CHẤP HÀNH NGÂN SÁCH NHÀ nước

- Trong quản lý, điều hành NSNN đã tạo được sự chuyển biến quan trọng và ngày càng chủ động hơn, hiệu quả hơn; công tác cải cách thủ tục hành chính trong điều hành ngân sách và thực hiện

CHẤP HÀNH NGÂN SÁCH: THÁCH THỨC

VÀ ĐỊNH HƯỚNG CẢI CÁCH

Luật Ngân sách nhà nước (sửa đổi) đã được Quốc hội khoá XI, kỳ họp thứ hai thông qua ngày 16/12/2002, có hiệu lực thi hành từ năm ngân sách 2004 và được xây dựng trên cơ sở kế thừa, phát huy những ưu điểm, khắc phục những tồn tại của Luật Ngân sách nhà nước năm 1996 (sửa đổi, bổ sung năm 1998), với mục tiêu quản lý thống nhất nền tài chính quốc gia, nâng cao tính chủ động và trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc quản lý sử dụng ngân sách nhà nước (NSNN), củng cố kỷ luật tài chính, sử dụng tiết kiệm, có hiệu quả NSNN và tài sản Nhà nước

Trong quản lý NSNN, chấp hành NSNN là khâu tiếp theo khâu lập NSNN trong chu trình quản lý NSNN (lập – chấp hành – quyết toán NSNN) Chấp hành NSNN là quá trình sử dụng tổng hợp các biện pháp về kinh tế - tài chính và hành chính nhằm biến các chỉ tiêu thu, chi đã được ghi trong kế hoạch (dự toán NSNN) trở thành hiện thực; bao gồm việc tổ chức thu NSNN (theo dự toán năm và theo quy định của các Luật Thuế) và tổ chức chi (phân bổ và giao dự toán; kiểm soát chi theo quy định của Luật) Qua đó, góp phần thực hiện các chỉ tiêu kinh tế - xã hội của đất nước Như vậy, có thể nói chấp hành NSNN là khâu quan trọng nhất, có ý nghĩa quyết định đến một chu trình quản lý NSNN

Trong những năm qua, việc quản lý, điều hành theo các quy định của Luật NSNN (năm 2002) và các văn bản hướng dẫn dưới Luật đã thu được một số kết quả khá quan trọng Tuy vậy, trong quá trình quản lý, điều hành NSNN nói chung và chấp hành NSNN nói riêng theo quy định của Luật NSNN cũng đã bộc lộ một số hạn chế nhất định Vì vậy, để khắc phục những tồn tại của Luật NSNN và đáp ứng các yêu cầu mới đặt ra trong quá trình tiếp tục đổi mới cơ chế quản lý kinh tế, cải cách hành chính, đáp ứng yêu cầu hội nhập kinh tế quốc tế; thực hiện các Nghị quyết Đại hội đại biểu toàn quốc của Đảng lần thứ XI, định hướng sửa đổi Hiến pháp (năm 1992) và đồng bộ với các Luật đã và sẽ được Quốc hội ban hành, thì cần thiết phải sửa đổi, bổ sung Luật NSNN; trong đó, có việc sửa đổi các quy định liên quan đến việc chấp hành NSNN

I Tình hình thực hiện

1 Kết quả thực hiện

1.1 Đánh giá chung

- Luật NSNN năm 2002 đã tiếp tục củng cố và nâng cao vị trí, vai trò của công tác tài chính – ngân sách, góp phần ổn định và thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, chuyển dịch cơ cấu kinh tế, giải quyết tốt hơn các vấn đề an sinh xã hội, xóa đói giảm nghèo; đảm bảo nhiệm vụ quốc phòng, an ninh, đối ngoại và xử lý các vấn đề cấp bách như thiên tai, dịch bệnh Cụ thể:

+ Luật NSNN và các văn bản hướng dẫn Luật đã tạo khuôn khổ pháp lý đồng

bộ và thống nhất trong việc quản lý NSNN, đảm bảo quản lý NSNN chặt chẽ, tiết kiệm, hiệu quả và thúc đẩy kinh tế - xã hội phát triển; tiềm lực tài chính quốc gia và quy mô NSNN ngày càng được nâng cao qua các năm (thu NSNN năm 2012 gấp 4,87 lần so với năm 2003, tốc độ thu bình quân tăng trên 20%/năm; tỷ trọng thu nội địa trong tổng thu NSNN ngày càng cao, từ 51,7% năm 2003 lên 64,3% năm 2012; thu NSNN đã đảm bảo đủ chi thường xuyên, chi trả nợ và tăng dần tích lũy cho đầu

tư phát triển,…)

+ Cơ cấu chi NSNN tiếp tục duy trì mức độ hợp lý cho đầu tư phát triển, khuyến khích và tạo môi trường thuận lợi cho sản xuất kinh doanh; vai trò điều tiết kinh tế vĩ mô của NSNN ngày càng hiệu quả, góp phần quan trọng thúc đẩy kinh tế

-xã hội phát triển và thực hiện các chính sách an sinh -xã hội, xóa đói giảm nghèo (tốc

độ tăng chi đầu tư phát triển bình quân trên 16,2%/năm, chiếm trên 20% tổng mức chi đầu tư toàn xã hội; NSNN cũng đã tập trung mạnh cho đầu tư phát triển nguồn nhân lực, trong đó chi giáo dục đào tạo, dạy nghề chiếm 20%; NSNN đã dành một nguồn lực quan trọng để thực hiện cải cách tiền lương và hướng vào thực hiện các mục tiêu an sinh xã hội, xóa đói giảm nghèo,…)

- Cân đối NSNN tích cực, vững chắc theo nguyên tắc vay bù đắp bội chi NSNN chỉ được sử dụng cho đầu tư phát triển, không sử dụng cho tiêu dùng Dư nợ quốc gia, dư nợ công ở mức hợp lý; nghĩa vụ trả nợ được thực hiện đầy đủ, đúng hạn theo cam kết Hiện nay, mức dư nợ của Việt Nam vẫn nằm trong giới hạn an toàn an ninh tài chính quốc gia, không tác động xấu đến kinh tế vĩ mô và ảnh hưởng đến phát triển kinh tế - xã hội

- Đảm bảo chủ động trong quản lý, điều hành NSNN; NSTW và ngân sách các cấp chính quyền địa phương đã bố trí sử dụng dự phòng ngân sách và tăng dự trữ tài chính giải quyết tốt các vấn đề đột xuất phát sinh (phòng chống khắc phục hậu quả thiên tai; các chính sách quan trọng mới ban hành và các vấn đề cấp thiết phát sinh hàng năm)

- Trong quản lý, điều hành NSNN đã tạo được sự chuyển biến quan trọng và ngày càng chủ động hơn, hiệu quả hơn; công tác cải cách thủ tục hành chính trong điều hành ngân sách và thực hiện công khai ngân sách cũng được đẩy mạnh, cụ thể:

+ Đảm bảo vai trò, quyền hạn của Quốc hội, tăng thực quyền và tính chủ động của HĐND các cấp trong việc quyết định dự toán ngân sách, phân bổ ngân sách và quyết toán ngân sách Đảm bảo sự chỉ đạo điều hành thống nhất NSNN trong phạm

vi cả nước; đồng thời, tạo điều kiện cho các địa phương trong việc phát triển kinh tế

- xã hội, thực hiện các nhiệm vụ quan trọng trong từng thời kỳ

+ Phân cấp quản lý NSNN tiếp tục đảm bảo được vai trò chủ đạo của NSTW

để thực hiện các nhiệm vụ quan trọng của đất nước; việc trao quyền chủ động cho các địa phương trong việc quyết định phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa các cấp chính quyền địa phương đã nâng cao vai trò, trách nhiệm của các cấp chính quyền

trong việc quản lý, khai thác nguồn thu cũng như sử dụng ngân sách một cách tiết kiệm và có hiệu quả

+ Quy định rõ trách nhiệm và nâng cao quyền chủ động của các Bộ, ngành, địa phương, đơn vị sử dụng NSNN theo nguyên tắc: mỗi đơn vị, tổ chức có quyền hạn, nhiệm vụ khác nhau theo chức năng, không chồng chéo; đồng thời, tạo cơ sở cho sự phối hợp chặt chẽ trong quản lý NSNN

+ Quy trình, phương thức, thủ tục hành chính trong lập, chấp hành, quyết toán NSNN đã được cải tiến, giảm thiểu các thủ tục hành chính và các công việc sự vụ không cần thiết, tiết kiệm thời gian và chi phí xã hội, song vẫn đảm bảo các yêu cầu của công tác quản lý, điều hành NSNN

+ Công tác quản lý, kiểm soát NSNN; thanh tra, kiểm toán được tăng cường

và chú trọng, nên đã từng bước nâng cao được kỷ cương, kỷ luật tài chính trong quản

lý NSNN

+ Công khai NSNN đã từng bước đi vào nề nếp và phát huy tác dụng Công tác kiểm tra nội bộ, cấp trên đối với cấp dưới, cùng với việc phát huy vai trò giám sát của các tổ chức đoàn thể, nhân dân,… đã góp phần nâng cao hiệu quả quản lý NSNN, thực hành tiết kiệm, chống lãng phí, chống tham nhũng

1.2 Một số kết quả cụ thể trong chấp hành NSNN

a Về phân bổ và giao dự toán NSNN

- Trên cơ sở dự toán được Thủ tướng Chính phủ, UBND các cấp giao, các cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương đã tiến hành phân bổ và giao dự toán cho các đơn vị trực thuộc trước ngày 31/12 năm trước (trừ trường hợp đặc biệt theo quy định của Luật); Luật NSNN cũng đã quy định chuyển từ việc cấp phát ngân sách theo hạn mức kinh phí sang cấp phát theo dự toán, chuyển từ việc giao dự toán chi tiết theo từng mục sang giao dự toán theo nhóm mục,… Qua đó, đã cải cách mạnh

mẽ thủ tục hành chính trong khấu chấp hành NSNN, tiết kiệm thời gian và công sức cho các đơn vị chủ quản; đồng thời, các đơn vị chi tiêu cũng sớm được phân bổ và giao dự toán để chủ động chi tiêu ngay từ những ngày đầu năm ngân sách Ngoài ra, điều này cũng tạo thuận tiện, đơn giản thủ tục hành chính cho cả KBNN và đơn vị

dự toán trong quá trình kiểm soát chi NSNN, song vẫn đảm bảo kiểm soát chặt chẽ các khoản chi tiêu NSNN theo chế độ quy định

- Luật NSNN và các văn bản hướng dẫn Luật về điều chỉnh dự toán và tạm cấp kinh phí đã tạo sự chủ động, linh hoạt cho các đơn vị trong quá trình triển khai thực hiện nhiệm vụ, đảm bảo bố trí kinh phí phù hợp với nhu cầu thực tế và tiến độ triển khai thực hiện nhiệm vụ chính trị được giao; đồng thời, đảm bảo có đủ kinh phí cho các đơn vị hoạt động ngay từ những ngày đầu năm, đặc biệt là các nhu cầu chi

an sinh xã hội (lương, phụ cấp lương,…) và các nhu cầu chi cần thiết cấp bách khác khi chưa được cấp có thẩm quyền phân bổ và giao dự toán NSNN

b Về tổ chức thu và phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi NSNN

- Luật NSNN cũng đã phân định rõ hơn quyền hạn và nhiệm vụ của các đơn

vị, cá nhân trong công tác hành thu NSNN; thông qua đó, tạo ra sự phối hợp, kiểm tra, giám sát lẫn nhau giữa các cơ quan quản lý và đối tượng nộp NSNN Từ đó, một mặt nâng cao được uy tín và hiệu lực của các cơ quan quản lý nhà nước, đặc biệt là

cơ quan thu; mặt khác, nhân dân và các cơ quan bảo vệ pháp luật cũng có thể dễ dàng kiểm tra giám sát đối với cơ quan thu và KBNN, giúp cho công tác hành thu NSNN ngày càng được công khai và minh bạch

- Với quy định các khoản thu NSNN phải được nộp trực tiếp vào KBNN (trừ một số khoản thu phí, lệ phí, thu thuế đối với các hộ kinh doanh không cố định thì cơ quan thu có thể trực tiếp thu) đã giúp cho việc tập trung nhanh, đầy đủ, kịp thời các khoản thu vào NSNN

- Luật NSNN (năm 2002) chỉ quy định phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa NSTW với NSĐP và giao HĐND tỉnh quyết định việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa các cấp chính quyền địa phương; đồng thời, cũng quy định khoản thuế tiêu thụ đặc biệt thu từ hàng hóa – dịch vụ trong nước và phí xăng dầu là khoản thu phân chia giữa NSTW và NSĐP Vì vậy, đã trao quyền chủ động cho các địa phương trong việc quyết định phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi phù hợp với điều kiện cụ thể của từng địa phương; đồng thời, nó cũng khuyến khích các địa phương tăng cường công tác quản lý tài chính – ngân sách, phấn đấu tăng thu ngân sách, sử dụng ngân sách tiết kiệm, hiệu quả, góp phần thực hiện nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội, đảm bảo an ninh quốc phòng của từng địa phương và của cả nước

c Về kiểm soát và điều hành NSNN

- Về kiểm soát chi của KBNN: Thực hiện Luật NSNN và các văn bản hướng

dẫn dưới Luật, hệ thống KBNN trực thuộc Bộ Tài chính đã thực hiện nhiệm vụ kiểm soát chi thường xuyên và chi đầu tư XDCB thuộc NSNN với khối lượng lên tới hàng trăm ngàn tỷ đồng mỗi năm Qua kiểm soát chi NSNN, KBNN đã ngăn chặn và từ chối thanh toán nhiều khoản chi NSNN chưa đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức quy định với khối lượng lên tới hàng trăm tỷ đồng mỗi năm; từ đó, giúp cho công tác quản lý NSNN ngày càng đi vào nề nếp, góp phần thúc đẩy tăng trưởng kinh tế và đảm bảo an sinh xã hội

- Về chi ứng trước dự toán NSNN: Luật NSNN và các văn bản hướng dẫn quy

định về chi ứng trước dự toán NSNN năm sau đã tạo sự chủ động về nguồn trong việc thực hiện các nhiệm vụ chi phát sinh cần thiết cấp bách, đặc biệt là một số chương trình, dự án, nhiệm vụ chi thuộc lĩnh vực an ninh, quốc phòng; các nhiệm vụ chi cấp bách để khắc phục hậu quả lũ lụt, thiên tai; một số công trình, dự án đầu tư xây dựng cơ bản quan trọng cấp bách mang tầm quốc gia,… Qua đó, góp phần đưa nhanh các công trình đầu tư xây dựng cơ bản vào sử dụng, nâng cao hiệu quả sử dụng đồng vốn NSNN và thúc đẩy kinh tế - xã hội phát triển tại các địa phương cũng như trong cả nước

+ Tại một số năm gần đây (đặc biệt là những năm 2009, năm 2012,…), khi nền kinh tế suy giảm, rơi vào tình trạng giảm phát, việc sử dụng nguồn vốn ứng trước dự toán NSNN, đặc biệt là ứng trước NSNN trong lĩnh vực đầu tư xây dựng cơ bản đã có tác dụng dẫn dắt, thúc đẩy các nguồn vốn đầu tư khác trong toàn xã hội, góp phần kích cầu, giải quyết hàng tồn kho và tháo gỡ khó khăn cho các doanh nghiệp Qua đó, đã góp phần sớm đưa nền kinh tế nước ta thoát khỏi tình trạng suy giảm, thúc đẩy kinh tế - xã hội phát triển, tăng cường và đảm bảo ổn định an sinh –

xã hội

+ Trong quá trình tổ chức điều hành NSNN, một số công trình dự án đầu tư xây dựng cơ bản tuy đã được bố trí kế hoạch vốn, nhưng chậm giải ngân theo tiến độ

kế hoạch, nên cũng có một lượng vốn “tạm thời nhàn rỗi” trong khoảng thời gian nhất định Vì vậy, việc ứng trước dự toán NSNN cho một số công trình, dự án khác cần đẩy nhanh tiến độ từ nguồn vốn “tạm thời nhàn rỗi” nêu trên cũng góp phần nâng cao hiệu quả sử dụng vốn NSNN

- Về chi chuyển nguồn: Luật NSNN và các văn bản hướng dẫn Luật cũng đã

cho phép các nhiệm vụ chi đã được bố trí dự toán, nhưng chưa thực hiện hoặc thực hiện chưa hết được chuyển nguồn năm trước sang năm sau sử dụng tiếp đã tháo gỡ các vướng mắc, khó khăn cho các đơn vị trong quá trình quản lý, điều hành; đồng thời, cũng khắc phục được tình trạng “chạy chi” vào cuối năm như những năm trước đây, góp phần giảm bớt tình trạng căng thẳng đột biến về tồn quỹ NSNN cũng như khả năng thanh khoản của KBNN

- Về thông tin, kế toán và báo cáo: Trên cơ sở Luật NSNN, kế toán NSNN và

nghiệp vụ KBNN đã được hoàn thiện, bao quát và phản ánh đầy đủ, kịp thời các hoạt động thu, chi NSNN cũng như các hoạt động nghiệp vụ KBNN Qua đó, kịp thời cung cấp các thông tin về tài chính – ngân sách cho các cấp chính quyền, cơ quan quản lý từ trung ương đến địa phương phục vụ cho quản lý và điều hành hiệu quả ngân sách các cấp; đồng thời, nó cũng góp phần vào công cuộc cải cách hành chính trong lĩnh vực tài chính – ngân sách theo hướng tập trung đầu mối, đơn giản quy trình thủ tục, xác định rõ trách nhiệm và tăng cường tính chủ động cho các đơn vị Ngoài ra, kế toán NSNN và nghiệp vụ KBNN cũng góp phần từng bước định hình kế toán nhà nước, lấy kế toán NSNN làm trung tâm; đồng thời, cũng tạo dựng cơ sở cho việc xây dựng và triển khai dự án xây dựng hệ thống thông tin quản lý ngân sách – kho bạc (TABMIS)

2 Một số tồn tại, hạn chế

2.1 Đánh giá chung

- Hệ thống NSNN còn mang tính lồng ghép, NSNN bao gồm NSTW và NSĐF, nên quy trình ngân sách khá phức tạp (Quốc hội quyết định dự toán NSNN bao gồm cả NSTW và NSĐP, sau đó HĐND lại quyết định NSĐP trên cơ sở dự toán Quốc hội quyết định,…); thời gian xây dựng dự toán ngân sách tương đối dài, nhưng

thời gian cho mỗi cấp ngân sách lại ngắn, phụ thuộc lẫn nhau, nên hiệu quả hạn chế, trách nhiệm của từng cấp chưa thực sự rõ ràng, nhất là chưa thực sự đảm bảo quyền

tự chủ của cấp dưới

- Quy định về phạm vi thu, chi ngân sách chưa rõ ràng, đặc biệt là việc để lại chi từ nguồn thu phí, lệ phí cho các cơ quan hành chính là chưa đáp ứng được nguyên tắc đầy đủ của NSNN; việc quản lý các khoản phí, lệ phí chưa thống nhất Bên cạnh đó, còn tình trạng nhiều quỹ tài chính nhà nước nằm ngoài NSNN và chúng được điều chỉnh bởi các văn bản khác nhau (quỹ bảo trì đường bộ, quỹ bảo vệ môi trường, quỹ viễn thông công ích,…); điều này một mặt làm giảm tính thống nhất của NSNN; mặt khác, làm cho quỹ NSNN bị cắt khúc, phân tán và nhiều khi gây căng thẳng giả tạo

- Bội chi và phương pháp xác định bội chi NSNN, xác định nghĩa vụ nợ của Chính phủ chưa phù hợp với thông lệ quốc tế (bội chi xác định bằng số vay nợ mới; chi NSNN bao gồm cả số chi trả nợ gốc); phạm vi tính bội chi NSNN chưa đầy đủ (như các khoản vay bằng trái phiếu Chính phủ cho y tế, giáo dục, giao thông, thủy lợi,… chưa được tính vào bội chi NSNN)

- Luật NSNN hiện hành chưa quy định xây dựng kế hoạch tài chính – ngân sách 5 năm, kế hoạch đầu tư trung hạn, nên đã hạn chế tính dự báo của NSNN, hạn chế tính chủ động của các Bộ, ngành, địa phương trong việc xây dựng kế hoạch và

bố trí nguồn lực thực hiện một cách hiệu quả nhất; đặc biệt còn tình trạng ban hành nhiều chính sách, chế độ mới vượt quá khả năng của ngân sách, nên không có nguồn đáp ứng, thời gian thực hiện kéo dài và hiệu quả thực hiện chưa cao Cơ sở lập, phân

bổ và quản lý ngân sách chưa thực sự gắn với kết quả hoàn thành nhiệm vụ của các

cơ quan, đơn vị, chưa có tiêu chí đánh giá và giám sát kết quả thực hiện nhiệm vụ

- Luật NSNN hiện hành chưa có quy định về thẩm quyền quyết định các giải pháp điều hành ngân sách trong các trường hợp khẩn cấp (lạm phát, suy giảm kinh tế ảnh hưởng đến cân đối thu, chi ngân sách,…), nên thiếu cơ sở pháp lý khi thực hiện

- Luật NSNN hiện hành mới chỉ quy định trách nhiệm báo cáo, giải trình dự toán, phân bổ, thực hiện ngân sách,… trước Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội, HĐND và các cơ quan của HĐND các cấp tập trung vào các cơ quan tổng hợp các cấp (cơ quan tài chính và cơ quan kế hoạch – đầu tư), chưa quy định cụ thể trách nhiệm báo cáo, giải trình của các Bộ, cơ quan trung ương, UBND cấp dưới và các cơ quan, đơn vị dự toán cấp I ở địa phương,… trong khi các đơn vị này được Quốc hội, HĐND và UBND các cấp giao dự toán ngân sách để thực hiện nhiệm vụ chính trị của mình, nên chưa đề cao trách nhiệm của các cơ quan, đơn vị này trong quản lý, sử dụng NSNN

Bên cạnh đó, Luật NSNN cũng chưa quy định rõ hàng năm, các cơ quan, đơn

vị sử dụng ngân sách và các cấp ngân sách khi quyết toán ngân sách phải gửi kèm theo thuyết minh kết quả thực hiện ngân sách với việc thực hiện nhiệm vụ của cơ quan, đơn vị, cấp mình; chưa có quy định hàng năm, các cơ quan nhà nước được

phân công quản lý các chương trình mục tiêu quốc gia, các chương trình, dự án trọng điểm tổng hợp, báo cáo kết quả thực hiện ngân sách gắn với việc thực hiện nhiệm vụ của chương trình, dự án

- Một số quy định về chấp hành, quyết toán NSNN còn chưa hợp lý, chưa đầy

đủ, kỷ luật về quản lý ngân sách chưa nghiêm như: thời hạn cuối cùng về điều chỉnh

dự toán NSNN; về quản lý, sử dụng dự phòng NSNN; về chấp hành quy định giao

dự toán cho các đơn vị chi tiêu trước 31/12 hàng năm; về báo cáo kết quả thực hiện ngân sách gắn với việc thực hiện nhiệm vụ của cơ quan, đơn vị mình; trong điều hành còn phát sinh chi ngoài dự toán lớn, quyết toán NSNN cao hơn số dự toán đã được Quốc hội quyết định; chưa áp dụng chuẩn mực kế toán công (IPSAS) và thống

kê tài chính Chính phủ (GFS) trong việc kế toán, quyết toán NSNN,…

- Luật NSNN hiện hành còn có nhiều điểm chưa phù hợp với thông lệ chung của quốc tế, cụ thể một số điểm chủ yếu như:

+ Về hệ thống ngân sách, hầu hết các nước (cả theo mô hình liên bang hoặc đơn nhất) không tổ chức ngân sách các cấp lồng ghép với nhau; các nước quy định chỉ cấp hành chính có dân bầu (HĐND) thì mới là cấp ngân sách; đồng thời, ngân sách từng cấp do Quốc hội, HĐND từng cấp quyết định Do vậy, nó đảm bảo nhiệm

vụ, quyền hạn của từng cấp ngân sách được quy định rõ ràng hơn; đơn giản hóa khâu lập, chấp hành, quyết toán ngân sách,…

+ Về bội chi và phương pháp tính bội chi ngân sách: Thông lệ chung, bội chi được xác định bằng chênh lệch thu, chi; trong đó, thu không bao gồm thu vay và chi không gồm chi trả nợ gốc; đồng thời, phản ánh đầy đủ các khoản vay thuộc nghĩa vụ

nợ của Chính phủ vào cân đối NSNN

+ Về trách nhiệm báo cáo, giải trình: Các nước đều quy định cụ thể, rõ ràng trách nhiệm báo cáo giải trình của các cơ quan, đơn vị được giao trực tiếp quản lý, sử dụng ngân sách, cơ quan tài chính trong từng khâu của quy trình quản lý ngân sách

2.2 Một số tồn tại, hạn chế cụ thể trong khâu chấp hành NSNN

a Về việc phân bổ và giao dự toán NSNN

Theo quy định của Luật NSNN, sau khi được Thủ tướng Chính phủ hoặc UBND các cấp giao dự toán, các đơn vị dự toán cấp I tiến hành phân bổ dự toán cho các đơn vị trực thuộc, đảm bảo không vượt quá tổng mức, chi tiết theo từng lĩnh vực; phương án phân bổ phải gửi cơ quan tài chính cùng cấp thẩm tra; việc phân bổ và giao dự toán phải hoàn thành trước 31/12 hàng năm,… Tuy nhiên, trong quá trình thực hiện có một số tồn tại, cụ thể:

- Về phân bổ dự toán NSNN:

+ Do việc xác định phạm vi ngân sách chưa thực sự rõ ràng, hướng dẫn về thu/chi cân đối NSNN và thu/chi quản lý qua NSNN chưa rõ, nên hoặc còn một số khoản thu, chi để ngoài NSNN hoặc lại đưa cả vào thu, chi NSNN những khoản mang bản chất là thu, chi của dịch vụ công, đặc biệt là một số khoản thu về phí, lệ

phí Vì vậy, chưa đáp ứng được nguyên tắc đầy đủ của NSNN và phức tạp trong quản lý; gây bất bình đẳng giữa các cơ quan với nhau,…

+ Do hệ thống ngân sách mang tính lồng ghép, nên việc lập, phân bổ và giao

dự toán cho các đơn vị dự toán, chủ đầu tư bị phức tạp, còn tình trạng nhiều nguồn ngân sách (ngân sách trung ương với ngân sách tỉnh; ngân sách tỉnh với ngân sách huyện,…) hoặc nhiều nguồn vốn cùng bố trí cho một dự án, công trình,… Điều này vừa gây tình trạng chồng chéo, không rõ ràng trong quản lý NSNN; vừa gây khó khăn cho việc lập, phân bổ và giao dự toán, kiểm soát, thanh toán và quyết toán NSNN

- Về cơ quan tài chính thẩm tra phân bổ dự toán của đơn vị dự toán cấp I:

Việc quy định cơ quan tài chính cùng cấp thẩm tra trước khi đơn vị dự toán cấp I giao dự toán cho các đơn vị trực thuộc (kiểm tra trước), đảm bảo đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi đã đảm bảo cho các đơn vị dự toán cấp I có trách nhiệm phân

bổ và giao dự toán chi cho các đơn vị trực thuộc đúng với dự toán ngân sách đã được giao Tuy nhiên, trong quá trình tổ chức thực hiện chưa đáp ứng được yêu cầu để các đơn vị sử dụng ngân sách nhận được quyết định giao dự toán trước 31/12 hàng năm Mặt khác, trong công tác này, thì trách nhiệm chính là của các cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương, các đơn vị dự toán

- Về tạm cấp NSNN: Luật NSNN hiện hành quy định trường hợp vào đầu năm

ngân sách, dự toán ngân sách và phương án phân bổ ngân sách chưa được cơ quan có thẩm quyền giao, thì cơ quan tài chính/KBNN thực hiện tạm cấp kinh phí cho các đơn vị Tuy nhiên, Luật chưa quy định rõ các nội dung chi được tạm cấp kinh phí khi

dự toán NSNN chưa được cơ quan có thẩm quyền phân bổ; đồng thời, cũng chưa quy định rõ thời hạn cuối cùng được tạm cấp kinh phí Vì vậy, trong quá trình thực hiện việc tạm cấp diễn ra phổ biến, kể cả các nội dung chi chưa thực sự cần thiết phải tạm cấp kinh phí, dẫn đến kỷ luật tài chính chưa cao; việc tạm cấp kinh phí kéo dài, thực

tế nhiều đơn vị đến tận tháng 3 hoặc 4 vẫn thực hiện chi từ nguồn kinh phí tạm cấp; một số đơn vị ỷ lại vào việc tạm cấp kinh phí, nên chậm phân bổ và giao dự toán cho các đơn vị trực thuộc,… Tình trạng này cũng gây khó khăn cho KBNN trong việc quản lý, kiểm soát chi NSNN cũng như việc triển khai đưa vào vận hành các hệ thống ứng dụng công nghệ thông tin theo chuẩn mực chung của quốc tế (như dự án TABMIS)

Ngoài ra, theo kinh nghiệm quốc tế, thì các nước đều có quy định về việc tạm cấp kinh phí cho các đơn vị sử dụng ngân sách khi dự toán chưa được cấp có thẩm quyền phê duyệt, song các nước đều quy định cụ thể, rõ ràng về các nội dung chi được phép tạm cấp kinh phí

- Về điều chỉnh dự toán ngân sách: Luật NSNN hiện hành quy định trong năm

ngân sách các đơn vị dự toán cấp I được phép điều chỉnh dự toán đã phân bổ và giao cho các đơn vị trực thuộc, song chưa quy định cụ thể thời hạn cuối cùng được phép điều chỉnh dự toán chi NSNN, nên dẫn đến việc thực hiện chưa thống nhất Thực tế

cho thấy nhiều khi đến tận tháng 12 hàng năm các đơn vị vẫn gửi dự toán điều chỉnh đến KBNN Vì vậy, gây khó khăn, bị động đối với các đơn vị dự toán, chủ đầu tư trong việc thực hiện nhiệm vụ chính trị được giao; giảm hiệu quả trong việc quản lý nguồn lực và gây khó khăn trong việc bố trí nguồn để thanh toán, chi trả đầy đủ, kịp thời cho các đơn vị Ngoài ra, theo kinh nghiệm chung, thì các nước đều quy định thời hạn cuối cùng được phép điều chỉnh dự toán cho các đơn vị trực thuộc

b Về tổ chức thu và phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi NSNN:

- Về phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi: Cách thức phân chia nguồn thu,

nhiệm vụ chi hiện nay chưa thực sự hợp lý, dễ dẫn đến tình trạng xung đột lợi ích giữa trung ương và các cấp chính quyền địa phương (thông lệ chung của các nước thì quy định khoản thuế trung ương thì NSTW hưởng 100%; khoản thuế địa phương thì NSĐP hưởng 100%) Bên cạnh đó, hiện nay quy định khoản thuế thu nhập của các doanh nghiệp hạch toán toàn ngành điều tiết 100% về NSTW cũng chưa hợp lý (khoản thuế này do nhiều địa phương đóng góp; đồng thời, khái niệm doanh nghiệp hạch toán toàn ngành không còn phù hợp); quy định ngân sách xã được hưởng tối thiểu 70% đối với 5 khoản thu, nhưng thực tế có một số xã có nguồn đảm bảo vượt nhiệm vụ chi, một số xã khác chưa có nguồn đảm bảo, song lại không thể điều hòa được

- Về việc giao dự toán thu NSNN: Luật NSNN quy định Quốc hội, HĐND các

cấp giao dự toán thu NSNN và đây là chỉ tiêu pháp lệnh (bắt buộc phải thực hiện) làm căn cứ cho các cơ quan quản lý thu tổ chức triển khai thực hiện Điều này tạo thuận lợi trong quá trình tổ chức quản lý điều hành cân đối NSNN Tuy nhiên, việc

tổ chức thu NSNN được thực hiện theo các quy định của Luật thuế (Luật thuế GTGT, TNDN, TNCN,…); đồng thời, khả năng thu NSNN phụ thuộc vào tình hình kinh tế - xã hội trong từng năm ngân sách, nên số thu NSNN hàng năm có thể cao hơn hoặc thấp hơn số dự toán NSNN đã được Quốc hội, HĐND các cấp giao (tức không đúng với chỉ tiêu pháp lệnh đã giao)

c Về kiểm soát chi và điều hành NSNN

- Về kiểm soát chi NSNN

+ Luật NSNN chưa quy định về việc kiểm soát cam kết chi NSNN Vì vậy, một mặt làm công tác quản lý chi NSNN chưa hiệu quả và chưa nâng cao được trách nhiệm, kỷ luật tài chính đối với cơ quan tài chính, KBNN và các đơn vị sử dụng NSNN; mặt khác, cũng là một trong những nguyên nhân dẫn đến nợ thanh toán xây dựng cơ bản còn lớn ở một số ngành, địa phương Ngoài ra, việc quy định và triển khai quản lý, kiểm soát cam kết chi NSNN cũng sẽ là cơ sở để thực hiện kế toán dồn tích và hỗ trợ cho việc lập ngân sách trung hạn của cơ quan tài chính các cấp và các

Bộ, ngành, địa phương trong tương lai

+ Theo quy định của Luật NSNN hiện hành, thì vẫn thực hiện cơ chế kiểm soát chi NSNN theo yếu tố đầu vào, chưa thực hiện kiểm soát chi theo kết quả đầu ra (trên thực tế đã có một số nội dung ngân sách đã được lập, bố trí ngân sách theo

chương trình, nhiệm vụ, dự án như chương trình mục tiêu quốc gia, các chương trình, dự án khoa học công nghệ, đề án đào tạo cán bộ ở nước ngoài bằng tiền NSNN,… ) Vì vậy, đã hạn chế đến hiệu quả quản lý sử dụng NSNN; chưa thực sự gắn trách nhiệm của các Bộ, ngành, địa phương, đơn vị sử dụng NSNN với kết quả

và hiệu quả thực hiện nhiệm vụ của đơn vị; hạn chế trách nhiệm giải trình, minh bạch ngân sách và sự giám sát của cơ quan quản lý

Hiện nay, một số nước trên thế giới cũng đã bắt đầu thực hiện quản lý ngân sách theo kết quả thực hiện (như CHLB Đức, Thụy Điển, Hàn Quốc,…) Tuy nhiên, các nước cũng chủ yếu thực hiện ở cấp cơ sở và chưa bắt buộc tất cả các cấp, đơn vị phải thực hiện

- Về ứng trước dự toán NSNN:

+ Về cơ chế ứng trước dự toán: Các quy định hướng dẫn về chi ứng trước dự toán NSNN chưa cụ thể, rõ ràng như: tiêu chí để xác định những loại dự án, nhiệm

vụ nào là cấp bách, cần phải đẩy nhanh tiến độ; chưa quy định cụ thể năm thu hồi vốn ứng trước (nên vốn ứng trước có thể được thu hồi trong năm sau hoặc trong nhiều năm sau); việc quy định tổng mức chi ứng trước dự toán năm sau 20% là chưa

có cơ sở khoa học và thực tiễn, còn khá cao so với thực tế khả năng cân đối NSNN hiện tại,

Bên cạnh đó, Luật NSNN chưa quy định đầy đủ về nguyên tắc quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản (lập dự toán, phân bổ vốn, thanh toán và quyết toán vốn, dự

án đầu tư); trong tổ chức thực hiện còn tình trạng bố trí vốn cho nhiều dự án chưa đúng với quy hoạch, kế hoạch được cấp có thẩm quyền phê duyệt, chưa căn cứ vào nguồn lực NSNN và còn dàn trải, chưa quan tâm đến việc thu hồi vốn ứng trước của các dự án, công trình,…

Theo kinh nghiệm quốc tế, thì đa số các nước không có quy định về chi ứng trước dự toán năm sau Trường hợp có phát sinh nhiệm vụ chi cần xử lý trong năm, nhưng chưa có dự toán thì phải lập dự toán bổ sung và trình Quốc hội quyết định; đồng thời, việc ứng trước dự toán NSNN năm sau đều phải có các thông tin báo cáo

về tài chính - ngân sách một cách minh bạch

+ Về tổ chức thực hiện ứng trước dự toán NSNN:

 Về mặt bản chất, thì các khoản chi ứng trước dự toán NSNN là một khoản chi NSNN (bố trí dự toán chi trong khi chưa có nguồn thu), nên tiềm ẩn những nguy

cơ gây rủi ro đối với an ninh tài chính – ngân sách trong giai đoạn trước mắt cũng như gây mất cân đối quỹ NSNN về lâu dài

 Việc phân công nhiệm vụ giữa các Bộ, ngành có liên quan còn bất cập Cụ

thể, đối với ngân sách trung ương, Bộ Kế hoạch – Đầu tư chịu trách nhiệm chủ trì bố trí, phân bổ vốn cho các công trình dự án thuộc ngân sách trung ương; chủ trì phối hợp với Bộ Tài chính trong việc trình Thủ tướng Chính phủ quyết định các khoản chi ứng trước dự toán đầu tư xây dựng cơ bản thuộc ngân sách trung ương Bộ Tài chính chịu trách nhiệm về mặt nguồn để đảm bảo các nhu cầu chi ứng trước dự toán của