuôn khổ pháp lý củacơ cấu tổ chức bên trong hệ thống, của các quyết định của hệ thống chính trị và từ đó ông

đã đề cập thêm chức năng của pháp luật trong “hệ thống hành chính nhà nớc” Quan điểmhội nhập của Luhmann thể hiện rõ ràng trong sự vận dụng lý thuyết hệ thống với tất cả cácmối liên hệ logic của nó

Ông đề cao chức năng của hệ thống Nó đảm bảo đơn giản hoá đúng đắn tính tổnghợp của thế giới xung quanh cho đầu vào của hệ thống hành chính - chính trị Cho nên, vấn

đề này trở thành điểm trọng tâm của việc phân tích hệ thống về mặt chức năng ở chỗ khác,

ông lại đề cập đến vấn đề đơn giản hoá thông qua cơ cấu hoá hệ thống tơng ứng Theo đó,một loạt những hoạt động cơ bản sau của cơ cấu hệ thống sẽ đợc thực hiện để đạt đợc quátrình đơn giản hoá đúng đắn Đó là :

1) Hệ thống đơn giản những tình hình của thế giới xung quanh thông qua các phản

5) Cơ cấu bên trong của hệ thống không phải là bất biến, nó có thể không xác địnhtrong một phạm vi nào đó Tính không xác định càng đợc xác định thì khả năng thích nghi

đối với sự biến đổi của thế giới xung quanh càng cao Chính sự biến đổi đó làm tổn hại đếntính “u việt” của sự phân chia bên trong hệ thống

Tất cả các quá trình này về mặt chức năng và về mặt cơ cấu đ ợc xác định thông quamục tiêu của hệ thống ( xem Sđd, tr 188/189) “ Các mục tiêu đem lại cái khung có thể

xử lý đợc bên trong hệ thống cho vấn đề cơ bản nhằm duy trì tình trạng trong một thế giớibên trong tổng hợp và biến đổi .” ( Sđd, tr190) Nhìn chung, tình trạng hệ thống đợc đảmbảo khi thoả mãn mục tiêu, trong đó việc đề ra mục tiêu là việc hoàn toàn có ý đồ và mứcxác định mục tiêu là thay đổi (xem Sđd, tr.212) Đối với các mục tiêu của nhà nớc cũng

vậy, khi nó đợc mô tả tổng thể Mục tiêu của hệ thống hành chính - chính trị giống nh trongphần do Easton trình bày, là việc tạo ra các quyết định chính trị đối với hệ thống xã hội,chính là hệ thống con (J.G.Miller) của hệ thống hành chính - chính trị và vì nó mà hệ thốngchính trị tồn tại.

Nội dung các quyết định chính trị là mở Những nhu cầu tập thể của hệ thống xãhội đợc lựa chọn và xác định theo điều khiển của sự phát triển kinh tế - xã hội ( đã đợcEaston trình bày rồi) Những quyết định ràng buộc đợc tạo ra trong hệ thống hành chínhnhà nớc : “lập pháp”, “t pháp” và “hành chính” (xem tác phẩm “Lý luận về khoa học hànhchính”, tr 74) Luhmann coi sự phân chia quyền lực hiển nhiên nh sự phân chia bên trong

hệ thống hành chính nhà nớc (xem Sđd, tr.74) “Bộ mặt” của “bộ máy quan liêu” đợc tạobởi “chính sách” Chính sách có chức năng “tạo thành quyền lực hợp pháp để thể hiện vàtổng hợp hoá lợi ích, tạo ra sự nhất trí đối với những cá nhân và những ch ơng trình nhất

định, thử tài năng lãnh đạo, thử nghiệm trớc các quyết định có thể chấp nhận đợc .” (Sđd,tr 74) Những chức năng chính trị nền tảng này, trớc hết thuộc về lập pháp - “ Quốc hội “( vấn đề này cũng đã đợc Simon và Easton nêu ra từ trớc ) Ranh giới giữa lập pháp với tcách là hệ thống con đợc chuyên môn hoá trong lĩnh vực quyết định chính trị, và hànhchính là sản phẩm của sự phân chia có hệ thống các quá trình giao tiếp chính trị và các quátrình quyết định mang tính quan liêu (Sđd, tr 75) Điều đó có nghĩa là, thông qua quyết

định khác và những chức năng quyết định khác, hành chính thể hiện sự phân tách khỏi

“chính trị” và đợc xây dựng tơng đối độc lập Sự khác biệt này chỉ đạt đợc mang tính hìnhthức thông qua các kiểu quyết định khác nhau Hành chính thực hiện các chơng trình quyết

định có tính chính trị Luhmann đơn giản hoá lý luận về các kiểu quyết định của Simon

Ông cũng biết các chơng trình mục tiêu là các chơng trình xác định mục tiêu của hệ thốngchính trị Nhng ông còn đa ra một kiểu chơng trình mới : chơng trình có điều kiện Chơngtrình có điều kiện “ đa ra quyết định theo cách thức hoàn toàn khác trong mắt xích các tác

động đã nêu “ (Sđd, tr 87)

Các chức năng đối nội và đối ngoại khác nhau đợc sắp xếp cho cả hai loại chơngtrình khác nhau Điều quan trọng ở đây, là sự phân chia giữa việc tạo lập các chơng trìnhquyết định và hoàn thành quyết định đã lập sẵn để thực hiện các chơng trình quyết địnhràng buộc Lập các chơng trình quyết định chính là “kế hoạch hoá” ( xem “ Kế hoạch hoáchính trị” của Luhmann, tr 66) Nh vậy, làm kế hoạch chính là việc xác định những tiền đềquyết định cho những quyết định tơng lai (xem Sđd, tr.67) hoặc là quyết định về nhữngquyết định tơng lai và “cụ thể vấn đề đã đợc quyết định và xác định những điều kiện đểthực hiện nó” (xem Sđd, tr.68) Hoàn chỉnh kế hoạch nh vậy là đồng nhất với quá trìnhhoàn chỉnh các chơng trình đã miêu tả ở trên Nh vậy, kế hoạch hoá là việc hoàn chỉnh cácchơng trình mục tiêu và các chơng trình có điều kiện Trong kế hoạch hoá có hai loại chơngtrình lựa chọn : lựa chọn kiểu chơng trình quyết định ( chơng trình mục tiêu hoặc chơngtrình có điều kiện) và nội dung chơng trình (xác định vấn đề quyết định và điều kiện giảiquyết) ý nghĩa đối với việc xác định rõ hệ thống hành chính là việc tạo lập các chơngtrình quyết định trong hệ thống hành chính - chính trị N Luhmann coi “kế hoạch hoáchính trị và chơng trình hoá hành chính là đầu ra của quá trình chính trị” (quốc hội và cáccơ quan đứng đầu chính phủ) Chính trị đa ra những tiền đề quyết định đối với hành chínhtrong mối quan hệ của nó Và ngợc lại, hành chính lại thực hiện các chơng trình quyết địnhthông qua các chơng trình quyết định riêng Do vậy, một trong những chức năng của haikiểu chơng trình chủ yếu bên trong hệ thống hành chính - chính trị là có thể nhận thấy rõ :chơng trình hoá có điều kiện ràng buộc hành chính chặt và tỉ mỉ với chính trị nh là các ch-

ơng trình mục tiêu ; các chơng trình này tạo ra những khoảng tự do về chính trị cho ngời raquyết định tơng lai trong hành chính Sự tác động ràng buộc gắn với các chơng trình có

điều kiện, trớc nhất là một công cụ điều khiển về mặt chính trị của lập pháp đối với hànhchính Ưu điểm này có thể trở thành nhợc điểm nếu nền hành chính không đủ khả năngtheo kịp những biến đổi của thế giới bên ngoài do những tác động chi tiết của các chơngtrình có điều kiện Nh vậy, việc lựa chọn chơng trình hợp pháp không chỉ có những tác

động bên trong hệ thống Việc đơn giản hoá mệnh đề của H A Simon về lý luận ra quyết

định cho phép nắm bắt hành chính thông qua kiểu quyết định (quyết định theo chơng trìnhcuối cùng hoặc là theo chơng trình có điều kiện) và để phân tích chính xác hơn những mốiliên kết giữa các quyết định chính trị và các quyết định chơng trình hoá có tính lập pháp

N.Lunhmann tiếp tục phát triển thêm đề án về tính hợp lý của H A Simon, chính làcái đợc trình bày trong mệnh đề theo lý thuyết hệ thống Trong khi những ý tởng kinh điển

về tính hợp lý là gắn chặt tính hợp lý vào từng quyết định riêng và nó xác định đối với mụctiêu nh là một sự lựa chọn tốt nhất, thì tính hợp lý của “hệ thống hành chính “ lại bắt buộcxác định bao quát hơn dới góc độ của lý thuyết hệ thống (xem Sđd., tr 90) Tính hợp lý củahành vi đơn giản phải đợc mở rộng thành “tính hợp lý của hệ thống” (xem : Sđd., tr 81)

Điểm xuất phát ở đây là chức năng tổng thể của hệ thống : Sự rút gọn tính tổng hợp củamôi trờng xung quanh thông qua sự lựa chọn đầu vào và lựa chọn xử lý nó “Do đó ngời ta

có thể nói rằng một hệ thống là hợp lý trong chừng mực khi nó có thể mô tả và giải quyếtnhững vấn đề của nó bảo đảm tình trạng của hệ thống” (Sđd., tr 92)

Nhờ đó, tính hợp lý liên quan đến chức năng của hệ thống và tất cả các mục tiêu của

hệ thống Tính hợp lý không thể thu hẹp gợng gạo đợc vào một mục tiêu trong nhiều mụctiêu nh tính hiệu quả trong ý nghĩa kinh tế xí nghiệp Cũng nh Simon, những quyết địnhriêng sẽ đợc hợp lý hoá đối với các chơng trình quyết định (đến các chơng trình quyết địnhtối cao, các chức năng hệ thống và các mục tiêu hệ thống) Cơ cấu hệ thống là sự bảo đảmcơ cấu chơng trình và đồng thời bảo đảm hoàn thành tất cả các quyết định bên trong hệthống dọc theo các chơng trình quyết định đang tồn tại Cơ cấu hệ thống đợc coi nh nhữngcái tơng tự của cơ cấu chơng trình đợc thiết chế hoá về mặt pháp luật và đợc tổng thể hoá từcấp cao nhất của hệ thống chính trị

Nhờ vậy, một lần nữa Luhmann đã bổ xung vào những khía cạnh khác trong mệnh

đề hệ thống của ông - lý luận về tổ chức Tính tổng hợp của lý luận do Luhmann đạt đ ợckhông đợc tiếp tục kế thừa tại Đức trong mệnh đề hội nhập

6 Hành chính hiện đại từ thập kỷ 1980 đến nay.

Kể từ thập kỷ 1980 và những năm đầu thập kỷ 1990, tại các nớc công nghiệp ở

ph-ơng Tây đã chuyển sang một phph-ơng thức mới để quản lý khu vực công Phph-ơng thức này cótên gọi khác nhau : quản lý công mới, chủ nghĩa quản lý, nền hành chính dựa vào thị trờng,hành chính hiện đại Đặc điểm nổi bật của cách tiếp cận này là ngoài những cơ sở về lýluận và thực tiễn hành chính truyền thống, còn hấp thụ rất nhiều kinh nghiệm của quản lýkhu vực t nhân để đa vào phơng thức cũng nh nội dung của mình Đó là :

- Tập trung nhiều hơn vào việc đạt đợc các kết quả Điều này gắn liền với việc xác

định rõ chiến lợc bao trùm và đặt ra các mục tiêu phát triển

Tiếp theo, là đề ra chơng trình để có thể đón nhận đợc các mục tiêu đặt ra Xâydựng tổ chức, nhân sự và phân bố ngân sách phù hợp Đo lờng và đánh giá việc thực hiệnmột cách có hệ thống hơn tại mọi cấp độ Liên quan cả tới vấn đề này là việc giao thêmtrách nhiệm cho nhà quản lý đối với các kết quả

- Các hệ thống nhân sự và thời hạn làm việc linh hoạt hơn Gắn bó phù hợp hơn cácviên chức vào chức danh Các quá trình tuyển dụng và đề bạt, đánh giá công tác và trả lơngtheo công tích ( merit ) linh hoạt hơn Có mục tiêu rõ ràng về mặt tổ chức cũng nh nhân sự

để tạo điều kiện đo lờng đợc kết quả thông qua các chỉ số thực hiện

- Giảm bớt phạm vi của chính phủ, tránh cho chính phủ can thiệp sâu vào các côngviệc kinh doanh, sản xuất hay dịch vụ, mà chỉ tập trung vào việc quản lý tầm vĩ mô Nóicách khác, các chức năng của chính phủ có thể phải chấp nhận sự thẩm định của thị tr ờng(ví dụ nh đem một số chức năng của Nhà nớc ra hợp đồng; t nhân hoá hay làm giảm bớt chiphí thông qua đấu thầu v.v )

-Tăng cờng mối quan hệ với các chính khách và nhân dân, trong đó có việc traonhiều trách nhiệm cho các nhà quản lý Ơ đây, có một xu hớng tại nhiều nớc là các nhàquản lý công phải trở thành những nhà chính trị - hành chính ( bureaucratic politicians ),tức là, ngoài công tác quản lý còn phải biết nắm bắt và vận dụng các yếu tố chính trị.Không tách biệt quá trình hoạch định chính sách ra khỏi công tác quản lý Điều quan trọng

là, các nhà chính trị vẫn là ngời có tiếng nói quyết định tới mục tiêu và phơng thức hoạt

động của mọi tổ chức Và cuối cùng, phải đáp ứng tốt hơn cho các yêu cầu của công dân

Hiện nay, một số nhà nghiên cứu đang có quan niệm chuyển từ khái niệm hànhchính sang quản lý, bởi vì theo họ thì hành chính chỉ có nghĩa hẹp tuân theo chỉ thị, cònquản lý có nghĩa là đạt đợc các kết quả Dù còn phải bàn cãi thêm về định nghĩa hẹp nàycủa hành chính, song chúng ta có thể kiểm tra những quan niệm hiện tại về các chức năngcủa quản lý, vì những quan niệm này tạo nên khuôn khổ cho quản lý công mới ( new publicmanagemant )

+ Chiến lợc :

 Lập nên các mục tiêu và các u tiên

 Đề ra các kế hoạch tác nghiệp

- Chú trọng nhiều hơn tới chiến lợc để có thể đạt đợc hiệu quả cao nhất với các đầuvào hạn chế

- Kiểm soát chặt chẽ hơn các đơn vị nội bộ thông qua việc đánh giá công tác

- Quan tâm nhiều hơn tới việc quản lý nhân lực, gắn với vấn đề đào tạo năng lựcchuyên môn cần thiết

- Chuyển đổi từ sự trung lập truyền thống sang những thoả thuận mở với các cơquan bên ngoài và những tác nhân bên ngoài

- Tăng cờng hợp tác và phối hợp quốc tế trong lĩnh vực hành chính và giảng dạykhoa học quản lý công

7 Một số kết luận (nhận xét) về tính đối cực của các quan điểm Hành chính công trong lịch sử t tởng

Trong suốt quá trình phát triển của ngành hành chính công ở thế kỷ 20, có sự đốicực giữa các quan điểm :

 Một quan điểm coi khoa học quản lý công nh một hoạt động quản lý bao hàmnhững kiến thức, những kỹ thuật và các kỹ năng chung của khoa học quản lý

 Quan điểm khác coi hành chính công (AP) nh là một hoạt động đặc biệt baohàm : lợi ích công cộng, công sản và các công tác xã hội

Phơng pháp tiếp cận hiện đại muốn xác định mối giao nhau mới giữa hai quan điểmnày

Từ năm 1900 đến năm 1950, mọi hoạt động của chính phủ trong phạm vi hànhchính đã đợc xem xét từ lĩnh vực khoa học chính trị, và không phải từ lĩnh vực hành chínhcông Trong quan điểm này của ngành hành chính công, không có sự phân biệt giữa ngànhhành chính công và khoa học quản lý công, hai thuật ngữ (cách diễn đạt) này đợc coi nh là

đồng nghĩa

a Quan điểm lịch sử về khoa học quản lý công :

Ngày nay ngời ta thờng đánh giá hành chính công gộp cả phần lớn các hoạt độngliên quan trong việc thiết lập cũng nh việc đa vào thực hiện các chính sách Nhà nớc, trongkhi thuật ngữ khoa học quản lý công dựa vào tập hợp có giới hạn hơn các chức năng trongnội bộ các cơ quan nhà nớc đã đợc định nghĩa là quản lý nhà nớc Bởi vậy lĩnh vực nhỏ vềkhoa học quản lý công đã tiến triển để lấp đầy chỗ trống bị bỏ lại do việc mở rộng nềnhành chính nhà nớc

b Hành chính nhà n ớc và khoa học quản lý công

Khoa học quản lý công là một mặt của hành chính nhà nớc :

 Hành chính nhà nớc chỉ ra toàn bộ các hoạt động liên quan trong công sở vàviệc đa vào thực hiện các chính sách của Nhà nớc

 Khoa học quản lý công tập trung một cách đặc biệt hơn vào các hoạt động hànhchính diễn ra trong lòng các cơ quan nhà nớc Khoa học quản lý công chú trọng

chủ yếu tới việc thực hiện các chính sách Nhà nớc hơn là chú trọng tới những lý

do chính trị mà vốn bao trùm vào quá trình soạn thảo các chính sách và sự thốngtrị của Nhà nớc, cũng nh các quan hệ với bên ngoài các tổ chức nhà nớc

III Một số mô hình nghiên cứu khoa học quản lý công

Khoa học hành chính công là gì ?

Xuất phát từ kinh nghiệm quản lý khu vực t nhân đã hình thành khoa học quản lý.Những kinh nghiệm quản lý, phơng pháp quản lý tốt của khu vực t nhân đã đợc xem xét,nghiên cứu dới nhiều góc độ khác nhau và đợc ứng dụng vào quản lý công Quá trìnhnghiên cứu và ứng dụng này đã hình thành môn khoa học mới : khoa học quản lý công

Các nhà nghiên cứu khoa học quản lý công đã định nghĩa về khoa học quản lý công,

đó là : khoa học quản lý công nghiên cứu, xem xét cách thức các nhà quản lý khu vực công

điều hành, quản lý các cơ quan Nhà nớc nh thế nào ?

Từ định nghĩa này có thể tiếp cận khoa học quản lý công dới 2 góc độ :

+ Khoa học quản lý công là lĩnh vực nghiên cứu;

+ Khoa học quản lý công là lĩnh vực thực tiễn

Dới giác độ nghiên cứu : Khoa học quản lý công quan tâm đến những gì ngời quản

lý phải làm, từ công tác điều hành, quản lý hoạt động thực tiễn có hiệu quả, quan tâm đếncác tiêu chuẩn cần phải có để quản lý tốt nhất Nói cách khác, nhà quản lý phải làm nh thếnào, từ công việc điều hành - quản lý thực tiễn tốt hay xấu để rút ra kinh nghiệm, phát hiệnmặt mạnh hay yếu để điều chỉnh (không phán xét cá nhân) Từ kinh nghiệm thực tế, từ kinhnghiệm cụ thể để rút ra lý luận, lý thuyết và đem áp dụng vào thực tế

Dới giác độ thực tiễn: Khoa học quản lý công quan tâm đến ngời quản lý (có ngời

quản lý cụ thể, ai là ngời quản lý), nhà quản lý phải làm gì, khoa học quản lý công luôn gắnvới các nhà quản lý, nghiên cứu việc làm của các nhà quản lý

Trong cấu trúc hình tháp này, có thể nhận thấy : những nhân viên là ngời làm việctrực tiếp (giảng viên, bác sỹ, kỹ thuật viên ) thực hiện các quyết định, các phơng hớngcủa tổ chức, là ngời giao tiếp trực tiếp với khách hàng, họ là nhóm ngời quan trọng nhngkhông phải là nhà quản lý Nhóm trung gian thờng là những ngời làm công ăn lơng, chuyênsâu về một lĩnh vực cụ thể nh chuyên gia, t vấn, cố vấn, đa ra những lời khuyên họ cũngkhông phải là những nhà quản lý Khoa học quản lý công không nghiên cứu 2 nhóm ngờinày

Các nhà lãnh đạo (nhà quản lý) có thể đồng thời có vai trò quan trọng trong hệthống chính trị và trong hệ thống hành chính, nhng khoa học quản lý công không quan tâm

đến vai trò chính trị của họ, mà chỉ quan tâm đến vai trò quản lý (họ là những ông chủ, cóngời làm việc dới quyền mình) Quản lý phải ra đợc quyết định, thực hiện ý chí của Nhà n-

ớc, khoa học quản lý công chỉ quan tâm, nghiên cứu đến việc thực hiện ý chí của Nhà nớc

nh thế nào, xem xét việc đa ý chí Nhà nớc vào trong thực tiễn nh thế nào có hiệu quả nhất.Các nhà quản lý phải ra đợc quyết định, đề ra biện pháp để ngời khác thực hiện

Có thể nói cách khác : các tổ chức Nhà nớc nằm trong môi trờng chính trị nhất định,các cơ quan trong khu vực công phải thực hiện các quyết định của cấp trên, thực hiện ý chícủa Nhà nớc Ngời lãnh đạo phải có vai trò lãnh đạo cơ quan và vai trò chính trị của mình,

họ phải là những ngời năng động, tích cực; khoa học quản lý công không quan tâm đếnkhía cạnh chính trị của ngời quản lý (mặc dù nó quan trọng)

Việc xem xét ra quyết định của nhà quản lý để đa nó vào trong thực tiễn có thể tómtắt nh sau :

Vậy bản chất của khoa học quản lý công là gì ?

Khoa học quản lý công liên quan đến chức năng và các quá trình quản lý trong cơquan ở mọi cấp chính phủ Một cách đặc thù hơn, khoa học quản lý công quan tâm đến kỹnăng (biết làm) trong việc thực hiện các chính sách của Nhà nớc

Nh vậy, khoa học quản lý công tập trung vào các công cụ, các kiến thức, các kỹthuật, và các kỹ năng có thể đợc sử dụng để biến các ý tởng và chính sách thành chơngtrình hành động

Khoa học quản lý công là một lĩnh vực nghiên cứu thực tiễn hành động trong lòng

hệ thống hành chính Nhà nớc, chính xác hơn là một lĩnh vực nhỏ, cụ thể trong nền hànhchính công

Bản chất của khoa học quản lý công :

 Môi trờng của khoa học quản lý công chủ yếu là khu vực thuộc chính phủ, bao gồm cáctác động qua lại với khu vực t

 Đối tợng quan tâm của khoa học quản lý công là ngành hành chính trên các công việc,nghiệp vụ (nghề nghiệp) hành chính

 Trọng tâm của khoa học quản lý công là ngời quản lý công - nhà thực tiễn của nghềquản lý hơn là nhà chính trị hoặc một quan chức của chính phủ

Tiêu điểm của khoa học quản lý công :

Khoa học quản lý công tập trung ở nội bộ khu vực công; sự quan tâm chú ý củakhoa học quản lý công là sự hoạt động của bộ máy chính phủ, tuy nhiên không quên vàkhông thể không biết tới các ảnh hởng của bối cảnh và các nhu cầu luôn tồn tại của thế giớixung quanh đối với các tổ chức Nhà nớc

Khoa học quản lý công luôn bị ảnh hởng (và có lẽ luôn bị ảnh hởng) bởi các thực tếrộng lớn hơn các chính sách của Nhà nớc, của chính trị và các lợi ích công đang theo đuổi

Một số mô hình nghiên cứu khoa học quản lý công :

Nh trên đã trình bày, khoa học quản lý công là lĩnh vực nghiên cứu liên quan chủyếu đến quản lý Quản lý công chủ yếu nói đến quản lý của các cơ quan Nhà nớc ở các cấp

Khoa học quản lý công là một bộ phận của quản lý Nhà n ớc

Khoa học quản lý công xuất phát từ kinh nghiệm quản lý của khu vực t, các kỹthuật quản lý, công cụ quản lý, phơng pháp quản lý của khu vực t đợc kế thừa, pháttriển và ứng dụng vào quản lý công

Hành chính công, qua sơ đồ trên có thể thấy, có mối liên hệ với nhiều lĩnh vực khác

nh : khoa học quản lý, khoa học kinh tế, luật học, khoa học chính trị Khoa học quản lýcông chỉ là thành tố của hành chính công và không thể thay thế đợc hành chính công

Nói đến hành chính công là nói đến hoạt động của chính phủ (trung ơng và địa

ph-ơng) Trọng tâm của nền hành chính công là con ngời quản lý, con ngời thực hiện, không

có nghĩa chỉ có luật pháp là tốt nhất Phơng pháp tiếp cận luật là cần thiết, nhng không thể

bỏ qua các thành tố khoa học chính trị, khoa học kinh tế, khoa học quản lý công càngkhông thể nói tới thành tố nào tốt hơn, quan trọng hơn thành tố nào

Chơng trình giảng dạy khoa học quản lý công là chuẩn bị và đào tạo con ngời thànhnhà quản lý giỏi Khoa học quản lý công tập trung vào những gì xảy ra trong nội bộ cơquan, tổ chức Nhà nớc Một tổ chức có thể đợc thành lập do một văn bản pháp quy hoặc domột đạo luật Khoa học quản lý công không quan tâm đến cơ quan nào, văn bản nào lập ra

tổ chức đó, mà chỉ nghiên cứu cách quản lý nó nh thế nào cho tốt, quan tâm đến quản lýnội bộ, không chú trọng tới lý do chính trị bao trùm quá trình soạn thảo các chính sách vàcác quan hệ với bên ngoài các tổ chức đó Khoa học quản lý công quan tâm đến công cụ,phơng thức, biện pháp để cơ quan đó hoạt động tốt nhất

2 Một số mô hình nghiên cứu

ở các nớc Bắc Mỹ, trong khi nghiên cứu khoa học quản lý công đã xuất hiện hai xuhớng :

 Coi quản lý công của Nhà nớc nh quản lý một cơ quan, tổ chức t (nghĩa là quản

lý công và quản lý t có cùng một kiểu quản lý)

 Quản lý cơ quan Nhà nớc hoàn toàn khác quản lý cơ quan, tổ chức t (vì cónhững cách quản lý có thể tốt trong khu vực t nhân nhng không tốt cho khu vựccông)

Hai trào lu này đan xen, lúc thì trào lu này nổi trội hơn, lúc thì trào lu kia

Hiện nay, ngời ta đa ra phơng pháp tiếp cận phù hợp giữa hai trào lu đó : ngời ta chorằng quản lý công và quản lý t là khác nhau nhng một số giá trị quản lý của khu vực t cóthể áp dụng cho khu vực công, không cần t nhân hoá những lĩnh vực công mà chỉ cần sửdụng phơng pháp, kinh nghiệm quản lý của khu vực t Ví dụ quản lý dự án là một môn họccủa ENAP - Que Bec, những kinh nghiệm và phơng pháp quản lý cơ bản của khu vực t đợcnghiên cứu, kế thừa và phát triển, và trong thời điểm nào đó đợc áp dụng trong khu vựccông, tức là một số phơng pháp quản lý dự án ở khu vực t và khu vực công phù hợp vớinhau

Hành chính công bao gồm tất cả các hoạt động trong cơ quan Nhà nớc để thực hiệnchủ trơng, chính sách và ý chí của Nhà nớc Khoa học quản lý công lại tập trung chủ yếuvào hoạt động hành chính trong một tổ chức sao cho nó có hiệu quả nhất hơn là chú trọngtới các lý do chính trị

Để quản lý công tốt nhất, ngời ta đa ra hai mô hình :

 Phối hợp (CO) (Corporating)

 Báo cáo (R) (Reporting)

 Dự toán ngân sách (B) (Budgeting)

Nội dung cụ thể của các chức năng (POSDCORB) là :

 Kế hoạch hoá : xác định rõ cái gì phải đợc làm và các phơng pháp để làm, cáchthức thực hiện nhiệm vụ của cơ quan

 Tổ chức : thiết lập cơ cấu chính thức chính quyền, căn cứ vào cơ cấu đó, côngviệc đợc chia ra và phối hợp lại (phân tích và tổng hợp).

 Tuyển dụng : tuyển dụng, đào tạo và duy trì các điều kiện làm việc thuận lợi

 Lãnh đạo : ra quyết định và đa các quyết định này thành chỉ thị, mệnh lệnh cụthể

 Phối hợp : hợp nhất các phần khác nhau của công việc

 Báo cáo : phải thông báo những gì đã xảy ra với cấp trên và cấp dới, đồng thờithu thập các thông tin cho mình

 Dự toán ngân sách : kế hoạch hoá về thuế, kế toán và kiểm tra

Nhng mô hình POSDCORB đã bị một số nhà khoa học quản lý phê phán VàPOSDCORB bị rơi vào tình trạng mất lòng tin vì các lý do sau đây :

 Nó không thông tin gì về cái gọi là “công”, về vấn đề khoa học quản lý công

 POSDCORB cũng nh các phơng pháp tiếp cận cổ điển khác của khoa học quản

lý đợc coi nh là một ý đồ khai thác, kiểm tra và điều khiển ngời lao động

 Tính hời hợt của cách tiếp cận hành chính công

(2)Mô hình PAFHRIER

Garson và Oveman (1983) đã gợi ý một cụm từ khác : PAFHRIER Mô hình này ớng vào lĩnh vực công nhiều hơn, những chức năng mà các nhà quản lý công phải thực hiệngồm :

h-Policy Analysis : Phân tích chính sách

Financial Management : Quản lý tài chính

Human Resources Management Quản lý nguồn nhân lực

Information Management : Quản lý thông tin

External Relation : Quan hệ bên ngoài

Nội dung cụ thể của mô hình (PAFHRIER) này là :

 Phân tích chính sách : phân tích chính sách quan tâm đến các ảnh hởng của các

chính sách Nhà nớc đối với môi trờng và tới những khả năng khác nhau để thựchiện các chính sách Nhà nớc

 Quản lý tài chính : quản lý ngân sách.

 Quản lý nguồn nhân lực : quản lý nguồn nhân lực tỏ rõ một quan niệm rộng hơn

là chức năng “tuyển dụng” Thêm vào các hoạt động truyền thống về tuyểndụng, về lựa chọn và phân loại ; quản lý nguồn nhân lực bao gồm cả mối quantâm hiện đại nh là việc tăng và phát triển các nhân viên, sự động viên và tínhcông minh Các nhân viên đợc coi nh là một nguồn mà cần phải chăm sóc chu

 Cộng thêm mối quan hệ bên ngoài

 Sự phân tách các phạm trù của POSDCORB (đặc biệt là tổ chức, lãnh đạo vàphối hợp) trong các phạm trù mới

b Mô tả vai trò quản lý :

Đây là một mô hình nhà quản lý đã đợc viện Mintzberg tổng kết lại vào năm 1983.Theo mô hình này, vai trò của ngời quản lý gồm : vai trò cá nhân, vai trò thông tin và vaitrò ra quyết định



Vai trò cá nhân của ng ời quản lý :

+ Nhân vật mũi nhọn : Vai trò tợng trng mà ngời quản lý phải giữ khi ông ta đạidiện cho cơ quan

+ Vai trò lãnh đạo : Động viên nguồn nhân lực hớng tới đạt đợc các mục tiêu đề ra.+ Ngời liên lạc : Thiết lập và duy trì mạng lới tiếp xúc giữa các đồng nghiệp



Vai trò thông tin :

+ Ngời định hớng : Tìm và thu thập các thông tin cho phép hiểu đợc cơ quan vàmôi trờng của nó (tìm kiếm và tiếp nhận thông tin trong văn bản pháp quy, trongsách vở, trong bảng dữ liệu )

+ Ngời thông tin : Phổ biến thông tin trong cơ quan

+ Ngời phát ngôn : Truyền thông tin ra bên ngoài cơ quan và chịu trách nhiệm vềthông tin đó



Vai trò quyết định :

+ Ngời lãnh đạo : Tìm tòi các tiến bộ về kỹ thuật, vạch ra đờng lối cho cơ quan, tìmcách làm tốt hơn, cải thiện tình hình, đa ra sáng kiến

+ Trọng tài : Quản lý tất cả các nhân tố mâu thuẫn trong cơ quan

+ Ngời phân phối : Cung cấp nguồn nhân lực, vật lực và tài chính

+ Ngời thơng thuyết : Kết luận các thoả thuận

Đó là 10 đặc tính mà ngời quản lý phải thực hiện

Hiện nay mô hình này đợc coi là tốt nhất, đang áp dụng ở Canada, Tuynidi, Pháp,Mêhico và nhiều nớc khác, nhng những ngời quản lý tốt ở các nớc không giống nhau, vaitrò của họ có khác nhau do việc thực hiện 11 đặc tính ở mức độ khác nhau và phụ thuộcvào nền văn hoá và cách ứng xử của họ

Ngời quản lý bao giờ cũng phải giữ vai trò lãnh đạo, ngời quản lý giỏi bao giờ cũngphải là ngời đàm phán, thơng thuyết, thông tin, quản lý nhân sự giỏi, Bộ môn khoa họcquản lý công dạy cho ngời quản lý làm tốt vai trò của mình

3 Các kỹ năng và tính cách của ng ời quản lý có hiệu quả cao

 T duy phân tích : Có khả năng hiểu, tổng hợp, diễn giải, giải thích những tìnhhuống phức tạp

 Tính mềm dẻo : Có khả năng sửa đổi cách ứng xử để đạt đợc mục đích, để đápứng với mọi sự thay đổi

 Đầu óc quyết định : Có khả năng sử dụng logic và thông tin để lựa chọn giữanhững tình thế trái ngợc nhau trong tình huống phức tạp

 Năng lực lãnh đạo : Có khả năng động viên và hớng dẫn cá nhân và nhóm hớngtới đạt mục tiêu

 Khả năng truyền đạt miệng : Có khả năng diễn đạt ý nghĩ một cách rõ ràng vàthuyết phục

 ảnh hởng cá nhân : Có khả năng gây đợc ấn tợng đầu tiên tốt đẹp và tạo đợc sựkính trọng của ngời khác

 Kế hoạch hoá và tổ chức : Có khả năng lập ra đờng lối hoạt động và cung cấpcác nguồn để đạt đợc mục tiêu

 Khả năng chịu đựng về tâm lý : Có khả năng giữ ở mức độ cao sự hiệu quả khiphải chịu mức độ chấn động tinh thần cao

 Hiểu biết về bản thân : Có khả năng đánh giá các điểm mạnh, điểm yếu củamình

 Khả năng chịu đựng đợc những thay đổi thất thờng : có khả năng giữ đợc mức

độ hiệu quả cao trong những điều kiện thất thờng